Pubblicato il 09/04/2026

N. 00676/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01419/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1419 del 2025, proposto da Patrizia D'GE, rappresentata e difesa dall'avvocato Filomena Giordano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia Campana per l’Edilizia Residenziale, Dipartimento di Salerno, non costituita in giudizio;

nei confronti

Comune di Polla, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a) dell’atto del 4.11.2024 con cui l’Agenzia Campana per l’Edilizia Residenziale (ACER) ha avviato il procedimento, ex art. 7 della Legge n. 241/1990, teso al rilascio dell’alloggio in parola, ex art. 30 del Regolamento Regionale n. 11/2019; b) dell’Ordinanza n. 25/2025, dell’1.7.2025, notificata a mani il 2 successivo, adottata dal Sindaco di Polla con cui ha disposto, inter alia, il rilascio, entro il 30.7.2025, alle ore 10.00, dell’alloggio di proprietà dell’ACER, occupato senza titolo, sito in Polla in via Vico I di via della Massicella, n. 2, piano 4 - interno 7; c) di tutti gli atti richiamati nell’avviso di avvio del procedimento, ivi compreso il comunicato della Polizia Municipale acquisita al prot. n. 01911268 del 25.10.2024, laddove viene asserito che la ricorrente occupa, sine titulo , l’alloggio in controversia;

d) di tutti gli atti presupposti, conseguenziali, connessi e comunque funzionalmente collegati, anche se non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2026 il dott. CH Di NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato nelle forme e nei termini di rito, la ricorrente D’GE ha domandato l’annullamento dell’atto del 4.11.2024 con cui l’Agenzia Campana per l’Edilizia Residenziale (ACER) ha avviato, ai sensi dell’art. 30 del Regolamento Regionale n. 11/2019, il procedimento teso al rilascio dell’alloggio di proprietà dell’ACER sito in Polla, alla via Vico I della Massicella, n. 2, piano 4 – interno 7, in uno all’ordinanza n. 25/2025 dell’1.07.2025 adottata dal Sindaco di Polla con la quale è stato disposto lo sgombero dell’alloggio medesimo in quanto asseritamente occupato dalla ricorrente sine titulo , oltre a tutti gli atti ad essa presupposti, connessi e conseguenziali.

1.2 A fondamento della propria pretesa impugnatoria, ha allegato e dedotto: di essere la figlia dei compianti signori NI D’GE e IA PO, già assegnatari dell’alloggio pubblico oggetto dell’odierna controversia; di far parte, a far data dal 12.01.2024, del nucleo familiare composto da lei medesima e dalla defunta madre, alla quale ultima, dopo la morte del di lei padre, precedentemente assegnatario dell’alloggio, era stato riconosciuto il diritto di subentro, giusta contratto di locazione; che il contratto de quo , definito ai sensi del D.P.R. n. 1035/1972 e della Legge Regionale della Campania n. 18/1997, disciplina specificamente all’art. 16 l’ipotesi di subentro nel rapporto di locazione, disponendo all’art. 26 che per tutte le controversie discendenti dall’applicazione del contratto medesimo è in facoltà dell’assegnatario di far ricorso ad una commissione di conciliazione disciplinata con regolamento da approvarsi dal Consiglio di Amministrazione dell’Ente; che l’ACER – Dipartimento di Salerno non ha applicato gli articoli testé indicati, sicché, concludendo nel senso che l’alloggio, in seguito alla morte della madre, fosse occupato dalla ricorrente sine titulo , ha avviato il procedimento volto all’accertamento dell’occupazione abusiva; che l’Agenzia, omettendo di garantire la partecipazione al procedimento, non ha mai concluso lo stesso con un provvedimento espresso; che in ogni caso, in data 2.07.2025 il Comune di Polla le ha notificato l’ordinanza n. 25/2025 a mezzo della quale le ha ordinato il rilascio entro il 30.07.2025, ore 10.00, dell’alloggio abusivamente occupato.

1.3 Lamentando, dunque, l’illegittimità dell’ordinanza de qua , in uno agli atti ad essa presupposti, connessi e consequenziali, la ricorrente ha proposto l’odierno gravame al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento lesivo in parola.

1.4 Segnatamente, la ricorrente ha affidato il ricorso ad un unico motivo di censura, così di seguito rubricato:

1) VIOLAZIONE DI LEGGE: Violazione della Legge n. 241/1990 e, segnatamente, degli artt. 1. 2, 3 e 7 e ss., in relazione dell’art. 21 octies. Violazione del DPR n. 1035/1972, della Legge Regionale n. 18/1997 e del Regolamento della Regione Campania n. 11/2019. ECCESSO DI POTERE: contraddittorietà in atti, illogicità, manifesta ingiustizia, violazione del giusto procedimento, difetto assoluto dei presupposti e di istruttoria, sviamento, travisamento, erroneità, perplessità, violazione dei principi di coerenza, compatibilità, imparzialità e buona amministrazione. Difetto di motivazione e motivazione illegittima. Violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza. Violazione degli artt. 3, 14, 15 e 97 Cost. Violazione dell’art. 8 CEDU.

La ricorrente, con il richiamato motivo di gravame, ha dedotto anzitutto l’illegittimità del procedimento esitato con l’epigrafata ordinanza per deficit di istruttoria e travisamento dei fatti, essendo stato peraltro condotto in aperta violazione delle necessarie garanzie partecipative.

Secondo l’assunto di parte ricorrente, a seguito della comunicazione di avvio del procedimento volto all’accertamento dell’occupazione abusiva, l’ACER non le avrebbe infatti concesso la possibilità di presentare osservazioni anche al fine di dimostrare la sussistenza dei presupposti per il subentro nell’alloggio assegnato alla di lei compianta madre; in ogni caso, anche a prescindere dalla partecipazione della ricorrente, l’Agenzia avrebbe adottato il provvedimento negativo sulla scorta di un’istruttoria evidentemente deficitaria, avendo mancato di approfondire anche d’ufficio la questione relativa al suo stato di famiglia.

A detta della ricorrente, peraltro, l’Agenzia avrebbe pure violato il principio del tempus regit actum giacché, nel condurre il procedimento amministrativo, avrebbe dovuto applicare la disciplina prevista dal D.P.R. n. 1035/1972 e dalla Legge Regione Campania n. 18/1997 e non invece quella di cui al regolamento regionale n. 11/2019, sopravvenuta alla procedura di assegnazione dell’alloggio in parola ai due compianti genitori. Ha aggiunto che, a tutto voler concedere, la procedura seguita dall’ACER e dal Comune di Polla sarebbe in ogni caso illegittima atteso che l’art. 21 del regolamento in parola dispone per l’ipotesi in cui nessuno dei familiari abbia diritto al subingresso per mancanza dei requisiti di legge, che l’Ente Gestore ne debba comunque dare prima comunicazione al Comune, il quale, prima di ordinare lo sgombero dell’alloggio, è in ogni caso chiamato ad assumere un provvedimento di natura dichiarativa attestante la mancanza dei requisiti per il subentro in capo alla parte istante.

1.5 In definitiva, la ricorrente, sulla scorta delle suesposte descritte causali, ha concluso per l’integrale accoglimento del ricorso.

2. Pur ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio per resistere l’Agenzia Campana per l’Edilizia Residenziale.

3. Non si è costituito in giudizio neppure il Comune di Polla a cui è stato ritualmente notificato il ricorso, in qualità di controinteressato.

4. All’udienza pubblica dell’8 aprile 2026, il Collegio ha dato avviso, ex art. 73 comma 3 c.p.a., di possibili profili di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione; all’esito della discussione, la causa è stata assegnata a sentenza.

DIRITTO

5. Come esposto in narrativa, la presente impugnativa ha ad oggetto l’atto del 4.11.2024 con cui l’Agenzia Campana per l’Edilizia Residenziale (ACER) ha avviato, ai sensi dell’art. 30 del Regolamento Regionale n. 11/2019, il procedimento teso al rilascio dell’alloggio sito in Polla di proprietà dell’ACER- siccome più sopra individuato - in uno all’ordinanza n. 25/2025 dell’1.07.2025 con la quale il Sindaco del Comune di Polla ha ordinato alla ricorrente il rilascio dell’alloggio in parola perché occupato dalla stessa senza titolo.

6. Più precisamente, è controversa la legittimità dell’operato amministrativo nella parte in cui ha negato alla ricorrente la possibilità di subentrare nell’alloggio pubblico precedentemente assegnato ai compianti genitori, contravvenendo, a dire di parte ricorrente, alle disposizioni di cui al D.P.R. n. 1035/1972 e alla Legge Regione Campania n. 18/1997, applicabili ratione temporis alla fattispecie, oltre che alle previsioni degli articoli 16 e 26 del contratto di locazione in essere tra il Comune e la di lei defunta madre.

7. Ciò posto, così precipuamente individuato il thema decidendum di cui è causa, questo Collegio non può esimersi dal dichiarare l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo.

8. A tal fine è d’uopo anzitutto una breve premessa ricostruttiva in punto di diritto, anche alla luce della più recente giurisprudenza amministrativa che si è occupata dell’argomento di specie.

8.1 In materia di edilizia pubblica residenziale, il procedimento di assegnazione degli alloggi si articola in due fasi: la prima, attinente alla prenotazione e all’assegnazione dell’alloggio, caratterizzata dall’esercizio di poteri finalizzati al perseguimento di interessi pubblici ai quali corrispondono posizioni di interesse legittimo dei richiedenti; la seconda, relativa alla disciplina del rapporto così instaurato, nella quale la P.A. non è titolare di poteri di supremazia e la posizione del richiedente ha natura di diritto soggettivo (Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 gennaio 2021, n. 621; Cassazione Civile, Sezioni Unite, 23 novembre 2012, n. 20727).

8.2 Nella materia de qua, dunque, il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario, fondato sul noto criterio del petitum sostanziale, dipende dall’essere la controversia relativa alla fase antecedente o successiva al provvedimento di assegnazione dell’alloggio.

È tale atto che segna, invero, il momento a partire dal quale l’operare della Pubblica Amministrazione non è più riconducibile all’esercizio di pubblici poteri, ricadendo invece nell’ambito di un rapporto privatistico di locazione (cfr. Cassazione civile, Sezioni Unite, 24 maggio 2019 n. 14267; 8 marzo 2012, n. 3623; Cassazione civile, 20 aprile 2018, n. 9918).

L’atto di assegnazione costituisce, in altri termini, “lo spartiacque che esaurisce la fase pubblicistica dell’affidamento, dove la posizione soggettiva del singolo si interfaccia con il potere pubblicistico di assegnazione, facendo emergere un rapporto distinto, paritetico, ascrivibile al binomio diritto/obbligo in cui viene in rilievo il distinto diritto al godimento del bene” (Cons. Stato, sez. III, 3 marzo 2021, n. 1831).

8.3 Più di precipuo, per quanto qui di interesse, la giurisprudenza, finanche di questo Tribunale, ha avuto modo di precisare che in tutti i casi in cui l’illegittimità di un’ordinanza di sgombero, avente ad oggetto il rilascio di alloggi di E.R.P. occupati sine titulo, sia stata prospettata sul presupposto della mancata sopravvenuta decadenza dal diritto all’assegnazione, ovvero della sussistenza del diritto del ricorrente di subentrare all’assegnatario dell’alloggio, la giurisdizione è, per ius receptum, devoluta al G.O., venendo in rilievo in tali ipotesi una situazione configurabile alla stregua di diritto soggettivo perfetto (ex plurimis T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 5 febbraio 2025, n. 239; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 22 novembre 2023, n. 2702).

In altri termini, il difetto di giurisdizione del G.A. è stato ravvisato dalla giurisprudenza amministrativa con riferimento alle controversie aventi ad oggetto il diniego di subentro (o di voltura) nel contratto accedente all’originaria assegnazione dell’alloggio a favore di un componente del nucleo familiare dell’originario assegnatario, in quanto, venendo in rilievo in tali ipotesi il diritto di subentrare in un rapporto di assegnazione o locatizio in essere (comunque costituito) sono in gioco diritti soggettivi e non interessi legittimi, limitandosi l’Amministrazione ad applicare la legge, senza alcun esercizio di discrezionalità amministrativa, fatta salva l’ipotesi in cui sia la legge stessa a riservare all’Amministrazione un apprezzamento discrezionale (da ultimo T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 28 ottobre 2024, n.2951; T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 14 marzo 2024, n.1748; cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 9 settembre 2013, n. 8160).

Invero, i provvedimenti adottati dall’Amministrazione in seguito alla conclusione del contratto di locazione avente ad oggetto l’alloggio assegnato, variamente definiti di revoca, decadenza, risoluzione, subentro e rilascio, non costituiscono espressione di una ponderazione tra interesse pubblico e interesse privato, ma si configurano come atti di valutazione del rispetto da parte dell’assegnatario di obblighi assunti al momento della stipula del contratto, ovvero si sostanziano in atti di accertamento del diritto vantato dal terzo al subentro, sulla base dei requisiti previsti dalla legge; sicché, nei casi in cui si contesti il potere dell’ente assegnante di pronunciare l’estinzione del già sorto diritto soggettivo dell’assegnatario al godimento dell’alloggio popolare, ovvero si verta su questioni afferenti alle vicende del rapporto (quali il subentro, la risoluzione, la decadenza, il rilascio dell’alloggio), non può che predicarsi la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, giudice naturale dei diritti.

8.5 E ciò in quanto non può neppure reputarsi, a ragione, che le controversie che riguardano il rapporto afferiscano alla disciplina della concessione di beni pubblici e siano dunque devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: secondo giurisprudenza costante le controversie della detta specie non riguardano la disciplina della concessione di beni pubblici e implicano la decisione su contrapposte posizioni di diritto soggettivo, quali il diritto dell’ente proprietario di utilizzare il bene in conformità al proprio potere dominicale e quello eventualmente vantato sul medesimo bene dall’occupante che contesta l’altrui diritto di agire esecutivamente.

8.6 Spettano quindi, in definitiva, al giudice ordinario le controversie in cui siano “in discussione cause sopravvenute di estinzione o risoluzione del rapporto locatizio, sottratte al discrezionale apprezzamento dell’amministrazione (Cass. S. U., 20 luglio 2021, n. 20761; Cass., S. U., 15 gennaio 2021, n. 621; Cass. S. U. 26 febbraio 2020, n. 5253; Cass. S. U, 9 ottobre 2013, n. 22957)” (Cons. Stato, n. 3267/2024, cit.) e, più in generale, quelle che attengono alla pretesa dell’amministrazione al “rilascio dell’immobile di edilizia residenziale pubblica a seguito di occupazione abusiva o senza titolo” anche quando l’interessato, “per paralizzare la pretesa di rilascio, [abbia] allegato di possedere i requisiti per l’assegnazione di un alloggio e di avere diritto a subentrare all’originaria assegnataria nel godimento dell'alloggio”, collocandosi la vicenda “al di fuori di un procedimento amministrativo di assegnazione cui l'occupante abbia partecipato come titolare di un legittimo interesse pretensivo ad essere utilmente collocato nella relativa graduatoria”; si tratta, in altri termini, di una controversia che “si svolge in un ambito puramente paritetico”, atteso che “il subentro nell’assegnazione, per un verso, discende direttamente dalla previsione legislativa in presenza di determinate condizioni, il cui accertamento non implica una valutazione discrezionale da parte della P.A. Per l’altro verso, esso costituisce una possibile evoluzione del rapporto sorto in esito all’assegnazione e non già l'instaurazione di uno nuovo e diverso”; ciò che “comprova che la controversia attiene alla fase successiva al provvedimento di assegnazione dell'alloggio” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 01/10/2025, n. 16930 che richiama Cass. sez. un. n. 621/21 cit.).

9. Tanto premesso ai fini del decidere, applicando le suesposte coordinate ermeneutiche al caso di specie, appare all’evidenza destituita di qualsivoglia fondamento la tesi attorea secondo cui la giurisdizione sulla fattispecie in esame sarebbe devoluta al G.A. essendo la ricorrente titolare di una posizione di interesse legittimo pretensivo consistente nel subentro nell’assegnazione opportunamente procedimentalizzata.

9.1 Ed invero, tenuto conto del petitum sostanziale di cui è causa, valutato alla luce del noto criterio della causa petendi, la controversia in esame attiene alla pretesa dell’amministrazione al rilascio dell’alloggio da parte della ricorrente occupante asseritamente sine titulo, la quale, a sua volta, oppone il suo diritto al subentro nel rapporto concessorio che vedeva quale titolare la defunta madre e, prima di lei, il defunto padre.

Sicché, al di là del titolo opposto in ricorso, ossia il diritto al successivo subentro (per vincolo di coabitazione familiare e/o assistenziale, per esercizio di fatto delle prerogative del conduttore ecc.), appare evidente, per quanto più sopra richiamato, che all’atto amministrativo si contrapponga non un semplice interesse legittimo all’assegnazione dell’alloggio quanto un vero e proprio diritto soggettivo al mantenimento di una situazione di vantaggio (così Cons. Stato n. 6103/22 cit.; cfr. sul punto anche Cons. Stato, sez. V, 4 maggio 2022, n. 3499), con il logico precipitato che la cognizione della controversia non può che spettare al giudice dei diritti soggettivi.

9.3 Nè può ritenersi idonea a fondare la giurisdizione esclusiva del G.A. la circostanza assunta dalla ricorrente a supporto della propria pretesa impugnatoria per cui l’atto presupposto alla gravata ordinanza di sgombero consisterebbe in un illegittimo annullamento tacito dell’atto di assegnazione, ovverosia in un discrezionale mancato riconoscimento (sempre tacito) del diritto della ricorrente al subingresso nel diritto di assegnazione dell’alloggio attribuito alla defunta madre.

9.3.1 Nel caso in esame, invero, vengono in discussione cause sopravvenute di estinzione o di risoluzione del rapporto locatizio che sono di regola sottratte al discrezionale apprezzamento dell’amministrazione (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 3 giugno 2022, n. 3782).

9.3.2 Si aggiunga che, con precipuo riferimento al diritto alla successione nell’assegnazione del terzo familiare al subentro, i relativi presupposti sono precipuamente indicati dalla legge e, in particolare, dall’art. 2 della Legge Regionale della Campania n. 18/1997 richiamata dall’art. 16 del secondo contratto di locazione (all. n. 8), ovvero dall’art. 19 del Regolamento Regionale 11 del 28 ottobre 2019 siccome applicato dall’amministrazione resistente; di talché, con riferimento ai medesimi, manca qualsiasi potere discrezionale di valutazione della pubblica amministrazione, di modo che il relativo diniego (anche tacito) assurge a mero atto dovuto e come tale devoluto alla cognizione del G.O.

10. In definitiva, configurandosi, nel caso di specie, l’ordine di rilascio dell’immobile occupato sine titulo dalla ricorrente come un atto imposto dalla legge e non, invece, come frutto dell’esercizio di un potere discrezionale dell’Amministrazione, assumendo la posizione dell’occupante che si oppone al rilascio (sostenendo, per qualsiasi motivo, l’illegittimità del titolo esecutivo in base al quale l’Amministrazione pretende di conseguire la disponibilità dell’alloggio) natura di diritto soggettivo, la relativa controversia non può che rientrare nell’alveo della giurisdizione ordinaria.

11. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, innanzi al quale il ricorso potrà essere riassunto secondo le regole della traslatio iudicii ex art. 11 c.p.a..

12. Si dichiara il non luogo a provvedere in ordine alle spese di lite, stante la mancata costituzione in giudizio delle parti intimate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito in favore del giudice ordinario.

Dichiara il non luogo a provvedere in ordine alle spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gaetana Marena, Primo Referendario

CH Di NO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CH Di NO	Nicola Durante

IL SEGRETARIO