Pubblicato il 08/05/2025

N. 03928/2025REG.PROV.COLL.

N. 09716/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9716 del 2022, proposto dal Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Simonetta Garbati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

OL EN, NA EN, MA EN, non costituite in giudizio;

nei confronti

Comune di Monserrato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Gianfranco Carboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00477/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Monserrato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il Comune di Cagliari ha interposto appello avverso la sentenza del T.a.r. per la Sardegna n. 477 del 2022 che lo ha condannato al risarcimento del danno quantificato in euro 13.050,00 conseguente alla occupazione di una porzione di terreno in proprietà delle signore EN OL, NA e MI, divenuta illecita in conseguenza della intervenuta scadenza del termine quinquennale di efficacia del relativo decreto di autorizzazione dell’occupazione in via d’urgenza n. 21 del 07 luglio 1986, in assenza della adozione del decreto di esproprio.

Dopo una occupazione protrattasi illecitamente per circa 15 anni, il predetto terreno è stato successivamente restituito alle proprietarie in data 1° agosto 2006 dal Comune di Monserrato, istituito con legge regionale e subentrato nella procedura espropriativa al Comune di Cagliari, senza tuttavia portarla a termine mediante l’adozione del decreto di esproprio.

2. Nel presente grado si controverte circa la individuazione del Comune legittimato passivamente al pagamento del risarcimento del danno liquidato dal T.a.r. e del regime della prescrizione della domanda risarcitoria proposta dai proprietari per il periodo di illecita occupazione.

Con il primo motivo di appello il comune di Cagliari ha dedotto: “ Error in procedendo. Violazione, falsa applicazione ed errata interpretazione delle norme di diritto. Violazione e falsa applicazione del principio della domanda e del principio della corrispondenza tra richiesto e pronunciato di cui agli artt. 99 e 112 c.p.c. ”.

Nel premettere il proprio difetto di legittimazione essendo subentrato nel procedimento espropriativo il neo istituito Comune di Monserrato, lamenta che il T.a.r. Sardegna non avrebbe potuto affermare il difetto di legittimazione passiva del Comune di Monserrato, avendo stralciato dal processo la memoria difensiva di replica dello stesso Ente, nella quale, per l’appunto, veniva eccepito per la prima volta il proprio difetto di legittimazione.

Il T.a.r. non avrebbe pertanto potuto “esprimersi in alcun modo sulla legittimazione passiva dell’Ente, se non violando i principi sanciti dagli articoli 96 e 112 c.p.”.

Con il secondo motivo di appello lamenta che poiché la predetta porzione di terreno, prima della scadenza del termine quinquennale di efficacia del decreto di occupazione, sarebbe stata trasferita nella proprietà del Comune di Monserrato, istituito con legge regionale per scorporo dal territorio catastale del Comune di Cagliari, e tenuto conto che la condotta illecita conseguente alla mancata adozione del decreto di esproprio nel termine di legge sarebbe imputabile in via esclusiva al neo istituito Comune di Monserrato, il T.a.r. avrebbe dovuto condannare quest’ultimo al risarcimento del danno conseguente alla condotta illecita causativa dell’illecito spossessamento.

Con il terzo motivo di appello lamenta che la prescrizione estintiva della obbligazione risarcitoria sarebbe stata calcolata erroneamente dal T.a.r., assumendo come dies a quo una diffida che però non aveva ad oggetto la domanda risarcitoria oggetto della pretesa azionata in giudizio ma altre voci indennitarie mentre avrebbe dovuto assumersi come dies a quo di decorrenza della prescrizione la notifica della citazione in sede civile (poi trasposta in sede amministrativa in esito a declaratoria di difetto di giurisdizione della locale Corte di appello che sul punto riformava la pronuncia del tribunale civile di Cagliari).

Si è costituito in giudizio il Comune di Monserrato per resistere all’appello concludendo per la sua reiezione nel merito. Per l’ipotesi di accoglimento dell’appello principale del Comune di Cagliari, ha riproposto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva delle signore EN articolata in primo grado e reiterato quella di prescrizione in termini analoghi al terzo motivo dell’appello principale.

Le signore EN non si sono costituite in giudizio.

3. Con ordinanza n. 92 del 23 gennaio 2023 è stata respinta la domanda cautelare del Comune di Cagliari per assenza del requisito del periculum in mora , stante la esiguità della somma liquidata a titolo di risarcimento del danno da illecito spossessamento.

4. Alla udienza pubblica del 29 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

5. Il primo motivo di appello è infondato.

Il giudice ha sempre il potere di verificare anche d’ufficio la sussistenza del requisito della legittimazione ad agire ed a resistere in capo alle parti in giudizio ed avendo le signore EN riassunto il giudizio sia nei confronti del Comune di Cagliari che di quello di Monserrato il T.a.r. era tenuto a verificare d’ufficio quale dei due Comuni fosse legittimato passivamente rispetto alla domanda risarcitoria proposta pervenendo alla conclusione che solo il Comune di Cagliari fosse tenuto al risarcimento del danno, in forza della disciplina sui rapporti finanziari tra i due enti prevista dalla legge regionale istitutiva del Comune di Monserrato.

6. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

Il Comune di Cagliari, sempre con riferimento al profilo della legittimazione passiva, sostiene che tanto l’occupazione illegittima quanto la successiva restituzione del bene in data 1° agosto 2006 sarebbero state effettuate dal Comune di Monserrato, in quanto unico Ente avente il potere di farlo essendo subentrato, nelle more, al Comune di Cagliari nella proprietà catastale dell’area interessata dalla procedura espropriativa.

Inoltre il nuovo Comune era già stato istituito quando, con la scadenza del termine quinquennale, l’occupazione d’urgenza è divenuta illecita: pertanto, la condotta causativa del danno sarebbe ascrivibile esclusivamente al Comune di Monserrato.

Il T.a.r. avrebbe pertanto errato nell’identificare la condotta illegittima del Comune di Cagliari nel non avere assicurato la c.d “provvista” finanziaria che, ai sensi della legge regionale istitutiva del Comune di Monserrato, l’Ente originario avrebbe dovuto assicurare al nuovo Comune nato dallo scorporo poiché la previsione della c.d. “provvista” in favore del Comune di Monserrato poteva riguardare – come chiarito anche dalla sentenza n. 8542/03 della Corte di cassazione richiamata dal T.a.r. per la Sardegna – i debiti di natura indennitaria nascenti dalla espropriazione, ma non eventuali obblighi risarcitori derivanti da future condotte illegittime perpetrate dal nuovo Ente”.

Il motivo è infondato.

Come correttamente osserva il Comune di Monserrato, poiché l’obbligazione risarcitoria è sorta in connessione con il decreto di occupazione d’urgenza adottato dal Comune di Cagliari, nonostante la modifica territoriale intervenuta, in carenza del regolamento previsto dalla Legge Regionale, il relativo debito non si è trasferito a carico del Comune di Monserrato, non avendo la legge regionale ravvisato una vicenda di tipo successorio a titolo universale tra i due enti: l’istituzione del nuovo Comune pertanto non ha fatto venire meno la responsabilità del Comune di Cagliari che ha dato impulso al procedimento espropriativo, quanto meno in termini di culpa in vigilando circa la sua conduzione e conclusione da parte del Comune di Monserrato nei termini e nelle forme di legge.

In ogni caso, la legge regionale della Sardegna n. 36 del 18 novembre 1991, istitutiva del Comune di Monserrato, stabilisce che, in attesa del regolamento previsto dall’art. 4 della medesima legge - con cui il competente assessore regionale avrebbe dovuto disciplinare i rapporti patrimoniali e finanziari fra i due enti - il Comune di Cagliari si sarebbe fatto carico di fornire le risorse umane e materiali per il funzionamento del nuovo ente; in sostanza la legge ha previsto che il Comune di Cagliari avrebbe anticipato la provvista finanziaria, salvo conguaglio, da definire in base ai criteri di cui all’emanando regolamento; l’art. 4, comma 2 prevede infatti che: “ Nelle more della definizione del predetto regolamento il Comune di Cagliari provvede, tenuto conto delle proprie esigenze e di quelle del nuovo Comune, a distaccare proprio personale ed a concedere anticipazioni finanziarie in conto del riparto futuro, per le necessità legate all'organizzazione ed al funzionamento degli uffici comunali. ”.

Il successivo comma 5 aggiunge che: “ Devono comunque essere garantite, fin dall’entrata in vigore della legge, le anticipazioni necessarie a coprire spese obbligatorie ”.

La previsione della concessione di “anticipazioni finanziarie in conto del futuro riparto” e la inderogabilità di quelle “necessarie a coprire spese obbligatorie” ha una portata molto ampia e certamente idonea a ricomprendere anche le somme necessarie a far fronte a richieste di natura risarcitoria purchè collegate allo svolgimento di compiti propri dell’ente locale, come accade nel caso di specie in cui viene in rilievo una procedura espropriativa per la realizzazione di un PEEP ex lege n. 167 del 1962.

La citata disposizione rileva non solo nei rapporti interni tra i due enti ma anche nei confronti delle pretese avanzate da soggetti terzi che rendono, come accade nel caso di specie, il Comune di Cagliari legittimato passivo anche a fronte di pretese astrattamente azionabili nei confronti del neoistituito Comune subentrato al primo nel completamento del procedimento espropriativo.

In questo senso si è espressa anche la Corte di Cassazione, sez. civ. I, con sentenza del 28 maggio 2003, n. 8542, richiamata dal T.a.r., dal cui principio di diritto non v’è motivo di discostarsi anche perché la sorte della pretesa risarcitoria sarà comunque stabilita in base al regolamento assessorile, a prescindere dall’esito del presente giudizio i cui effetti costituiranno oggetto di regolamentazione ad opera dei criteri di riparto che saranno stabiliti in quella sede, secondo quanto previso dal richiamato art. 4 comma 2 della legge regionale.

Si tenga conto che l’ente chiamato a sopportare in via definitiva l’onere finanziario in questione sarà poi stabilito solo con il regolamento finanziario da adottare dalla Regione, d’intesa con i due comuni, sebbene quest’ultimo spiegherà di propri effetti nei rapporti interni tra i due enti, dovendo nelle more il Comune di Cagliari anticipare anche le spese per il funzionamento dei servizi del Comune di Monserrato.

Pertanto se all’esito del presente giudizio il Comune di Cagliari dovrà anticipare la spesa per il risarcimento del danno richiesto dai proprietari lesi nel godimento dei terreni oggetto di occupazione illecita, con il regolamento si chiarirà se il predetto Comune ha diritto a ripetere la somma dal Comune di Monserrato o se l’onere resterà a carico del Comune di Cagliari in via definitiva.

Alla luce delle motivazioni che precedono il motivo di appello deve pertanto essere respinto.

7. Con il terzo motivo di appello, incentrato sul decorso della prescrizione del credito risarcitorio, il Comune lamenta che il primo atto interruttivo idoneo andrebbe individuato nella citazione civile notificata il 29 marzo 2006 e non nell’atto stragiudiziale del 6 maggio 2004 – erroneamente indicato dal T.a.r. - con cui il difensore delle ricorrenti richiese espressamente, oltre al rilascio dell’area, il pagamento dell’indennità di occupazione d’urgenza ma non il risarcimento del danno da illegittima occupazione, oggetto del presente giudizio.

Il motivo è fondato.

La diffida del 6 maggio 2004 non contemplava alcuna formale richiesta risarcitoria valida ai fini della interruzione del decorso del relativo termine: tale richiesta è contenuta solo nell’atto di citazione notificato due anni dopo sicchè è solo da tale data che la prescrizione, in presenza di un illecito avente carattere permanente, può ritenersi validamente interrotta in relazione alle annualità pregresse.

E’ dunque errata l’affermazione del T.a.r. secondo cui le pretese delle parti appellate sarebbero fondate con riguardo al periodo compreso tra il 06 maggio 1999 e il 1° agosto 2006 ( dies a quo 5 anni anteriori dalla notifica della diffida del 6 maggio 2004) sino alla data di restituzione del bene.

E’ vero invece che le pretese delle ricorrenti devono essere limitate al periodo di 5 anni antecedenti alla notifica dell’indicato atto di citazione civile (29 marzo 2001 – 29 marzo 2006).

8. Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello va accolto in parte, limitatamente al terzo motivo, con assorbimento – per difetto di interesse - delle eccezioni riproposte dal Comune di Monserrato e la sentenza appellata deve conseguentemente essere riformata in parte qua e confermata per il resto.

9. L’accoglimento solo parziale dell’appello consente di disporre la compensazione integrale delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e compensa le spese di lite del grado tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO