Pubblicato il 14/03/2025

N. 02092/2025REG.PROV.COLL.

N. 00545/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 545 del 2023, proposto dal signor NZ TT, rappresentato e difeso dall'avvocato Federica Scafarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma, via Giuseppe Borsi 4;

contro

il Comune di Camisano Vicentino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Moscatelli e Mario Sanino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

dei signori VI IV, LE US, EL OL, FR TA, RT TA, ON Di NI e MA AR, rappresentati e difesi dall'avvocato ON Ferretto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per la riforma ovvero l’annullamento

della sentenza T.a.r. Veneto, sez. II, 7 novembre 2022 n.1704, che ha dichiarato inammissibile il ricorso n. 467/2021 R.G. integrato da motivi aggiunti proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Camisano Vicentino, concernenti la progettazione della nuova residenza municipale:

(ricorso principale)

a) della deliberazione 11 novembre 2008 n.177, conosciuta il giorno 20 dicembre successivo, con cui la Giunta ha sospeso le determinazioni sulla progettazione definitiva;

(I motivi aggiunti, depositati il giorno 14 gennaio 2011)

b) della deliberazione 23 settembre 2010 n.172, pubblicata all’albo pretorio dal 15 ottobre, successivo con cui la Giunta ha rinviato le determinazioni stesse;

(II motivi aggiunti, depositati il giorno 18 dicembre 2015)

c) della nota 15 settembre 2015 prot. n.12779, conosciuta il giorno 22 settembre successivo, di verifica della progettazione preliminare;

d) della deliberazione 4 marzo 2015 n.42, conosciuta il 25 settembre successivo, con cui la Giunta ha dato indirizzi per la verifica della progettazione preliminare e definitiva;

e per la condanna

del Comune stesso al risarcimento del danno;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti suindicate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Camisano Vicentino, intimato appellato, intenzionato a realizzare una nuova sede municipale -dopo una lunga trattativa con soggetti estranei a questo processo, volta in estrema sintesi ad acquisire la disponibilità delle aree necessarie- con deliberazione della Giunta 20 settembre 2004 n.246 ha affidato all’attuale ricorrente appellante, nella sua qualità di architetto, l’incarico per la relativa progettazione preliminare, richiedendo in seguito una serie di varianti (cfr. anche per il dettaglio della precedente vicenda il doc. 1 in I grado allegato al foliario 29 luglio 2022 del Comune, in part. a p. 4 del file).

2. Il ricorrente appellante, tenuto conto delle varianti richieste, ha consegnato il progetto preliminare il 12 settembre 2007 (cfr. sempre doc. 1 in I grado allegato al foliario 29 luglio 2022 del Comune, a p. 4 del file) e il Comune, con deliberazione della Giunta 18 settembre 2007 n.158 (doc 1 ricorso I grado, p. 27 del file relativo) lo ha approvato, per una spesa complessiva di 4 milioni 200 mila euro. Consta che il ricorrente appellante per il lavoro svolto sia stato pagato senza che all’epoca fosse sollevata alcuna obiezione (doc. 18 Comune in I grado, quietanze di pagamento, alle pp. 246 e ss. del file relativo).

3. Successivamente, con determinazione del Responsabile d’area 28 dicembre 2007 n.677 (doc. 5 Comune in I grado, p. 133 del file), il Comune per affidare l’incarico della progettazione definitiva ha ritenuto di indire un’apposita gara, alla quale il ricorrente appellante non ha partecipato (fatto non contestato).

4. Con determinazione dello stesso Responsabile 15 maggio 2008 n.215 (doc. 6 Comune in I grado, p. 157 del file), il Comune ha quindi aggiudicato l’incarico ad un’associazione temporanea costituita dall’arch. VI IV, dalla società Area Engineering S.r.l. e dagli arch. Giancarlo TA, ON Didomenicantonio e MA Micheluzzo; così come si precisa per chiarezza, gli attuali controinteressati sono gli stessi arch. IV, Didomenicantonio e Micheluzzo, l’arch. US, perché in passato era il legale rappresentante dell’Area Engineering, secondo logica non più esistente, nonché gli eredi dell’arch. TA, venuto successivamente a mancare (cfr. la comparsa di costituzione).

5. In dichiarata esecuzione dell’incarico affidatole, l’ATI IV, con una nota 5 giugno 2008 (doc. 7 ricorso I grado, p. 54 del file), seguita da molte altre, ha però evidenziato al Comune presunte “ problematiche ” relative al rapporto fra il progetto preliminare ed il progetto definitivo in corso di elaborazione: così come risulta dalla nota citata, l’ATI ha in sintesi criticato in quanto carenti ovvero inopportune alcune soluzioni adottate dal progetto preliminare e per porvi rimedio ha proposto tutta una serie di modifiche da apportare nel progetto definitivo, modifiche le quali avrebbero però comportato una maggiore spesa, dell’ordine di circa 7 milioni e 700 mila euro in luogo dei 4 milioni e 200 mila previsti (cfr. sentenza impugnata, p. 3 quarto rigo dal basso, fatto incontestato).

6. Con tutto ciò, l’ATI IV ha consegnato il 7 novembre 2008 l’elaborato del proprio progetto definitivo (cfr. doc. 16 Comune in I grado, p. 223 del file).

7. Preso atto della situazione, il Comune, con deliberazione della Giunta 11 novembre 2008 n.177 (doc. 8 ricorso I grado p. 58 del file) ha deciso di “ sospendere ogni determinazione, di qualsivoglia natura, sulla progettazione definitiva relativa alla nuova residenza municipale ” redatta dall’ATI IV “ sino a quando non verrà accertata la fondatezza delle carenze e incongruenze e sui costi dell’intera progettazione ” di cui alla nota 5 giugno 2008 di cui si è detto e “ dopo l'esame dei progetto preliminare redatto ” dal ricorrente appellante; ha poi deciso “ di procedere attraverso azione di accertamento tecnico preventivo a richiedere la nomina di una c.t.u. al di sopra delle parti, attraverso la quale stabilire con certezza quanto precisato nel precedente capoverso ”.

8. Contro questa deliberazione 177/2008, l’arch. TT ha proposto il ricorso principale di I grado.

9. Il Comune ha effettivamente depositato, il giorno 4 dicembre 2008, avanti il Tribunale ordinario di Vicenza il citato ricorso per accertamento tecnico preventivo (doc. 16 Comune in I grado, p. 221 del file), dichiarato peraltro inammissibile con ordinanza di quel Tribunale 30 luglio 2009 (doc. 2 primi motivi aggiunti in I grado, p. 14 del file), la quale ha ritenuto l’accertamento richiesto “ all’evidenza funzionale non alla possibile prevenzione di una lite giudiziaria, bensì a orientare le successive scelte di amministrazione attiva ”, ovvero a suggerire se approvare o no il progetto definitivo così come presentato e se tutelarsi in qualche modo nei confronti dell’autore del progetto preliminare, realizzando in questo modo “ un’inammissibile commistione fra le attribuzioni di amministrazione attiva … e le attribuzioni giurisdizionali ”. Non risulta che il Comune abbia in alcun modo contestato questa decisione.

10. Con deliberazione della Giunta 23 settembre 2010 n.172 (doc. 1 primi motivi aggiunti in I grado, p. 2 del file), il Comune ha quindi deciso di rinviare al successivo programma triennale delle opere pubbliche “ la valutazione dei tempi e dei modi per l'approvazione del progetto definitivo ” in questione “ nonché le verifiche che dovranno precedere tale approvazione ” e intanto di pagare l’ATI IV per l’incarico svolto, però con riserva “ di agire per il recupero di detta somma e delle altre precedentemente corrisposte (salvo il risarcimento degli eventuali ulteriori danni) laddove dalle verifiche ed accertamenti che saranno effettuati a tempo debito dovessero, come sopra chiarito, emergere responsabilità o negligenze professionali nell'espletamento dell'incarico conferito ”.

11. Contro questa deliberazione 172/2010, l’arch. TT ha proposto i primi motivi aggiunti di I grado.

12. Successivamente il Comune, con deliberazione della Giunta 4 marzo 2015 n.42 (doc. 2 secondi motivi aggiunti in I grado, p. 4 del file), ha deciso di procedere ad una “ verifica ” dei progetti preliminare e definitivo, volta in sintesi estrema ad accertare l’effettiva sussistenza delle carenze rilevate dall’ATI IV nel progetto preliminare e a stabilire se l’aumento dei costi dell’opera determinato dal progetto definitivo fosse conseguenza di queste ipotizzate carenze del preliminare, ovvero di scelte migliorative del progetto definitivo. Con successiva nota 15 settembre 2015 (doc. 1 secondi motivi aggiunti in I grado, p. 2 del file), il Responsabile d’area del Comune ha quindi reso nota al ricorrente appellante questa decisione, avvertendolo, anche a fini interruttivi della prescrizione, che lo si sarebbe ritenuto responsabile di “ eventuali danni che dovessero emergere da carenze progettuali ”.

13. Contro questa deliberazione 42/2015 e contro la nota 15 settembre 2015 citata, l’arch. TT ha proposto i secondi motivi aggiunti di I grado.

14. Ancora successivamente, il Comune, rendendosi conto di non disporre delle risorse necessaria a realizzare l’opera, con una nota 19 settembre 2019 prot. n.6512 ha dapprima reso noto al ricorrente appellante quanto all’esame del “ progetto definitivo IV ” che “ l'onere da sostenere per fornire assistenza al RUP nella verifica di cui trattasi ha indotto a soprassedere a tale verifica, che comunque non sarebbe spendibile in giudizio, perché effettuata senza contradditorio con gli interessati, ma unilateralmente ” (doc. 10 Comune in I grado foliario 15 maggio 2020); con deliberazione della Giunta 23 giugno 2020 n.88 (doc. 1 Comune in I grado foliario 29 luglio 2022) ha poi revocato la delibera 42/2015 in quanto la verifica da essa prevista avrebbe comportato “una rilevante spesa a carico del bilancio, del tutto inutile in quanto riferita ad un’opera che non sarà realizzata”.

15. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha dichiarato inammissibili il ricorso principale ed i ricorsi per motivi aggiunti, ritenendo la mancanza delle condizioni per l’esercizio dell’azione. In proposito, il T.a.r. ha affermato che “ non è configurabile in capo al progettista di un’opera pubblica una posizione di diritto soggettivo o di interesse, qualificato e differenziato, a vedere realizzata l’opera progettata, e a vederla realizzata secondo quanto previsto dal progetto. In questi casi sussiste un interesse di mero fatto, non autonomamente tutelabile in sede giurisdizionale, in quanto il professionista contrae solamente un rapporto obbligatorio di tipo professionale con l’ente pubblico, consistente da un lato nell’elaborazione di un progetto e dall’altro nel pagamento del relativo corrispettivo. Una volta esaurite queste fasi il progetto entra nella disponibilità del committente pubblico e ogni determinazione circa il suo utilizzo ricade unicamente nella sua sfera giuridica ” (motivazione, p. 9).

16. Contro questa sentenza, il ricorrente ha proposto impugnazione, con appello che contiene dodici motivi, il primo di critica alla decisione di inammissibilità, i restanti di riproposizione dei motivi dedotti in I grado e non esaminati, così come segue.

16.1 Con il primo di essi, alle pp. 9-12 dell’atto, critica, così come si è detto, la sentenza impugnata per avere ritenuto il ricorso inammissibile. Sostiene sul punto che in particolare il contenuto della delibera 177/2008 sarebbe lesivo della sua immagine e onorabilità professionale (p. 10 prime righe dell’atto) e che la caducazione di essa “ sortirebbe ... l’effetto immediato di consentire la reintegra dell’onorabilità, personale e professionale, dell’odierno esponente, ampiamente denigrata anche sui periodici ed in rete, all’epoca dei fatti ” (p. 10 dell’atto dal tredicesimo rigo). Di contro, l’interpretazione sostenuta dal Giudice di I grado sarebbe lesiva del diritto di difesa garantito anche dalla Costituzione e dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in quanto non gli consentirebbe altro rimedio a tutela della propria posizione. Aggiunge infine che questa conclusione non cambia pur a fronte della volontà del Comune di non dar seguito al progetto, in quanto residuerebbe a suo favore l’interesse risarcitorio qui azionato con la relativa domanda.

16.2 Con il secondo motivo, alle pp. 12-13 dell’atto, ripropone il primo motivo del ricorso principale di I grado e deduce violazione dell’art. 7 della l 7 agosto 1990 n.241. Sostiene in proposito che la delibera 177/2008 impugnata avrebbe inciso in modo negativo sulla sua onorabilità professionale, in quanto avrebbe illegittimamente rimesso in discussione “ la piena conformità alle disposizioni di legge ” (p. 13 sesto rigo dell’atto) della progettazione da lui curata, e pertanto gli sarebbe stato dovuto l’avviso di inizio del relativo provvedimento, nella specie omesso, in violazione della norma citata.

16.3 Con il terzo motivo, a p. 14 dell’atto, ripropone il secondo motivo del ricorso principale di I grado e deduce violazione dell’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso previsto dall’art. 2 comma 1 della l. 241/1990. A suo dire, con la delibera 177/2008 il Comune avrebbe violato quest’obbligo sospendendo il procedimento per acquisire l’esito dell’accertamento tecnico preventivo di cui si è detto.

16.4 Con il quarto motivo, alle pp. 14-16 dell’atto, ripropone il terzo motivo del ricorso principale di I grado e deduce violazione dell’art. 112 del d. lgs. 12 aprile 2006 n.163, perché a suo dire, in base a questa norma, il Comune avrebbe dovuto non sospendere il procedimento, ma negare senz’altro l’approvazione del progetto dell’ATI IV, perché difforme dal progetto preliminare.

16.5 Con il quinto motivo, alle pp. 16-17 dell’atto, ripropone il quarto motivo del ricorso principale di I grado e deduce violazione dell’art. 93 del citato d. lgs. 163/2006. Sostiene in proposito che, agendo nel modo descritto, il Comune avrebbe sovvertito il rapporto fra progetto preliminare e progetto definitivo stabilito dalla norma citata, in base alla quale il secondo deve conformarsi al primo.

16.6 Con il sesto motivo, a p. 17 dell’atto, ripropone il quinto motivo del ricorso principale di I grado e deduce violazione dell’art. 10 del citato d. lgs. 163/2006, nel senso che a suo dire la decisione di sospendere il procedimento sarebbe dovuta essere non della Giunta, ma del responsabile di procedimento.

16.7 Con il settimo motivo, alle pp. 17-18 dell’atto, ripropone il sesto motivo del ricorso principale di I grado e deduce eccesso di potere per contraddittorietà; ritiene infatti in sintesi illogico l’operato del Comune, che avrebbe prima approvato il progetto preliminare, per poi contestarlo.

16.8 Con l’ottavo motivo, alle pp. 18-19 dell’atto, ripropone il primo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti di I grado, e ripropone sostanzialmente rispetto all’atto con esso impugnato la censura di cui al secondo motivo di ricorso principale.

16.9 Con il nono motivo, a p. 19 dell’atto, ripropone il secondo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti di I grado, e ripropone sostanzialmente rispetto all’atto con esso impugnato la censura di cui al terzo motivo di ricorso principale.

16.10 Con il decimo motivo, alle pp. 18-19 dell’atto, ripropone il terzo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti di I grado, e deduce eccesso di potere per presunta illogicità del comportamento del Comune, nel momento in cui esso da un lato rinvia la decisione di realizzare o no l’opera, dall’altro liquida il compenso all’ATI IV.

16.11 Con l’undecimo motivo, alle pp. 18-19 dell’atto, ripropone il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti di I grado, e deduce violazione dell’art. 93 comma 6 del d. lgs. 163/2006. Sostiene che gli atti impugnati non terrebbero conto della circostanza per cui il progetto preliminare è stato già approvato, e che quindi una verifica dovrebbe riguardare solo il progetto definitivo.

16.12 Con il dodicesimo motivo, alle pp. 18-19 dell’atto, ripropone il secondo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti di I grado, e deduce ancora eccesso di potere per contraddittorietà, in quanto a suo dire l’amministrazione, ancora una volta, avrebbe dovuto senz’altro respingere il progetto definitivo, e non procedere alla verifica di cui si è detto.

16.13 Infine, il ricorrente appellante ha riproposto la domanda di risarcimento del danno.

17. Hanno resistito l’amministrazione, con memoria 10 marzo 2023, nonché i componenti dell’ATI IV, ovvero i loro successori, con atto 4 dicembre 2024, ed hanno chiesto che l’appello sia respinto. Il Comune in particolare ha dedotto quanto segue.

17.1 In via preliminare, ha eccepito l’inammissibilità dei documenti prodotti dall’appellante per la prima volta in appello.

17.2 Sempre in via preliminare, ha eccepito l’irricevibilità del ricorso principale di I grado in quanto notificato il giorno 18 febbraio 2009 e quindi tardivo rispetto alla pubblicazione della delibera 177/2008, avvenuta dal 13 al 28 novembre 2008. Questo adempimento sarebbe quello rilevante, in quanto il ricorrente, non direttamente contemplato dall’atto, non avrebbe avuto titolo per riceverne la comunicazione individuale; ha ancora evidenziato che questa irricevibilità si estenderebbe ai due ricorsi per motivi aggiunti, non proposti come ricorsi autonomi.

17.3 Nel merito, ha poi difeso la legittimità dei propri atti e sottolineato che “nessun danno di immagine sarebbe derivato comunque al ricorrente, dato che l’Amministrazione Comunale ha semplicemente richiesto di promuovere accurate verifiche al fine di meglio comprendere le difformità tra il progetto preliminare e quello definitivo. Né alcun danno è stato dimostrato” (memoria, p. 26).

18. Con memorie 16 dicembre e repliche 23 dicembre 2024, le parti hanno poi insistito sulle rispettive posizioni. In particolare (memoria 16 dicembre 2024, p. 18) l’ATI ha a sua volta proposto l’eccezione di irricevibilità del ricorso perché tardivo.

19. Alla pubblica udienza del giorno 16 gennaio 2025, la Sezione ha trattenuto la causa in decisione.

20. Si prescinde dall’esame delle eccezioni preliminari perché l’appello è manifestamente infondato, per le ragioni di seguito esposte.

21. È infondato il primo motivo di appello, che contesta la decisione di inammissibilità pronunciata in I grado.

21.1 Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, il professionista il quale abbia progettato una qualsiasi opera per incarico di un committente che intenda costruirla ha un interesse di mero fatto a che essa sia effettivamente realizzata, e quindi in generale non può impugnare il provvedimento dell’amministrazione che neghi il rilascio del titolo a ciò necessario: sul principio, C.d.S. sez. V 16 aprile 2024 n.3455 e sez. IV 17 settembre 2012 n.4924, citata anche dal Giudice di I grado, in cui si trattava dell’impugnazione del diniego di rilascio di un permesso di costruire da parte dell’autore del progetto presentato al Comune e non autorizzato. Lo stesso principio, ad avviso del Collegio, vale nell’analogo caso presente, a maggior ragione per le circostanze che ora si illustrano.

21.2 In primo luogo, come si è detto, il ricorrente appellante ha eseguito l’incarico a lui affidato ed ha ricevuto il compenso pattuito senza che il Comune committente abbia all’epoca mosso alcun rilievo. In secondo luogo, l’incarico in questione riguardava una progettazione preliminare, che come dice il termine stesso rappresenta un passaggio iniziale che non conduce direttamente a realizzare l’opera, ma postula un’attività ulteriore. Delle modalità con le quali quest’ulteriore e necessaria attività si sarebbe potuta svolgere l’interessato ha dimostrato coi fatti di non volersi interessare, dato che, come pacifico, non ha partecipato alla gara per le fasi successive del progetto.

21.3 Ciò posto, nel caso di specie gli atti impugnati con il ricorso principale e con il primo ricorso per motivi aggiunti riguardano in sintesi la semplice decisione del Comune di soprassedere alla prosecuzione dell’iniziativa a fronte di dubbi, il che è di per sé è all’evidenza lecito e non risulta che in concreto sia stato compiuto con modalità di per sé lesive del decoro del ricorrente appellante. Fermo quanto si è detto sopra, non si comprende allora come l’eventuale annullamento di essi potrebbe incidere in via diretta sulla reputazione di questi o apportargli una qualsiasi altra utilità obiettivamente apprezzabile.

21.4 Discorso in parte diverso, che giunge però alla stessa conclusione di inammissibilità, va fatto per l’atto impugnato con il secondo ricorso per motivi aggiunti, che in effetti riguarda direttamente il ricorrente appellante, perché anche a lui rivolto. Anche in questo caso però la legittimazione e l’interesse ad impugnarlo mancano, perché si tratta di un atto istruttorio, che esprime soltanto una volontà di procedere ad accertamenti, tra l’altro non mandata ad effetto per le ragioni sopra esposte, volontà che in ogni caso sarebbe stata prodromica, secondo logica, non all’emanazione di un provvedimento di qualche specie, impugnabile avanti il Giudice amministrativo, ma ad un’eventuale azione civile di inadempimento – a fronte della quale l’interessato si sarebbe potuto difendere senza preclusioni avanti il Giudice ordinario competente.

21.5 È solo il caso di aggiungere che ad avviso di questo Giudice la decisione di inammissibilità pronunciata in I grado, contrariamente a quanto asserisce la parte, non la ha lasciata senza tutela a fronte di eventuali lesioni della sua onorabilità -che peraltro in questa sede non sono emerse- dato che in quel caso il ricorrente si sarebbe potuto tutelare nella competente sede civile con l’azione di danno per lesione del corrispondente proprio diritto soggettivo.

22. L’infondatezza del primo motivo di appello, attinente al rito, comporta improcedibilità di tutti i residui motivi, che riguardano il merito della questione e quindi, per essere esaminati, postulano che il ricorso sia ritenuto ammissibile.

23. La reiezione della domanda di annullamento comporta reiezione anche della domanda risarcitoria.

24. L’appello in conclusione va respinto per intero; la novità e particolarità della questione, sulla quale non constano precedenti editi negli esatti termini, è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 545/2023 R.G.), lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

LE Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO