Pubblicato il 16/09/2025

N. 07339/2025REG.PROV.COLL.

N. 09860/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9860 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Antonio Cinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fondi, in persona del legale rappresentante, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 settembre 2025 il Cons. Marco Morgantini e udito l’Avv. Alessandro Avagliano in sostituzione dell'Avv. Antonio Cinelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza appellata è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento dell’ordinanza n. -OMISSIS-, con cui è stata disposta l’immediata sospensione dei lavori in corso sui fondi di proprietà dei ricorrenti e, ai sensi degli artt. 30, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e 23, l. reg. 11 agosto 2008 n. 15, l’acquisizione di diritto al patrimonio disponibile del Comune di Fondi dei manufatti ivi abusivamente eretti.

Il Comune di Fondi, dopo aver disposto il sequestro preventivo dell’area -OMISSIS-, con rapporto prot. n. -OMISSIS- ha trasmesso all’Autorità giudiziaria competente notizia di reato di lottizzazione abusiva (-OMISSIS-) di un’area compresa in un più ampio terreno di circa mq 4.000,00, distinta nel locale catasto -OMISSIS-, in otto appezzamenti distinti di mq 450,00 ciascuno. Tale operazione è stata realizzata in assenza di permesso di costruire e in zona agricola V3, giusto il vigente PRG comunale, sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi della l. 29 giugno 1939 n. 1497 e del PTP dell’ambito 13, di cui alla delibera di Giunta regionale n. 2280 del 28 aprile 1987, nonché sismico.

In particolare, dall’istruttoria svolta è emerso che nel corso degli anni vi sono stati numerosi trasferimenti di proprietà mediante atti tra vivi a valere sui suddetti terreni ed una importante trasformazione urbanistica ed edilizia degli stessi, attraverso il loro frazionamento e vendita in lotti, le cui caratteristiche dimensionali e strutturali denotano una destinazione a scopo edificatorio. Infatti, gli accertamenti svolti sul posto dalla Polizia locale di Fondi hanno disvelato che non solo gli appezzamenti de quibus sono asserviti da un viale sterrato che attraversa ortogonalmente l’intero lotto originario, dividendolo in due sezioni, ciascuna formata da quattro particelle, ma che le opere soprastanti ivi esistenti consistono in recinzioni ed in strutture permanenti di dimensioni varie, costituite da una base in cemento con impianto in tubolari metallici a sostegno della copertura e della chiusura perimetrale in telo di polivinilcloruro (PVC), tettoie in tubolari in ferro e copertura ad una falda con pannelli Isopan, box di lamiera, strutture in ferro e pannelli isotermici con mattonato alla base, gazebi inamovibili e piscine prefabbricate.

In conseguenza di ciò, con ordinanza n. -OMISSIS-, ritualmente notificata, il Comune di Fondi ha disposto non solo l’immediata sospensione dei lavori in corso sui fondi di proprietà degli odierni ricorrenti, ma pure l’acquisizione di diritto al patrimonio disponibile dell’ente dei suoli e dei manufatti ivi abusivamente eretti, ai sensi degli artt. 30, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e 23, l. reg. 11 agosto 2008 n. 15.

Con il ricorso proposto in primo grado veniva lamentato con un unico motivo di gravame violazione degli artt. 30, d.P.R. n. 380 del 2001, 10-bis, l. 7 agosto 1990 n. 241 e del principio di proporzionalità, oltre eccesso di potere sotto vari profili. In particolare, gli odierni ricorrenti denunciavano che il Comune di Fondi non avrebbe valutato la memoria partecipativa fatta pervenire al procedimento e avrebbe emesso l’ordinanza ablativa senza avere precedentemente annullato d’ufficio il permesso di costruire in sanatoria n. -OMISSIS-, rilasciato ai ricorrenti a legittimazione del manufatto esistente sul terreno di loro proprietà, né avrebbe valutato quanto stabilito dal Tribunale ordinario di Latina, sezione riesame, con l’ordinanza -OMISSIS-. Con quest’ultima, infatti, è stato revocato il sequestro preventivo dell’area in questione (-OMISSIS-), perché non si evince l’epoca del frazionamento né consta l’esistenza di un frazionamento in itinere , ritenendosi quindi che, stante anche l’identificativo catastale disomogeneo rispetto agli altri, sia verosimile che il frazionamento del lotto -OMISSIS- sia anteriore a quello degli altri appezzamenti. In definitiva, i ricorrenti sottolineano che il terreno di loro proprietà, acquistato per atto notaio -OMISSIS-, non rientra nella complessiva opera di lottizzazione posta in essere dai proprietari finitimi.

Il Tar ha ritenuto l’infondatezza del ricorso.

2. Gli appellanti ritengono di non avere trasformato il territorio dal punto di vista urbanistico o edilizio. Gli istanti avrebbero semplicemente acquistato l’immobile censito al catasto di Latina -OMISSIS-, consistente in un deposito per uso agricolo ubicato in un’area caratterizzata da una zonizzazione agricola.

L’immobile acquistato era conosciuto da decenni dal Comune di Fondi, in quanto la costruzione risale agli anni precedenti il 1970 ed era già oggetto di sanatoria edilizia in corso, sanatoria poi concessa dal Comune di Fondi con permesso di costruire in sanatoria per deposito agricolo -OMISSIS-.

Nessun rilievo potrebbe avere il richiamo del Giudice di primo grado, al fine di sostenere una presunta lottizzazione abusiva, alle ordinanze emesse dal Comune di Fondi, -OMISSIS- relative a delle travi poste sul terreno per realizzare la recinzione del locale adibito a deposito agricolo, ordinanze comunque immediatamente eseguite e che facevano riferimento a piccoli abusi edilizi e non ad una lottizzazione abusiva.

Secondo gli appellanti la sentenza impugnata avrebbe omesso di motivare in modo logico e sufficiente l’esistenza nel caso in esame, di una lottizzazione abusiva in presenza dell’acquisto di un immobile con destinazione agricola, costruito dal dante causa prima degli anni settanta, in un territorio a vocazione agricola, senza aver mai effettuato alcun frazionamento.

Gli appellanti non avrebbero posto in essere alcuna attività di lottizzazione abusiva, ma avrebbero semplicemente acquistato un vecchio locale agricolo in una zona agricola, ponendo in essere un’attività di recinzione per salvaguardare la proprietà, quest’ultima mai terminata a seguito dell’esecuzione dell’ordinanza comunale di demolizione delle travi da porre alla base della recinzione. Lamentano il difetto di proporzione del provvedimento di acquisizione coattiva.

3. L’appello è infondato.

Ai sensi dell’art. 30, comma 1, d.P.R. n. 380 cit., si ha “ lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio ”.

Secondo tale disposizione, la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio è data quando vengono iniziate opere che comportino la trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione (così Consiglio di Stato, VI, n° 10188 del 18 dicembre 2024).

Il bene giuridico protetto dall’art. 30, d.P.R. n. 380 cit., in ogni caso, è quello di garantire un ordinato sviluppo urbanistico del tessuto urbano, in coerenza con le scelte pianificatorie dell’Amministrazione (così Consiglio di Stato VI n° 3954 del 19 aprile 2023).

La ratio dell'art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001 è quella di garantire un'ordinata pianificazione urbanistica, al fine di assicurare il corretto uso del territorio e la sostenibilità dell'espansione abitativa in rapporto agli standard apprestati (Consiglio di Stato, sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3957).

Così, ai fini della configurabilità di una lottizzazione abusiva, gli interventi realizzati devono risultare globalmente apprezzabili in termini di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, di aggravio del relativo carico insediativo e, soprattutto, di pregiudizio per la potestà programmatoria attribuita all'amministrazione.

Ne discende che la lottizzazione abusiva deve essere apprezzata non secondo un approccio atomistico che guarda alla singola particella, ma nel suo complesso, in rapporto all'intera vicenda della proprietà originaria frazionata in modo illegittimo (così Consiglio di Stato, VI, n° 9275 del 19 novembre 2024).

È a tal fine richiesta l'acquisizione di un sufficiente quadro indiziario dal quale sia possibile desumere la inequivocabile destinazione a scopo di edificazione, perseguito mediante gli atti di disposizione posti in essere dalle parti. Nel menzionato quadro l'elencazione degli elementi indiziari di cui all'art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001 non è tassativa né è necessario che gli elementi sussistano contemporaneamente, essendo sufficiente per l'integrazione della lottizzazione abusiva anche la presenza di uno solo di essi (così Consiglio di Stato VI n° 9275 del 19 novembre 2024).

Il Tar ha correttamente ritenuto che, alla luce delle produzioni documentali dell’Amministrazione resistente, la destinazione edificatoria dei terreni lottizzati appare adeguatamente comprovata, avuto riguardo al fatto che i manufatti insistenti sui lotti non si limitano, come preteso dai ricorrenti, a quanto strettamente indispensabile per la coltivazione di un fondo per esigenze di autoconsumo, constando piuttosto l’esistenza di opere, come le basi in cemento e le coperture, assolutamente incompatibili con l’esercizio dell’agricoltura.

Il Tar ha parimenti osservato correttamente che il quadro indiziario posto dall’Amministrazione a fondamento della determinazione assunta valorizza sia il dato c.d. ‘negoziale’ della presenza di frazionamenti e vendite in lotti di un preesistente vasto appezzamento agricolo, sia l’aspetto materiale di opere esistenti sul posto che non sono compatibili con un’utilizzazione meramente agricola dei terreni, in linea con quella che ne sarebbe la zonizzazione, sì che può ritenersi comprovato l’avvio di una trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici e in assenza della prescritta autorizzazione.

Il Tar ha correttamente motivato riguardo al principio di proporzionalità tra fatto e sanzione, considerando che la sanzione dell’acquisizione gratuita al patrimonio disponibile del Comune è funzionale alla soddisfazione di un rilevante interesse pubblico e che la confisca amministrativa de qua abbia colpito non terreni utilizzati ad orto per esigenze familiari, ma lotti sui quali era in corso, in contrasto con le prescrizioni urbanistiche ed in vincoli esistenti sull’area, un’attività di lottizzazione avente scopo edificatorio.

Inoltre l’attività repressiva e sanzionatoria per abusi commessi sul territorio è improntata alla natura vincolata dei poteri e dei provvedimenti assunti dai Comuni, sì che ogni valutazione circa la proporzionalità della sanzione è stata fatta a monte dalla legge che ha previsto tale misura.

Nel caso di specie, nonostante l’esistenza di taluni elementi differenziali nella posizione degli odierni ricorrenti rispetto agli altri destinatari dell’ordinanza di acquisizione del -OMISSIS-, essi non depongono nel senso di una loro estraneità alla lottizzazione abusiva di cui è causa, sussistendo una pluralità di indizi di segno contrastante.

Non smentisce la contestata lottizzazione abusiva la sussistenza in precedenti periodi di procedimenti di repressione di abusi edilizi.

Trattasi delle ordinanze n. -OMISSIS- con le quali è stata ingiunta, rispettivamente, la sospensione dei lavori in corso per la realizzazione di sei piattaforme in calcestruzzo e travi di fondazione per recinzione, nonché di livellamento del terreno con sabbia, e la rimozione di tali manufatti con ripristino dello stato dei luoghi.

La lottizzazione abusiva costituisce invece episodio distinto che fa riferimento all’ordinanza comunale n° -OMISSIS- corroborata da idonea istruttoria anche fotografica che dimostra in effetti la trasformazione urbanistica dei luoghi finalizzata all’edificazione, tenuto conto della zonizzazione agricola dell’area.

In particolare la strada interpoderale esistente costituisce una vera e propria opera di urbanizzazione, che secondo gli accertamenti della Polizia locale è cronologicamente collocabile a una data successiva al 29 giugno 2008 (e quindi dopo l’acquisto del terreno, risalente al -OMISSIS- ed al frazionamento catastale n. -OMISSIS-, che ha generato gli altri lotti) ed è posta a beneficio anche del fondo di proprietà degli odierni ricorrenti. Peraltro, alla stregua degli accertamenti svolti in loco , quest’ultimo appezzamento si presenta anche esso come completamente recintato con pali e rete, al pari degli altri confinanti, come pure è identicamente dotato di autonomo accesso sulla pubblica via.

Non rileva a favore degli appellanti il rilascio del permesso di costruire -OMISSIS-, che riguarda un deposito ad uso agricolo.

Infatti – ai sensi di un consolidato e qui condiviso orientamento - il frazionamento del fondo originario in più lotti di superfici non più utilizzabili a fini agricoli sostanzia l'intento lottizzatorio. Il provvedimento ex art. 30 D.P.R. n. 380 del 2001 mira in funzione anticipatoria al ripristino del tessuto urbano violato dalla lottizzazione abusiva in corso, a presidio dell'esigenza di assicurare un ordinato sviluppo del territorio attraverso la salvaguardia del potere di pianificazione urbanistica.

Non appare dunque dirimente in senso contrario il mancato concreto sfruttamento edificatorio del singolo lotto da parte degli appellanti dovendosi piuttosto dare rilievo alla concreta impossibilità per lo stesso di conservare la propria originaria destinazione agricola anche in ragione delle modificazioni intervenute sui fondi fintimi (così Consiglio di Stato VI n° 9275 del 19 novembre 2024).

L’appello deve pertanto essere respinto.

Nulla per le spese dell’appello, non essendosi il Comune di Fondi costituito in appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti appellanti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.