Pubblicato il 27/01/2025

N. 00602/2025REG.PROV.COLL.

N. 07464/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7464 del 2022, proposto da
IO -OMISSIS- via -OMISSIS-, -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Gerbi, Franco Rusca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Gerbi in Genova, via Roma, n. 11/1.

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Corrado Mauceri, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Leonardo Castagnoli, Aurelio Domenico Masuelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero della Cultura, Ministero della Transizione Ecologica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Fallimento -OMISSIS- S.r.l. in Liquidazione, rappresentato e difeso dagli avvocati Ivano Cavanna, Tomaso Galletto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-, della Regione Liguria, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Ministero della Cultura, del Ministero della Transizione Ecologica e del Fallimento -OMISSIS- S.r.l. in Liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Cons. Maurizio Santise e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Il IO -OMISSIS- e alcuni condòmini, proprietari di appartamenti nell'edificio condominiale, hanno impugnato la sentenza del T.a.r. per la Liguria n. -OMISSIS- che ha dichiarato inammissibile l’originario ricorso di primo grado dagli stessi proposto nei confronti del Comune di -OMISSIS-, della Regione Liguria, del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, del Ministero per i beni e le attività culturali, del Ministero dell’economia e delle Finanze e della società -OMISSIS- s.r.l. per il risarcimento del danno, consistente in una profonda alterazione dello stato dei luoghi antistanti il condominio, arrecato loro con gli atti poi annullati dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, del -OMISSIS-.

Il T.a.r. ha ritenuto inammissibile il ricorso in quanto collettivamente proposto in presenza di situazioni soggettive ampiamente diversificate sul piano sostanziale e processuale.

2. Con atto di appello sono quindi stati dedotti i seguenti motivi di appello:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 30, 32, 35, 39, 70 e 72 bis C.P.A. anche in relazione all'art. 103 Cpc e all'art. 111 Cost. Violazione dei principî generali e delle regole sul ricorso collettivo ;

II. In subordine. Erronea dichiarazione di inammissibilità dell'intero ricorso. Mancata applicazione del principio utile per inutile non vitiatur.

Il Comune di -OMISSIS-, la Regione Liguria, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, il Ministero della Cultura, il Ministero della Transizione Ecologica e il Fallimento -OMISSIS- S.r.l. in Liquidazione si sono costituiti regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

Alla pubblica udienza del 28 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Al fine di scrutinare l’odierno atto di appello, è opportuno ricostruire, sia pur in via sintetica, i fatti sottesi alla presente controversia, come specificati anche nell’atto di appello.

Con un primo ricorso proposto nell'anno 1997 davanti al Tar per la Liguria, il IO -OMISSIS- e cinque condòmini proprietari di appartamenti nell'edificio condominiale impugnavano gli atti di una variante urbanistica al locale PRG che era stata approvata dalla Regione Liguria nel 1996 e che prevedeva, nell'area immediatamente antistante l'edificio condominiale, nuovi insediamenti turistico-ricettivi, strutture commerciali, stabilimenti balneari ed un porto turistico, opere tutte che, sul demanio marittimo e su retrostanti aree anche private, avrebbero potuto essere realizzate solo dopo l'approvazione di uno strumento urbanistico esecutivo.

Con un secondo ricorso, proposto dopo otto anni e precisamente nel 2005, il IO e due condòmini (che non avevano proposto il precedente ricorso) impugnavano la V.I.A. regionale positivamente formulata sul progetto che era stato presentato dalla società -OMISSIS- srl per realizzare pressoché l'intero intervento previsto dalla disciplina urbanistica introdotta con gli atti oggetto del primo ricorso.

Con un terzo ricorso ancora il IO e gli stessi due condòmini che avevano impugnato la V.I.A., impugnavano nel 2006 il piano particolareggiato ed altri atti connessi, tra i quali quelli di assenso paesaggistico, edilizio e demaniale marittimo, approvati e rilasciati per realizzare l'intervento.

Con un quarto ed ultimo ricorso, nell'anno 2007, sempre il IO e 11 condòmini (dei quali uno solo - la signora -OMISSIS- - aveva proposto il primo ricorso e due, i signori -OMISSIS-, avevano proposto il secondo ed il terzo ricorso) impugnavano la concessione demaniale marittima, l'autorizzazione paesaggistica e tutti gli atti di approvazione del progetto definitivo

dell'intervento.

Il Tar per la Liguria, con sentenza n. -OMISSIS-, riuniva i quattro ricorsi e li respingeva.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. -OMISSIS-, accoglieva l’appello e riteneva i ricorsi proposti in primo grado tutti fondati.

Successivamente alla sentenza del Consiglio di Stato, il IO e i condomini meglio indicati in epigrafe hanno proposto ricorso per chiedere il risarcimento dei danni patiti a causa del comportamento tenuto dalle amministrazioni interessate.

Secondo il T.a.r. il ricorso sarebbe inammissibile perché le posizioni dei diversi ricorrenti sono troppo diverse tra di loro e non idonee ad essere tutelate con un ricorso collettivo.

4. Questo Consiglio di Stato ha già precisato che “il ricorso collettivo, presentato da una pluralità di soggetti con un unico atto, sarebbe ammissibile nel solo caso in cui sussistano, congiuntamente, i requisiti dell'identità delle situazioni sostanziali e processuali (ossia che le domande giudiziali siano identiche nell'oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi) e dell'assenza di un conflitto di interessi tra le parti”. Inoltre, “identità di posizioni si ha laddove esista un identico interesse caducatorio, meritevole di tutela con un unico e contestuale strumento processuale” (cfr., Consiglio di Stato sez. V, -OMISSIS-).

Nel caso di specie, è stata proposta un’azione risarcitoria da parte più soggetti che, tuttavia, rivestono posizione evidentemente differenti.

Va sottolineato che la giurisprudenza amministrativa formatasi sul ricorso collettivo si è normalmente pronunciata sul ricorso avente ad oggetto l’impugnazione di un unico atto da parte di più soggetti, mentre nel caso di specie si discorre di un’azione risarcitoria collettiva che, tuttavia, riguarda ricorrenti le cui posizioni giuridiche sono notevolmente diverse tra di loro.

L’azione risarcitoria, peraltro, presupponendo la prova di un danno, strettamente legato al patrimonio e alla posizione del danneggiato, difficilmente si presta ad una proposizione in via collettiva.

Non è un caso che per l’unica azione di classe prevista nei confronti della pubblica amministrazione non è ammessa l’azione risarcitoria. L’art. 1, comma 6, del d.lgs. n. 198 del 2009, precisa, infatti, che “Il ricorso non consente di ottenere il risarcimento del danno cagionato dagli atti e dai comportamenti di cui al comma 1”.

Ciò naturalmente non consente di ritenere esclusa in astratto la possibilità della proposizione in via collettiva dell’azione risarcitoria, peraltro ammessa espressamente dall’art. 840 bis del c.p.c. (che però si riferisce a “diritti individuali omogenei”), quanto la difficoltà ad ammetterla nel processo amministrativo perché la prova del danno è strettamente legata alla posizione del danneggiato e ad un comportamento o provvedimento della pubblica amministrazione.

5. Nel caso di specie è condivisibile la sentenza del T.a.r. che ha dichiarato inammissibile il ricorso perché “le quattro impugnazioni concernenti – variamente – gli atti infine annullati dalla sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS- (variante integrale al P.R.G. ed al P.T.C.P., V.I.A. positiva sul progetto di riqualificazione ambientale dell’ex discarica -OMISSIS- denominata -OMISSIS-, S.U.A. con oggetto il progetto definitivo del porto turistico, concessione demaniale marittima e autorizzazione paesaggistica sul progetto definitivo) sono state separatamente proposte, nel corso di un decennio (dal 1997 al 2007), oltre che dal condominio -OMISSIS-, da un numero variabile di condòmini, sempre diversi”.

Precisa ancora il Tar che “la pretesa azionata nel presente giudizio si atteggia diversamente per ciascuno dei numerosi ricorrenti, molti dei quali hanno impugnato solo alcuni dei provvedimenti lesivi (facendo valere il risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo oppositivo), o non li hanno impugnati affatto (facendo valere il risarcimento del danno da lesione di un generico diritto soggettivo all’integrità patrimoniale), proponendo la sola autonoma azione risarcitoria e così salendo all’ultimo – come suol dirsi – sul carro dei vincitori.”

Mancherebbe per il T.a.r. la completa identità delle posizioni giuridiche sostanziali e processuali – che non è predicabile nei confronti dei ricorrenti né sul piano sostanziale, né su quello processuale, posto che per alcuni di essi trova applicazione il termine prescrizionale ex art. 2947 cod. civ., per altri quello decadenziale ex art. 30 comma 5 c.p.a.

6. Gli appellanti riportano un passo della sentenza di questo Consiglio di Stato del 2013, secondo cui “tutti i ricorrenti avevano interesse alle impugnazioni da essi collettivamente e cumulativamente proposte perché "la realizzazione di consistenti interventi (comportanti una rilevante notevole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio) deve ritenersi pregiudizievole in re ipsa , in quanto il nocumento è conseguente alla minore qualità panoramica, ambientale, paesaggistica ovvero alla possibile diminuzione di valore dell'immobile". In particolare era "pregiudizio evidente e denunciato" "la sottrazione di oltre 2000 mt di spiaggia, con la perdita di uno specifico accesso diretto all'arenile spiaggioso".

Secondo, l’appellante “Tutti i ricorrenti agivano a tutela dei loro singoli ma omogenei diritti soggettivi all'integrità del loro patrimonio e dei loro diritti di proprietà, gravemente danneggiati da una unitaria attività amministrativa e poi materiale che si era svolta in esecuzione di un unico disegno edificatorio e di atti connessi, tutti irrimediabilmente ed insanabilmente illegittimi e come tali tutti annullati dal Consiglio di Stato” (pag. 6, atto di appello).

Inoltre, precisa l’appellante, ”L'azione risarcitoria doveva ritenersi, per tutti, tempestiva sia che volesse considerarsi dies a quo il passaggio in giudicato della sentenza di codesto ecc.mo Consiglio di Stato n. -OMISSIS- (per coloro che avevano impugnato gli atti) sia che il termine prescrizionale di cinque anni volesse farsi decorrere dalla produzione del danno, che doveva ritenersi cagionato non dalla sola emanazione degli atti poi annullati (che, se non fossero stati seguiti da alcuna attività di trasformazione del territorio, non avrebbero certamente da soli prodotto alcun decremento patrimoniale alle proprietà dei ricorrenti) ma da essi e (congiuntamente) dalla successiva attività materiale posta in essere dalla -OMISSIS- srl”).

Infine, l'illecito è permanente, il soggetto danneggiato può agire in via risarcitoria fin che permane la costruzione illecita o, quanto meno ed a tutto concedere, fino a che perduri l'attività. La quale, nel caso ora in rilievo, si era interrotta solo nel 2011 (mentre quanto illecitamente costruito neppure oggi, a distanza di oltre nove anni, è stato eliminato) sicché l'azione, proposta nel 2013, era -e doveva ritenersi- certamente tempestiva.

7. Ritiene il Collegio che l’appello vada respinto e la sentenza del T.a.r. vada, quindi, confermata, indipendentemente dal profilo contestato della eventuale prescrizione della pretesa risarcitoria.

Il punto nodale della questione è comprendere se la diversità delle posizioni individuali può legittimare un ricorso collettivo quando ci siano proprietà distinte, danni almeno quantitativamente diversi, ricorrenti che avevano impugnato alcuni atti amministrativi e ricorrenti che non li avevano impugnati, ricorrenti che avrebbero potuto agire in via risarcitoria entro un termine di decadenza e altri entro un termine di prescrizione.

Né rileva la circostanza che il Consiglio di Stato nel 2013 ha ritenuto sussistente l’interesse in relazione all’impugnazione collettiva (la contestazione in quel giudizio è che gli appellanti non si sarebbero fatti carico di dimostrare la sussistenza di un qualche, anche minima, lesione), perché, nel caso di specie, non è in discussione l’interesse all’impugnazione quanto la esperibilità di un’impugnazione risarcitoria collettiva, nel caso in cui le posizioni giuridiche dei ricorrenti siano estremamente differenti tra di loro.

La conferma dell’inammissibilità dell’impugnazione collettiva deriva, peraltro, dallo stesso atto di appello, nel quale, da pag. 19 in poi, gli appellanti si soffermano nel distinguere le diverse posizioni degli appellanti ai fini risarcitori richiedendo risarcimento di danni tutti differenti tra di loro che richiederebbero, a ben vedere, autonome e diverse attività istruttorie.

Lo stesso Ministero della Cultura, con atto di appello incidentale condizionato, ha elencato i seguenti sottogruppi di ricorrenti in primo grado, già evidenziati in primo grado con memoria depositata il 12 novembre 2021 e non contestata:

- soggetti che sono stati parti dei quattro giudizi impugnatori (R.G. n. -OMISSIS-) decisi dal Tar Liguria con sentenza n. -OMISSIS-, salvo che relativamente al R.G. -OMISSIS- e al R.G. -OMISSIS- in cui vi è coincidenza di parti, nei ricorsi R.G. -OMISSIS- e R.G. -OMISSIS- le parti sono diverse.

- soggetti che hanno appellato la sentenza n. -OMISSIS- del Tar Liguria da identificarsi in un numero di soggetti inferiore a quelli presi in considerazione dalla sentenza di primo grado.

- soggetti che hanno proposto il ricorso risarcitorio che a sua volta risulta comprendere:

i) gli appellanti vittoriosi al Consiglio di Stato nel giudizio conclusosi con la sentenza n. -OMISSIS-;

ii) soggetti che non hanno partecipato ad alcun giudizio impugnatorio;

iii) soggetti soccombenti dinanzi al Tar Liguria e non appellanti al Consiglio di Stato;

iiii) soggetti, quali i sig.ri -OMISSIS- (avente causa di -OMISSIS-) e -OMISSIS- ricorrenti solo nel R.G. -OMISSIS- e non impugnanti il parere della Soprintendenza n. 7102 del 15/06/2006.

Né varrebbe rilevare, come fanno gli appellanti, che la unicità delle posizioni deriverebbe dal fatto che si è agito a tutela del “diritto all’integrità del patrimonio”, in quanto quella indicata non può ritenersi, per la sua genericità, una posizione soggettiva dotata di una sua autonomia.

L’azione risarcitoria è stata proposta, quindi, da proprietari di beni diversi che richiedono il risarcimento di danni comunque differenti in relazione ai quali sarebbe necessario porre in essere singolo specifico e autonomo accertamento.

8. Non può, dunque, di certo ritenersi integrato il requisito della identità delle posizioni soggettive, sia da un punto di vista sostanziale e processuale, richiesto dalla giustizia amministrativa al fine di ritenere ammissibile il ricorso collettivo nel processo amministrativo, in quanto gli illeciti civili che rappresentano il presupposto della richiesta risarcitoria sono tutti autonomi tra di loro e vanno accertati autonomamente per ogni singolo danneggiato.

Il richiamo che parte appellante fa all’art. 32 c.p.a., per giustificare l’ammissibilità del ricorso collettivo non è poi pertinente perché la norma, nel precisare che “E' sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale”, si riferisce, in realtà al cumulo oggettivo e non a quello soggettivo, che riguarda il diverso caso, oggetto del presente giudizio, di un ricorso proposto da più soggetti. Ad ogni modo, anche se si volesse interpretare la norma come capace di legittimare il cumulo soggettivo, non è qui in discussione l’ammissibilità in astratto del ricorso collettivo, pacificamente riconosciuta, ma alle condizioni sopra illustrate.

Né è risolutivo il richiamo all’art. 103 c.p.c. secondo cui “Più parti possono agire o essere convenute nello stesso processo, quando tra le cause che si propongono esiste connessione per l'oggetto o per il titolo dal quale dipendono, oppure quando la decisione dipende, totalmente o parzialmente, dalla risoluzione di identiche questioni”, in quanto l'ipotesi indicata dalla norma richiamata, nella prima parte, descrive la c.d. connessione oggettiva propria che si verifica quando le cause sono collegate perché si controverte sullo stesso bene oppure perché il titolo della domanda è lo stesso nelle varie azioni. Nel caso di specie, il bene non è pacificamente lo stesso (si tratta di proprietari di beni diversi) così come il titolo, trattandosi di illeciti civili diversi e autonomi. Né sussiste una connessione oggettiva impropria perché la decisione non dipende, né totalmente né parzialmente, dalla risoluzione di identiche questioni, sempre perché vengono in rilievo tanti illeciti diversi quanti sono i proprietari interessati e danneggiati, che chiedono il risarcimento di danni comunque differenti tra di loro.

L’appello è, pertanto, infondato.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maurizio Santise	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO