Pubblicato il 10/12/2025

N. 09699/2025REG.PROV.COLL.

N. 06141/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6141 del 2024, proposto da
IM (Associazione delle Imprese di Grande Ristorazione e Servizi Multilocalizzate), Autogrill Italia S.p.A., Chef Express S.p.A., Lagardère Travel Retail Italia S.r.l., Maglione S.r.l. e My Chef Ristorazione Commerciale S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Marco Giustiniani, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bocca di Leone, n. 78;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Autostrade per l’Italia S.p.A., Associazione Italiana Società Concessionarie Autostrade e Trafori – Aiscat, San Marco Petroli Distribuzione S.r.l., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Agcm), Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac), Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (Arera), Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Ministero delle Imprese e del Made in Italy, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza) n. 412/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. OR LA e uditi per le parti gli avvocati Marco Giustiniani e l’avvocato dello Stato Davide Di Giorgio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - L’Associazione delle Imprese di Grande Ristorazione e Multilocalizzate (“IM”) ha impugnato avanti il Tar per il Piemonte la delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (“ART”) dell’11 gennaio 2023 a conclusione del procedimento avviato con delibera n. 77/2021, recante “ approvazione delle misure per la definizione degli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali per gli affidamenti dei servizi di distribuzione di carbolubrificanti, di gas naturale compresso e di gas naturale liquefatto e delle attività commerciali e ristorative ”, oltre a tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e/o consequenziali, mediante i quali l’Autorità ha inteso delineare gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali per gli affidamenti dei servizi di distribuzione di carbolubrificanti e di gas naturale e delle attività commerciali e ristorative.

2 - Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la stessa ricorrente ha integrato i motivi di ricorso alla luce della documentazione sopravvenuta di cui era venuta a conoscenza a seguito di istanza di accesso agli atti, costituita dai pareri resi dal Ministero delle Imprese e dello Sviluppo Economico e dall’Autorità Nazionale Anticorruzione nel corso del procedimento che ha condotto all’approvazione della delibera impugnata.

3 – Con separati ricorsi al Tar per il Piemonte, gli stessi atti sono stati impugnati anche da Autogrill Italia S.p.a., Chef Express S.p.a., Lagardère Travel Retail S.p.a., Maglione S.p.a. e My Chef Ristorazione Commerciale S.p.a. per motivi sostanzialmente analoghi a quelli di IM e così riassumibili:

- nullità, e comunque illegittimità, delle misure impugnate per radicale difetto di attribuzione: le ricorrenti prospettano un radicale vizio di difetto di attribuzione dell’ART in relazione all’adozione di una regolamentazione specifica e dettagliata dei rapporti di sub-concessione, a fronte di una disciplina positiva che consente all’Autorità la sola predisposizione degli “schemi” dei bandi;

- illegittimità delle misure impugnate per violazione della c.d. legalità procedurale, per non aver adeguatamente tenuto conto (nella motivazione degli atti impugnati) dei rilievi formulati dagli operatori economici nella fase della consultazione che ha portato all’approvazione della delibera impugnata;

- illegittimità delle misure impugnate per illogicità e irragionevolezza sotto molteplici profili; in particolare, sono sottoposte a critica le seguenti misure: (a) l’obbligo di pluralità di operatori di ristoro concorrenti in una stessa area di servizio (misura 4); (b) la fissazione di un limite massimo di durata delle subconcessioni (misura 6); (c) la misura sul corrispettivo (misura 12); (d) la misura relativa al calmieramento dei prezzi (misura 14); (e) la misura relativa alle cause di forza maggiore (misura 18); (f) la misura relativa al contenuto minimo dei diritti degli utenti (misura 15);

- illegittimità della misura relativa all’attività c.d. “sottopensilina”, ovvero la possibilità per gli affidatari dei servizi di distribuzione dei carburanti di eseguire in ogni caso attività di somministrazione di alimenti e bevande in un’area di servizio, indipendentemente dalla messa a gara o meno di servizi di ristorazione nel medesimo sedime autostradale.

4 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, previa riunione dei ricorsi, li ha respinti.

5 – Le originarie ricorrenti hanno proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

Con il primo motivo parte appellante richiama il primo motivo del ricorso di primo grado con il quale aveva dedotto l’assoluta carenza del potere dell’ART di regolare in maniera specifica e dettagliata il contenuto dei futuri rapporti convenzionali tra concessionari autostradali e subconcessionari esercenti attività di ristorazione.

5.1 - Nello specifico, con un primo profilo di doglianza le appellanti hanno denunciato il travalicamento da parte dell’ART delle proprie attribuzioni, avendo questa preteso di regolare in termini cogenti lo svolgimento di un servizio pacificamente di natura privatistica; per di più attraverso l’imposizione di clausole che erodono ogni margine di autonomia negoziale delle parti.

Secondo l’appellante la motivazione di rigetto del Tar non sarebbe corretta per le seguenti ragioni:

- la giurisprudenza (Cass. Civ. SS.UU. n.1543/2019; Consiglio di Stato n. 6402/2021) citata dal Giudice di primo grado si limita ad introdurre una deroga all’ordinario riparto di giurisdizione, nelle ipotesi in cui i concessionari autostradali aggiudichino congiuntamente i servizi oil e non oil;

- a nulla valgono i richiami del Tar al Codice della Strada (artt. 2 e 24) e al relativo regolamento di esecuzione (art. 61, comma 1);

- mentre il rifornimento dei veicoli risponde (ed è evidentemente funzionale) all’interesse pubblico del trasporto su strada, lo stesso non è a dirsi per le attività di ristoro, le quali rivestono un ruolo meramente accessorio rispetto al ridetto interesse pubblico.

5.2 – Con un secondo profilo di doglianza parte appellante lamenta che la motivazione del Tar sarebbe frutto di un’errata interpretazione delle norme delimitanti il potere dell’ART.

Inoltre, l’osservazione del Giudice di primo grado sul “ridotto grado di concorrenzialità” del mercato della ristorazione autostradale sarebbe priva di rilevanza, dal momento che, a prescindere da quanto un mercato sia o meno concorrenziale, l’esercizio di poteri regolatori sul medesimo richiede una chiara norma attributiva di tali poteri, pena la violazione del principio di legalità sostanziale.

Secondo parte appellante, il servizio di ristorazione autostradale ha uno status privatistico, la scelta dell’affidatario del servizio medesimo da parte del concessionario costituisce una vicenda meramente negoziale, che si risolve nella stipula di un contratto di diritto privato, ed è “come tale sottratta alle regole dell’evidenza pubblica”. Da ciò consegue che, non essendo i concessionari tenuti all’esperimento dell’evidenza pubblica, l’ART non avrebbe alcun potere regolatorio rispetto ai medesimi servizi, atteso che l’esercizio di tale potere è espressamente ancorato alle “gare cui sono tenuti i concessionari autostradali (…)” e, dunque, alle sole gare per l’aggiudicazione di servizi pubblici.

A nulla, in tale contesto, vale, inoltre, il richiamo all’art. 11, comma 5-ter, della legge n. 498/1992.

5.3 – Con un terzo profilo di doglianza, parte appellante deduce che, anche a voler ritenere l’art. 37, comma 2, lett. g), del d.l. n. n. 201/2011 una fonte di legittimazione dell’intervento regolatorio dell’ART, quest’ultima ne avrebbe, comunque, travisato il contenuto prescrittivo. Infatti, la richiamata disposizione attribuisce all’Autorità la prerogativa di fissare una mera disciplina di cornice, mentre la delibera impugnata e il relativo Allegato A regolano in modo analitico e dettagliato i futuri rapporti contrattuali tra concessionari autostradali e subconcessionari non oil.

6 – Il motivo di appello è infondato nei termini di seguito esposti.

L’articolo 11, comma 5-ter, della legge n. 498/1992, come introdotto dall’articolo 2, comma 85, della legge n. 296/2006, dispone che “ L'affidamento dei servizi di distribuzione carbolubrificanti e delle attività commerciali e ristorative nelle aree di servizio delle reti autostradali, in deroga rispetto a quanto previsto nelle lettere c) ed f) del comma 5, avviene secondo i seguenti princìpi: a) verifica preventiva della sussistenza delle capacità tecnico-organizzative ed economiche dei concorrenti allo scopo di garantire un adeguato livello e la regolarità del servizio, secondo quanto disciplinato dalla normativa di settore; b) valutazione delle offerte dei concorrenti che valorizzino l'efficienza, la qualità e la varietà dei servizi, gli investimenti in coerenza con la durata degli affidamenti e la pluralità dei marchi. I processi di selezione devono assicurare una prevalente importanza al progetto tecnico-commerciale rispetto alle condizioni economiche proposte; c) modelli contrattuali idonei ad assicurare la competitività dell'offerta in termini di qualità e disponibilità dei servizi nonché dei prezzi dei prodotti oil e non oil ”.

L’articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, che ha istituito, nell’ambito delle attività di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481, l’Autorità di regolazione dei trasporti, al comma 2, lettera a), prevede che l’Autorità provvede “ a garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali ed alle reti autostradali (…) nonché in relazione alla mobilità dei passeggeri e delle merci in ambito nazionale, locale e urbano anche collegata a stazioni, aeroporti e porti ”.

Il comma 2, lettera g), dello stesso articolo, come modificato dall’articolo 16, comma 1, lettera a), del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, prevede che l’Autorità, con riferimento al settore autostradale, provvede, tra l’altro, “ a definire gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali ”.

6.1 - La sussistenza di una disciplina legale (innanzi citata) atta a conformare, seppure entro determinati limiti, i rapporti di sub-concessione per cui è causa esclude che questi possano essere rimessi in ogni loro aspetto alla libertà contrattuale delle parti contraenti, dovendosi sul punto disattendere la prospettazione di parte appellante.

Al riguardo, valgono le considerazioni già espresse dalla giurisprudenza seppur al limitato fine di dirimere il confine tra la giurisdizione del giudice ordinario e quello amministrativo.

In particolare, giova richiamare la sentenza delle sezioni Unite della Corte di Cassazione del 2 dicembre 2008 n. 28549 (recepita anche da Cons. St. 6402/21), per cui occorre distinguere tra il caso in cui l’amministrazione resti completamente estranea al rapporto derivato tra concessionario e terzo per cui esso possa essere qualificato come vicenda interamente privatistica priva di alcun collegamento con l’atto autoritativo concessorio (è il caso dell’assegnazione della gestione degli spazi pubblicitari lungo l’autostrada) e quello in cui, invece, l’amministrazione sia in qualche modo partecipe del rapporto di subconcessione per averlo espressamente previsto ed autorizzato nello schema del rapporto concessorio. Tale è, continua la Corte, il caso dei servizi di ristoro e rifornimento nelle aree di servizio autostradali in ragione del dato normativo che li disciplina: l’art. 2 del codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285) che prescrive che l’autostrada sia attrezzata “ con apposite aree di servizio ed aree di parcheggio ”, l’art. 24 del medesimo codice che le qualifica come “ pertinenze di servizio ” con i relativi manufatti “ per il rifornimento ed il ristoro degli utenti ” e dunque quali parti del bene pubblico concesso in gestione alla società autostradale ed anche per l’art. 61, comma 1, del regolamento di esecuzione del codice della strada (d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495) a mente del quale “ Le aree di servizio relative alle strade di tipo A e B di cui all'articolo 2 del codice, destinate al rifornimento ed al ristoro degli utenti sono dotate di tutti i servizi necessari per il raggiungimento delle finalità suddette, con i distributori di carburante, le officine meccaniche ed eventualmente di lavaggio, i locali di ristoro ed eventualmente di alloggio, i posti telefonici, di pronto soccorso e di polizia stradale, gli adeguati servizi igienici collettivi ed i contenitori per la raccolta anche differenziata dei rifiuti ”.

Le norme richiamate valgono a dimostrare che “ quella che si svolge sulle aree di servizio, con riferimento all’attività di rifornimento delle auto, di ristoro degli utenti e di predisposizione di servizi igienici, è nel suo complesso attività strumentale e pertinente alla concessione della rete autostradale, destinata ad una specifica categoria di utenti. Trattasi di attività strettamente connessa e funzionalizzata all’utilizzazione della strada , …, e quindi di attività qualificabile, ai fini che qui rilevano, come di servizio pubblico, non diversamente dall’autostrada cui accede ” ovvero anche “ momento del pubblico servizio reso, in quanto necessario e funzionale rispetto alle esigenze pubblicistiche connesse alla gestione della rete autostradale, soggetto agli obblighi di continuità, tipici di un pubblico servizio ”.

7 – Chiarita nei termini innanzi ricordati la natura dei servizi resi presso le aree di servizio autostradale ed escluso che questi possono considerarsi radicalmente estranei ad un ambito di intervento della mano pubblica, ne discende il rigetto anche dell’ulteriore profilo di cui al motivo di appello in esame, concernente l’assunta non rinconducibilità della regolamentazione impugnata entro la nozione di schema di bando di cui alla disposizione di cui all’art. 37, comma 2, lettera g).

Al riguardo, avuto riguardo al caso in esame, va evidenziato che la delibera impugnata non radica il potere esercitato solo sull’art. 37, comma 2, lettera g), del d.l. n. 201/2011, risultando pertanto errato il presupposto dal quale muove la prospettazione di parte appellante.

Invero, seppure formalmente l’allegato alla Delibera censurato sia intitolato e richiami gli “schemi di bando” di cui alla predetta disposizione ed in tal senso è stato avviato il procedimento, la medesima Delibera individua esplicitamente la base giuridica del potere esercitato, oltre che in tale disposizione, anche in quella generale di cui all’art. 37, comma 2, lett. a) del medesimo d.l. n. 201 201/2011, in base alla quale l’intervento dell’Autorità in materia è volto a “ garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti ”.

Le citate disposizioni di cui all’art. 37 cit. vanno inoltre lette alla luce dell’art. 11, comma 5 ter, della l. 498 del 1992 per il quale “ L'affidamento dei servizi di distribuzione carbolubrificanti e delle attività commerciali e ristorative nelle aree di servizio delle reti autostradali, in deroga rispetto a quanto previsto nelle lettere c) ed f) del comma 5, avviene secondo i seguenti principi: a) verifica preventiva della sussistenza delle capacità tecnico-organizzative ed economiche dei concorrenti allo scopo di garantire un adeguato livello e la regolarità del servizio, secondo quanto disciplinato dalla normativa di settore; b) valutazione delle offerte dei concorrenti che valorizzino l'efficienza, la qualità e la varietà dei servizi, gli investimenti in coerenza con la durata degli affidamenti e la pluralità dei marchi. I processi di selezione devono assicurare una prevalente importanza al progetto tecnico-commerciale rispetto alle condizioni economiche proposte; c) modelli contrattuali idonei ad assicurare la competitività dell'offerta in termini di qualità e disponibilità dei servizi nonché dei prezzi dei prodotti oil e non oil ”.

7.2 – Per le ragioni esposte, non potendosi limitare la verifica del potere esercitato solo alla stregua della lettera g) del citato art. 37, non appare risolutivo nemmeno il richiamo dell’appellante alla sentenza della Corte Costituzionale n. 41 del 2013.

7.3 - Nel senso innanzi precisato, appare in definitiva condivisibile quanto già rilevato dal Tar per cui l’ART non ha ecceduto dal perimetro di sua competenza, costituendo l’attività regolatoria della stessa “ proporzionata applicazione amministrativa delle limitazioni previste dalla legge all’iniziativa economica privata (…)”, “ senza spingersi a prevedere nel dettaglio la disciplina giuridico-economica dei rapporti di sub-concessione ”.

Del resto, richiamando le considerazioni già svolte e la giurisprudenza di questo Consiglio e della Corte di Cassazione citate, deve ritenersi ben possibile, alla stregua dell’attuale quadro normativo, la conformazione – entro limiti ragionevoli e proporzionati allo scopo, che nello specifico non sono stati travalicati dall’Autorità - dei futuri rapporti contrattuali tra le parti, secondo un tipico modello regolatorio delle Autorità di settore che, come detto, nel caso in esame trova un’idonea base normativa nell’art. 37 cit. lettere a) e g).

8 – Con il secondo motivo (Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; Violazione e/o falsa applicazione della delibera dell’ART n. 5/2014 del 16 gennaio 2014; Violazione e/o falsa applicazione del principio dell’autovincolo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, irragionevolezza, illogicità e ingiustizia manifeste. Sviamento di potere) parte appellante ha dedotto l’illegittimità della delibera n. 1/2023 e dei connessi allegati per violazione del principio di legalità procedurale.

Secondo parte appellante nel caso di specie l’Autorità sarebbe stata del tutto ‘sorda’ alle osservazioni e sollecitazioni degli operatori formalmente consultati e avrebbe continuamente reiterato le stesse misure contenute fin dalla prima versione del testo regolamentare. Per l’appellante, l’amministrazione avrebbe ridotto la consultazione a un mero ‘simulacro’, disattendendo i vincoli procedurali ai quali la stessa ha assoggettato l’esercizio delle proprie funzioni regolatorie.

8.1 – La censura è infondata.

Al riguardo, deve trovare integrale conferma quanto già osservato dal TAR nella sentenza impugnata che, sul piano giuridico, ha correttamente richiamato l’orientamento espresso dalla giurisprudenza di questo Consiglio, secondo cui “ per quanto riguarda l’esercizio dell’attività di regolazione da parte delle Autorità di settore, il pur necessario rispetto delle garanzie partecipative (solitamente assicurato attraverso la previa pubblicazione di documenti di consultazione e dibattito pubblici e la valutazione finale degli elementi acquisiti all’esito di tale dibattito) non può spingersi sino al punto di onerare l’Autorità del compito di confutare in modo puntuale ciascuna delle osservazioni critiche presentate dai portatori qualificati di interessi e dai singoli operatori di settore. In particolare, la mancata puntuale motivazione in ordine alle ragioni che hanno indotto il decisore pubblico a discostarsi dalle osservazioni critiche formulate in occasione del dibattito pubblico non può sortire effetti vizianti sull’atto finale di regolazione ” (Cons. Stato, Sez. VI, 1.10.2014, n. 4874).

In fatto, è pacifico che parte appellante sia stata consultata ed abbia perciò partecipato al procedimento nelle forme proprie di questo; risultano pertanto prive di consistenza le critiche di cui alla censura in esame. Nello specifico, il Giudice di primo grado ha correttamente messo in luce le diverse consultazioni che hanno preceduto la delibera, nel cui ambito sono stati presi in considerazione i contributi degli interessati, come confermato dagli affinamenti delle misure originariamente proposte e dalle varie relazioni istruttorie che hanno preceduto la delibera.

9 – Con il terzo motivo (“Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 101 e ss. TFUE; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 23, 41 e 97 Cost.; Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 37, comma 1 e comma 2, lett. g) del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201; Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 della legge 23 dicembre 1992, n. 498; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 164 e ss. del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, difetto di proporzionalità, disparità di trattamento, contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità e ingiustizia manifeste. Sviamento di potere) l’appellante ha censurato alcune specifiche prescrizioni di cui alla delibera impugnata, poiché, in tesi, costituirebbero una indebita compressione della libertà di iniziativa economica delle imprese ristorative nelle aree di servizio.

Per l’appellante, le medesime clausole sarebbero anche irragionevoli e non tengono in alcun conto le specificità del settore, così perseguendo finalità di (apparente) tutela della concorrenza e dell’utenza autostradale senza un adeguato bilanciamento con l’esigenza degli operatori coinvolti di svolgere attività remunerative, tenuto anche conto di un contesto di grave crisi del settore ristorativo autostradale.

10 - La censura è infondata.

Sul piano generale, deve ritenersi che le censure di parte appellante sconfinino nella critica al merito delle scelte effettuate dall’Autorità con le disposizioni impugnate, da ritenersi invece insindacabile. Invero, richiamando le considerazioni svolte innanzi a proposito del primo motivo di appello, va ribadito come le misure adottate risultano espressione dei poteri conferiti all’amministrazione dalla legge volti ad aprire il mercato alla concorrenza ed a tutelare gli utenti della rete autostradale. Al riguardo, va infatti rimarcato che l’intervento dell’Autorità in materia è volto a “ garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti ” (articolo 37, comma 2, lettera a), del decreto-legge n. 201/2011).

La giurisprudenza ha chiarito che “ il sindacato giurisdizionale sugli atti delle Autorità amministrative, benché pieno ed effettivo, estendendosi anche all’accertamento dei fatti operato dall’Autorità sulla base di concetti giuridici indeterminati o di regole tecnico-scientifiche opinabili (al fine di evitare che la discrezionalità tecnica trasmodi in arbitrio specialistico), e implicando la verifica del rispetto dei limiti dell’opinabile tecnico-scientifico (e, nell’ambito di tali confini, anche del grado di attendibilità dell’analisi economica e delle valutazioni tecniche compiute, alla stregua dei criteri della ragionevolezza e della proporzionalità), attraverso gli strumenti processuali a tal fine ritenuti idonei (ad. es., consulenza tecnica d’ufficio, verificazione, ecc.), non può spingersi fino al punto di sostituire le valutazioni discrezionali dell’Amministrazione ” (Cons. Stato, Sez. VI, 7.1.2021, n. 237).

10.1 - Da un altro punto di vista, si osserva che le critiche di parte appellante alle misure (che saranno di seguito singolarmente esaminate), specie ove denunciano l’eventualità di un rischio all’equilibrio finanziario degli operatori, appaiono il frutto di una lettura atomistica e parcellizzata delle stesse. Viceversa, la delibera globalmente considerata risulta coerente con l’obiettivo di assicurare al subconcessionario il recupero degli investimenti e dei costi, favorendo, nel contempo, la concorrenza.

In tal senso, la prospettazione di parte appellante, comune alle diverse misure censurate, per cui queste non permetterebbero una gestione remunerativa dell’attività con il rischio dell’impossibilità di “recuperare” gli investimenti, trascura di considerare la sussistenza di diversi meccanismi di compensazione, atteso che la Delibera prevede, ad esempio, al punto 6.2, che “ Per gli investimenti eseguiti dal subconcessionario uscente, non ammortizzati alla scadenza della concessione, si applica l’art. 178, comma 7, del d.lgs. 50/2016 ”.

10.2 - Deve essere anche precisato sin da ora che i supposti rischi paventati da parte appellante, più che alle misure contestate, appaiono collegati ad ipotetiche condotte opportunistiche ed illecite delle parti contrattuali che, laddove dovessero concretizzarsi, potranno essere perseguite nell’ambito del singolo rapporto contrattuale tra concessionario e sub-concessionario.

11 - Nello specifico, in relazione alle specifiche misure contestate, oltre alle considerazioni esposte innanzi che già escludono la sussistenza di profili di illegittimità delle stesse, si osserva quanto segue.

11.1 – Quanto alla misura che prescrive, in relazione agli affidamenti delle attività di somministrazione di alimenti e bevande, un numero minimo di operatori contestualmente presenti e operanti in una stessa area di servizio, in misura pari “almeno” a 2 nelle aree di classe 1 e in misura pari “almeno” a 1 nelle aree di classe 2, la misura appare in sintonia con l’obiettivo della regolazione, costituito dall’apertura alla concorrenza del mercato dei servizi di ristorazione in favore degli utenti della rete autostradale.

Condivisibilmente, il Tar ha evidenziato che la regolazione risulta ragionevole e proporzionata, in quanto la misura è connotata da un adeguato livello di gradualità, tenuto conto che si prevede una classificazione delle aree in tre “classi”, riservando solo alla classe connotata da maggiori livelli di affluenza (classe 1) l’obbligo di affidamento ad almeno due operatori. In tal senso, l’Autorità ha adeguatamente motivato in relazione alla necessità, nell’ottica della tutela della concorrenza, di prevedere la presenza di una pluralità di operatori nelle aree di servizio maggiormente “frequentate”, nonché in relazione alla sostenibilità, per gli operatori, di un elevato grado di concorrenzialità in tale tipologia di aree.

Per altro, anche in relazione alle aree collocate in classe 1, la delibera impugnata prevede una possibilità di deroga all’obbligo di affidamento ad una pluralità di operatori nel caso in cui “ siano presentate offerte da un numero di soggetti inferiore a quello dei SC previsti ”.

Contrariamente al rilievo di parte appellante, va inoltre dato atto della posizione assunta al riguardo, durante il procedimento, anche dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, la quale ha ritenuto che la misura risulta “ idonea a rafforzare la concorrenza che andrà a svilupparsi a valle degli affidamenti, consentendo di migliorare l’offerta per la clientela sia in termini di varietà sia in termini di livello dei prezzi ”. Non può invece assumere rilievo la posizione assunta dall’AGCM nel 2000, da ritenersi superata dal nuovo parere reso nell’ambito del procedimento per cui è causa.

Sotto altro profilo, va osservato che la classificazione delle aree di servizio avviene mediante un sistema “dinamico” che impone al concessionario autostradale (in sede di redazione del bando), di effettuare tale classificazione tenendo conto dei “ cinque anni che precedono quello in cui si svolgono le procedure di affidamento ”, al fine di garantire l’attualità e la prossimità dei dati utilizzati. Non può assumere rilevanza la contestazione dei dati assunti dall’Autorità nei termini prospettati da parte appellante, tenuto conto della contingenza del peculiare momento legato all’epidemia da Covid, inidoneo ad influenzare l’analisi di settore rispetto ad un più ampio spettro temporale.

Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto da parte appellante, gli oneri relativi all’adeguamento delle strutture collocate nelle aree di servizio sono posti a carico del concessionario autostradale e non dei sub-concessionari, atteso che a norma della misura 5.3 il concessionario è tenuto a mettere a disposizione del sub-concessionario i “beni indispensabili” all’esercizio dell’attività (come individuati al punto 1 della stessa misura 5).

Infine, avuto riguardo alle critiche svolte da parte appellante, deve rilevarsi come questa trascuri di considerare che la relazione istruttoria cha accompagna la delibera n. 1/2023 adduce molteplici ragioni a sostegno della necessità di differenziare la disciplina in esame tra settore oil e non oil. Specificamente, dalla menzionata relazione emerge come le peculiarità del settore “oil”, poste a base della differenziazione rispetto a quello “non oil”, siano sostanzialmente riconducibili al perimetro applicativo (più esteso) del meccanismo di moderazione dei prezzi, al dato congiunturale connesso alla contrazione dei volumi di carburante erogati e al maggior grado di concentrazione del mercato degli affidamenti delle attività di ristoro, ancora più marcato nelle aree di classe 1.

11.2 – Quanto alla misura riguardante la durata degli affidamenti in subconcessione e la relativa determinazione di un termine massimo pari a 12 anni, che secondo parte appellante concretizzerebbe un’intrusione dell’ART nelle proprie prerogative imprenditoriali, stante l’imposizione di una immotivata soglia massima (fissa e inderogabile) di durata del rapporto subconcessorio non aderente alla realtà economico-finanziaria del settore, il Tar, in sintonia con le considerazioni generali svolte innanzi, ha già rilevato che detta misura deve ritenersi una ragionevole espressione del potere regolatorio dell’ART, connotato da discrezionalità tecnica e pertanto sindacabile solo qualora la scelta operata dall’Autorità fuoriesca dall’alveo della “opinabilità”, circostanza che nel caso di specie va esclusa.

L’Autorità ha ampiamente motivato la scelta criticata alla luce dell’esigenza di non precludere l’accesso al mercato ad operatori economici che vogliano entrarvi.

Anche in riferimento a tale aspetto, la scelta dell’ART risulta in armonia con il parere espresso dall’AGCM la quale, in sede di consultazione, ha ritenuto la disciplina proposta dall’Autorità “ un miglioramento in chiave proconcorrenziale rispetto a quanto previsto dal decreto interministeriale MIT-MISE del 7 agosto 2015 ”, apprezzando la flessibilità concessa al concessionario autostradale nella definizione della durata in relazione agli investimenti necessari e evidenziando che, in ogni caso, il termine massimo “ non dovrebbe superare i 12 anni già previsti dal citato decreto interministeriale ”.

Sotto altro profilo, la durata della concessione non è suscettibile di riflettersi sulla remunerazione degli appellanti nei termini negativi da questi prospettati tenuto conto che i principali e più rilevanti investimenti, ossia quelli sui beni indispensabili sono interessati da un meccanismo che esclude che gli stessi possano rimanere a carico del subconcessionario, in quanto o realizzati del concessionario affidante o comunque “coperti” per effetto del valore di subentro.

Inoltre, al fine di assicurare al subconcessionario il recupero degli investimenti e dei costi la delibera dispone che il concessionario autostradale determini la durata di ciascun affidamento, nell’ambito dei limiti individuati, sulla scorta delle valutazioni rese nella apposita “Relazione di Affidamento”, alla quale viene allegato un piano economico finanziario simulato, finalizzato a verificare ex-ante la sostenibilità delle proprie scelte.

11.3 – Quanto alla misura che àncora la determinazione del corrispettivo per il subconcessionario, sia esso oil o non oil, a una duplice componente fissa e variabile, che secondo parte appellante, in relazione alla componente fissa, perseguirebbe l’obiettivo “mascherato” di consentire ai concessionari di operare un’illegittima “traslazione” del rischio di impresa verso i sub-concessionari, ancora una volta le critiche di parte appellante attengono al merito della scelta, ben potendo, dunque, ammettersi che la nuova regolamentazione sopravvenuta, richiamata dall’appellante, possa prevedere una differente opzione, con l’esclusione dell’applicazione di un corrispettivo in misura fissa, senza per ciò inficiare la delibera impugnata in questa sede.

Ad escludere i supposti profili di illegittimità della misura è sufficiente rilevare che questa non opera una quantificazione concreta di alcun corrispettivo, limitandosi a prevedere come questo debba essere strutturato. Invero, la componente “fissa” del corrispettivo “ è fissata dal CA medesimo e non può essere oggetto di offerta da parte dei partecipanti alla gara ”. Inoltre, va sottolineato che tale componente costituisce una voce meramente eventuale del corrispettivo di non generalizzata applicazione, atteso che potrà trovare applicazione soltanto nei casi in cui i pertinenti costi non siano già coperti dal pedaggio o da contributi pubblici.

Come già rilevato, l’eventualità che i concessionari autostradali abusino della disciplina sui corrispettivi (“traslando” a valle i costi di gestione delle aree oggetto di affidamento volontariamente non recuperati attraverso il pedaggio, ad esempio attuando manovre di sconto sugli stessi in favore dell’utenza) costituisce esito ipotetico, e patologico, che non può incidere nella valutazione circa la legittimità della previsione regolatoria, ma che potrà eventualmente essere apprezzato, in concreto, quale condotta illecita nell’ambito del singolo rapporto contrattuale tra concessionario e sub-concessionario.

11.4 – Quanto alla misura che prevede il calmieramento dei prezzi applicati dai gestori di attività ristorative mediante: (a) in primo luogo, l’individuazione, ad opera del concessionario, di un paniere di beni di largo consumo e del relativo listino prezzi; (b) in secondo luogo, la sottoposizione del listino prezzi alla competizione tra ditte concorrenti in termini di rialzo o ribasso percentuale; (c) in terzo luogo, il vincolo all’aggiudicatario ad applicare, quale prezzo massimo dei beni del paniere predeterminato, quello risultante dall’applicazione del rialzo o ribasso percentuale offerto in sede di gara, che secondo parte appellante comporterebbe un’eccessiva compressione della libertà di iniziativa imprenditoriale dei subconcessionari, vanno in primo luogo richiamate le considerazioni già esposte a proposito del primo motivo di appello, dovendosi qui ricordare come la necessità di conformare il rapporto di subconcessione sia una chiara ed esplicita scelta del legislatore (cfr. articolo 11, comma 5-ter, della legge n. 498/1992) al fine di contemperare le prerogative imprenditoriali degli operatori con quelle degli utenti-consumatori, alla cui tutela è rivolta la misura in esame, senza tuttavia incidere in modo sproporzionato sulla libertà di impresa.

Nello specifico, a fronte dei rilievi di parte appellante, si evidenzia che anche tale misura non è di applicazione generalizzata, trovando applicazione solo in relazione alle gare aventi ad oggetto aree di servizio in cui è disposto un solo affidamento del servizio di ristoro. In tal senso la misura appare giustificata dal fatto che la stessa trova applicazione solo nei casi in cui le dinamiche di mercato potrebbero esplicarsi in modo non adeguato in ragione della presenza di un solo operatore ristoro nell’area di servizio.

Deve anche precisarsi come la misura, in realtà, non preveda affatto una determinazione coattiva di prezzi massimi da praticare al pubblico, bensì un meccanismo mediante il quale vengono fissati dei prezzi da porre a base d’asta (il concessionario pone a base di gara un listino prezzi, facendo riferimento alla quotazione media mensile di tali beni e servizi riferibili all’ambito territoriale in cui è ubicata l’area interessata, come risultante dall’ultima pubblicazione disponibile sul sito web istituzionale del (già) Ministero dello sviluppo economico), sui quali gli operatori possono operare rialzi o ribassi in percentuale, da valutare ai fini dell’attribuzione dei punteggi da parte della concedente. In particolare, ai sensi della Misura 13.7, la moderazione dei prezzi costituisce, insieme alla componente variabile del corrispettivo (ossia la “royalty”), l’offerta economica che, complessivamente, non potrà incidere per più del 30% del punteggio totale. Dunque, gli operatori non vedono compressa in modo irragionevole la loro libertà negoziale nella determinazione del contenuto dell’offerta (anche tenuto conto che la misura fa riferimento esclusivamente ad un paniere di beni “basilari”, non riguardando il complesso dei beni e servizi relativi al settore ristoro).

Le considerazioni che precedono superano anche i rilievi per cui sarebbe rimasto indeterminato il paniere di beni sui quali calcolare il prezzo di riferimento e in relazione all’ambito territoriale di paragone in relazione all’ubicazione dell’area di servizio interessata.

Per altro, in riferimento a tali aspetti, l’Autorità ha dato atto che già le subconcessioni affidate in passato contengono apposite clausole sulle offerte speciali quali i “menù a prezzo fisso”, al fine di assicurarne la competitività in termini di prezzi rispetto ad offerte similari anche in ambito extra-autostradale.

Seppure AGCM abbia sottolineato che le misure di calmieramento dei prezzi “ devono essere assunte con estrema cautela, in quanto vanno ad incidere sull’autonomia del SC nella determinazione della propria politica commerciale ”, non consta affatto che la stessa Autorità abbia disapprovato il meccanismo in questione, essendosi anzi pronunciata favorevolmente, rispetto all’adozione di un meccanismo di moderazione dei prezzi, in quanto ritenuto “preferibile”, “ in una prospettiva di massimizzazione del benessere del consumatore ”.

Contrariamente agli assunti dell’appellante, l’Autorità ha anche tenuto conto della posizione espressa in proposito dal MISE.

11.5 – Quanto alla misura che esclude dalle cause di forza maggiore, che rendono ammissibile la rinegoziazione del contratto o lo scioglimento del vincolo negoziale, “ gli shock di natura economico finanziaria ed i cambiamenti dello scenario macroeconomico ” e che secondo parte appellante limiterebbe la libertà di impresa costituzionalmente tutelata ex art. 41 Cost. tramite misure sproporzionatamente volte a mantenere la stabilità delle subconcessioni autostradali e la continuità dei servizi connessi, valgono le considerazioni già espresse innanzi a proposito del primo motivo di appello e della pacifica sussistenza di un potere di conformare i rapporti tra le parti.

Quanto all’assunta genericità della misura, in senso opposto si osserva che la misura in esame è chiara nel prevedere che “ rientrano nella forza maggiore le seguenti ipotesi: scioperi generali, calamità naturali, guerre, embarghi, sabotaggi, sommosse, divieti e/o impedimenti disposti da leggi e/o norme entrate in vigore successivamente alla conclusione della subconcessione, atti d'imperio della Pubblica Amministrazione, esproprio e confisca di beni, atti giudiziari, regolamentari ed amministrativi per fatti non imputabili alla parte interessata da tali atti. Non rientrano nella forza maggiore gli shock di natura economico finanziaria ed i cambiamenti dello scenario macroeconomico ”.

Il Tar ha già condivisibilmente rilevato che si tratta di una mera indicazione “di cornice” a cui i concessionari devono attenersi in sede di predisposizione dei bandi, ben potendo operare una maggiore specificazione dei concetti in essa contenuti.

Non sussiste infine alcun contrasto rispetto a quanto rilevato dall’ANAC in relazione alla misura in esame.

11.6 – Quanto alla misura che prevede il dovere per i concessionari di adottare, nei propri bandi, una apposita disposizione contenente il rinvio mobile alla regolazione che potrà essere adottata dall’ART nell’esercizio dei propri presunti poteri, “ ivi inclusa la definizione del contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei SC ”, è evidente che questa si limita a prevedere che i bandi contengano un mero rinvio a future misure regolatorie, essendo priva di un contenuto precettivo “attuale”. La stessa è, pertanto, all’attualità, inidonea ad arrecare un pregiudizio alle appellanti.

12 – Con il quarto motivo parte appellante ha dedotto l’illegittimità della misura 4.4. relativa all’esercizio dell’attività sottopensilina, nella parte in cui dichiara quest’ultima attività “sempre ammessa”, indipendentemente dalla messa a gara o meno di servizi di ristorazione nel medesimo sedime autostradale.

Secondo parte appellante la previsione dell’obbligatorietà del sottopensilina è eccentrica rispetto alle altre oggetto di impugnativa: essa, infatti, non persegue alcuna finalità pro-concorrenziale e, anzi, assicura una sostanziale rendita di posizione in favore degli operatori oil in spregio del principio di eguaglianza, consentendo a questi ultimi di estendere il ventaglio della propria offerta a beni di consumo (senza una previsione speculare per gli operatori non oil).

Parte appellante prospetta inoltre la violazione del diritto europeo (e la necessità di un rinvio pregiudiziale a norma dell’art. 267 TFUE), nonché la violazione della Costituzione ad opera della disposizione di cui all’art. 28 citata, se interpretata nel senso fatto proprio dall’ART nella delibera impugnata.

12.1 – La censura è inammissibile e/o infondata.

In primo luogo, si osserva come anche tale censura sconfini nell’ambito del merito insindacabile della regolazione, non delineando un vizio di illegittimità.

Va inoltre sin da ora evidenziato che la misura impugnata non è la mera applicazione dell’art. 28, comma 8, del d.l. n. 98 del 2011 - che prevede la possibilità che gli operatori concessionari dei servizi oil eroghino anche servizi non oil - da cui l’irrilevanza dell’assunta incompatibilità comunitaria e costituzionale di tale norma, come del resto confermato dal fatto che la stessa appellante prospetta il contrasto solo in via subordinata ed in relazione all’interpretazione che l’Autorità ne ha fatto, con ciò manifestando che, se del caso, il vizio ricade sull’atto amministrativo contestato e non sulla disposizione primaria, tanto è vero che con il ricorso è stata dedotta l’illegittimità della misura 4.4. nella parte in cui prescinde dalla messa a gara di servizi di ristorazione nel medesimo sedime autostradale.

Oltre alla considerazioni che precedono, si osserva che la prospettazione di parte appellante trascura che la versione definitiva della misura è stata preceduta dall’introduzione della precisazione per cui per tali attività di sottopensilina sono previsti gli stessi obblighi di servizio delle attività commerciali e ristorative, e di prescrizioni volte ad assicurare la necessaria trasparenza, già in sede di predisposizione delle procedure di gara dei bandi ristoro, circa la presenza dell’attività sottopensilina, nonché mediante l’individuazione di meccanismi di compensazione da introdurre qualora l’attività in questione dovesse subentrare in un secondo momento.

La relazione istruttoria che accompagna la delibera n. 1/2023 chiarisce inoltre che le differenti disposizioni previste tra gli affidamenti “oil” e “ristoro” sono interamente riconducibili ad evidenti peculiarità dei servizi e delle attività svolti nell’ambito di tali affidamenti, che non possono essere assimilati in tutto e per tutto.

Più in generale, non appare condivisibile l’assunto di fondo sul quale si basa la doglianza di parte appellante, dovendosi invero escludere che sussista una lesione giuridicamente rilevante per la presenza di una pluralità di operatori nell’ambito di una stessa area di servizio, che è una situazione che appare invece favorire la concorrenza a vantaggio degli utenti della rete autostradale.

Per altro, anche in relazione a tale misura, resta fermo che eventuali comportamenti predatori e abusivi da parte degli operatori oil, a danno degli operatori non oil, potranno essere oggetto di accertamento e repressione da parte dell’autorità competente per la concorrenza ed il mercato. Quest’ultima, in relazione alla misura contestata, ha manifestato “ pieno apprezzamento per tale misura, in quanto - consentendo al gestore dell’impianto di distribuzione di carburanti l’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande, oltre che la vendita di altri beni e servizi non oil - essa risulta idonea ad introdurre una significativa concorrenza tra fornitori di servizi ristoro all’interno della medesima AdS, altrimenti non presente se non nelle aree di maggiori dimensioni in cui sarà possibile procedere a più di un affidamento ”.

13 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 maggio 2019, n. 3110). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

13.1 – Le spese di lite, vista la complessità della controversia, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 18 settembre 2025 e 27 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

AN ET, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

OR LA, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OR LA	AN ET

IL SEGRETARIO