Pubblicato il 21/01/2025

N. 00441/2025REG.PROV.COLL.

N. 06434/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6434 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, in qualità di erede di -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, in qualità di erede di -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Gianluca Gatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gaggiano, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Brambilla Pisoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, sezione seconda, n. 652 del 12 marzo 2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gaggiano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 gennaio 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame la parte odierna appellante impugnava la sentenza n. 652 del 2021 del Tar Lombardia, di rigetto dell’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla stessa parte al fine di ottenere l’annullamento dei seguenti provvedimenti: dell’atto datato 15 marzo 2019 del responsabile del settore tecnico del Comune di Gaggiano di richiesta di pagamento della somma di Euro 24.974,04 a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria e costo di costruzione per l'intervento di cui alla Scia n. 8550/18, entro 15 giorni, “ pena l’inefficacia del titolo edilizio ai fini dell'agibilità dell'immobile a scopo residenziale ”; dell'atto datato 30 aprile 2019 (prot. n. 4970) del medesimo funzionario del Comune di Gaggiano, di conferma del precedente atto del 15 marzo 2019; dell’atto del 11 febbraio 2020 di comunicazione di irricevibilità di segnalazione certificata per l’agibilità parziale di n. 3 edifici abitativi.

2. Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, la parte appellante proponeva i seguenti vizi di appello, censurando le argomentazioni del Tar:

- erroneità della sentenza circa il rigetto del ricorso principale, difetto e/o carente motivazione, omessa pronuncia su un motivo di ricorso, in quanto la contestazione riguardava il pagamento a conguaglio;

- erroneità della sentenza circa il rigetto del primo ricorso per motivi aggiunti, difetto e/o carente motivazione, omessa pronuncia su un motivo di ricorso, in quanto non si può ritenere il passaggio pedonale coperto un’opera di urbanizzazione (in sostituzione all’allargamento della via Verdi) tale da impedire il rilascio dei certificati di agibilità parziali;

- riproposizione dei motivi aggiunti assorbiti in primo grado, per violazione degli artt. 24 e 25 DPR n. 380/01, artt.3 e 19, comma 3, L. n. 241/90 e diversi profili di eccesso di potere;

- erroneità della sentenza circa il rigetto del secondo ricorso per motivi aggiunti, difetto e/o carente motivazione.

3. La parte appellata comunale si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

Con ordinanza n. 4166/2021 del 30/7/2021 si dava atto della rinuncia da parte dei ricorrenti all’istanza cautelare.

4. Con ordinanza cautelare n. 594/2022 del 7/2/2022 era respinta la domanda di sospensione dell'efficacia della sentenza del TAR per insussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora, con condanna degli appellanti, in solido, al pagamento delle spese processuali.

5. Alla pubblica udienza di smaltimento del 15 gennaio 2025 la causa passava in decisione.

6. La presente controversia ha ad oggetto gli atti conseguenti all’esito di un iter procedimentale in cui, previa presentazione di un piano di recupero in variante al PRG e sottoscrizione della relativa convenzione in data 31 ottobre 2008, i sigg.ri -OMISSIS-, odierni appellanti, presentavano, il 16 giugno 2017, una proposta di modifica al progetto planivolumetrico del piano di recupero, approvata con deliberazione di Giunta comunale n. 69 del 22 giugno 2017.

6.1 In attuazione del predetto piano di recupero, i -OMISSIS- realizzavano in un primo momento nuove costruzioni, corrispondendo i relativi oneri di urbanizzazione. Successivamente, in data 3 agosto 2018, presentavano una SCIA alternativa al permesso di costruire afferente alla realizzazione di un secondo lotto di 5 appartamenti residenziali e all’apertura del passaggio pedonale coperto, mediante un intervento “di manutenzione straordinaria” di un edificio esistente (la casa dei coloni) ed un intervento di “nuova costruzione”.

6.2 Versati, anche in questo caso, i relativi costi di costruzione e oneri di urbanizzazione secondaria, il Comune, con nota del 15 marzo 2019, a seguito del calcolo della somma dovuta secondo la tariffa vigente e in relazione agli interventi di “nuova costruzione”, prescriveva di integrare il dovuto. A seguito di un’istanza di riesame in autotutela della parte privata, che ipotizzava errori della base di calcolo, l’ente locale confermava la sua precedente comunicazione con nota del 30 aprile 2019.

6.3 Il gravame è stato proposto avverso le predette note, nonché, a seguito di motivi aggiunti del 18/04/2020 e del 19/11/2020, avverso le comunicazioni di irricevibilità delle segnalazioni certificate per l’agibilità parziale presentate e inerenti, rispettivamente, a tre delle cinque unità abitative e alle restanti due.

6.4 All’esito del giudizio di primo grado il Tar ha rigettato le prospettazioni ricorrenti, aderendo in toto alle tesi comunali.

7. L’appello è infondato.

8. Il primo motivo, con cui si contestano il difetto di istruttoria e di motivazione della richiesta di integrazione del contributo, si scontra con i seguenti consolidati orientamenti.

8.1 In primo luogo, gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio.

8.2 In secondo luogo, la pubblica amministrazione, nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un’azione di mero accertamento.

8.3 In terzo luogo, l’amministrazione comunale, nel richiedere i detti importi con atti non aventi natura autoritativa, agisce quindi secondo le norme di diritto privato, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, ma si deve escludere l’applicabilità dell’art. 1431 c.c. a questa fattispecie, in quanto l’errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è quindi per lui in linea di principio riconoscibile, in quanto o riguarda l’applicazione delle tabelle parametriche, che al privato sono o devono essere ben note, o è determinato da un mero errore di calcolo, ben percepibile dal privato, errore che dà luogo alla semplice rettifica.

8.4 Nel merito poi il ricalcolo appare pienamente corretto rispetto alla condivisibile qualificazione degli interventi in termini non di manutenzione ordinaria e straordinaria quanto di ristrutturazione; analogamente per ciò che concerne la destinazione d’uso mutata.

8.5 Va condivisa la conclusione nel senso che l’intervento edilizio di cui alla scia del 3 agosto 2018 ha portato alla trasformazione della ex casa dei coloni, posta a servizio dell’attività agricola, in un edificio con cinque unità abitative autonome, senza alcuna connessione con l’attività agricola interrotta. Quale che sia il nomen attribuito dall’atto privato di avvio, l’intervento ha dato vita ad un immobile innovativo e ad un cambio di destinazione d’uso, non qualificabile come “manutenzione straordinaria”. Conformemente a quanto previsto nel piano di recupero e nella variante, va qualificato in termini di ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione, avendo trasformato gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che hanno portato ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Quindi, correttamente il Comune ha quantificato il costo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione, applicando le previsioni di cui all’art. 13, comma 2, della convenzione relative ai nuovi volumi.

8.6 Parimenti corretto appare l’indice di decurtazione applicato dal Comune, in quanto la convenzione del piano di recupero ammetteva opere di urbanizzazione a scomputo per un importo complessivo forfettario di euro 50.000,00 (art. 13) calcolato sulla volumetria complessiva del piano di recupero con un indice di decurtazione di €/mc 3,38.

9. In relazione al secondo motivo di appello, se da un canto emerge dagli atti e dalle stesse prospettazioni di entrambe le parti che il passaggio pedonale non risultava realizzato alla data di presentazione della richiesta di agibilità, da un altro canto va parimenti condivisa la conclusione nel senso della qualificazione del passaggio pedonale coperto come un’opera di urbanizzazione primaria.

9.1 Dagli atti emerge che nel 2017 gli stessi odierni appellanti presentavano una proposta di modifica al progetto planivolumetrico del piano di recupero, approvata con deliberazione di Giunta comunale n. 69 del 22 giugno 2017; per effetto della variante, l’opera di urbanizzazione primaria di allargamento stradale di via Verdi, così come prevista originariamente, veniva sostituita con la realizzazione del passaggio pedonale coperto, il quale pertanto, sia per funzione che per indicazione convenzionale, non può che ripetere la stessa qualificazione.

10. Da ciò consegue l’inammissibilità degli ulteriori motivi aggiunti di primo grado, qui riproposti sulla scorta della diversa qualificazione evocata. Inoltre, il mancato completamento delle opere di urbanizzazione previste giustifica anche l’esito in termini di inagibilità parziale.

11. In relazione ai restanti motivi, preso atto della conferma della mancata ultimazione delle opere di urbanizzazione, nei termini predetti, appare corretta la conclusione negativa rispetto anche al secondo atto di motivi aggiunti.

12. Invero, la convenzione di recupero (in coerenza alla normativa di cui all’art. 24 d.P.R. n. 380/2001) per l’ottenimento dell’agibilità richiede il completamento delle opere di urbanizzazione ed il relativo collaudo, pacificamente assente nel caso de quo; ciò appare logico e coerente alla natura stessa di opera di urbanizzazione primaria, in quanto il collaudo è il presupposto della concreta utilizzabilità e, quindi, della formale agibilità. Né la mancanza di collaudo può imputarsi alla stessa amministrazione, avendo la parte privata interessata a disposizione tutti gli strumenti, procedimentali e giudiziali, di attivazione e di tutela.

13. La presente decisione viene quindi assunta tenendo conto dell’ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242), che ha consentito di derogare all’ordine logico di esame delle questioni e tenuto conto che le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663, e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 gennaio 2022, n. 339), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

14. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto respinto.

15. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025, tenutasi da remoto, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO