Pubblicato il 15/04/2025

N. 03222/2025REG.PROV.COLL.

N. 01101/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1101 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Dal Medico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Questura NO e Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione Autonoma di NO n. 15/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Questura NO e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi e udito per la parte appellante l’avvocato Laura Barberio in sostituzione dell'avvocato Dario Dal Medico;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso del 2023 il signor -OMISSIS- ha chiesto al Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, sede autonoma di NO, l’annullamento:

- del decreto di irricevibilità dell’istanza presentata in data 23.11.2022 finalizzata ad ottenere il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo adottata dalla Questura di NO in data 03.05.2023 e notificata a mani del ricorrente in data 05.05.2023; e per quanto occorra:

- dei provvedimenti antecedenti e/o successivi, collegati funzionalmente al provvedimento impugnato.

2. In punto di fatto il ricorrente esponeva:

- di essere giunto in Italia nel corso del 2017;

- di aver inviato alla Questura di NO, nel marzo 2017, istanza ai fini della formalizzazione della domanda di riconoscimento della protezione internazionale;

- di aver ottenuto dalla Questura di NO il primo permesso di soggiorno in data 26.09.2017;

- di essere stato iscritto all’anagrafe dei residenti dall’8.01.2018;

- di aver formalizzato istanza di emersione il 14.08.2020, quando ancora la decisione sulla domanda di protezione internazionale non era stata assunta;

- di aver rinunciato, in data 9.11.2020, al ricorso per il riconoscimento della protezione internazionale pendente innanzi al Tribunale di Trento avendo maturato il diritto al rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro (tale rinuncia non veniva, però, considerata dal giudice perché nel corso del giudizio di primo grado è emerso che il ricorrente aveva comunque ottenuto dal Tribunale di Trento il riconoscimento della protezione speciale);

- di aver ottenuto (a seguito di tale rinuncia e della domanda di emersione) dalla Questura di NO un permesso di soggiorno per “emersione lavoro 2020”;

- di aver successivamente ottenuto, in data 30.03.2021, un permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato con scadenza 29.03.2023.

2.1 Il ricorrente esponeva anche di essersi attivato, sin dal suo arrivo in Italia, per integrarsi pienamente nel territorio e specificamente affermava:

- di aver frequentato l’Istituto -OMISSIS- di NO conseguendo il relativo diploma;

- di aver iniziato a svolgere attività lavorativa già nel corso del 2019 percependo negli ultimi anni i seguenti redditi: nel corso del 2019, € 14.658,00; nel corso del 2020, € 22.054,00; nel corso del 2021, € 24.509,00; nel corso del 2022, € 27.507,68 mentre al mese di aprile 2023 aveva già percepito l’importo di € 8.229,35;

- di essere stato assunto presso la -OMISSIS-s.r.l. di NO con contratto a tempo determinato e dopo pochi mesi, il 01.02.2020, il contratto di lavoro è stato trasformato a tempo indeterminato;

- di aver sottoscritto (grazie all’attività lavorativa svolta unitamente alla conoscenza delle lingue ed alla sua piena integrazione) un primo contratto di locazione già nel luglio 2020, in piena emergenza Covid, ed altro successivamente;

- di aver conseguito l’abilitazione per la guida di diversi mezzi pesanti.

2.2 Ritenendo sussistenti tutti i requisiti prescritti dal Testo Unico Immigrazione il ricorrente, in data 23.11.2022, ha quindi trasmesso alla Questura di NO istanza ai fini dell’ottenimento del permesso di soggiorno di lungo periodo UE.

In data 3.05.2023 la Questura di NO ha dichiarato irricevibile la domanda. Di seguito si riporta il contenuto del provvedimento:

« l'istanza presentata in data 23/11/2022 finalizzata ad ottenere il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo è IRRICEVIBILE, in quanto il richiedente ha regolarizzato la sua posizione sul territorio nazionale solo in data 14.08.2020 con il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro conseguente al procedimento di emersione del lavoro sommerso ai sensi dell'art. 103, comma 1 del D.L. 34/2020. Pertanto, il richiedente non è in possesso da almeno cinque anni di un permesso di soggiorno in corso di validità, come richiesto dall'art. 9, comma 1 del D.L.vo 286/98.

Infatti, ai sensi dell'art. 9, comma 3, lett. b) del D.L.vo 286/98 le disposizioni in materia di rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo non si applicano a coloro che hanno chiesto il permesso di soggiorno a titolo di riconoscimento dello status di rifugiato e ai sensi dell'art. 9, comma 5, del D.L.vo 286/98 ai fini del calcolo del periodo di cinque anni non si computano i periodi di soggiorno di breve durata.

Pertanto, i periodi di soggiorno trascorsi in Italia come titolare del permesso di soggiorno per "richiesta asilo", in mancanza del riconoscimento della protezione internazionale, non possono essere computati nel periodo di cinque anni necessario per il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.

Come previsto dall'art. 5, comma 9 del D.L.vo 286/98, in mancanza dei requisiti e le condizioni per il rilascio del titolo di soggiorno richiesto, il permesso di soggiorno verrà rinnovato per motivi di lavoro subordinato ».

3. A sostegno dell’impugnativa avverso il documento appena citato, venivano formulati i seguenti motivi di ricorso:

I. Violazione di legge – Eccesso di potere: violazione dell´art. 7 legge 241/90. Mancata comunicazione di avvio del procedimento amministrativo.

Il ricorrente lamentava la mancata adozione, da parte dell’Amministrazione resistente, della “comunicazione di avvio del procedimento amministrativo” ai sensi dell’art. 7 l. 241/1990.

II. Violazione di legge – Eccesso di potere – Difetto di motivazione. Direttiva 2003/109/CE del Consiglio del 25 novembre 2003. Art. 9 del Testo Unico Immigrazione.

Il ricorrente, previa ricognizione della normativa nazionale e sovranazionale in materia di conferimento e revoca dello status di soggiornante di lungo periodo, evidenziava di essere in possesso di tutti i requisiti per ottenere il rilascio del permesso di soggiorno auspicato: si sosteneva, in particolare, che i periodi trascorsi in Italia in qualità di richiedente asilo, una volta ottenuto un diverso permesso di soggiorno, nel caso di specie per motivi di lavoro subordinato, vadano computati ai fini del rilascio del permesso di soggiorno di lungo periodo UE.

4. Nel giudizio di primo grado si costituiva il Ministero dell’Interno – Questura di NO chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Con sentenza n. 15/2024 il GA di NO ha rigetto il ricorso ritenendo infondati entrambi i motivi su cui lo stesso era fondato.

5.1 In particolare il GA ha ritenuto che:

- fossero irrilevanti le doglianze concernenti la lamentata lesione del diritto di partecipazione procedimentale;

- in assenza del riconoscimento della protezione internazionale, i periodi trascorsi in qualità di richiedente asilo non possono essere computati e, di conseguenza, il ricorrente non risultava avere maturato il termine necessario richiesto per il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.

5.2 In relazione al profilo da ultimo richiamato il GA ha ritenuto che:

- la natura di “permesso di breve durata” propria del permesso di soggiorno per richiedenti asilo è desumibile: (i) dalla durata, di soli sei mesi (centottanta giorni) a fronte della validità annuale ovvero biennale degli altri titoli e (ii) dallo scopo sotteso allo stesso, identificabile nel consentire in via temporanea ed eccezionale il soggiorno del cittadino straniero irregolarmente soggiornante sul territorio per il tempo strettamente necessario alla Commissione competente di pronunciarsi sulla sua istanza;

- la non computabilità dei periodi di soggiorno come richiedente asilo in assenza del riconoscimento della protezione internazionale si desume dall’art. 9, comma 5- bis , d.lgs. 286/1998 che prevede che il calcolo del periodo di soggiorno quinquennale per lo straniero titolare di protezione internazionale debba essere effettuato dalla data di presentazione della relativa domanda, includendo anche il periodo trascorso in qualità di richiedente asilo;

- il rilievo attribuito, per i titolari di protezione internazionale, al periodo di soggiorno come richiedente asilo di cui al citato comma 5- bis non avrebbe avuto alcun senso laddove tale periodo dovesse essere comunque computato nel quinquennio a prescindere dal riconoscimento della protezione internazionale e, quindi, non ricompreso nelle esclusioni di cui al precedente comma 5;

- la tesi volta a ricomprendere anche il periodo di soggiorno trascorso come “richiedente asilo” in assenza del riconoscimento della protezione internazionale si risolverebbe in una interpretatio abrogans del disposto di cui all’art. 9, comma 5- bis , d.lgs. 286/1998;

- l’irrilevanza dei periodi di soggiorno trascorsi dal richiedente asilo in assenza del successivo riconoscimento della protezione internazionale emerge in maniera inequivocabile dalla natura della condizione dello straniero titolare del relativo permesso di soggiorno, riconducibile a una cd. “ fictio iuris ”;

- il Consiglio di Stato, nell’escludere la sovrapponibilità della condizione del titolare di permesso di soggiorno per richiesta asilo rispetto a quella di altri titoli di soggiorno, ritiene che la condizione dello straniero titolare di un permesso di soggiorno per richiesta asilo sia completamente diversa rispetto a quella degli altri titoli di soggiorno: risponde ad un meccanismo di fictio iuris ;

- ne consegue che il permesso di soggiorno per richiedenti asilo rappresenta un titolo diverso dagli altri permessi contemplati dalla normativa e la relativa condizione del titolare, in quanto ascrivibile a una mera “ fictio iuris ”, non può assumere rilievo ai fini del rilascio del permesso per soggiornanti di lungo periodo in assenza del requisito del riconoscimento della protezione internazionale tipizzato dalla normativa di riferimento;

- l’art. 9 del d. lgs. 286/1998 costituisce attuazione della direttiva 2003/109/CE; il comma 5- bis recepisce la disposizione di cui all’art. 4, paragrafo 2, comma 2, della direttiva 2003/109/CE del Consiglio del 25.11.2003, così come introdotta dall’art. 1, paragrafo 3, lett. b) della direttiva 2011/51/UE, secondo cui: « Per quanto riguarda le persone cui è stata concessa la protezione internazionale, ai fini del calcolo del periodo di cui al paragrafo 1 si computa almeno metà del periodo compreso tra la data di presentazione della domanda di protezione internazionale in base alla quale detta protezione è stata accordata e la data di rilascio del permesso di soggiorno di cui all’articolo 24 della direttiva 2004/83/CE o l’intero periodo se superiore a diciotto mesi »;

- la normativa eurounitaria lascia pertanto a sua volta agevolmente desumere come il periodo trascorso come richiedente asilo possa essere computato solo alle “persone cui è stata concessa la protezione internazionale”, dovendo per contro essere ritenuto irrilevante laddove tale status non sia riconosciuto;

- nel caso di specie la domanda di protezione internazionale è stata abbandonata dal ricorrente dopo avere presentato domanda di permesso di soggiorno per “emersione lavoro 2020”, titolo ottenuto in data 14.02.2021, al quale è seguito in data 30.03.2021 un permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato;

- ne consegue pertanto che, in assenza del riconoscimento della protezione internazionale, i periodi trascorsi in qualità di richiedente asilo non possono essere computati e, di conseguenza, il ricorrente non risulta avere maturato il termine necessario richiesto per il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.

6. Avverso la sentenza n. 15/2024 del GA di NO ha proposto appello il signor -OMISSIS- per i motivi che saranno più avanti analizzati.

7. All’udienza del 3 aprile 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di appello è rubricato: « Violazione di legge - Errata interpretazione della Direttiva 2003/109/CE del Consiglio del 25 novembre 2003 e dell’art. 9 del Testo Unico Immigrazione ».

L’appellante sostiene che:

- il ricorrente al momento della richiesta del permesso di soggiorno di lungo periodo, possedeva tutti i requisiti prescritti dalla Direttiva 2003/109/CE che costituisce la prima fonte normativa del permesso di soggiorno di lungo periodo: la Direttiva esclude ai richiedenti asilo, che sono ancora in attesa di una decisione, la possibilità di chiedere il permesso di lungo periodo ma non vieta di conteggiare tali periodi qualora al momento dell’istanza il soggetto sia titolare di un permesso di soggiorno di tipo differente;

- il ricorrente al momento della richiesta era in possesso di tutti i requisiti previsti dall’art. 9 del testo unico immigrazione: (i) il primo permesso era stato rilasciato il 26.09.2017, quindi da oltre cinque anni: dal 26.09.2017 era quindi in possesso di un regolare permesso di soggiorno; (ii) al momento della richiesta non era, pertanto, in attesa di una decisione rispetto ad una richiesta di protezione internazionale ma era titolare di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro; non era titolare di un permesso di soggiorno di breve durata; non godeva di alcun status giuridico previsto dalle convezioni internazionali (le ipotesi da ultimo citate sono quelle richiamate dal comma 5 dell’art. 9 del d.lgs. 286/1998 che indica i periodi che non possono essere computati ai fini del calcolo dei 5 anni necessari per ottenere il permesso di soggiorno di lungo periodo, ai sensi del comma 1, dello stesso articolo);

- il GA di NO ha errato nel ritenere che il ricorrente durante il periodo di soggiorno come richiedente asilo fosse titolare di un permesso di soggiorno di breve durata: dalla lettura della Direttiva e del TUI emerge che non possono chiedere il permesso di soggiorno di lungo periodo solo coloro che (i) hanno formalizzato istanza di protezione internazionale e (ii) sono ancora in attesa di una decisione circa tale richiesta;

- l’interpretazione del GA di NO avrebbe potuto avere un senso (ma sarebbe stata comunque arbitraria e comunque illegittima), solamente se l’Amministrazione fosse stata in grado di rispettare i termini previsti dalla legge per la definizione delle domande di protezione internazionale: la domanda di protezione internazionale del ricorrente avrebbe dovuto essere decisa entro il 5 ottobre 2017 mentre ad agosto 2020, quando lo stesso ha avanzato domanda di emersione, ottenendo così il diritto al rilascio di permesso di soggiorno per motivo di lavoro, la domanda di protezione internazionale era ancora pendente;

- il GA di NO ha errato nel qualificare il permesso di soggiorno per richiesta asilo come permesso di soggiorno di breve durata perché non ha tenuto di quanto statuito dalla Corte di giustizia UE (i) con sentenza 07.09.2022 nella causa C‑624/20 (la nozione di soggiorno « unicamente per motivi di carattere temporaneo », ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera e), della direttiva 2003/109, comprende qualsiasi soggiorno nel territorio di uno Stato membro fondato unicamente su motivi connotati dalla caratteristica oggettiva di implicare che detto soggiorno sia rigorosamente limitato nel tempo e destinato ad avere breve durata); e (ii) con sentenza 18 ottobre 2012 nella causa C‑502/10 (l’articolo 3, paragrafo 2, di detta direttiva esclude dal suo campo di applicazione i soggiorni di cittadini di paesi terzi che, pur essendo regolari ed eventualmente continuativi, non riflettono a priori l’intenzione di tali persone di insediarsi stabilmente nel territorio degli Stati membri);

- la Corte di giustizia UE, quindi, ha detto che per comprendere se un permesso possa qualificarsi di breve durata deve essere necessariamente valutata “l’intenzione”, ovvero il motivo che ha spinto il ricorrente ad insediarsi in Italia: nella specie tali motivazioni non sono state minimamente prese in considerazione perché se lo fossero state esse sarebbero emerse in maniera evidente dalle attività poste in essere dal ricorrente per integrarsi in Italia;

- il permesso di soggiorno per richiesta asilo non impedisce certamente al cittadino di insediarsi stabilmente nel territorio: lo stesso legislatore italiano, recependo centinaia di pronunce della Corte di Cassazione, aveva valorizzato l’insediamento stabile - integrazione del richiedente asilo riconoscendogli il diritto al rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale, convertibile in permesso di soggiorno per motivi di lavoro;

- il GA di NO ha smentito l’orientamento espresso sul punto da altri giudici amministrativi di primo grado (ad es.: Tar Emilia-Romagna n. 834/2022);

- l’interpretazione sostenuta dal GA di NO avrebbe un effetto paradossale: gli extracomunitari residenti in [...]di NO, già richiedenti asilo, potrebbero chiedere ed ottenere la cittadinanza italiana ancora prima di poter richiedere il rilascio di un permesso di soggiorno di lungo periodo UE: molti richiedenti asilo residenti in [...]di NO, giunti in Italia nel corso del 2016/2017 ed ivi residenti, perfettamente integrati, hanno ottenuto una pronuncia sulla loro domanda di protezione internazionale (formalizzata nel 2016/2017), solo recentemente mentre altre centinaia di richiedenti sono ancora in attesa. Queste persone (perfettamente integrate), salvi rarissimi casi, hanno ottenuto o otterranno una decisione favorevole con il riconoscimento della protezione speciale. Queste persone, secondo l’interpretazione del GA di NO, potranno chiedere il permesso di soggiorno di lungo periodo solamente nel 2028 o 2029, poiché non si calcolerebbero i periodi trascorsi in Italia con il permesso per richiesta asilo dimenticando che le stesse persone potrebbero formalizzare istanza di riconoscimento della cittadinanza italiana già nel corso del 2026 o 2027.

2. Il secondo motivo di appello è rubricato: « Omesso esame della memoria di replica ».

L’appellante sostiene che:

- con la memoria di replica depositata in primo grado era stato ribadito che il permesso per richiesta asilo può essere qualificato come temporaneo unicamente nel caso in cui all’esito della richiesta non consegua il riconoscimento di alcuna forma di protezione ovvero non venga medio tempore convertito ad altro titolo;

- il richiedente asilo nelle more della sua richiesta di protezione internazionale potrebbe maturare i requisiti per ottenere un differente permesso di soggiorno (per motivi familiari, cure mediche, protezione speciale, protezione sociale, emersione, ecc.) ma per tutto il periodo in cui è titolare di detto permesso il suo soggiorno è assolutamente legittimo e regolare;

- il cittadino straniero che formalizza un’istanza di protezione internazionale, per espressa previsione normativa, non è mai irregolarmente soggiornante come erroneamente statuito dal GA di NO;

- la richiesta di protezione internazionale non presuppone che il richiedente non abbia già, o non possa avere, un altro titolo per soggiornare regolarmente sul territorio del Paese ospitante: la protezione internazionale non è una variabile dipendente dalla regolarità o irregolarità delle condizioni di soggiorno. Il titolare di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro o di famiglia potrebbe certamente avanzare istanza di protezione internazionale;

- non sussiste alcuna incompatibilità tra la pendenza dell’istanza di protezione e l’avvio di altri percorsi di regolarizzazione del soggiorno.

2.1 Sotto diverso profilo l’appellante sostiene che:

- l’interpretazione fornita dal GA di NO pone numerosi dubbi di legittimità costituzionale;

- non può dirsi ragionevole la differenziazione di situazioni analoghe esclusivamente sulla base del contesto territoriale di presentazione delle domande di protezione internazionale;

- è noto che i termini di definizione delle domande di protezione internazionale variano da una Questura od altra, da una Commissione ad altra e ciò in base a elementi contingenti e casuali, quali i tempi di definizione dei rispettivi procedimenti, cioè fattori che non sono sotto il controllo dello straniero richiedente protezione;

- con la memoria di replica era stato altresì specificato che la Questura di NO, durante la procedura di emersione, pretendeva, illegittimamente come dichiarato da centinaia di pronunce anche del Consiglio di Stato, dai richiedenti asilo la preventiva dichiarazione di rinuncia alla protezione internazionale;

- numerosi difensori, per evitare ai richiedenti protezioni la perdita della possibilità di accedere alle domande di emersione per le illegittime interpretazioni creative delle Questure, compresa quella di NO, hanno depositato presso i competenti Tribunali italiani delle rinunce parziali, rinunce fictio iuris utilizzando i termini usati dal GA di NO che nella maggior parte dei casi, come quello di specie, non hanno avuto seguito;

- anche per l’odierno ricorrente, infatti, la rinuncia fictio iuris è rimasta priva di effetti in quanto con decreto reso in data 31.03.2022 dal Tribunale di Trento nel procedimento RG 1278/2019 è stato riconosciuto al signor -OMISSIS- il diritto al rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale ai sensi dell’art. 19, comma 1.1, del d. lgs. 286/1998;

- tale riconoscimento, a voler considerare corrette le argomentazioni del GA di NO, comporta l’ulteriore conferma che il soggiorno del ricorrente non può che essere qualificato come regolare sin dal marzo 2017, momento in cui è stata formalizzata la richiesta di protezione presso la Questura di NO;

- il riconoscimento della protezione umanitaria ha natura di diritto soggettivo, da annoverarsi tra i diritti umani fondamentali garantiti dagli artt. 2 Cost. e 3 CEDU ed il relativo riconoscimento è atto ricognitivo (Cass., SS.UU., 29460/2019);

- in altre parole si tratta di un diritto soggettivo che preesiste al suo riconoscimento in sede amministrativa o giurisdizionale con la conseguenza che i suoi effetti non possono che decorrere dalla data della domanda;

- la resistente, che ha accesso al fascicolo -OMISSIS-del ricorrente, ha invece colposamente taciuto tale circostanza affermando che il ricorrente fosse irregolarmente soggiornante nonostante il Tribunale di Trento avesse riconosciuto la protezione speciale;

- di conseguenza anche il GA di NO è stato indotto in errore oltre ad aver ignorato tale circostanza, pure rappresentata nella memoria di replica, avendo, evidentemente, omesso la lettura della memoria stessa;

- le evidenti omissioni del GA di NO, il quale nemmeno ha fatto riferimento alle doglianze esposte con la memoria di replica, oltre che gli ulteriori profili di insufficienza della pronuncia sopra esposti costituiscono profili di illegittimità (violazione tra il chiesto e il pronunciato, omessa e carente motivazione, illogicità della motivazione) che devono condurre ad una riforma della sentenza impugnata.

3. L’appello è fondato.

4. Il caso di specie è disciplinato dalle disposizioni di seguito richiamate:

- art. 9, comma 1, d.lgs. 286/1998 che così recita: « Lo straniero in possesso, da almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di validità, che dimostra la disponibilità di un reddito non inferiore all' importo annuo dell'assegno sociale e, nel caso di richiesta relativa ai familiari, di un reddito sufficiente secondo i parametri indicati nell'articolo 29, comma 3, lettera b) e di un alloggio idoneo che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge regionale per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica ovvero che sia fornito dei requisiti di idoneità igienico-sanitaria accertati dall'Azienda unità sanitaria locale competente per territorio, può chiedere al questore il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, per sé e per i familiari di cui all'articolo 29, comma 1 »;

- art. 9, comma 3, d.lgs. 286/1998 che così recita: « La disposizione di cui al comma 1 non si applica agli stranieri che: a) soggiornano per motivi di studio o formazione professionale; b) soggiornano a titolo di protezione temporanea, per cure mediche o sono titolari dei permessi di soggiorno di cui agli articoli 18, 18-bis, 20-bis, 22, comma 12-quater, e 42-bis nonché del permesso di soggiorno rilasciato ai sensi dell'articolo 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 ovvero hanno chiesto il permesso di soggiorno a tale titolo e sono in attesa di una decisione su tale richiesta; c) hanno chiesto la protezione internazionale come definita dall'articolo 2, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251 e sono ancora in attesa di una decisione definitiva circa tale richiesta; d) sono titolari di un permesso di soggiorno di breve durata previsto dal presente testo unico e dal regolamento di attuazione; e) godono di uno status giuridico previsto dalla convenzione di Vienna del 1961 sulle relazioni diplomatiche, dalla convenzione di Vienna del 1963 sulle relazioni consolari, dalla convenzione del 1969 sulle missioni speciali o dalla convenzione di Vienna del 1975 sulla rappresentanza degli Stati nelle loro relazioni con organizzazioni internazionali di carattere universale »;

- art. 9, comma 5, d.lgs. 286/1998 che così recita: « Ai fini del calcolo del periodo di cui al comma 1, non si computano i periodi di soggiorno per i motivi indicati nelle lettere d) ed e) del comma 3 »;

- art. 9, comma 5- bis , d.lgs. 286/1998 che così recita: « Il calcolo del periodo di soggiorno di cui al comma 1, per il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo di cui al comma 1-bis, è effettuato a partire dalla data di presentazione della domanda di protezione internazionale in base alla quale la protezione internazionale è stata riconosciuta ».

4.1 La regola operazionale ricavabile dalle norme citate, per quanto rilevante nel caso di specie, può essere così sintetizzata:

- lo straniero in possesso, da almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di validità, (in presenza di determinati requisiti come il possesso un determinato reddito, requisiti non in discussione in questo caso) può chiedere al Questore il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo;

- il permesso di lungo periodo non può essere rilasciato ai soggetti che si trovano nelle condizioni di cui al comma 3 della norma in esame; tra questi: (i) i soggetti hanno chiesto la protezione internazionale e sono ancora in attesa di una decisione definitiva circa tale richiesta; e (ii) sono titolari di un permesso di soggiorno di breve durata;

- ai fine del calcolo del requisito dei 5 anni non si computano i periodi di soggiorno per i seguenti motivi: (i) titolarità di un permesso di soggiorno di breve durata previsto dal testo unico 286/1998 e dal regolamento di attuazione; (ii) godimento di uno status giuridico previsto dalla convenzione di Vienna del 1961 sulle relazioni diplomatiche, dalla convenzione di Vienna del 1963 sulle relazioni consolari, dalla convenzione del 1969 sulle missioni speciali o dalla convenzione di Vienna del 1975 sulla rappresentanza degli Stati nelle loro relazioni con organizzazioni internazionali di carattere universale.

In sostanza, non si possono considerare i periodi di soggiorno per i quali il richiedente era in possesso di un permesso di soggiorno di breve durata previsti dal T.U.I. (ad esempio quello previsto dall'art. 19, comma 1- bis , lett. d) d.lgs. 286/1998 relativo alle donne in stato di gravidanza) oppure quelli c.d. “diplomatici”.

4.2 Per quel che attiene gli elementi di fatto, l’appellante al momento della presentazione della domanda finalizzata ad ottenere il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo (23/11/2022) aveva ottenuto un primo permesso di soggiorno rilasciato il 26.09.2017, quindi da oltre cinque anni, poi rinnovato di 6 mesi in 6 mesi fino al 02.06.2020. Ottenuta la regolarizzazione ai sensi dell’art. 103, comma 2 del d.l. 34/2020, presentava in data 14.08.2020 istanza di rilascio del primo permesso di soggiorno per motivi di lavoro, che veniva rilasciato dalla Questura con validità dal 14.08.2020 al 14.02.2021 e rinnovato dal 30.03.2021 al 29.03.2023.

4.3 L’atto impugnato, ritenuto legittimo dal GA, ha dichiarato irricevibile l'istanza presentata in data 23/11/2022 finalizzata ad ottenere il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo sulla base del seguente iter argomentativo:

- il richiedente avrebbe regolarizzato la sua posizione sul territorio nazionale solo in data 14.08.2020 con il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro conseguente al procedimento di emersione del lavoro sommerso ai sensi dell'art. 103, comma 1 del d.l. 34/2020;

- il richiedente non sarebbe stato in possesso da almeno cinque anni di un permesso di soggiorno in corso di validità, come richiesto dall'art. 9, comma 1, del d.lgs. 286/98;

- le disposizioni in materia di rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo non si applicherebbero a coloro che hanno chiesto il permesso di soggiorno a titolo di riconoscimento dello status di rifugiato;

- ai fini del calcolo del periodo di cinque anni non si computano i periodi di soggiorno di breve durata;

- i periodi di soggiorno trascorsi in Italia come titolare del permesso di soggiorno per "richiesta asilo", in mancanza del riconoscimento della protezione internazionale, non possono essere computati nel periodo di cinque anni necessario per il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.

In sostanza, quindi, il provvedimento impugnato fa rientrare il permesso di soggiorno per richiesta asilo tra i permessi di breve durata. Tale impostazione è stata fatta propria dal GA.

4.4 Quell’iter argomentativo non può essere condiviso.

Nelle difese svolte in primo grado la stessa Questura di NO ha riconosciuto che l’appellante ha ottenuto il primo permesso di soggiorno come richiedente asilo il 26.09.2017 poi rinnovato di 6 mesi in 6 mesi fino al 02.06.2020. Nella specie, quindi, quello che in teoria dovrebbe essere un permesso di breve durata, in realtà ha avuto una validità prossima ai tre anni.

La tesi della Questura di NO potrebbe essere pressa in considerazione se fossero rispettate le tempistiche previste dalla legge ovvero se l’Amministrazione fosse stata in grado di rispettare i termini previsti dalla legge (d.lgs. 25/2008) per la definizione delle domande di protezione internazionale. Come rilevato dalla difesa dell’appellante ai sensi di tali norme:

a) la Questura avrebbe dovuto redigere il Modello C3 entro tre giorni, sei o dieci al massimo, dalla manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale (cfr. art. 26, comma 2- bis , d. lgs. 25/2008). Nel caso di specie il ricorrente ha manifestato la volontà di richiedere la protezione internazionale a marzo 2017. Il 20 aprile 2017 la Questura di NO ha fissato un primo appuntamento ma ha concesso allo stesso la possibilità di formalizzare l’istanza solamente il 26.09.2017;

b) la Commissione Territoriale avrebbe dovuto effettuare il colloquio con il richiedente nei successivi trenta giorni e decidere nei tre giorni feriali successivi (cfr. art. 27, comma 2, d.lgs. 25/2008) mentre nel caso di specie la decisione della Commissione è stata notificata solamente nel mese di marzo 2019.

In sintesi: lo Stato avrebbe dovuto decidere la domanda di protezione internazionale del ricorrente entro il 5 ottobre 2017 mentre ad agosto 2020, quando lo stesso ha avanzato domanda di emersione, ottenendo così il diritto al rilascio di permesso di soggiorno per motivo di lavoro, la domanda di protezione internazionale non era stata ancora decisa.

Nella fisiologia del sistema il periodo di soggiorno del richiedente protezione internazionale dovrebbe essere, di fatto, di breve durata. Di fatto, però, tale periodo non è affatto breve (nella specie, come si è detto, la durata è stata prossima ai 3 anni) e se la brevità di fatto non esiste e non può esistere non si può ricondurre il permesso per richiedenti asilo alla categoria dei permessi di breve periodo. Se il meccanismo non funziona come dovrebbe non c’è motivo di considerare il periodo come breve. Il ritardo non può avere effetti pregiudizievoli per il richiedente.

4.5 Tanto la difesa della Questura in primo grado quanto il GA affermano che alcune pronunce del Consiglio di Stato avrebbero avallato la tesi per cui i periodi di soggiorno trascorsi dallo straniero come titolare di permesso per richiesta asilo, in mancanza del successivo riconoscimento della protezione internazionale, debbano essere esclusi dal computo dei cinque anni sia ai sensi dell’art. 9, comma 5, lett. d) del d.lgs. 286/98, in quanto qualificati come permessi temporanei, sia in quanto il soggiorno come richiedente asilo non è equiparabile al soggiorno legale ad altro titolo, come ad es. il lavoro, la famiglia, lo studio.

In realtà dette pronunce (es. Cons. Stato, Sez. III, 14 luglio 2022 n. 5982) riguardano il diverso problema attinente all’applicazione dell’art. 103 d.l. 34/2020, relativo alla “emersione di rapporti di lavoro”.

In ogni caso le ridette pronunce:

- non affermano il principio secondo cui il permesso per richiedenti asilo debba essere ricondotto alla categoria dei permessi di breve periodo ai sensi dell’art. 9, comma 1, del d.lgs. 286/98;

- si limitano ad affermare che non esistono elementi di carattere testuale, sistematico e teleologico per escludere lo straniero titolare di un permesso di soggiorno temporaneo per richiesta asilo/protezione internazionale et similia dall’ambito di applicazione dell’art. 103 d.l. 34/2020 e, più in generale, dalla procedura di emersione;

- ribadiscono che il soggiorno in qualità di richiedenti asilo deve essere considerato un soggiorno in tutto e per tutto regolare.

In definitiva, quindi, le ridette pronunce non sono in contrasto con il principio dianzi enunziato.

4.6 Il primo motivo di appello è fondato anche per altre ragioni.

Il GA, con riferimento alla posizione dell’odierno appellante, ha enfatizzato l’irrilevanza dei periodi di soggiorno trascorsi dal richiedente asilo in assenza del successivo riconoscimento della protezione internazionale (senza però chiarire, però, quale peso abbia il fatto che il signor -OMISSIS-abbia poi effettivamente ottenuto il permesso di soggiorno per protezione speciale: su questo aspetto vedi infra ). In particolare il GA ha ricondotto il permesso di soggiorno per richiedenti asilo alla categoria dei “permessi di breve durata”.

Tale conclusione non può essere condivisa per quanto detto in precedenza.

Ma, come prima ricordato, ai fini del conteggio dei 5 anni non si possono considerare i periodi di soggiorno per i quali il richiedente era in possesso di un permesso di soggiorno di breve durata previsti dal T.U.I. oppure quelli c.d. “diplomatici”.

Al momento della proposizione della domanda l’appellante non era in ogni caso titolare di un permesso di soggiorno di breve durata; non godeva di alcun status giuridico previsto dalle convezioni internazionali. Al momento della proposizione della domanda di permesso di lungo periodo non era formalmente in attesa di riconoscimento della protezione internazionale (avendo rinunciato a detta domanda, anche se successivamente la stessa è stata comunque accolta): ma era titolare di altri titoli che gli consentivano di soggiornare legittimamente nel nostro Paese.

5. Anche il secondo motivo di appello si rivela fondato.

Come detto, il GA ha attribuito molta importanza al fatto che l’appellante non avrebbe effettivamente ottenuto il riconoscimento della protezione internazionale.

Ad esempio alle pagine 9-10 della sentenza il primo giudice ha affermato che:

« Nel caso di specie, dunque, la domanda di protezione internazionale è stata abbandonata dal ricorrente dopo avere presentato domanda di permesso di soggiorno per “emersione lavoro 2020”, titolo ottenuto in data 14.02.2021, al quale è seguito in data 30.03.2021 un permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato.

Ne consegue pertanto che, in assenza del riconoscimento della protezione internazionale, i periodi trascorsi in qualità di richiedente asilo non possono essere computati e, di conseguenza, il ricorrente non risulta avere maturato il termine necessario richiesto per il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo ».

Ma tale affermazione non tiene conto del fatto che, in primo grado, l’odierno appellante aveva depositato, in prossimità dell’udienza di discussione e comunque nei termini, il decreto del Tribunale di Trento che ha riconosciuto al signor -OMISSIS--OMISSIS-il diritto alla protezione speciale ex artt. 19, co. 1.1 d.lgs 286/98 e 32, comma 3 d.lgs. 25/08, come modificati dal d.l. 130/20 convertito in l. 173/20 disponendo la trasmissione degli atti al Questore per quanto di competenza.

In altre parole (e come evidenziato nella memoria finale depositata in primo grado dall’odierno appellante) malgrado il signor -OMISSIS-avesse presentato rinuncia al ricorso per il riconoscimento della protezione internazionale, il Tribunale di Trento ha comunque esaminato la domanda accogliendola nei limiti appena indicati.

Il GA non ha valutato in che modo questa circostanza influisca sul regime giuridico applicabile alla fattispecie e ha finito per argomentare dando rilievo ad una circostanza (la rinuncia) che comunque era stata superata dall’accoglimento della domanda di riconoscimento della protezione internazionale.

Sotto questo profilo appare fondata la doglianza sollevata con il secondo motivo di appello (rubricato: “Omesso esame della memoria di replica”).

6. Per le ragioni esposte l’appello deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata e in accoglimento del ricorso di primo grado, deve essere annullato il decreto di irricevibilità dell’istanza presentata dal signor -OMISSIS- in data 23.11.2022 finalizzata ad ottenere il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo adottato dalla Questura di NO.

In sede di riesercizio del potere la Questura di NO dovrà esaminare la domanda presentata dal signor -OMISSIS- tenendo conto:

- dei principi enunciati dal Collegio in ordine all’impossibilità di ricondurre il permesso per richiedenti asilo alla categoria dei permessi di breve periodo;

- del fatto che al signor -OMISSIS- è stato riconosciuto dal Tribunale di Trento il diritto alla protezione speciale ex artt. 19, co. 1.1 d.lgs. 286/98 e 32, comma 3 d.lgs. 25/08, come modificati dal d.l. 130/20 convertito in l. 173/20;

- del tempo comunque trascorso (anche per la durata di questo giudizio) dal momento della proposizione dell’istanza finalizzata ad ottenere il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.

6.1 In ragione della complessità ermeneutica legata all’applicazione delle norme che disciplinano il caso di specie, sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado annullando il decreto con esso impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pascuzzi	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.