Pubblicato il 02/07/2025

N. 05728/2025REG.PROV.COLL.

N. 04020/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-del 2022, proposto da -OMISSIS-. (-OMISSIS-), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Gabriella De Giorgi Cezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Libera Valla, con domicilio eletto presso lo studio Studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini 30;
Regione -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Isabella Fornelli, Paolo Scagliola, con domicilio eletto presso lo studio Delegazione Regione -OMISSIS- in Roma, via Barberini, 36;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la -OMISSIS- (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Locale -OMISSIS- e di Regione -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Sergio Zeuli e uditi per le parti gli avvocati Antonio Micolani su delega dell'avv. Gabriella De Giorgi Cezzi;

viste, altresì, le conclusioni della Regione -OMISSIS- come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso con cui la parte appellante aveva chiesto l’annullamento dei seguenti atti:

- nota prot. n.-OMISSIS-/UOR -OMISSIS- a firma del Direttore f.f. Area Servizio Socio Sanitario della ASL di -OMISSIS-, avente a oggetto "Delibera DG 2156/2017 - Rinnovo triennale accordi contrattuali – Comunicazioni”;

- nei limiti dell'interesse, la delibera di G.R. -OMISSIS- n. 1037 del 25 maggio 2012 e dei relativi allegati: A, recante "Tariffe regionali di riferimento per persona al giorno per le strutture residenziali per anziani di cui al R.R. n.4/2007"; e B, recante "Analisi dei costi standard per la determinazione delle tariffe regionali di riferimento per persona al giorno per le strutture residenziali per anziani di cui al R.R. n.4/2007";

- la delibera di GR -OMISSIS- n. l746 del 23 settembre 2009, e del relativo allegato A, recante "STUDIO DI FATTIBILITA’ per la definizione delle tariffe regionali di riferimento per le strutture residenziali socioassistenziali e sociosanitarie per anziani di cui al R.R. n.4/2007".

Oltre all’annullamento dei menzionati atti, le odierne appellanti avevano chiesto la condanna ex art. 34, co. 1, lett. c), c.p.a. della ASL di -OMISSIS- all’adozione di tutti gli atti e i provvedimenti necessari ad assicurare il soddisfacimento della pretesa dedotta in giudizio, e in particolare, previo accertamento del relativo diritto alla stipula di un nuovo accordo contrattuale di durata triennale, e alla proroga degli accordi contrattuali in essere, nelle more della nuova sottoscrizione ex art. 8, comma 2-sexies, l.r. 9 agosto 2006, n. 26 e s.m.i. e all’impegno della necessaria copertura finanziaria per l’acquisto delle relative prestazioni per tutto il tempo della disposta proroga e del contratto, nonché la condanna della parte intimata alla adozione di tutti gli atti e provvedimenti di liquidazione della c.d. quota sanitaria spettante alle ricorrenti per le prestazioni sanitarie erogate sulla base dei contratti in proroga. Avevano inoltre domandato la condanna della ASL di -OMISSIS- al risarcimento dei danni subiti e subendi dalle RSSA ricorrenti a causa del tardivo pagamento della quota di spesa sanitaria della tariffa a loro spettante per l’erogazione delle prestazioni sanitarie in favore dei pazienti ricoverati nelle proprie strutture.

In sostanza, con il ridetto ricorso, e coi successivi motivi aggiunti, la parte appellante aveva chiesto dichiararsi l’illegittimità della richiesta della Regione -OMISSIS- che, con i suddetti provvedimenti, aveva rappresentato la necessità, per le RRSA ricadenti nel territorio di due aziende sanitarie pugliesi, e cioè l’ASL -OMISSIS- e l’ASL Brindisi, pena il mancato rinnovo delle convenzioni triennali, di dotarsi di standard di personale più severi e maggiori rispetto a quelli fissati dall’art. 66 del Regolamento Regionale n. 4/2007, indebitamente basando la richiesta sulla delibera di Giunta Regionale n.1037 del 2012, che contrastava con la fonte normativa superiore rappresentata dal regolamento da ultimo citato.

A supporto del gravame, la parte espone le seguenti circostanze:

le due società appellanti, associate all’-OMISSIS-, associazione no profit costituita per la promozione e lo sviluppo di rapporti di collaborazione tra tutti gli operatori del settore socio-assistenziale, sono titolari, rispettivamente, delle RSSA “-OMISSIS-” e “-OMISSIS-” iscritte nel registro regionale delle strutture che erogano prestazioni in favore di anziani affetti da deficit psico-fisici e di non anziani affetti da demenze senili, morbo di alzheimer e demenze correlate;

l’iscrizione è seguita alla verifica, poi sempre rinnovata con esiti positivi, del possesso di tutti gli standard organizzativi, funzionali e strutturali prescritti dall’art.66 del R.R. n.4 del 2007, che, per espressa previsione legislativa dell’art.64 della L. regionale -OMISSIS- n.19/2006, rappresenta l’unica fonte competente a fissarli;

la ASL -OMISSIS-, dopo aver verificato il possesso degli standard da parte loro, ne ha acquistato le prestazioni con contratti tuttora in essere;

a partire dal 2017 la regione ha riordinato il sistema delle strutture eroganti prestazioni socio-sanitarie, con la l.r. -OMISSIS- n. 9 del 2017, ridefinendone i presupposti autorizzativi e di esercizio, unificando nell’unica tipologia della RSA Residenza sanitaria assistenziale le diverse sigle operanti in passato nel settore, differenziate ora solo in relazione all’intensità delle cure sanitarie erogate;

con la definizione del nuovo quadro, la L.R. n. 9 del 2017 ha demandato a un nuovo regolamento la definizione degli standard strutturali, organizzativi e funzionali per accedere all’accreditamento da parte delle neo RSA;

il R.R. n. 4 del 2019 ha definito i nuovi standard necessari per il loro successivo accreditamento, sostitutivi di quelli di cui al R.R. n.4/2007;

l’art. 12.2.8 del regolamento prevede però che le RSA “ manterranno numero e tipologia di prestazioni per cui sono già autorizzate all’esercizio ed accreditate con le relative tariffe vigenti alla stessa data”;

a tutte le tariffe si applica, infine, il regime transitorio riferito al periodo antecedente sia l’emanazione del nuovo regolamento, che l’accreditamento definitivo, cioè continuano ad applicarsi esclusivamente gli standard di personale previsti dal regolamento regionale n.4 del 2007;

il R.R. 4/2007 è la fonte competente a determinare gli standard e il suo art.66 ha previsto standard strutturali e standard di personale;

quanto al regime tariffario, l’art. 32 R.R. n. 4/2007 precisa che le tariffe vanno determinate con riferimento agli standard strutturali ed organizzativi e, in relazione al costo del servizio, ai contenuti ed alle modalità di erogazione, alle caratteristiche strutturali, organizzative e professionali del soggetto accreditato, con possibile loro modulazione, sia in aumento che in diminuzione;

con D.G.R. n.1746/2009 è stato approvato il cd. studio di fattibilità “ per la definizione delle tariffe regionali di riferimento per le strutture residenziali socioassistenziali e sociosanitarie”;

con D.G.R. n. 279/2010 è stata determinata la tariffa, prevedendo una riduzione in base ad accertate economie di scala, delibera che è stata annullata con la sentenza n. -OMISSIS-/2012 del Consiglio di Stato;

con D.G.R. 1037/2012 è stata riapprovata la tariffa, ma anche questa delibera è stata dichiarata parzialmente nulla dal Consiglio di Stato, per elusione del giudicato di cui alla precedente decisione, nella parte in cui reintroduceva riduzioni tariffarie in ragione di stimate economie di scala;

la tariffa prevista per le RSSA è euro 92,90/dì/pl e la percentuale di rimborso è pari al 50% delle tariffe, dunque pari a euro 46,45/dì/pl che integra la quota di spesa sanitaria richiesta dai LEA, più bassa di quella riconosciuta per le RSA pari a euro 100,80 dì/pl;

con la nota del-OMISSIS- del 2014 per la prima volta la regione -OMISSIS- ha sostenuto che la DGR 1037/2012 avesse superato la disciplina di cui all’art.66 del R.R. n. 4/2007 in punto di standard di personale, di cui ora le RSSA si sarebbero dovute dotare, non secondo il sistema modulare delineato dal regolamento, ma per semplice moltiplicazione della dotazione rigida prevista per il modulo da 30 p.l. per tutti i successivi moduli, eventualmente presenti in ogni struttura;

a seguito della diffida di -OMISSIS-, con circolare prot. n.-OMISSIS- del 2014 n.-OMISSIS-, recante “Chiarimenti sugli standards organizzativi” la regione riconosceva l’erroneità di quella nota, nella parte in cui riportava che la DGR n.1037/2012 nel calcolo della tariffa ha tenuto conto di uno standard di personale più alto rispetto a quello previsto dall’art. 66 del R.R. n. 4/2007; e chiariva che la tariffa era stata calcolata sui costi di riferimento, rispetto allo standard organizzativo da R.R. 4/2007, perché per la tipologia di servizio residenziale per anziani di cui all’art. 66 del R.R. n.4/2007 era stato determinato il fabbisogno di personale per ciascuna figura professionale e in relazione a tale fabbisogno, era stato quantificato il costo base del personale, su cui poi erano state calcolate le altre quote che compongono la tariffa giornaliera pro die ;

la prima giurisprudenza del TAR -OMISSIS- chiariva che l’allegato B della delibera di G.R. n.1037/2012 indica il costo annuo standard per la remunerazione del personale, non al fine di imporre tassativamente alla struttura di garantire l’assunzione a tempo pieno di una unità di personale dipendente, ma allo scopo di calcolare il costo unitario medio;

ciò nonostante, la regione -OMISSIS- ha continuato a ritenere che il parametro dello standard di personale fosse la DGR n.1037/2012 e l’allegato studio di fattibilità, col conseguente effetto moltiplicativo e, per questa ragione, la ASL di -OMISSIS- con nota del -OMISSIS- del 2017 ha chiesto alle appellanti, ai fini del rinnovo contrattuale, il possesso degli standard di personale previsti dalla DGR 1037/2021 che utilizza lo studio di fattibilità di cui all’allegato B;

l’intera vicenda ha così portato alla traslazione di questo studio dall’ambito del calcolo della tariffa a quello della determinazione dello standard di personale;

con ricorso n. -OMISSIS-del 2018 e due motivi aggiunti le odierne appellanti impugnavano tutti gli atti con cui la Regione e la ASL di -OMISSIS- facevano riferimento alla DGR 1037/2012 ed al suo allegato studio di fattibilità come fonte diretta a regolare lo standard di personale;

all’esito di un approfondimento istruttorio disposto dal TAR, con ordinanza resa all’udienza del -OMISSIS- del 2018, che conduceva al deposito di una tabella da parte dell’ASL, si dimostrava il possesso da parte delle appellanti del personale necessario ex art. 66 R.R. n. 4/2007;

tuttavia, nelle more, con nota del 16 novembre del 2018, recante rinnovo accordi contrattuali diffida ad adempiere, l’ASL -OMISSIS- imponeva alle medesime di dotarsi dello standard di personale previsto dalla DGR n.1037/2012, ritenendolo necessario ai fini della stipula del nuovo accordo contrattuale, pena la chiusura delle RSSA e la ripetizione delle somme corrisposte;

nel caso specifico, le carenze riscontrate erano per la RSSA -OMISSIS- 347 h. per infermiere professionale, 34 h. per OSS, 10,40 h per educatore professionale;

dopo avere analiticamente contestato le carenze le appellanti proponevano ricorso per motivi aggiunti, contestando irragionevolezza e travisamento dei presupposti;

con ordinanza dell’-OMISSIS- del 2019 il TAR -OMISSIS- respingeva la domanda cautelari;

all’esito dell’udienza pubblica del -OMISSIS- del 2021 è stata emessa la sentenza impugnata che ha rigettato il ricorso, dichiarando l’inammissibilità dei motivi aggiunti, costituiti da semplici riproposizioni dei motivi del ricorso introduttivo.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

a) Error in procedendo;

b) Error in iudicando e in procedendo. Violazione e falsa applicazione artt. 32 e 66 RR n.4/2007. Violazione e falsa applicazione art. 64 L.R.n. 19/2006. Difetto di istruttoria e di motivazione. Motivazione illogica e contraddittoria. Travisamento dei fatti.

c) Error in iudicando e in procedendo. Difetto assoluto di motivazione sotto altro profilo. Violazione art. 112 cpc. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Violazione a falsa applicazione art.66 RR n.4/2007 e DGR n.1037/2012.

d) 3. Violazione art. 1 l. 241/90 e dei principi generali dell’azione amministrativa. Violazione del principio di proporzionalità, ragionevolezza, legittimo affidamento. Eccesso di potere. Ingiustizia, illogicità e contraddittorietà manifeste. Disparità di trattamento. Divieto di aiuti di stato. Sviamento sotto differente profilo;

e) Error in iudicando e in procedendo. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione e falsa applicazione art. 66 R.R.n.4/2007 e DGR n.1037/2012. Violazione art. 112 cpc. Violazione principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

f) Error in iudicando e in procedendo. Difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione art. 66 R.R.n.4/2007 e DGR n.1037/2012. Violazione art. 112 cpc. Violazione principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Difetto di istruttoria e motivazione sotto differente profilo.

g) Error in iudicando e in procedendo. Violazione e falsa applicazione RR n.4/2007, DGR n.1037/2012 e circolare regionale prot.n. -OMISSIS- del 14.2.2014. Violazione e falsa applicazione schema tipo di accordo contrattuale. Falsa ed erronea presupposizione. Sviamento. Illogicità e contraddittorietà manifeste. Eccesso di potere. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

h) Error in iudicando e in procedendo. Violazione art. 1 l. 241/90 e dei principi generali dell’azione amministrativa. Violazione del principio di proporzionalità, ragionevolezza, legittimo affidamento. Eccesso di potere. Ingiustizia, illogicità e contraddittorietà manifeste. Disparità di trattamento. Divieto di aiuti di stato. Sviamento sotto differente profilo. Difetto assoluto di motivazione. Violazione art. 112 cpc. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Errore revocatorio. Illogicità e contraddittorietà della motivazione. Travisamento di fatti;

i) Error in iudicando e in procedendo. Violazione art. 3 l. 241/90. Violazione e falsa applicazione art. 53 L.R. n. 19/2006 e art.8 comma 3 sexies L.R.n.26/2006. Sviamento. Violazione dei principi di correttezza e buona fede. Violazione dei principi in materia di aiuti di stato. Cattivo abuso di potere. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Violazione art. 112 cpc.

l) Error in iudicando e in procedendo. Violazione e falsa applicazione art. 8 ter d.lgs.n.502/1992. Violazione e falsa applicazione art. 21 quinques l. 241/90. Violazione artt. 7 ss. l 241/90. Violazione art. 112 cpc. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Difetto di istruttoria e di motivazione.

m) Error in iudicando e in procedendo. Nullità per violazione ed elusione del giudicato. Illogicità e contraddittorietà manifeste. Difetto di istruttoria e motivazione. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Violazione art. 112 cpc.

n) Error in iudicando e in procedendo. Violazione art.112 cpc. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Difetto di istruttoria e di motivazione. Omessa pronuncia. Riproposizione di motivi non esaminati.

o) Violazione artt.3, 41, 42, 97 Cost. Violazione artt. 1218; 1337; 1338; 1175 cc. e art. 1, 3 l. 241/90. Violazione e falsa applicazione artt. 32, 66 R.R. n.4/2007. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità e legittimo affidamento. Irragionevolezza. Falsa ed erronea presupposizione. Sviamento. Carenza assoluta di istruttoria e di motivazione. Cattivo abuso di potere. Motivazione sviata e apparente.

p) Violazione artt.3, 41, 42, 97 Cost. Violazione artt. 1218; 1337; 1338; 1175 cc. e art. 1, 3, 7 e ss. l. 241/90. Violazione e falsa applicazione artt. 32, 66 R.R. n.4/2007. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, legittimo affidamento e proporzionalità. Irragionevolezza. Falsa ed erronea presupposizione. Sviamento. Cattivo abuso di potere

2. Si sono costituite in giudizio la regione -OMISSIS- e la ASL di -OMISSIS-, entrambe contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. In via preliminare va osservato che, in riferimento sia alla struttura denominata “-OMISSIS-” di cui è titolare la società-OMISSIS- s.r.L., sia alla struttura denominata “-OMISSIS-”, di cui è titolare la società -OMISSIS-., con due determinazioni del 2024, rispettivamente la n. -OMISSIS- del 2024 (riguardante la prima), e la n. -OMISSIS- del 2024 (riguardante la seconda), la Regione -OMISSIS- ha, in entrambi i casi, riconosciuto in capo alle richiedenti il possesso dei requisiti strutturali, con riferimento al personale impiegato dalle due Residenze, corrispondendo positivamente alle richieste di conferma dell’autorizzazione, presentate da entrambe le società, all’esito dell’adozione di un piano di riconversione, validato ed accettato dalle competenti autorità, e formalizzato in un accordo di pre-intesa, verbalizzato in apposito documento.

Il Dipartimento Promozione Salute e benessere animale - Servizio Governo delle Assistenza alle persone in condizioni di fragilità della Regione -OMISSIS- ha rilasciato a -OMISSIS- s.r.l., titolare della gestione di “-OMISSIS-” ed a -OMISSIS-. titolare della gestione di “-OMISSIS-” un provvedimento avente ad oggetto la “Conferma dell’autorizzazione all’esercizio, ai sensi dell’art.3 comma 3 lett. c) e dell’art.8 comma 3 della L.R. n.9 del 2 maggio del 2017 per la RSA non autosufficienti di cui al R.R. n.4/2019.”

Il dipartimento ha autorizzato (determina n. -OMISSIS-del 2024), in regime di esercizio convenzionato, la -OMISSIS- per una dotazione di 52 posti letto ai fini dell’autorizzazione all’esercizio e 52 posti letto ai fini dell’accreditamento in riferimento alla gestione di “-OMISSIS-”, ubicata in -OMISSIS- (BA), in via -OMISSIS-; ha invece autorizzato la “-OMISSIS-. -OMISSIS-” (determina n.-OMISSIS-del 2024), sempre in regime di esercizio convenzionato, per 114 posti letto, di cui n.110 p.l. RSA mantenimento - Tipo A e n. 4 p.l. RSA estensiva – e, per la tipologia B 75 p.l. accreditati di cui n. 71 p.l. RSA mantenimento - Tipo A e n. 4 p.l. RSA estensiva - Tipo B in riferimento alla gestione di -OMISSIS- in via -OMISSIS-.

Le suddette determine di autorizzazione e di accreditamento sono state adottate dopo aver verificato la validità del piano di conversione adottato dalle due strutture, nonché la presenza dei " requisiti strutturali generali (Mod. B) e tecnologici della Rsa di mantenimento di tipo A e Mantenimento di tipo B di cui il R.R. n. 4/2019 e dei requisiti strutturali minimi ed organizzativi (Mod. A) previsti dal precedente normativa di cui l'art. 66 del R.R. n. 4/07 , per i posti letto richiesti da entrambe le strutture, attestata dalla nota prot. -OMISSIS-del 30 novembre del 2022, per quanto riguarda “-OMISSIS-” e dalla nota prot. -OMISSIS-del 18 gennaio del 2024, entrambe redatte dal Dipartimento di Prevenzione della Asl -OMISSIS-.

4. In tutti i precedenti provvedimenti, impugnati dalla parte appellante erano contestati il mancato rispetto dello standard di personale prescritto in quanto carente del numero e tipologia di dipendenti, con specifica elencazione delle insufficienze di personale, per ciascuna delle due strutture. Entrambe le appellanti, peraltro, col ricorso introduttivo, e lo hanno ribadito con l’odierno appello, instavano per ottenere autorizzazione ed accreditamento per i posti letto da esse indicati in esercizio di attività convenzionata, onde ottenere il 50% del rimborso spettantegli.

E’ or bene indubitabile che tale “bene della vita” risulti dalle stesse definitivamente acquisito grazie alle determine ricordate al paragrafo che precede.

Tanto premesso, l’emanazione dei suddetti provvedimenti, oltre ogni ragionevole dubbio, ha determinato nella sfera giuridica delle appellanti, una sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione del gravame, con conseguente improcedibilità dell’appello, e, in considerazione dell’esito di mero rito, con compensazione delle spese di giudizio.

5. Su altro versante si osserva che non può essere accolta la diversa prospettazione della parte appellante che ha chiesto dichiararsi la cessazione della materia del contendere perché quest’ultimo pronunciamento, che esige un’indagine di merito e non si risolve in un decisum meramente processuale come il precedente, avrebbe richiesto la dimostrazione della piena corrispondenza fra le pretese originariamente fatte valere dalle due appellanti, e i riconoscimenti dalle stesse ottenuti in ragione delle determine sopra-ricordate, ossia la prova che queste ultime si pronunciarono sulla identica situazione, di fatto e di diritto, rappresentata da entrambe le società al momento in cui ebbero a chiedere il rinnovo dell’autorizzazione. E tale prova manca.

5.1. Infatti, premesso che quest’ultima incombeva sulla parte appellante, vi è da osservare che il relativo onere non risulta adempiuto, dal momento che non solo non risulta essere stata fornita in questa sede processuale alcuna dimostrazione nel senso preteso, ma che vi è addirittura un principio di prova contraria rispetto alla suddetta prospettazione, perché risulta, in entrambi i casi, che l’autorizzazione e l’accreditamento sono stati concessi alle appellanti, solo dopo che costoro hanno presentato un piano di riconversione, circostanza che rivela che, rispetto alle originarie richieste, e, soprattutto rispetto alle condizioni oggettive da queste ultime presupposte, fosse nel frattempo mutata la connotazione organizzativa e funzionale di entrambe le strutture, e che questo sia stato, per l’appunto, verosimilmente uno dei motivi, se non il principale (visto il risalto che a detto riordino danno entrambi i provvedimenti), che ha indotto l’amministrazione a rilasciare i suddetti atti autorizzativi.

5.2. A suffragio della natura meramente dichiarativa delle determine – natura che, se dimostrata, conforterebbe invece la prospettazione delle appellanti - militano, per vero, due elementi che devono essere oggetto di disamina in questa sede anche, se, converrà anticipare, essi non presentano la necessaria evidenza dimostrativa.

5.2.1. Il primo di essi è la terminologia utilizzata da entrambe le determine che, nell’oggetto, recano la dizione “conferma dell’autorizzazione” , il che farebbe pensare che le originarie autorizzazioni non abbiano mai perduto efficacia, validando per l’appunto la ipotizzata natura dichiarativa.

5.2.2. Idonea natura ricognitoria potrebbe essere individuata negli attestati rilasciati dall’ASL di -OMISSIS- nel corso dei rispettivi procedimenti, che, esprimendo parere favorevole al rilascio dell’autorizzazione, certificavano, per entrambe, il possesso dei requisiti strutturali minimi ed organizzativi (Mod. A) previsti dalla precedente normativa di cui l’art. 66 del R.R. n. 4/07, il che potrebbe significare che l’azienda si sia pronunciata, “ora per allora”, sul possesso dei requisiti, ritornando sulle precedenti negative valutazioni.

5.3. Come si anticipava, si tratta tuttavia di elementi troppo labili, e come tali non idonei a suffragare la prospettazione attorea tesa ad una declaratoria di cessazione della materia del contendere.

5.3.1. Quanto al dato nominale esso rappresenta comunque un elemento non significativo, perché la parte era già titolare di un’autorizzazione, di tal che l’utilizzo della parola “conferma” potrebbe essere linguisticamente neutro in quanto finalizzato a rilevare semplicemente un dato oggettivo.

E tanto anche considerando che, nel periodo di transizione tra vecchio e nuovo regolamento la regione ritenne comprensibilmente di autorizzare l’attività assistenziale in proroga, per non creare vuoti di tutela in danno degli assistiti.

5.3.2. Quanto agli attestati ASL, effettivamente di contenuto non chiarissimo, essi potrebbero essere interpretati non nel senso preteso dalle appellanti, ma quali atti che certificano che, al momento della verifica, le cliniche possedevano requisiti conformi anche alla previgente normativa, e non necessariamente che li possedessero in epoca anteriore a quella della valutazione.

5.3.3. In ogni caso resterebbe il contrasto, insuperabile, con il dato di fatto sopravvenuto, rappresentato dall’adozione, da parte di entrambe le società, di un piano di riconversione che ha senz’altro inciso sullo status quo ante , modificando i profili organizzativi e funzionali delle attività oggetto delle richieste.

5.4. Conclusivamente, quelle determine non contengono una rappresentazione univoca di volontà idonea a farle ritenere atti di sanatoria di pregresse situazioni, e tanto meno per potere essere interpretate come atti di annullamento, in autotutela, dei precedenti provvedimenti di diffida e diniego espressi nei confronti delle appellanti, mancando sufficienti indizi di significatività e concludenza in tal senso.

Dunque va escluso che essi contengano il riconoscimento delle pretese delle parti, quanto meno nell’originaria formulazione in cui le stesse vennero rappresentate.

6. Per completezza converrà aggiungere che non risulta accertata l’illegittimità dei precedenti provvedimenti, ma al contrario che non vi sono motivi per discostarsi dalle condivisibili argomentazioni, contenute nelle sentenze n. -OMISSIS- 2025 e n. -OMISSIS- del 2025, entrambe decisioni di questa sezione del Consiglio di Stato che, pronunziatesi su appelli analoghi a quello odierno, li hanno respinti ritenendoli infondati.

7. Per dar conto, sia pure sinteticamente, delle ragioni che inducono a ritenere non accoglibile l’odierno appello, conviene ricordare che con la presente controversia la parte deduce l’illegittimità di tutti gli atti adottati dalla regione -OMISSIS- che – nell’applicare i parametri contenuti nella DGR 1037 del 2012 - individuano una dotazione minima, per ogni modulo di 30 posti letto per le strutture che erogano prestazioni con oneri a carico del SSR, rifacendosi al personale indicato nell’allegato B di detta delibera.

Il rispetto di tale standard ovvero il “possesso dei requisiti stabiliti dal R.R. 4/2007 così come applicati della DGR 1037/2012 che utilizza lo studio di fattibilità di cui all’allegato B” costituiva la condizione per il rinnovo triennale degli accordi contrattuali con le RSSA ex art. 66 del regolamento regionale n. 4 del 2007, come da procedura avviata con delibera del Direttore generale n. 2156 del 27 novembre 2017, ma anche la condizione che consente di procedere alla liquidazione delle pregresse spettanze.

Nell’originaria istruttoria, l’Azienda sanitaria, nel procedimento per il rinnovo triennale, ha accertato che le R.S.S.A. gestite dalle odierne appellanti non hanno rispettato lo standard di personale innanzi indicato, in quanto carenti del numero e della tipologia di dipendenti richiesti, in rapporto al numero di posti letti indicati. Ciò si desume dalla tabella depositata dalla ASL -OMISSIS-, nel giudizio di primo grado, in adempimento di un’ordinanza istruttoria, che evidenzia che -OMISSIS-, cioè la struttura amministrata dalla società -OMISSIS- s.r.l., presentava le seguenti carenze: 24,40 h. per cuoco; 24,40 h. per aiuto cuoco; 78,60 h. per ausiliari; 26,40 h. per responsabile amministrativo; 0,40 h. per operatore amministrativo. Che, invece, -OMISSIS-, la struttura amministrata dalla società -OMISSIS-. presentava carenze per: h. 10,40 terapista occupazionale; h. 36,00 cuoco; h. 36 aiuto cuoco; h. 144 ausiliari; h. 98,80 responsabile amministrativo; h. 60,80 operatore amministrativo; h. 347 per infermiere professionale; h. 10,40 per terapista occupazionale; h. 34,20 per OSS.

8. Tanto premesso, tutti i motivi d’appello – ad eccezione del settimo, dell’ottavo e dell’undicesimo che saranno trattati a parte –sostengono, sotto prospettive solo parzialmente diverse, che l’amministrazione, in violazione di quanto previsto dall’art. 64 della L.R. 19/2006 e dall’art. 66 del R.R. n.4/2007 avrebbe impropriamente utilizzato le dotazioni previste dalla DGR 1037/2012, per come dettagliate nell’allegato B - nonostante queste ultime fossero state indicate solo per la determinazione delle tariffe - allo scopo di determinare anche i requisiti strutturali e di personale minimi, necessari per il convenzionamento.

Tale modo di agire, secondo la parte appellante, sarebbe stato in contrasto con la normativa di legge, ed avrebbe per di più violato le legittime aspettative delle società che aspiravano al rinnovo della convenzione.

8.1. I motivi sono infondati innanzitutto perché, come correttamente rilevato dal primo giudice, i due parametri, ossia le tariffe e le dotazioni delle strutture, non rappresentano due grandezze così tanto diverse tra loro e che pertanto possono essere disgiunte, perché è evidente che non si può determinare il costo della tariffa senza previamente valutare i costi del servizio, e che, tra questi ultimi, assume rilievo preponderante il costo del personale.

Dunque la scelta di utilizzare la tabella B allegata alla DGR 1037/2012, per determinare, e non, come sostenuto dall’appellante, per regolare ex novo, oltre che le tariffe, anche le dotazioni minime, che ovviamente sono inevitabilmente connesse alla remunerazione (ed al costo) del servizio, non rappresenta affatto un’opzione abnorme, ma è piuttosto il risultato di una metodologia che, ad un giudizio intrinseco di legittimità, non si rivela irragionevole.

8.2. Né può fondatamente sostenersi che detta scelta, e il risultato da essa prodotto, siano in contrasto con gli obiettivi e le previsioni dell’art. 66 del R.R. n. 4/2007; al contrario, le tabelle di cui all’allegato B della DGR 1037 citata, unitamente allo studio di fattibilità redatto in contraddittorio con gli operatori, hanno consentito di declinare concretamente, alla luce dei dati reali emersi in sede operativa, le previsioni astratte di detto articolo, e dunque non può dirsi che abbiano prodotto un effetto innovativo rispetto alla regolazione dei requisiti contenuta nel suddetto atto normativo.

Infatti è evidente, leggendo diacronicamente i due testi, ossia l’art. 66 del R.R. n.4/2007 e le previsioni contenute nella DGR 1037/2012 che quest’ultima si è limitata ad attualizzare, adottando quale criterio a cui riferire il calcolo, quello relativo alla tariffazione delle prestazioni, i principi prescritti, in tema di numero minimo di personale, dalla fonte normativa superiore, riferendoli, proprio come prescritto da quest’ultima, al numero di posti letto proposti e considerando, altresì, le necessarie turnazioni.

Del resto – si aggiunge – è incontestato che le tipologie professionali contemplate dalle due fonti siano pienamente sovrapponibili.

8.3. Nei chiarimenti forniti dalla regione -OMISSIS-, con la nota del 17 maggio del 2018, si specifica che la tariffa, come determinata e riportata nell'allegato B alla stessa deliberazione, è stata calcolata sui costi di riferimento rispetto allo standard organizzativo del R.R. n, 4/2007.

Più precisamente ivi si chiarisce che il fabbisogno di personale è stato determinato per ciascuna figura professionale e, in relazione a tale fabbisogno, è stato quantificato il costo base del personale, su cui sono poi state calcolate le altre quote che compongono la tariffa giornaliera pro die .

Rispettando le previsioni della DGR n. 1037/2012, la tariffa è stata individuata sulla base dei costi reali per il funzionamento delle strutture, rilevati presso un campione di strutture già operanti, sia di titolarità pubblica che privata, ivi compresi i costi connessi all’applicazione degli standard di cui al regolamento citato.

Ciò significa che la tabella B si è limitata a riportare il fabbisogno dello standard organizzativo previsto dall’art.66, prendendo a riferimento il modulo base di 30 posti letto, che poi è stato moltiplicato per i posti letto multipli, ossia in presenza di più moduli, opportunamente riducendolo nel caso di moduli che presentino un numero di posti inferiore a 30.

La tabella (estratta dall’allegato B della DGR 1037/2017), contiene lo standard di personale per un modulo residenziale da 30 p.l. per il quale si giunge (con giustificazione) alla tariffa di € 92,90 per le RR.SS.AA.

8.4. Quanto precede esclude, “ a fortiori ” che, nella condotta dell’amministrazione, peraltro coerentemente tenuta nel corso degli anni in interesse dalla regione -OMISSIS-, vi siano elementi che abbiano leso l’affidamento della controparte, posto che – ripetesi ancora una volta – ad essere stato applicato, ancorché tramite un calcolo specifico, declinato in concreto, per l’individuazione delle dotazioni minime necessarie, è stato pur sempre il vigente art. 66 del R.R. n.4/2007 e dunque certamente può escludersi che l’amministrazione abbia operato con una norma “ a sorpresa”, la cui applicazione non era stata prevista, né era prevedibile, da parte degli interessati.

Del resto non vi sono provvedimenti pregressi che hanno imposto standard di personale diversi da quelli qui contestati; dunque emerge una sostanziale coerenza nella condotta della regione che a fortiori consente di escludere la lesone dell’affidamento delle appellanti.

8.5. D’altronde è vero che, nelle more dell’adozione della nuova tariffazione, le suddette convenzioni sono state prorogate, ma tale scelta era dovuta all’intento dell’amministrazione di garantire la continuità assistenziale nei confronti dei soggetti anziani ricoverati nelle strutture in attesa della sottoscrizione dei contratti, e certamente non era idonea a ingenerare l’affidamento preteso, che avrebbe avuto ad oggetto, inammissibilmente, una remunerazione del servizio con tariffe contrarie a quanto autoritativamente statuito.

Né in questa condotta è configurabile una revoca implicita delle originarie autorizzazioni, non essendo mai venuto in discussione la volontà di rendere nulla l’autorizzazione al funzionamento e che infatti, sono state successivamente confermate con le determine ricordate in premessa.

9. Il settimo motivo d’appello contesta la violazione della Circolare regionale n. -OMISSIS- del 2014 che aveva chiarito che la tariffa, come riportato nell’allegato B della DGR 1037/2012, era stata calcolata sui costi di riferimento rispetto allo standard organizzativo.

9.1. Il motivo innanzitutto non chiarisce espressamente in cosa consisterebbe la contraddizione rispetto agli atti impugnati, considerato che la Circolare ribadisce quanto la stessa DGR 1037/2012 già prevedeva.

9.2. In ogni caso è infondato perché le considerazioni contenute nel precedente paragrafo dimostrano che, applicando la tabella B della DGR 1037/2012, non vi era contraddizione con il regolamento regionale n. 4/2007 che, in quell’occasione, è stato solo declinato per renderlo concretamente applicabile, ma non ha subìto modifiche né tanto meno interpolazioni e/o innovazioni.

10. L’ottavo motivo d’appello contesta la disparità di trattamento che, attraverso il sistema così introdotto, si sarebbe venuta a determinare tra le tariffe dei rimborsi previste per le RSA, rispetto a quelle, deteriori, imposte alle RSSA, anche in ragione della rideterminazione del personale minimo in rapporto ai posti letto disponibili.

10.1. Il motivo è infondato.

Infatti le tipologie di servizio offerte dalle due strutture, per espressa ammissione della stessa parte appellante, sono diverse, e questo già esclude si possano configurare discriminazioni, mancando l’omogeneità dei punti di partenza ossia il sostrato comune da adottare quale instrumentum comparationis .

Dunque è presumibile che la detta differenza tariffaria sia connessa alle diverse prestazioni erogate dalle due tipologie di attività assistenziali e trovi dunque una giustificazione in ragioni tecniche e nell’esigenza di dotarsi, per le sole RSA, di competenze maggiormente specializzate.

10.2. Aggiungasi che le suddette disparità sono allegate solo in senso generico e non contestano, ancora una volta, il criterio già dettato in via generale ed astratta, con riferimento al necessario rapporto che deve sussistere tra personale in servizio e numero di posti-letto disponibili, criterio contenuto già nell’art. 66 del R.R. n.4/2007.

10.3. In ogni caso, come appena osservato, in attuazione di quanto previsto dall’art. 66 del R.R. n. 4 del 2007, e delle sue linee applicative estratte dalla Delibera 1037/2012 e dallo studio di fattibilità, per le RSSA contrattualizzate è stata individuata una tariffa pari ad € 92,90, che rappresenta il risultato della somma dei costi del personale (oltre alle spese per pasti e spesa fitto e generali) specificatamente individuato appunto nello studio di fattibilità.

10.4. Quanto allo standard di personale ritenuto necessario, oltre a non apparire abnorme, è come già osservato in linea con le previsioni dell’art. 66, e la tariffa è stata calcolata sommando tutti i costi del personale che la ASL e la Regione reputano necessarie, in coerenza agli obiettivi di tutela per un efficace e performante rendimento del servizio.

10.5. Infine, come pure già osservato, le figure professionali previste nel R.R. n. 4/2007 coincidono con quelle di cui all’allegato B della DGR n. 1037/2012, e dunque le tariffe conseguono al regolamento. Quindi, a tutto concedere, ammesso che fosse giuridicamente rilevante, ma ciò va escluso per le ragioni sopra indicate, la denunciata disparità risalirebbe al regolamento e non certo agli atti impugnati, che si sono limitati ad applicarlo.

11. L’undicesimo motivo di appello contesta che i provvedimenti impugnati avrebbero eluso il giudicato riveniente dalla sentenza n. -OMISSIS-/2012 del Consiglio di Stato.

11.1. Il motivo è infondato perché con quella decisione questo giudice d’appello si è limitato ad annullare la D.G.R. n. 1037 del 2012 nella parte in cui prevedeva l’abbattimento tariffario applicando il concetto di economie di scala, ritenuto non congruo.

Con gli atti qui impugnati l’amministrazione, lungi dal reintrodurre l’abbattimento tariffario annullato, ha invece inteso garantire solo l’integrale copertura degli aumenti di personale in caso di aumento dei moduli, e dunque della ricettività della struttura. Pertanto alcuna violazione del giudicato è ravvisabile.

12. In definitiva l’appello va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. L’esito della controversia giustifica la compensazione integrale delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Vista la richiesta dell'interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.