Pubblicato il 04/06/2025

N. 04865/2025REG.PROV.COLL.

N. 06090/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6090 del 2023, proposto da
Regione del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Bianca Peagno, Francesco Zanlucchi, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Alberico II n.33;

contro

Unione dei Comuni di Rovere', Velo SE e San RO di Saline, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Sartori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Unione dei Comuni Verona Est, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 01941/2022, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Unione dei Comuni di Rovere' Velo V.Se San RO di Saline;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Diana Caminiti e dato atto che gli avvocati Antonella Cusin e Maurizio Sartori hanno depositato istanza congiunta di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.L’Unione dei Comuni di Roverè, Velo SE e San RO di Saline adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto con ricorso introduttivo al fine di ottenere l’annullamento della DGRV n. 812 del 2015, con cui la giunta regionale definiva i criteri per la ripartizione dei contributi statali regionalizzati per favorire l'esercizio associato di funzioni e servizi comunali per l’anno 2015, in quanto direttamente lesiva per la posizione dell’Unione ricorrente.

1.1. Avverso tale delibera giuntale venivano articolate le seguenti censure:

I) Violazione dell’art. 14, d.l. 78/2010; dell’art. 8, l.r. 18/2012; dell’art. 7, comma 5, l.r. 40/2012. Eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità della motivazione. Violazione e contraddittorietà rispetto alle precedenti DGRV 18 dicembre 2012, n. 2651; DGRV 21 maggio 2031, n. 771, DGRV 6 agosto 2013, n. 1417, DGRV 6 agosto 2013, n. 1420, nonché DGRV 29 settembre 2014, n. 1751;

II) Eccesso di potere nella figura sintomatica dell’irragionevolezza ed illogicità dei tempi di adozione del provvedimento

2. Si costituiva la Regione Veneto, instando per ila declaratoria di inammissibilità o comunque per il rigetto del ricorso.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti l’Unione impugnava altresì il decreto n. 268 del 6 novembre 2015 del Direttore della Sezione Enti locali, Persone Giuridiche, Controllo atti, Servizi elettorali e Grandi eventi della Regione Veneto avente ad oggetto il “ Riparto alle Unioni dei Comuni delle risorse statali a sostegno dell’associazionismo comunale attribuite alle Regione in base all’intesa n. 936/CU dell’1/3/2006 assunta dalla Conferenza Unificata. Anno 2015. Impegno e liquidazione ”, pubblicato sul BUR della Regione Veneto n. 119 del 22 dicembre 2015, con cui veniva esclusa dall’erogazione dei contributi innanzi indicati, sostanzialmente reiterando avverso la medesima deliberazione i motivi di gravame già sollevati nel ricorso introduttivo.

4. Il giudice di prime cure con la sentenza della sez. I, 22 dicembre 2022, n. 1941, dopo avere evidenziato come l’Unione avesse correttamente impugnato la DGRV n. 812 del 2015 riferita ai criteri per la ripartizione dei contributi anno 2015, in quanto contenente prescrizioni esclusive e pertanto immediatamente lesive - a differenza della DGRV n. 1751/2014 relativa ai contributi anno 2014, impugnata con distinto ricorso unitamente all’atto applicativo - ha accolto tanto il ricorso introduttivo quanto il ricorso per motivi aggiunti, in quanto i provvedimenti oggetto di impugnativa risultavano violativi del disposto dell’art. 7 comma 5 l.r. 40/2012, che ha disposto la continuazione dell’attività delle unioni di comuni costituite in seno alle comunità montane fintantoché non venga costituita l’unione montana nel medesimo territorio.

5. Avverso detta sentenza la regione Veneto ha articolato, con l’atto di appello, in due motivi, le seguenti censure:

I) Erroneità della sentenza per non essersi pronunciata sull’asserito difetto di interesse per non avere nel 2015 l’Unione endocomunitarie il requisito di 5.000 abitanti, ovvero quello di tre Comuni;

II) Nel merito: violazione ed errata applicazione di legge, in particolare dell’art. 14 d.l. n. 78/2010, dell’art. 8 l.r. n. 18/2012, dell’art. 7 l.r. n. 40/2012 e della deliberazione della Giunta regionale n. 812/2015.

6. Si è costituita l’Unione dei comuni con deposito di documenti (sopravvenuti rispetto al giudizio di prime cure ) e di memoria difensiva, instando per il rigetto dell’appello.

7. In vista dell’udienza pubblica le parti hanno insistito nei rispettivi assunti con le memorie ex art. 73 comma 1 c.p.a.

8. La causa è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 12 dicembre 2024.

DIRITTO

9. Viene in decisione l’appello avverso la sentenza in epigrafe indicata con cui il Tar per il Veneto ha accolto il ricorso introduttivo proposto dall’’Unione dei comuni di Roverè, Velo SE e San RO di Saline avverso la delibera di Giunta Regionale n. 812 del 14.5.2015 avente ad oggetto i criteri e modalità per l'assegnazione e l'erogazione contributi statali regionalizzati per favorire l'esercizio associato di funzioni e servizi comunali per l’anno 2015, nonché il successivo ricorso per motivi aggiunti proposto avverso il decreto n. 268 del 6.11.2015 del Direttore della Sezione Enti Locali, Persone giuridiche, controllo atti, servizi elettorali e grandi eventi della Regione Veneto ad oggetto il “ Riparto delle Unioni dei Comuni delle risorse statali a sostegno dell'associazionismo comunale attribuite alle Regioni in base all'intesa n. 936/CU dell'1.3.2006 assunta dalla Conferenza Unificata anno 2015. Impegno e liquidazione ”.

10. Segnatamente la delibera giuntale veniva gravata in quanto contenente prescrizioni immediatamente lesive - in quanto escludenti - a danno dell’Unione ricorrente.

Infatti la stessa da un lato, in sede di individuazione dei soggetti destinatari del contributo ha aggiornato la dicitura “ Unioni di Comuni di cui all’art. 32 del TUEL (Unioni non montane) ”, con ciò chiarendo definitivamente che l’Unione endocomunitaria ricorrente, in quanto formata da comuni montani, non poteva appartenere alle “ Unioni di Comuni di cui all’art. 32 del TUEL (Unioni non montane) ” e quindi non ne risentiva nemmeno del relativo limite demografico e/o di funzioni; dall’altro individuava come “ Soggetti destinatari del contributo ”:

- le unioni di comuni previste dall’art. 32 del d.lgs. 267/2000, precisando trattarsi di “ Unioni non montane ” cui pertanto l’Unione endocomunitaria ricorrente, formata da comuni montani, non poteva appartenere, se esercitanti almeno 2 funzioni fondamentali;

- le unioni montane subentranti alle comunità montane, esercitanti almeno 1 funzione fondamentale in forma associata; pertanto l’unione endocomunitaria già esistente, cui ancora non era subentrata l’unione montana, non apparteneva nemmeno a questa categoria di nuova costituzione;

- quanto alle unioni endocomunitarie, prevedeva che “ non sono ammesse a contributo le Unioni di comuni costituite ai sensi dell’art. 32 del TUEL all’interno degli ambiti territoriali di cui all’art. 3, c. 1 della LR 40/2012”.

11. In applicazione di tale delibera interveniva il decreto n. 268 del 6.11.2015 del Direttore della Sezione Enti Locali, Persone giuridiche, controllo atti, servizi elettorali e grandi eventi della Regione Veneto che escludeva l’Unione ricorrente dal riparto dei contributi anno 2015 in quanto “sulla base dei criteri previsti dalla DGR n. 812/2015 le richieste di contributo presentate …. dall’Unione dei Comuni di Roverè, Velo e San RO (VR) non risultano ammissibili come specificato al punto 1 del provvedimento regionale suindicato in quanto le suddette Unioni costituite ai sensi dell’art. 32 del TUEL sono situate all’interno degli ambiti territoriali di cui all’art. 3 c. 1 della LR 40/2012 e nel caso dell’Unione dei Comuni di Roverè, Velo e San RO, per difetto del requisito d’accesso all’incentivazione previsto al punto 2 della DGR n. 812/2015 quale il rispetto della dimensione demografica minima dei 5.000 abitanti o inferiore se le funzioni siano esercitate per conto di 5 comuni montani”.

12. L’Unione dei comuni di Roverè, Velo SE e San RO di Saline è un’unione di comuni ricompresa nel territorio della comunità montana della Lessinia, costituita nel 2000 ed avente un numero di abitanti pari a 3.461 e all’epoca della proposizione del ricorso di prime cure costituiva una delle otto “ Unioni endocomunitarie ” presenti sul territorio della Regione Veneto, le quali erano (e sono) caratterizzate dall’essere costituite da comuni montani ricompresi nel territorio di una comunità montana.

L’Unione di comuni interessata affermava in prime cure di svolgere le seguenti funzioni/servizi pubblici in forma associata: trasporto scolastico, polizia locale, assistenza sociale, raccolta e smaltimento rifiuti, manutenzione stradale, pianificazione urbanistica e attività di protezione civile; tali funzioni/servizi pubblici venivano esercitate dall’Unione anche negli anni 2013, 2014 e 2015.

In particolare evidenziava che in materia di associazionismo comunale si erano andati stratificando nel corso del tempo molteplici contributi normativi, che avevano causato l’insorgere di questioni di diritto intertemporale e di diritto transitorio.

Con l’art. 14, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito in l. 30 luglio 2010, n. 122, il legislatore nazionale ha imposto ai Comuni con minor densità demografica l’obbligo di gestione in forma associata delle funzioni fondamentali; per mezzo della stessa norma, inoltre, si è demandato alle regioni l’individuazione della “ dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica ” per lo svolgimento di tali funzioni, con riferimento alle materie di cui all’art. 117, commi 3 e 4 Cost..

12.1. La regione Veneto, alla luce di tali disposizioni, ha emanato la legge regionale 27 aprile 2012, n. 18, per mezzo della quale si prefiggeva, tra l’altro, di procedere al riordino territoriale delle strutture di associazionismo intercomunale e, dunque, all’individuazione, previa concertazione con i comuni interessati, della dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica.

La normativa in parola disponeva che le strutture per l’espletamento obbligatorio delle funzioni in forma associata avrebbero dovuto avere una consistenza demografica minima pari a 5.000 abitanti.

Tale limite era derogabile per i Comuni montani, purché gli stessi avessero esercitato le funzioni individuate dalla legge mediante strutture composte da almeno cinque comuni.

12.2. Il legislatore regionale è peraltro intervenuto nuovamente in materia per mezzo della l.r. 28 agosto 2012, n. 40, con la quale ha apprestato una disciplina speciale per l’esercizio associato delle funzioni fondamentali con riferimento ai comuni montani. La legge de qua prevedeva in particolare che le comunità montane sarebbero dovute andare incontro a trasformazione in nuovi enti denominati “ Unioni montane ”. In tale contesto, in via transitoria, l’art. 7 comma 5 disponeva che le unioni di comuni già costituite in seno alle comunità montane continuassero ad esercitare le proprie funzioni fino alla costituzione delle unioni montane.

12.3. L’art. 14, comma 31 del d.l. n. 78/2010, a seguito della modifica operata dalla l. 56/2014 aveva previsto che si applicasse il limite demografico di 3.000 abitanti per i comuni appartenenti o che sono appartenuti a comunità montane e detto limite era stato recepito dalla regione con l’art. 38 della l.r. 11/2014, che aveva modificato la prescrizione dell’art. 8 comma 3 lett. d) l.r. 18/2012.

12.4. Per quanto attiene alla comunità montana della Lessinia, al tempo dell’emanazione del provvedimento gravato, la trasformazione in unione montana non era ancora stata portata a compimento con conseguente applicabilità dell’invocata normativa transitoria.

12.5. Le disposizioni operative attinenti alla l.r. n. 40/2012 venivano dettate con DGRV 18 ottobre 2012, n. 2651, con la quale si ribadiva il regime di specialità della l.r. n. 40/2012 rispetto al regime di riordino disciplinato dalla l.r. n. 18/2012.

L’allegato A della menzionata deliberazione dettava una specifica previsione (punto 4) per le unioni endocomunitarie, statuendo che: “ L’articolo 7, comma 5, prevede che “le unioni di comuni, già costituite all’interno degli ambiti territoriali di cui all’articolo 3, comma 1, alla data di entrata in vigore della presente legge, esercitano le loro funzioni fino alla costituzione delle unioni montane, ad eccezione di quelle i cui comuni abbiano avviato un procedimento di fusione, che continuano ad esercitare le rispettive funzioni”. Attualmente, risultano presenti, nelle province di Belluno, Vicenza, Verona, 8 Unioni endocomunitarie (totale 20 comuni interessati). Con riferimento alle stesse, in considerazione di quanto espressamente previsto sia dall’art. 4, c. 2, della l.r. 18/2012 ( “ciascun comune può far parte di una sola unione”), che dall’art.7, c. 5 della l.r. 40/2012 (“le unioni di comuni, già costituite all’interno degli ambiti territoriali delle unioni montane, esercitano le loro funzioni fino alla costituzione delle unioni montane, ad eccezione dei casi in cui siano stati avviati procedimenti di fusione”), le stesse potranno esercitare la loro attività fino alla costituzione dell’Unione montana territorialmente competente - anche a seguito di eventuale rideterminazione territoriale ai sensi dell’art. 3 comma 5 - nell’ambito della quale dovranno essere esercitate, per i Comuni obbligati, le funzioni fondamentali in forma associata ”.

Le indicazioni operative dettate dalla Giunta regionale, pertanto, confermavano la volontà del legislatore regionale di mantenere in essere le unioni endocomunitarie per tutto il periodo transitorio e fino all’instaurazione del nuovo regime.

12.6. Con DGRV 6 agosto 2013, n. 1471 venivano approvati definitivamente i contenuti del piano di riordino territoriale per l’esercizio associato delle funzioni da parte dei comuni.

Il punto 4 della detta deliberazione statuiva le condizioni generali ed i requisiti per l’ottenimento dell’incentivazione finanziaria da parte delle gestioni associate.

Dalla norma si evinceva che l’accesso alle incentivazioni economiche regionali per le forme associative veniva subordinato al possesso dei seguenti requisiti:

a) l’insieme dei comuni associati doveva raggiungere le dimensioni demografiche individuate dall’art. 3, comma 1, l.r. n. 18/2012;

b) l’insieme dei Comuni doveva esercitare le funzioni fondamentali individuate dall’art. 19, comma 1, l. 7 agosto 2012, n. 135 con le seguenti specificazioni:

− almeno 4 funzioni fondamentali per le Unioni di Comuni ex art. 4, l.r. n. 18 del 2012;

− almeno una funzione fondamentale per le Convenzioni;

− almeno una funzione fondamentale per le Unioni montane di cui alla l.r. n. 40/2012.

La stessa deliberazione, inoltre, prevedeva che i soggetti destinatari dei contributi fossero:

a) le Unioni di Comuni;

b) le Convenzioni;

c) le altre forme di esercizio associato riconosciute con legge regionale.

Con DGRV del 6 agosto 2013, n. 1420, inoltre, l’esecutivo regionale poneva i “ Criteri e modalità per l’assegnazione e l’erogazione di contributi ordinari e contributi statali “regionalizzati” per favorire l’accesso associato di funzioni e servizi comunali. Anno 2013. Art. 10 c.1 l.r. 18 del 27.04.2012 ”.

Al punto C) della richiamata deliberazione veniva statuito che “ Considerato, inoltre, che il processo di costituzione delle Unioni montane previsto dalla L.R. 40/2012 è tuttora in corso e che l’orientamento assunto dalla I Commissione consiliare prevede la salvaguardia delle forme associative già esistenti nel territorio, si ritiene di confermare il beneficio contributivo anche alle Unioni endocomunitarie, costituite ai sensi dell’art. 32 del TUEL, a cui appartengono i comuni montani ”.

12.7. Cionostante già nel 2013 l’unione dei comuni ricorrente veniva esclusa dall’erogazione dei contributi di cui trattasi per mancato “ rispetto del limite demografico associativo dei 5.000 abitanti, previsto al punto C) della DGR n. 1420/2013 ” e adiva pertanto il T.a.r. per il Veneto, ottenendo una pronuncia favorevole, confermata da questo Consiglio di Stato.

12.8. Per l’anno 2014, la Regione Veneto adottava la DGRV del 29 settembre 2014, n. 1751, mediante la quale dettava i “ criteri e le modalità per l’assegnazione e l’erogazione dei contributi statali “regionalizzati” per favorire l’esercizio associato di funzioni e servizi comunali. Anno 2014 ”.

Per mezzo di tale deliberazione, l’amministrazione regionale determinava i requisiti e le condizioni generali per l’ottenimento del contributo de quo .

12.8.1. Dalla lettura di tali requisiti e condizioni emergeva come, ai fini dell’ottenimento del contributo statale “regionalizzato” per l’anno 2014, le unioni di comuni e le unioni montane avrebbero dovuto:

1) essere iscritte nel “ Registro regionale delle forme di gestione associata ”, ove istituito;

2) rispettare il limite demografico minimo associativo dei 5.000 abitanti o inferiore nel caso di comuni appartenenti all’area montana e parzialmente montana, purché le funzioni fossero esercitate in forma associata da almeno cinque comuni;

3) effettuare l’esercizio effettivo e integrale, per le unioni di comuni ex art. 32 TUEL di almeno due funzioni fondamentali individuate dall’art. 19, comma 1, l. 135/2012, ad esclusione di quelle indicate alle lettere c), f), l) ed l- bis );

4) effettuare l’esercizio effettivo e integrale, per le unioni montane di cui alla l.r. 40/2012 di almeno una funzione fondamentale tra quelle indicate all’art. 19, comma 1, l. 135/2012, con esclusione della funzione di competenza statale di cui alla lett. l).

12.8.2. La stessa deliberazione, inoltre, aggiungeva che “ Non sono ammesse a contributo le Unioni di comuni art. 32 del TUEL costituite all'interno degli ambiti territoriali di cui all'art. 3 c. 1 della LR 40/2012 nei quali, alla data di scadenza del presente bando di finanziamento, risulti costituita l'Unione montana ”.

12.9. Mentre le precedenti DGRV 1420/2013 e DGRV 1751/2014 potevano essere interpretate a favore dell’erogazione dei contributi in favore delle unioni endocomunitarie dei comuni montani già costituite, a prescindere dal limite demografico, per cui l’unione aveva impugnato i soli decreti dirigenziali applicativi che ne avevano dato una errata interpretazione, la DGRV 812/2015, al contrario conteneva prescrizioni immediatamente lesive prevedendo expressis verbis che “ non sono ammesse a contributo le unioni di comuni costituite all’interno degli ambiti territoriali di cui all’art. 3 comma 1 della l.r. 40/2012”.

Da ciò l’illegittimità dell’indicata DGRV e, per illegittimità derivata del successivo atto applicativo, ovvero il decreto n. 268 del 6 novembre 2015 del Direttore della Sezione Enti locali, Persone Giuridiche, Controllo atti, Servizi elettorali e Grandi eventi della Regione Veneto

13. Ciò posto il giudice di prime cure , dopo avere evidenziato come correttamente l’Unione ricorrente avesse impugnato la DGRV 812/2015, in quanto contenente prescrizione di carattere escludente immediatamente lesive, ha accolto, tanto il ricorso introduttivo, quanto il ricorso per motivi aggiunti, analizzati congiuntamente, avendo l’Unione con il ricorso per motivi aggiunti sostanzialmente fatto valere l’illegittimità derivata del decreto applicativo rispetto alla lex specialis della procedura di cui all’indicata delibera giuntale.

13.1. In particolare il Tar ha evidenziato come “ il giudizio di accoglimento debba fondarsi sugli elementi della ragionevolezza, non contraddittorietà e coerenza dell’azione amministrativa. L’art. 7, comma 5, l.r. 40/2012 ha disposto la continuazione dell’attività delle Unioni di Comuni costituite in seno alle Comunità montane fintantoché non venga costituita l’Unione montana nel medesimo territorio. A fronte di tale previsione, il provvedimento che nega il contributo in esame risulta viziato in quanto irragionevole e contraddittorio, nel senso che si pone in contrasto con il complesso dell’evoluzione normativa che, al fine di giungere alla nuova forma associativa denominata “Unione montana”, disegna un regime transitorio in cui le Unioni precedentemente costituite continuano temporaneamente ad espletare le proprie funzioni. Alla luce del generale principio di ragionevolezza che deve informare l’azione amministrativa nel suo complesso, dunque, si deve ammettere che il riconoscimento del diritto alla sopravvivenza delle Unioni endocomunitarie fino all’istituzione delle Unioni montane comporti necessariamente anche la sopravvivenza del diritto alla percezione del relativo contributo; lo stesso, pertanto, dev’essere concesso anche per l’annualità 2015, posto che la situazione fattuale non risulta mutata e l’Unione montana non risulta tuttora istituita (in senso conforme sulla medesima fattispecie, T.A.R. Veneto, sez. I, 4 giugno 2014, n. 753; Cons. Stato, sez. V, 23 aprile 2021, n. 3293)”.

14. Con il primo motivo di appello la regione censura la sentenza di prime cure nella parte in cui non si sarebbe pronunziata sull’asserito difetto di interesse per non avere nel 2015 l’Unione endocomunitaria il requisito di 5.000 abitanti, ovvero quello di cinque comuni.

Secondo la regione anche nell’ipotesi in cui l’unione dei comuni costituita nell’ambito dell’unione montana fosse inclusa tra gli enti destinatari degli incentivi di cui trattasi, non potrebbe beneficiare degli stessi per difetto del requisito demografico, poiché svolge in forma associata le funzioni di tre e non cinque comuni; si tratterebbe in tesi di una condizione necessaria per poter derogare al limite dei 5.000 abitanti, stabilita per i comuni montani.

Per analoga ragione – oltre che per il mancato esercizio di due funzioni fondamentali – l’Unione ricorrente era stata esclusa dai contributi per gli anni 2013 e 2014.

Relativamente al 2015, secondo il Comune, pur essendo stato dimostrato l’esercizio in forma associata di due funzioni fondamentali, non potrebbe riconoscersi l’ammissione al contributo proprio perché persiste il difetto del requisito demografico minimo.

Pertanto, in tesi, il giudice di prime cure avrebbe dovuto concludere nel senso della dichiarazione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, poiché l’annullamento del criterio contestato preteso dalla ricorrente non avrebbe arrecato alla stessa alcun vantaggio concreto ed attuale.

14.1. Il motivo va disatteso.

14.2. Infatti secondo la giurisprudenza nel processo amministrativo l’omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un’affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile ( ex multis , Consiglio di Stato sez. III, 1° giugno 2020, n. 3422)

A integrare gli estremi del vizio di omessa pronuncia non basta la mancanza di un'espressa statuizione del giudice, ma è necessario che sia stato completamente omesso il provvedimento che si palesa indispensabile alla soluzione del caso concreto: ciò non si verifica quando la decisione adottata comporti la reiezione della pretesa fatta valere dalla parte, anche se manchi in proposito una specifica argomentazione, dovendo ravvisarsi una statuizione implicita di rigetto quando la pretesa avanzata col capo di domanda non espressamente esaminato risulti incompatibile con l'impostazione logico-giuridica della pronuncia (Consiglio di Stato sez. V, 25 marzo 2024, n. 2821).

14.2.1. Correlativamente deve ritenersi in ordine alla mancata disamina delle difese della parte resistente, ove dalla motivazione della sentenza si evinca come le stesse siano state implicitamente disattese in quanto incompatibili con l’iter logico seguito dal primo giudice.

14.2.2. Ed invero il punto nodale della questione attiene all’applicabilità anche per l’anno 2015 della indicata disciplina transitoria di cui all’art. 7 comma 5 della l.r. n. 40/2012, non essendovi dubbio che detta disciplina vada a integrare e completare, in quanto di carattere speciale e transitorio, quella di cui alla l.r. 18/2012, per cui la disamina operata dal primo giudice appare corretta posto che l’asserita carenza di interesse deriverebbe dall’applicazione della DGRV 812/2015, che è stata per contro annullata dal primo giudice proprio in quanto in contrasto con l’indicata disciplina transitoria che prescinde da limiti demografici, di funzioni e temporali, secondo quanto di seguito precisato.

14.3. Ciò in disparte dal rilievo, ad TI, che, come correttamente evidenziato dall’Unione già in prime cure , ai sensi dell’art. 38 della l.r. 2 aprile 2014, n. 11, vigente ratione temporis, che ha modificato il numero 1) della lettera d) del comma 3 dell' articolo 8 della legge regionale 27 aprile 2012, n. 18, il limite demografico per l’area montana e parzialmente montana è stato abbassato a 3.000,00 abitanti. Detta modifica va peraltro invero interpretata, secondo quanto di seguito precisato, da un lato in conformità con la previsione dell’art. 14 comma 31, d.l. 78/2010, nel testo vigente ratione temporis , dall’altro in conformità con l’indicata disciplina transitoria.

15. Con il secondo motivo di appello la regione lamenta l’erroneità della sentenza di prime cure poiché non avrebbe tenuto conto che se da un lato, l’art. 7, comma 5 della l.r. n. 40/2012 legittima in via transitoria l’esistenza dell’Unione ricorrente, dall’altro, non attribuisce alla stessa un diritto a percepire incentivi in difetto dei requisiti prescritti.

Posto che la finalità perseguita dalla suddetta disposizione consiste nell’evitare la sovrapposizione tra forme associative nello stesso ambito (in linea con la norma statale e con la l.r. n. 18/2012) e nell’assicurare la sopravvivenza delle Unioni c.d. endocomunitarie, nel rispetto del principio di continuità amministrativa – fino all’insediamento dell’Unione montana, che rimane comunque privilegiata quale soggetto di riferimento per la gestione associata – il primo giudice avrebbe omesso di considerare che la sopravvivenza dell’Unione sino all’insediamento delle unioni montane non può incidere in alcun modo sulla disciplina dettata per l’erogazione dei contributi di cui si discute: le condizioni e i requisiti richiesti ai fini dell’erogazione del contributo trovano infatti fondamento nella l.r. n. 18/2012, diretta a perseguire finalità diverse dalla riorganizzazione del territorio montano e a regolamentare, quindi, differenti ambiti operativi.

Il giudice di prime cure non avrebbe rilevato che la modifica dell’art. 8 della l.r. n. 18/2012 – che definisce la dimensione minima per area geografica omogenea, tale da garantire risparmi di spesa – è rilevante ai fini dell’assegnazione del punteggio per la formazione della graduatoria e, dunque, per la determinazione dell’entità del contributo che è parametrato anche in funzione della “ dimensione associativa con riferimento al numero di comuni associati, ai dati demografici e territoriali della forma associativa ”.

15.1. Il primo giudice inoltre omesso di considerare che il suddetto limite di 3.000 abitanti individuato dall’art. 8 della l.r. n. 18/2012 (diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente in prime cure ), se da un lato definisce l’ambito territoriale minimo per l’esercizio associato delle funzioni comunali in area montana, dall’altro, non esclude l’ulteriore condizione posta dal legislatore regionale (ossia l’esercizio associato delle funzioni di almeno cinque comuni) per beneficiare dei contributi. Il rispetto di tale ultima condizione sarebbe, in tesi, conforme sia all’art. 3 della medesima legge (modificato dall’art. 67 l.r. n. 6/2015) che ha introdotto un’ulteriore deroga al limite demografico minimo dei comuni associati (da 5.000 a 4.500 abitanti) applicabile alle Unioni di comuni già esistenti, solo qualora ricorrano ipotesi particolari (riduzione della popolazione a seguito di modificazioni territoriali, calo demografico, recesso di uno o più comuni dall’Unione medesima), sia all’art. 14, comma 30, d.l. n. 78/2010 che demanda alla Regione l’individuazione della “ dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica” .

15.2. Il T.a.r. avrebbe inoltre completamente ignorato che la deliberazione n. 812/2015, così come le precedenti deliberazioni relative agli anni 2013 e 2014, era stata adottata in applicazione del Piano di riordino territoriale, sicché non poteva modificare le “ Condizioni generali e requisiti per l’incentivazione delle gestioni associate ” riservate alle forme associative che raggiungano “ le dimensioni demografiche individuate all’art. 3 c.1 della L.R. 18/2012 ” (cfr. paragrafo 4.1, pag. 19 Piano di riordino, doc. 3 fascicolo di primo grado). Tale requisito era stato ribadito al successivo paragrafo 4.2 del Piano che prevede, tra i destinatari dei contributi, le Unioni che raggiungano “ le dimensioni demografiche individuate all’art. 3 c.1 della L.R. 18/2012 ”. Ulteriore conferma di ciò si avrebbe, in tesi della regione, nella disposizione dell’art. 14, comma 4 l.r. n. 18/2012 che fa “ salve le unioni di comuni esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge, se adeguatamente dimensionate ”, ossia se rispettose della dimensione demografica di cui all’art. 3 comma 1 l.r. 18/2012, senza altro prevedere.

15.3. Peraltro con il ricorso avanti il T.a.r., l’Unione aveva lamentato la mancata assegnazione dei finanziamenti per l’anno 2015, sostenendo di appartenere ad un tertium genus (distinto sia dalle Unioni di comuni che dalle Unioni montane), avente comunque diritto ai contributi de quibus in forza della l.r. n. 40/2012 laddove, in tesi, detta legge si occuperebbe solo della riforma delle Unioni montane.

15.4. L’unione endocomunitaria – come definita dalla ricorrente – non sarebbe un’Unione montana, disciplinata dalla l.r. n. 40/2012, in quanto i tre Comuni che la costituiscono, unitamente ad altri 14 Comuni, appartengono all’Unione montana della Lessinia (subentrata alla precedente Comunità montana della Lessinia), il cui ambito territoriale è stato definito con deliberazione della Giunta regionale n. 2284 del 10.12.2013 (la cui legittimità era stata riconosciuta con sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 422/2015). Conseguentemente i due enti sopramenzionati (unione c.d. endocomunitaria e unione montana) non coincidono e avrebbero distinta soggettività.

15.5. In tesi della regione, ai fini del riconoscimento dei contributi contestati, risulterebbe del tutto irrilevante la riforma delle comunità montane, il cui iter, per quanto d’interesse, si era concluso con l’individuazione dell’ambito territoriale dell’Unione montana “Lessinia”, subentrante alla precedente Comunità montana della Lessinia, in cui sono ricompresi i comuni di Roverè, Velo SE e S. RO di Saline.

15.6. Il richiamo ai principi di ragionevolezza sarebbe pertanto del tutto inappropriato e comunque contrastante con il rappresentato assetto normativo e con la disciplina dei provvedimenti regionali che si sono succeduti nel tempo, tenendo conto del vigente assetto degli enti.

16. L’Unione dei comuni appellata ha replicato alla tesi di parte appellante evidenziando che la delibera di giunta n. 266/2024 da ultimo prodotta, avente ad oggetto la “ Proroga dell'incarico di Commissario liquidatore della Comunità montana della Lessinia e determinazioni conseguenti in merito. L.R. n. 40/2012, art. 6 quinquies, comma 4 ” smentirebbe ulteriormente la difesa della regione in atto d’appello secondo cui l’ iter di trasformazione della comunità montana della Lessinia in unione montana si sarebbe concluso con l’individuazione dell’ambito territoriale di una fantomatica Unione montana “ Lessinia ”, per il vero ancor oggi del tutto inesistente.

Dalla medesima delibera di evincerebbe che non si era nemmeno concluso quel processo di trasformazione di cui alla l.r. 40/2012 con cui “ la Regione ha disciplinato lo svolgimento dell'esercizio associato di funzioni nei comuni montani al fine di realizzare la trasformazione delle Comunità montane in Unioni di comuni ”, visto che la comunità montana della Lessinia sarebbe ancor oggi in fase di liquidazione e non vi sarebbe ancora traccia della costituenda unione montana.

La delibera, in tesi di parte appellata, sarebbe stata prodotta ad TI , essendo pacifico che nell’anno 2015, del cui contributo si discute, il processo di trasformazione da comunità montana della Lessinia ad unione montana non si fosse compiuto, con conseguente diritto alla sopravvivenza dell’unione endocomunitaria, affinché la stessa, quale ente già esistente, potesse continuare ad esercitare le funzioni in forma associata.

17. Ciò posto il motivo è infondato.

17.1. La sopravvivenza dell’unione endocomunitaria di cui è causa anche nell’anno 2015 è infatti la conseguenza della previsione della legge regionale 40/2012, il cui art. art. 7 comma 5 prevede che “ Le Unioni dei comuni già costituite all’interno degli ambiti territoriali di cui all’art. 3, comma 1, (ovvero le comunità montane) alla data di entrata in vigore della presente legge, esercitano le loro funzioni fino alla costituzione delle Unioni montane ... ”, senza alcuna previsione di limiti demografici, numero di comuni e di funzioni, dovendosi salvaguardare la soluzione di continuità tra dette unioni di comuni e le costituende unioni montane.

Dalle difese dell’Unione risulta come il processo di trasformazione della Comunità montana della Lessinia si sia poi protratto a dismisura: da ciò l’applicabilità del regime transitorio posto dal legislatore regionale, che non pone limiti nemmeno temporali alla sopravvivenza dell’Unione endocomunitaria già esistente, se non quello dell’intervenuta costituzione del neo ente Unione montana.

17.2. Ciò posto, non appare condivisibile la prospettazione di parte appellante, volta a dare una lettura autonoma alle previsioni della l.r. n. 18/2012 che non potrebbe che essere coordinata, con riferimento alle unioni dei comuni montani, con le previsioni della successiva l.r. n. 40/2012, recante, all’art. 7 comma 5, l’indicata disciplina transitoria

Né le due discipline potrebbero essere lette alla stregua delle delibere giuntali applicative, indicate dalla regione, dovendo semmai essere vero il contrario, avuto riguardo alla natura sovraordinata della legge.

17.3. Neppure coglie nel segno la lettura alla normativa statale e in particolare all’art. 14, comma 31 del d.l. n. 78/2010 – che nel testo vigente ratione temporis prevede che “ Il limite demografico minimo delle unioni e delle convenzioni di cui al presente articolo è fissato in 10.000 abitanti, ovvero in 3.000 abitanti se i comuni appartengono o sono appartenuti a comunità montane, fermo restando che, in tal caso, le unioni devono essere formate da almeno tre comuni, e salvi il diverso limite demografico ed eventuali deroghe in ragione di particolari condizioni territoriali, individuati dalla regione. Il limite non si applica alle unioni di comuni già costituite ”, posto che trattasi di disposto favorevole all’Unione, cui appartengono tre comuni montani. Ciò n disparte dal rilievo che detto disposto rinvia alla disciplina regionale per il diverso limite demografico, prevedendo in ogni caso che “ Il limite non si applica alle unioni di comuni già costituite ” onde salvaguardare la continuità dell’esercizio delle funzioni da esse svolte.

Detta prescrizione è stata solo in parte – con riferimento alla disciplina a regime - recepita dall’art. 38 della l.r. n. 11/2014 che ha così statuito “ Il numero 1) della lettera d) del comma 3 dell'articolo 8 della legge regionale 27 aprile 2012, n. 18, è così sostituito:"1) area montana e parzialmente montana: almeno 3.000 abitanti", ferma restando la perdurante applicabilità dell’art. 7 comma 5 l.r. 40/2012.

17.3.1. Né può aderirsi alla prospettazione della regione secondo cui, nonostante l’abbassamento del limite demografico operato dalle indicate normative, varrebbe comunque il limite dei cinque comuni prescritto dall’art. 3 della medesima l.r. n. 18/2012 quale modificata dall’art. 67 l.r. 27 aprile 2015, n. 6 che ha apportato le seguenti modifiche “al comma 1 dell'articolo 3 le parole da: "per i comuni" fino a: "cinque comuni" sono sostituite dalle parole: "nel caso di unioni di comuni esistenti, qualora venga meno la sussistenza di tale limite demografico per modificazioni territoriali, calo demografico o per recessi di uno o più comuni dall'unione, lo stesso è derogabile fino a 4.500 abitanti. Per i comuni ricadenti nell'area omogenea di cui all'articolo 7, comma 1, lettera a)”, a) (area montana e parzialmente montana) “ si può derogare al limite di 5.000 abitanti, purché le funzioni siano esercitate da almeno cinque comuni" , dovendo tale prescrizione leggersi con riferimento ai comuni già appartenenti a comunità montane – ipotesi non presa in considerazione dall’indicata norma – in conformità con quanto all’uopo previsto dalla normativa statale innanzi indicata, ovvero dall’art. 14, comma 31 del d.l. n. 78/2010 nel testo vigente ratione temporis, che ha previsto come alcun limite si applichi alle unioni già costituite e dall’altro, in conformità con l’art. 7 comma 5 della l.r. n. 40/2012, che ha dettato una disciplina derogatoria di carattere transitorio che non ha subito nel tempo alcuna modifica, prendendo in considerazione proprio le unioni dei comuni costituite all’interno delle comunità montane.

17.4. Ciò in disparte dal rilievo che la prospettazione della regione, nel valorizzare le delibere giuntali da essa richiamate, invero subordinate alla legge, si pone in contrasto con il dictum reso da questa sezione con la sentenza 23 aprile 2021, n. 3293, richiamata dal primo giudice, che si è occupata precipuamente del rapporto tra le due leggi regionali (18/2012 e 40/2012) e della necessità di dare una lettura alle delibere giuntali conforme alla legge regionale, con specifico riguardo non solo la delibera n. 1420/2013 ma anche la delibera n. 1417/2013.

Con tale sentenza si è infatti precisato che “ l’invocato rinvio operato dalla delibera n. 1417 del 2013 al rispetto dei requisiti minimi imposti dalla citata legge regionale n. 18/2018 (che prevedeva una possibile deroga al numero minimo di 5.000 abitanti ovvero di 5 Comuni solo per il 2013) quale condizione per poter accedere ai finanziamenti previsti dal Piano di riordino territoriale approvato, in mancanza di diversi ed ulteriori elementi di valutazione deve essere interpretato come un rinvio “dinamico”. Ne consegue che, a seguito dell’entrata in vigore della previsione della legge regionale n. 40/2012, che integrando la previsione della legge regionale n. 18/2012 ha esteso nel tempo la medesima regola di diritto transitorio in deroga al principio generale che pone un minimo di 5.000 abitanti ovvero di 5 Comuni, il rinvio ai requisiti minimi di legge operato dalle impugnate delibere comunali del 2013 doveva essere necessariamente interpretato come riferito alla più complessiva disciplina transitoria di legge riferita al funzionamento delle Unioni di Comuni montani già costituite, come disciplinata dalla DGR n. 2651 del 2012, pena la loro illegittimità per violazione di legge regionale e sviamento ”.

17.5. Pertanto è del tutto corretta la ricostruzione operata dal primo giudice in applicazione di tale dictum , richiamato in motivazione.

17.6. Ciò in disparte dal rilievo, evidenziato da parte appellata, che la delibera 266/2024 – da ritenersi ammissibilmente prodotta, ex art. 104 comma 2, in quanto afferente a documenti sopravvenuti rispetto al giudizio di primo grado, nel suo incipit (“ Con Legge regionale 28 settembre 2012, n. 40 e successive modificazioni, la Regione ha disciplinato lo svolgimento dell'esercizio associato di funzioni nei comuni montani al fine di realizzare la trasformazione delle Comunità montane in Unioni di comuni, individuando l'attuale delimitazione territoriale delle Comunità montane quale ambito territoriale adeguato per l'esercizio associato delle funzioni e dei servizi dei comuni montani e parzialmente montani, ivi compreso l'esercizio associato obbligatorio delle funzioni fondamentali ai sensi delle normative statali” ) smentisce anche la tesi della regione secondo cui le leggi regionali 18/2012 e 40/2012 abbiano oggetti diversi: entrambe si riferiscono, infatti, al riordino territoriale ai fini dell’esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata, con la differenza che la successiva l.r. 40/2012 ha integrato la precedente, ponendo una disciplina specifica per il territorio montano.

17.7. Detta disciplina comprendeva il perno dell’odierna controversia, ovvero la norma transitoria, di cui all’art. 7, comma 5, a salvaguardia delle unioni endocomunitarie montane già costituite ed a garanzia della continuazione dell’esercizio delle funzioni in forma associata da parte delle stesse, sino alla costituzione della neo unione montana.

Lo chiarisce, appunto, anche la DGRV 226/2024, ove essa conferma che la legge 40/2012 detta la disciplina dello “ svolgimento dell'esercizio associato di funzioni nei comuni montani al fine di realizzare la trasformazione delle Comunità montane in Unioni di comuni ”, confermando la specialità di tale disciplina rispetto a quella di cui alla l.r. 18/2012, in virtù della specificità del territorio montano.

17.8. Non condivisibile è poi la tesi della regione secondo la quale l’art. 7, comma 5 della l.r. 40/2012 ha legittimato in via transitoria l’esistenza dell’Unione ricorrente, dall’altro non ha attribuito alla stessa alcun diritto a percepire incentivi in difetto dei requisiti prescritti”. In verità l’art. 7, comma 5 non si limita a prevedere una mera sopravvivenza delle unioni endocomunitarie già costituite alla data di entrata in vigore della l.r. 40/2012, ma prescrive proprio che esse continuino ad esercitare “ le loro funzioni fino alla costituzione delle Unioni montane ”. Si tratta, quindi, come correttamente ritenuto dal primo giudice, di una sopravvivenza funzionale alla virtuosa continuazione dello svolgimento delle funzioni in forma associata, sino al completamento del riordino territoriale che, nel caso del territorio montano, prevedeva il noto passaggio da comunità montana alla costituenda unione montana.

Poiché la continuazione dell’esercizio delle funzioni associate da parte delle unioni endocomunitarie determinava, ovviamente, i relativi impegni di spesa, il diritto al relativo contributo di sostegno era una mera e logica conseguenza della procrastinazione dell’esercizio delle funzioni.

18. L’appello va dunque respinto.

19. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la Regione Veneto alla refusione delle spese di lite in favore dell’appellata, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri accessori, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Diana Caminiti	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO