Pubblicato il 14/03/2025

N. 02126/2025REG.PROV.COLL.

N. 01355/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1355 del 2022, proposto da
Comune di Preganziol, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Guido Sartorato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Treviso, viale F.Lli Cairoli 15;

contro

AL MA, GR TA, rappresentati e difesi dall'avvocato Michele Pedoja, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, Santa Croce n. 742;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1385/2021, resa tra le parti, l'accertamento

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AL MA e di GR TA;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 marzo 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto pubblico del 17.05.1979, il Comune di Preganziol ha assegnato ai coniugi MA il diritto di superficie su un lotto ricompreso nel Comparto P.E.E.P. di San Trovaso, poiché in possesso dei necessari requisiti.

Quale importo della concessione del diritto di superficie, i coniugi hanno versato al Comune la somma di L. 9.456.425 a titolo di oneri di urbanizzazione, calcolato sulla base del prezzo unitario determinato con la delibera consiliare di approvazione dell’aggiornamento del secondo programma pluriennale del Piano attuativo (n. 195 del 25.10.1978).

Successivamente, i coniugi hanno deciso di realizzare un fabbricato che veniva autorizzato con concessione edilizia n. 678/1979 e - una volta ultimata l’opera nel 1992 - hanno versato il conguaglio di L. 4.422.360 richiesto dall’Amministrazione Comunale.

I medesimi coniugi hanno poi acquistato la proprietà delle aree, versando al Comune il corrispettivo pattuito, ed hanno deciso di procedere ad un intervento di ampliamento della casa di abitazione, sicché - a fronte del rilascio del relativo titolo edilizio - il Comune ha richiesto il versamento del contributo per gli oneri di urbanizzazione già integralmente versati in precedenza.

A seguito dell’entrata in vigore della L.R.V. 14/2009, i ricorrenti hanno presentato una DIA in variante al permesso di costruire per un ulteriore ampliamento e - anche in tale caso - l’ente comunale, pronunciandosi sull’istanza con nota prot. n. 1830 del 27.01.2010, ha richiesto il versamento del contributo di concessione, determinato in Euro 1.242,42 per il costo di costruzione, ed Euro 3.427,95 per gli oneri complessivi di urbanizzazione, così motivando “ pur essendo stata presentata in data 31.12.2009 denuncia inizio attività edilizia in variante al permesso di costruire n. 845, rilasciato il 22.09.2009, a tutt’oggi non ritirato,- per un principio di economia degli atti e dei procedimenti- si è ritenuto di effettuare l’istruttoria della variante ed il ricalcolo del contributo di costruzione dovuto, sulla base della nuova soluzione progettuale, tenuto conto della volontà di codesta ditta di avvalersi della possibilità di ampliamento ai sensi della L.r. 8 luglio 2009, n. 14 cd. “piano casa” ”. L’importo è stato nel frattempo pagato dai coniugi.

2. Con ricorso dinanzi al TAR Veneto, i coniugi hanno chiesto la restituzione della somma versata, sostenendo: - che il contributo richiesto dal Comune rappresentasse un’illegittima duplicazione di quanto versato nel 1979 quale corrispettivo della costituzione del diritto di superficie dell’area inclusa nel P.E.E.P.; - che la pretesa del Comune costituirebbe violazione del principio di parità di trattamento, in quanto i ricorrenti si sarebbero venuti a trovare in una condizione ingiustificatamente deteriore rispetto agli altri titolari di fondi inclusi nel P.E.E.P.; - che le determinazioni sono il risultato di un’istruttoria carente e del travisamento dei presupposti di fatto, nella parte in cui il Comune ha evidenziato che quanto già versato dai ricorrenti a titolo di oneri di urbanizzazione sarebbe da considerarsi solo parte del corrispettivo per la cessione del diritto di superficie.

Infine, i coniugi hanno sostenuto la sussistenza di una contraddizione con la precedente nota dell’Amministrazione del 4.02.2009, in cui era stato riconosciuto il diritto degli interessati alla restituzione delle somme versate per la volumetria non edificata.

3. Il relativo giudizio si è concluso con la sentenza TAR Veneto, Sez. II, n. 1385/2021 – qui appellata - che accoglie il ricorso e, per l’effetto, condanna al Comune al pagamento in favore della parte ricorrente.

Il Tar ha ritenuto il ricorso fondato, considerati i versamenti già effettuati dai ricorrenti in occasione dell’edificazione sul fondo del quale sono attualmente proprietari.

Secondo la tesi del Comune, le somme versate dopo l’assegnazione del diritto di superficie costituirebbero unicamente il corrispettivo dovuto per l’acquisto del diritto stesso. Differentemente, i proprietari sostengono che le somme includerebbero anche quanto dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione, da pagarsi per lo sfruttamento dell’intera volumetria associata all’area.

Il Tar ha evidenziato che un’ulteriore somma veniva versata a fronte del rilascio del titolo edilizio da parte del Comune a seguito della DIA, il quale chiedeva ed otteneva il pagamento di euro 3.427,95 a titolo di oneri di urbanizzazione.

Ciò posto, il Tar ha ritenuto che la documentazione prodotta comprovi che le somme versate dai ricorrenti nell’anno 1979 fossero, effettivamente, destinate anche al pagamento degli oneri di urbanizzazione per l’edificazione dell’area: in particolare, il corrispettivo della concessione del diritto di superficie veniva, all’epoca, determinato in due distinte componenti, l’una destinata a coprire il “costo di acquisizione dell’area”, l’altra data dal “costo delle opere di urbanizzazione”.

Contestualmente veniva previsto che “ Il corrispettivo viene calcolato sull’intero volume costruibile da parte del concessionario, pur essendo facoltà di quest’ultimo procedere alla realizzazione per stralci ”: detta previsione, inserita nello “schema di cessione”, collega una parte di quanto versato dal cessionario agli oneri di urbanizzazione dovuti per l’attività edilizia da effettuarsi sull’area acquisita.

Rilevano in tal senso la comunicazione del Comune del 30.12.1978, con cui l’Ente specificava che l’importo della concessione è comprensivo del costo di acquisizione dell’area e degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, e l’atto del 18.09.2001, in cui il Comune specificava le somme già versate dagli interessati, indicandole come “ prezzo di acquisto dell’area compreso urbanizzazioni ”.

Inoltre, la volumetria complessiva sfruttata rientra nell’ambito di quella già associata all’area prima del varo della L.R.V. 14/2009, sicché non incide la circostanza che l’intervento edificatorio del 2010 sia stato autorizzato sulla scorta delle norme del cd. Piano casa. La volumetria deve ritenersi già integralmente coperta dal versamento degli oneri di urbanizzazione effettuato nel 1979.

Il Tar quindi all’esito ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ordinato al Comune il pagamento in favore dei coniugi della somma di € 3.427,95, oltre interessi, oltre al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente.

4. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello il Comune di Preganziol, articolando n. 2 motivi di gravame.

4.1 Con il primo motivo ha dedotto “ Erronea valutazione dei presupposti di fatto; travisamento; violazione ed erronea applicazione degli articoli 16 e 17 d.p.r. 380/2001 e dell’art. 86 L.R. Veneto 61/1985 ”.

L’appellante ritiene che vi sia stata confusione nel ricorso introduttivo, tra il prezzo di costituzione del diritto di superficie e l’obbligazione contributiva connessa all’attività edificatoria, che ha – di conseguenza - ingenerato l’errore nel TAR Veneto.

Difatti, il TAR ha ritenuto che non fosse dovuta un’ulteriore somma a titolo di oneri di urbanizzazione a fronte del rilascio del nuovo titolo edilizio, atteso che i ricorrenti avevano assolto l’obbligo anni prima mediante la corresponsione del prezzo per la costituzione del diritto di superficie.

Ne deriva che ricorso e sentenza sono fondati su un equivoco, ovvero la sovrapposizione tra il corrispettivo pagato nel 1979 per la costituzione del diritto di superficie e gli oneri contributivi relativi al rilascio del permesso di costruire, che sono voci differenti.

Il principio dell’onerosità del titolo abilitativo è espresso dall’art. 16, comma 1, del DPR n. 380/2001, il quale prevede che “ il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione ”.

Nello specifico, il contributo risulta diviso in due quote, la prima attiene alle spese di urbanizzazione primaria e secondaria, calcolate in base a tabelle definite dalle Regioni; la seconda è proporzionale al costo di costruzione dell’edificio, determinata – sempre dalla Regioni - in base alle caratteristiche e tipologie costruttive.

È evidente che la misura del contributo è condizionata dal tipo di intervento edilizio al quale il richiedente del titolo abilitativo intende dar corso, ed è collegata al carico urbanistico accertato: da qui deriva la circostanza per cui deve essere versato al Comune al momento del rilascio del permesso di costruire.

L’appellante richiama la sentenza del Consiglio di Stato sez. IV, 24.09.2020, n. 5579, che conferma l’obbligo di pagamento degli oneri di urbanizzazione al momento del rilascio del titolo abilitativo (precisamente: “ L'obbligo di pagamento degli oneri di urbanizzazione sorge con il rilascio del titolo abilitativo all'edificazione, con la conseguenza che è a questo momento che occorre fare riferimento ai fini della valutazione della reale necessità di opere pubbliche e dei connessi carichi urbanistici. Com'è noto, invero, il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae ”).

Nel caso in questione, l’appellante sostiene che il TAR ha commesso un errore nel considerare una somma pagata nel 1979 come comprensiva del contributo di costruzione, nonostante non fosse stato progettato alcun intervento costruttivo a quell’epoca, né fosse stata richiesta un’autorizzazione.

La sentenza attribuendo efficacia al corrispettivo corrisposto ha, quindi, erroneamente esentato il pagamento degli oneri di urbanizzazione per un nuovo intervento edilizio, che non rientra né nelle ipotesi tassative di esenzione di cui all’art. 17, comma 3, del T.U. Edilizia, né nelle ipotesi di scomputo previste dall’art. 86 della L.R. n. 61/1985.

Da ultimo, il Comune ripropone l’eccezione sollevata in primo grado – e su cui il TAR non si è pronunciato -, ovvero che l’eventuale diritto allo scomputo totale degli oneri di urbanizzazione, maturato con l’acquisto del diritto di superficie e di fatto riconosciuto - sia pure implicitamente - in sentenza, risulta prescritto per non uso ultraventennale limitatamente alla volumetria non realizzata.

4.2 Con il secondo motivo ha dedotto “ Erronea valutazione ed interpretazione del provvedimento impugnato e dei presupposti di fatto; travisamento; violazione ed erronea applicazione dell’art. 7 della L.R. 14/2009 ”.

L’appellante lamenta che la sentenza non ha attribuito alcuna rilevanza alla disciplina del Piano Casa (L.R. 14/2009), vigente al momento della richiesta dei ricorrenti, sul presupposto che “ la volumetria complessiva sfruttata rientra, comunque, nell’ambito di quella già associata all’area prima del varo della L.R.V. 14/2009 ”.

Il Comune sostiene che la sentenza ha interpretato in modo distorto il provvedimento impugnato, e non ha considerato correttamente il contesto normativo e fattuale, né la corretta applicazione della disciplina regionale vigente.

I ricorrenti hanno richiesto l’intervento in ampliamento ai sensi dell’art. 2 della LR n. 14/2009 (c.d. Piano Casa), per beneficiare delle facoltà in essa previste, lasciando inalterata la volumetria di pertinenza del lotto in base al PRG. Quando presentarono una nuova domanda (sostitutiva della precedente) al fine di ottenere l’autorizzazione ad un ampliamento per il ricavo di un secondo alloggio, il Comune - sussistendone in presupposti - autorizzò l’ampliamento in forza della normativa regionale. E ciò risulta dalla semplice lettura dello stesso provvedimento impugnato, in cui viene indicato che si è ritenuto di effettuare l’istruttoria della variante ed il ricalcolo del contributo di costruzione dovuto, sulla base della nuova soluzione progettuale, tenuto conto della volontà di codesta ditta di avvalersi della possibilità di ampliamento ai sensi della L.r. 8 luglio 2009, n. 14, cd. “piano casa”.

I ricorrenti hanno riconosciuto espressamente di aver depositato presso il Comune la D.I.A. in variante al permesso di costruire n. 845, per beneficiare dei vantaggi di cui alla L.R.V n. 14/2009, sicché il Comune ha correttamente applicato l’art. 7 di detta Legge Regionale, il quale prevedeva, senza alcuna deroga, l’obbligo di corrispondere il contributo di costruzione da determinarsi secondo un regime di “favore”.

A fronte di una D.I.A. per ampliare un edificio esistente ai sensi dell’art. 2 della LR n. 14/2009, il Comune necessariamente doveva determinare il contributo di concessione ai sensi dell’art. 7 della medesima legge, determinando il contributo di costruzione con una riduzione del 60% per la porzione in ampliamento del 20% del volume esistente, e – difatti - nella nota prot. impugnata in primo grado, si legge che l’obbligazione contributiva è stata determinata applicando “ la riduzione del 60% di cui all’art. 7 della LR n. 14/2009 per la porzione in ampliamento del 20% del volume ”.

Il Comune, dunque, sulla porzione in ampliamento del 20% rispetto al volume esistente, consentita dalle disposizioni derogatorie della L.R. 14/2009 sul Piano Casa, ha calcolato gli oneri contributivi dovuti dai privati, applicando la riduzione prevista dall’articolo 7 della medesima norma.

Inoltre, nel ricorso di primo grado, gli appellati non avevano contestato la corretta applicazione della disposizione regionale richiamata dallo stesso provvedimento impugnato, sicché il Comune - in sede di controricorso – aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso, che qui ripropone in quanto non esaminata dal TAR Veneto.

In primo grado il Comune aveva posto in evidenza che i ricorrenti non avevano usato l’eventuale volumetria residua del lotto, essendosi avvalsi della volumetria premiale recata dal Piano Casa, precisando altresì come non avesse dunque alcuna rilevanza “ che l’intervento di ampliamento si mantenga nei limiti della volumetria massima consentita dalla disciplina urbanistica locale, in origine solo parzialmente sfruttata e a giudizio dei ricorrenti interamente monetizzata al momento del pagamento del prezzo di acquisto del diritto di superficie ”.

Va precisato che il Collegio ha erroneamente considerato che la volumetria complessiva sfruttata rientrasse nell'ambito di quella già associata all'area prima dell'entrata in vigore della L.R. 14/2009, atteso che in forza della disciplina sul piano casa di cui alla L.R. 14/2009 – e a differenza di quanto previsto attualmente dalla “Legge Veneto 2050” (L.R. 14/2019) - non era previsto, quale condizione per l’applicazione dei benefici ivi previsti, l’esaurimento della volumetria del lotto. Il privato che chiedeva l’applicazione della legge sul piano casa - come avvenuto nella fattispecie in questione – manteneva dunque il cd. “tesoretto”, ovvero la volumetria residua comunque derivante dalla normativa di piano.

5. Avverso tale appello si è costituito in giudizio la parte originaria ricorrente chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo i motivi assorbiti dal Tar: violazione o erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 1, 3 e 5 della legge n. 10/1977, dell'art. 16 del d.p.r. n. 380/2001 e dell'art. 35 della legge n. 865/1971; violazione dell’art. 3 Cost., disparità di trattamento; istruttoria insufficiente e travisamento fatti; eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti provvedimenti e attività comportamentali nonchè per motivazione carente e comunque insufficiente.

Alla pubblica udienza di smaltimento del 5 marzo 2025 la causa passava in decisione.

6. L’appello è infondato.

7. Dall’esame della documentazione in atti si evince quanto di seguito.

7.1 Il 17 maggio 1979 ai coniugi è stato assegnato il diritto di superficie sull'area de qua , ed in tale occasione gli stessi hanno versato delle somme. Il Comune sostiene che questi importi riguardassero unicamente il prezzo della concessione del diritto di superficie, laddove i coniugi sostengono che le medesime somme comprendessero anche gli oneri di urbanizzazione per l'intera volumetria dell'area.

7.2 Il 13 maggio 2003, i coniugi – divenuti proprietari dell'area – hanno chiesto il rilascio del permesso di costruire al fine di ampliare l'edificio esistente, presentando successivamente una DIA in variante ai sensi della L.R.V. 14/2009. In seguito all'emissione del permesso, il Comune ha richiesto il pagamento di 3.427,95 euro per gli oneri di urbanizzazione.

7.3 La documentazione presentata dimostra che le somme versate nel 1979 erano destinate anche agli oneri di urbanizzazione, atteso che in base alla deliberazione consiliare n. 195 del 25.10.1978 il prezzo per il diritto di superficie del lotto assegnato ai coniugi comprendeva due voci, la prima - "costo di acquisizione dell'area" – corrispondente, appunto, al costo di acquisizione dell'area, la seconda - "costo delle opere di urbanizzazione" - riguardante la quota parte delle spese per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, calcolata sulla base della volumetria massima del lotto. Inoltre era previsto che il corrispettivo fosse calcolato sull'intero volume costruibile, con la possibilità di realizzare l'edificazione per stralci: detta previsione - inserita nello “schema di cessione” - collega una parte di quanto versato dal cessionario agli oneri di urbanizzazione dovuti per l’attività edilizia da effettuarsi sull’area acquisita.

7.4 Tutto ciò veniva confermato nella comunicazione del Comune del 30.12.1978, che specificava che l'importo della concessione comprendeva entrambe le voci.

8. La sentenza impugnata ha correttamente individuato tutti gli elementi comprovanti l’avvenuto versamento di somme a titolo di oneri di urbanizzazione, compresa la nota datata 18 settembre 2001 nel corpo del quale il Comune specificava le somme già versate dagli interessati, indicandole come “prezzo di acquisto dell’area compreso urbanizzazioni”.

9. In linea generale, il contributo si suddivide in due tipologie: il contributo di urbanizzazione (o per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria) e il contributo sul costo di costruzione. Entrambi i contributi trovano il loro fondamento nella necessità di un titolo abilitativo edilizio, al cui rilascio essi sono legati e – dal punto di vista sostanziale - essi derivano dalla necessità di gestire il carico urbanistico causato dagli interventi edilizi sul territorio.

Assume rilievo dirimente il principio per cui il permesso di costruire è oneroso e prevede il versamento di un contributo composto da oneri di urbanizzazione e costo di costruzione. Gli oneri di urbanizzazione compensano la collettività per il carico urbanistico aggiuntivo causato dall'attività edificatoria, mentre il costo di costruzione rappresenta una compartecipazione comunale all'incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore. Gli oneri sono dovuti in base al carico urbanistico derivante dall'attività edilizia, che include la necessità di nuove opere di urbanizzazione e l'uso più intenso di quelle esistenti. Infine, è sufficiente che l'intervento edilizio modifichi la realtà strutturale e urbanistica per configurare un maggior carico urbanistico (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 22/07/2024 , n. 6586).

10. Orbene, nel caso di specie, se per un verso i coniugi hanno già versato a suo tempo le somme dovute a titolo di oneri di urbanizzazione, per un altro verso non è stata fornita la necessaria e concreta dimostrazione del presunto incremento di carico urbanistico tale da giustificare la richiesta di nuovi oneri.

In proposito, inoltre, la volumetria individuata in base alla sopravvenuta disciplina del piano casa risulta compresa entro quella già associata all’area prima dell’entrata in vigore della legge regionale attuativa del medesimo piano (l.r. n. 14 del 2009), per cui va condivisa la conclusione del Tar nel senso che la stessa volumetria realizzata debba ritenersi integralmente “coperta” dal versamento degli oneri di urbanizzazione effettuato nel 1979.

11. L’appello va pertanto respinto.

Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025, tenutasi da remoto, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO