Pubblicato il 16/04/2025

N. 03286/2025REG.PROV.COLL.

N. 04549/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4549 del 2024, proposto da
Agea Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, Ader Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

UR AS, RY AS, Azienda Agricola AS UR e RY S.S., rappresentati e difesi dall'avvocato Ester Ermondi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) n. 00895/2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di UR AS e di RY AS e di Azienda Agricola AS UR e RY S.S.;

Visto l’appello incidentale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati, dello Stato, Giorgio Santini ed Ester Ermondi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello di cui in epigrafe l’Agenzia appellante impugnava la sentenza n. 895 del 2023 del Tar Brescia, recante accoglimento del ricorso originario, proposto al fine di ottenere l’annullamento dell’intimazione di pagamento n. 064 2021 90001559 02/000 di data 14 ottobre 2021, emessa dall'Agenzia delle Entrate – Riscossione sede di Mantova, notificata il 29 ottobre 2021 attraverso la casella PEC, con la quale è stato chiesto alla società il pagamento della somma di € 45.856,42 a titolo di prelievo supplementare, interessi e oneri di riscossione per la campagna 2000-2001.

2. All’esito del giudizio di prime cure il Tar così statuiva: “ (i) viene respinta la domanda di accertamento dell’inesistenza o dell’estinzione del debito; (ii) viene invece accolta la domanda subordinata di annullamento delle intimazioni di pagamento ai fini del ricalcolo del prelievo supplementare, e conseguentemente viene accertato il vincolo per l’AGEA a effettuare il suddetto ricalcolo, previa disapplicazione delle norme interne e dei provvedimenti amministrativi incompatibili con il diritto europeo; (iii) il ricalcolo dovrà essere eseguito sulla base dei criteri stabiliti dall’art. 10-bis commi 2 e 3 del DL 69/2023; (iv) una volta effettuato il ricalcolo, ai ricorrenti dovrà essere restituito l’importo eccedente già incamerato, fermo restando il potere dell’amministrazione di disporre ulteriori compensazioni; (v) poiché la ripetizione del calcolo nei limiti sopra descritti è l’unica tra le aspettative di parte ricorrente di cui sia accertata la fondatezza, non vi sono margini per una condanna al risarcimento; (vi) il pignoramento presso terzi di data 16 dicembre 2021 si considera validamente costituito, ma la sua funzione con riguardo al prelievo supplementare della campagna 2000-2001 è ormai esaurita” .

3. Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la sentenza di accoglimento, i seguenti motivi di appello:

- erroneità della sentenza per avere rilevato che la violazione del diritto Ue implichi una nullità sempre rilevabile d’ufficio, se del caso recuperabile con la disapplicabilità di atti a monte anche inoppugnabili, e deducibile anche nei giudizi avverso gli atti a valle; laddove, per converso, il vizio di violazione del diritto UE, al pari del vizio di violazione della legge nazionale, concreta una mera annullabilità.

4. L’azienda appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo i motivi di prime cure.

5. Con ordinanza n. 2436 del 2024 veniva accolta la domanda cautelare di sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata.

6. Con appello incidentale depositato in data 26 luglio 2024, parte appellata riproponeva i motivi non accolti dal Tar: sesto motivo, per illegittima duplicazione del ruolo e delle procedure di recupero; motivi sette e otto, per mancata notifica degli atti presupposti all’intimazione impugnata e difetto di motivazione dell’atto impugnato; motivo uno, per inesistenza o nullità del titolo poiché l’intimazione impugnata era stata intestata e notificata alla società semplice AS UR e RY costituita il 25.02.2003 mentre con l’atto impugnato in primo grado è stato intimato il prelievo 2000/01; motivo cinque per intervenuta prescrizione.

7. Alla pubblica udienza del 3 aprile 2025 la causa passava in decisione.

8. L’appello principale è prima facie fondato, a fronte dell’ormai consolidato orientamento di questo Consiglio.

8.1 Infatti, premessa la piena ammissibilità dell’appello (stante la formulazione di una chiara censura avverso il ragionamento posto a base dell’accogliento di prime cure, in piena coerenza all’art. 101 cod.proc.amm.) oggetto di impugnazione nel giudizio di primo grado è, nel caso che occupa, una cartella di pagamento emessa a valle di un’imputazione di prelievo.

8.2 Ne discende che l’eventuale vizio di anticomunitarietà afferente l’imputazione di prelievo a monte non può essere surrettiziamente fatto valere, per la prima volta, in questa sede come inficiante in via derivata il successivo atto esecutivo.

Trova, infatti, applicazione il consolidato orientamento di questa Sezione in subiecta materia (si veda, ex plurimis, Cons. St., sez. VI, n. 7609 del 2023 ma anche Cons. Stato, sez. VI, 2 gennaio 2024 n. 64 e 20 novembre 2024 n. 9351) secondo cui il vizio di violazione del diritto unionale rileva come mera annullabilità (e non come nullità) con l’assorbente, pratica conseguenza che intanto quel vizio può esser fatto valere, in quanto esso sia tempestivamente contestato gravando nei sessanta giorni il provvedimento che, per primo, ne è affetto.

8.3 La violazione del diritto eurounionale, al pari della violazione di legge domestica (e addirittura al pari del caso del provvedimento c.d. incostituzionale), si risolve “solamente” in un motivo di annullabilità dell’atto, non di sua nullità. Con l’assorbente conseguenza che, se il provvedimento (che per primo è inficiato dal vizio) non è tempestivamente impugnato, il vizio non è più contestabile oltre termine, né è contestabile impugnando formalmente atti a valle rispetto a quelli nei confronti del quale si sarebbe potuto (e quindi dovuto) già far valere il vizio (proprio in riferimento ad un caso similare cfr. Cons. St. n. 5041 del 2021: “ad essere dichiarata comunitariamente incompatibile con le sentenze rese dalla Corte di Giustizia UE (nelle cause C 46 e 348/2018) non è la norma attributiva del potere conferito allo Stato di applicare il prelievo supplementare, ma una delle disposizioni nazionali disciplinanti le modalità di esercizio di tale potere (più in particolare il calcolo del prelievo). Ebbene, alla stregua della consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (si vedano, tra le altre, sez. V, n. 3072/2009 e sez. VI n. 1983/2011), anche la contrarietà del provvedimento amministrativo al diritto dell'Unione, sia essa "diretta" (laddove il contenuto del provvedimento contrasti in sé con tale diritto), sia essa "indiretta" come nella presente fattispecie (in cui il provvedimento è conforme alla norma nazionale, ma questa è incompatibile con il diritto dell'Unione), si risolve in un normale vizio di violazione di legge che determina la semplice annullabilità del provvedimento amministrativo, da far valere entro il termine di decadenza con una ordinaria azione di annullamento. Sotto tutti i profili considerati, pertanto, non si può che registrare la definitiva decadenza della parte dalla possibilità di far valere i motivi di doglianza qui azionati”; cfr. anche Cons. St. n. 6335 del 2022: “la natura autoritativa di un provvedimento amministrativo non viene meno se la disposizione attributiva del potere è poi dichiarata incostituzionale … o si manifesta in contrasto col diritto europeo (Cons. St. 2580/22; 2194/22; 1920/22), a maggior ragione quando – come nella specie – il contrasto col diritto UE non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere; tali considerazioni rilevano sia quando la cartella di pagamento non sia stata a suo tempo impugnata (Cons. St., III, n. 3910/22) sia, a maggior ragione, quando essa sia stata impugnata e si sia formato un giudicato…”).

8.4 In definitiva, per la giurisprudenza, la violazione del diritto europeo implica un vizio d’illegittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante e da ciò discende un duplice ordine di conseguenze: sul piano processuale, l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto europeo davanti al giudice amministrativo entro il termine di decadenza di sessanta giorni, pena l’inoppugnabilità del provvedimento stesso; sul piano sostanziale, l’obbligo per l’amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, fatto salvo l’esercizio del potere di autotutela (in senso conforme cfr. Cons. St., VI, n. 8 del 2024; Cons. St., VI, n. 11168 del 2023).

8.5 Fermo il dato oggettivo per cui nel caso di specie non è mai stata formulata alcuna domanda di intervento in autotutela in ragione delle sopravvenute pronunce della Corte di Giustizia, esulando pertanto dal perimetro del presente giudizio ogni disquisizione sul dovere di provvedere su un’ipotetica istanza di autotutela, va in ogni caso precisato che il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini di ricorso in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, risulta connesso al primario principio di certezza del diritto e da ciò deriva che, tendenzialmente, il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo (cfr. Corte Giust. sentenza Kuhne & IT del 13 gennaio 2004). Nello stesso senso, la giurisprudenza europea ha ulteriormente evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea (cfr. le sentenze della Corte di Giustizia DS del 21 dicembre 2021 e MA La HE del 7 luglio 2022, che nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di Giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori).

9. L’accoglimento dell’appello principale avverso il motivo esaminato dal Tar, impone di procedere all’esame delle censure di primo grado riproposte sotto forma di appello incidentale.

10. L’appello incidentale è inammissibile ed infondato, sulla scorta dei consolidati orientamenti di questo Consiglio.

11. Le censure sono riproposte son in gran parte inammissibili poiché tese alla contestazione di atti a valle di provvedimenti ormai consolidati. Ritenere possibile la deduzione del vizio nei confronti dell’atto a valle, come già rilevato dalla sezione, «vorrebbe dire qualificarli, in modo implicito ma univoco, vizi di nullità, e non di mera annullabilità» mentre è pacifico che i vizi in questa sede rilevati e riproposti assoggettano il provvedimento al regime di invalidità dell’annullabilità (nei sensi, Cons. Stato, Sez. VI, 12 marzo 2025, n. 2046). Per ciò che concerne poi la presunta diversità soggettiva, l’impresa è subentrata nei rapporti giuridici di quella precedente; altrimenti opinando d’altronde sarebbe ben facile sfuggire ai propri obblighi attraverso il mero mutamento di veste giuridica.

12. Per ciò che concerne l’eccepita prescrizione, vanno ribaditi i principi già espressi da questo Consiglio.

È sufficiente, all’uopo, richiamare gli ormai consolidati principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa in questa materia (e, segnatamente, da ultimo ribaditi con la sentenza n. 64 del 2 gennaio 2024 di questa Sezione).

12.1 Il Collegio, infatti, non intende discostarsi dall’orientamento assolutamente maggioritario che ritiene applicabile in materia di quote latte, per la sorte capitale, il termine prescrizionale ordinario decennale (ex multis Cons. Stato, sez. III, 7 novembre 2022 n. 9706; Cons. Stato sez. III, nn. 2730 del 2022; secondo cui “gli importi dovuti a titolo di prelievo supplementare e i relativi interessi non sono debiti da pagarsi periodicamente, ma misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, e applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali, talché la prescrizione rilevante è quella decennale”). E tanto anche in considerazione anche del fatto che, da un lato, non può essere invocata la prescrizione quinquennale ex art. 2948 cod. civ. (Cons. Stato, Sez. II 28 dicembre 2021 n. 8659) e, dall’altro, non è neppure applicabile il termine prescrizionale breve ex art. 3, comma 1, Regolamento CE 2988/95 venendo in rilievo nella fattispecie in esame crediti derivanti da norme eurounionali regolatrici del mercato, o meglio, di misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali. Con riguardo a tale secondo aspetto pare, in particolare, che vada confermato l’orientamento che ha evidenziato come il presupposto dell'applicazione del suddetto termine sia un'irregolarità idonea a incidere sul bilancio dell'Unione (come espressamente specificato dall'art. 1 par. 2 del Reg. CE 2988/95 secondo cui “Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita”) nel mentre, nel caso delle quote latte, non vi è un simile rischio, in quanto la tutela del bilancio dell'Unione è assicurata direttamente dagli Stati attraverso la reintegrazione del fondo (restando a carico delle autorità statali il recupero del prelievo supplementare dai produttori che hanno contribuito allo sforamento della quota nazionale). Il che fuga, peraltro, anche ogni perplessità in ordine all’eventuale incompatibilità della disciplina interna in termine di prescrizione (aspetto sul quale si veda funditus la posizione espressa da questa Sezione con la sentenza del 9 febbraio 2024 n. 1316).

13. In dettaglio, nel caso di specie gli atti prodotti risultano fornire una adeguata prova dell’interruzione della prescrizione.

13.1 Vanno in proposito ammessi anche i documenti da ultimo prodotti: il ricorso giurisdizionale, che ha generato il giudizio innanzi al TAR Lazio – Roma RG 10085/2001, sfociato nella sentenza n. 2275/2014 già agli atti del giudizio di prime cure; la cartella di pagamento n. 30020180000012464/000, con prova della notifica in data 11 dicembre 2018, sottesa all’intimazione di pagamento impugnata nel presente giudizio; l’intimazione di pagamento, sempre afferente alla campagna oggetto del presente giudizio (2000/2001), con prova della notifica in data 12 giugno 2014.

13.2 Se in relazione alla prima produzione, trattasi di atto interno al fascicolo giurisdizionale amministrativo concluso con la sentenza già agli atti del giudizio, con ciò venendo meno lo stesso carattere di novità eccepito, per le ulteriori trattasi di una integrazione documentale rispetto ad elementi già presenti agli atti del giudizio, in parziale esecuzione altresì di un ordine istruttorio di prime cure.

13.3 Deve aggiungersi che, nel caso di specie, il credito azionato è legato, in ogni caso, ad un accertamento avente forza di giudicato di cui alla pronuncia predetta. Pertanto, il decorso del termine di prescrizione ordinario decennale si è interrotto per effetto della intrapresa dei suddetti giudizi di impugnazione da parte dell’odierna appellata ed è rimasto sospeso sino alla definizione dei medesimi giudizi.

13.4. Considerando tutti gli atti interruttivi, nonché i periodi di sospensione ex lege che hanno interessato taluni mesi del 2019 e parte del biennio 2020-2021, ne deriva che la prescrizione non è maturata: né quella decennale per il capitale, né quella quinquennale per gli interessi.

14. La presente decisione è stata assunta tenendo conto dell’ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242), che ha consentito di derogare all’ordine logico di esame delle questioni e tenuto conto che le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663, e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 gennaio 2022, n. 339), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

15. Alla luce delle considerazioni che precedono, va accolto l’appello principale e respinto l’appello incidentale; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado.

16. Sussistono giusti motivi, tenuto conto anche della condotta delle parti nel corso del giudizio, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello principale, come in epigrafe proposto, lo accoglie; respinge l’appello incidentale; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO