Pubblicato il 28/02/2025

N. 01751/2025REG.PROV.COLL.

N. 00612/2023 REG.RIC.

N. 02589/2024 REG.RIC.

N. 02943/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 612 del 2023, proposto dalla società RE AL AT di AT RA & C° S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Feliciana Ferrentino e Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Comunale, Roberto LZ e NA AT, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
l’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno Centrale, non costituitasi in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 2589 del 2024, proposto dal Comune di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto LZ, NA AT e Nicola Comunale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

la società RE AL AT di AT RA & C° S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Feliciana Ferrentino e Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dell’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno Centrale, non costituitasi in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 2943 del 2024, proposto dalla società RE AL AT di AT RA & C° S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Feliciana Ferrentino e Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Comunale, Roberto LZ e NA AT, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
l’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno Centrale, non costituitasi in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 612/2023 R.G.:

della sentenza del T.a.r. Campania, sezione staccata di Salerno, sez. II, 6 giugno 2022 n. 1552, che ha pronunciato sul ricorso n. 1245/2014 R.G. integrato da motivi aggiunti proposto:

(ricorso principale)

per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Salerno, concernenti il lotto n.15 del Piano insediamenti produttivi- PIP per la cantieristica nautica approvato con delibera della Giunta 25 luglio 2008 n.880 assegnato alla RE AL AT S.n.c.

a) dell’atto 1 aprile 2014 prot. n.52056, conosciuto in data imprecisata, con il quale il Responsabile di procedimento ha diffidato la AT S.n.c. a procedere entro un termine alla sottoscrizione dell’atto di trasferimento del lotto in questione;

b) dell’atto 20 maggio 2014 prot. n.80804, conosciuto in data imprecisata, con il quale lo stesso Responsabile ha negato la rinegoziazione delle condizioni del trasferimento;

(motivi aggiunti)

e per l’accertamento

dell’inadempimento del Comune agli obblighi assunti nei confronti della AT S.n.c. con il protocollo d’intesa sottoscritto il 25 luglio 2008 e concernente lo sgombero di aree interessate dal progetto urbanistico “Fronte del mare”.

In particolare, la sentenza ha accolto la domanda di annullamento e respinto la domanda di accertamento;

quanto ai ricorsi nn. 2589 e 2943/2024 R.G.:

della sentenza del T.a.r. Campania, sezione staccata di Salerno, sez. II, 27 settembre 2023 n. 2119, che ha accolto il ricorso n. 1700/2022 R.G. proposto per:

l’annullamento

dell’atto 1 luglio 2022 prot. non precisato, conosciuto in data imprecisata, con il quale il Direttore del Settore opere e lavori pubblici del Comune di Salerno, con riferimento al lotto n.15 del Piano insediamenti produttivi- PIP per la cantieristica nautica approvato con delibera della Giunta 25 luglio 2008 n.880, lotto assegnato alla RE AL AT S.n.c., ha invitato quest’ultima a indicare le coordinate bancarie per la restituzione della somma - pari ad euro 48.327,25 - versata in data 19 novembre 2020 a titolo di acconto per l’acquisizione del lotto stesso;

e degli atti presupposti, connessi e consequenziali;

e per la condanna

del Comune di Salerno a realizzare a favore della AT S.n.c. le opere di infrastrutturazione del PIP predetto, in località Capitolo S. MA, ed in particolare le opere dirette a garantire al lotto assegnato l'accesso diretto al mare ed il collegamento per le necessarie operazioni di alaggio e varo delle imbarcazioni;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Salerno e della società RE AL AT;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. RA Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società RE AL AT è un operatore storico nel settore della cantieristica, attivo a Salerno fin dagli anni ’50 del secolo scorso (cfr. appello p. 2 prime righe, fatto non contestato) e fino al 2008, data del protocollo di cui subito, esercitava la propria attività nella zona di S. Teresa, ovvero sulla linea di costa del centro urbano di Salerno, che all’epoca ospitava attività industriali; a tal fine, occupava un’area in concessione dal demanio marittimo, comprendente anche lo specchio d’acqua antistante (cfr. doc. 1 Comune in ricorso 612/2023, p. 1 del file relativo, protocollo 25 luglio 2008).

2. Intenzionato a riqualificare la zona, anche quanto alle aree demaniali, il Comune ha stipulato a tal fine il 12 gennaio 2007 un primo protocollo di intesa con l’Autorità portuale (doc. 1 Comune in ricorso 612/2023, cit. p. 27 del file relativo) e con delibera del Consiglio 28 dicembre 2007 n.62 (citata nel protocollo 25 luglio 2008, doc. 1 Comune in ricorso 612/2023, p. 2 del file) ha approvato il programma delle opere relative, fra le quali, per quanto qui interessa, vi erano una piazza affacciata sul mare e un edificio residenziale e commerciale a forma semicircolare situato sulla piazza in questione. Come si precisa per chiarezza, queste opere sono state effettivamente realizzate, con le denominazioni di “piazza della Libertà” per la piazza e di “Crescent” per l’edificio (fatto localmente notorio).

3. Allo scopo di sgomberare più rapidamente le aree da riqualificare dalle attività ivi insediate, il Comune ha allora sottoscritto il citato protocollo di intesa 25 luglio 2008, intestato “ Procedure per lo sgombero di aree interessate dal progetto urbanistico “ Fronte del mare ” - Accordo con i privati interessati ”, protocollo stipulato con l’Autorità portuale e con tre imprese della cantieristica attive in quel momento nell’area interessata, ovvero la RE AL AT ed altre due estranee a questo processo (doc. 1 Comune in ricorso 612/2023, cit.)

4. I contenuti del protocollo 25 luglio 2008, per quanto qui interessa, si riassumono così come segue (cfr. sempre il doc. 1 Comune in ricorso 612/2023).

4.1 Come da premesse, il protocollo riassume i termini del progetto di riqualificazione già esposti e si qualifica espressamente come accordo fra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della l. 7 agosto 1990 n.241, concluso allo scopo di “ procedimentalizzare ” la delocalizzazione delle attività coinvolte.

4.2 Sempre nelle premesse, il protocollo infatti afferma: “ Per quanto concerne i citati. soggetti privati ”, ovvero le imprese cantieristiche intervenienti nell’atto, “ da anni già concessionari, considerata l'attività produttiva ed economica da essi svolta assolutamente attinente il settore della nautica e della cantieristica si è valutata, al fine di salvaguardarne i livelli occupazionali, l'opportunità di ricorrere all'istituto della delocalizzazione delle citate attività, a cura del Comune di Salerno, all'uopo individuando un idoneo ambito insediativo nei. previsto Piano per gli Insediamenti Produttivi per la cantieristica nautica in località " Capitolo S. MA".

4.3 Il riferimento è al piano insediamenti produttivi- PIP per la cantieristica, approvato con deliberazione della Giunta comunale dello stesso 25 luglio 2008 n.880, relativo ad un’area situata nella frazione di Torre Picentina, a circa 10 km lungo la costa a sud della piazza Libertà (cfr. doc. 11 Comune in ricorso 612/2023)

4.4 Per realizzare concretamente questa delocalizzazione, quindi, le imprese intervenienti, qualificate ai sensi dell’art. 5 come “ società già concessionarie ”, si obbligano “ con la sottoscrizione del presente Atto da valere come Accordo sostitutivo dei rispettivi provvedimenti demaniali coercitivi … a fronte degli impegni assunti dal Comune di Salerno - a procedere alla delocalizzazione delle attività ” entro un breve termine indicato in atto, e quindi a “ liberare da persone e cose ” le aree interessate.

4.5 Per parte sua, l’Autorità portuale, ai sensi dell’art. 4, si impegna a procedere alla demolizione dei manufatti realizzati sulle aree in questione e dei relitti di unità navali che vi si trovavano.

4.6 Infine ai sensi dell’art. 3, rubricato “ Impegni del Comune ”, il Comune di Salerno “ considerata l'attività produttiva ed economica svolta dai citati soggetti (già concessionari), come in premessa individuati, pienamente attinente il settore della nautica e della cantieristica. si impegna a garantire ai medesimi, al fine di salvaguardare i livelli occupazionali delle. relative attività, la delocalizzazione delle stesse in idoneo ambito insediativo attraverso l'esplicita previsione ed assegnazione di apposite aree nell'ambito degli elaborati progettuali dell'elaborando progetto definitivo del previsto Piano per gli Insediamenti Produttivi per la cantieristica nautica in località Capitolo S. MA come da planimetria allegata al presente atto ” e indica di seguito l’estensione dei lotti che assegnerà

5. La RE AL AT ha provveduto effettivamente allo sgombero (fatto non contestato in causa); ha poi ricevuto, come da atto integrativo del protocollo 26 novembre 2010 (cfr. sempre doc. 1 Comune in ricorso 612/2023 p. 13 del file) una concessione demaniale minore, valida fino al 31 dicembre 2013, sempre in località S. Teresa, ma in area non interessata dai lavori, per circa mq. 1220 a terra con annesso specchio acqueo solo per i pontili galleggianti (cfr. appello in ricorso 612/2023 p. 4 prime righe e sentenza T.a.r. Campania Salerno sez. I 20 gennaio 2014 n.144, di cui subito, a p. 3 prime righe).

6. Successivamente, la RE AL AT ha sottoscritto un atto unilaterale d’obbligo 18 novembre 2010, con il contenuto che ora si riassume.

6.1 L’atto d’obbligo nelle premesse richiama anzitutto il protocollo di intesa 25 luglio 2008 e fa risultare che in base a quel protocollo nell’ambito del PIP sopra ricordato alla RE AL AT era stata assegnata in via diretta, ovvero al di fuori del relativo concorso pubblico, un’area di circa 8.540 mq.

6.2 Sempre in premessa, l’atto d’obbligo fa risultare che con una richiesta successiva la RE AL AT aveva richiesto invece l’assegnazione di un’area ridotta, pari a circa 4.393 mq e corrispondente al lotto 15 del PIP.

6.3 Risulta sempre dall’atto d’obbligo che il Comune si era procurato dal proprietario del suolo la disponibilità di quest’area, la aveva riservata alla società escludendola dalla procedura concorsuale di assegnazione e ne aveva fissato il prezzo al metro quadro.

6.4 Risulta ancora dall’atto, testualmente, che “ le opere di urbanizzazione e servizi a rete dell’insediamento produttivo sono a carico dell’amministrazione comunale, che vi farà fronte con finanziamento concesso dalla Regione Campania ” di cui si indicano gli estremi.

6.5 Tutto ciò premesso, la RE AL AT si obbliga unilateralmente a stipulare entro un termine di sei mesi dalla sottoscrizione dell’atto il rogito notarile di cessione del lotto, sotto pena di decadenza dall’assegnazione.

7. Gli sviluppi successivi della vicenda risultano dalla motivazione della già citata sentenza T.a.r. Campania Salerno 144/2014.

7.1 Con atto 20 giugno 2011, la RE AL AT ha richiesto al Comune di accedere all’area, per incominciare la progettazione delle opere da realizzare.

7.2 Il Comune ha risposto solo con nota 9 ottobre 2012 prot. n.185511, dichiarandosi disponibile a consentire al sopralluogo e al contempo chiedendo conferma della disponibilità a stipulare l’atto di trasferimento entro il 30 novembre successivo, data evidentemente successiva a quella stabilita con l’atto d’obbligo 18 novembre 2010.

7.3 La RE AL AT ha replicato con nota 29 novembre 2012, in cui ha confermato la disponibilità alla stipula, ma al contempo ha chiesto notizie sullo stato di avanzamento delle opere di infrastrutturazione del PIP.

7.4 Con deliberazione della Giunta 14 novembre 2012 n.901, intanto, il Comune ha differito l’attuazione del PIP, ha riperimetrato i relativi lotti, ha previsto l’insediamento nel PIP stesso di nuove funzioni in origine non previste, ha disposto poi la revoca di tutte le precedenti assegnazioni e la riattivazione della procedura espropriativa, ammettendo così per implicito che il lotto da assegnare era non disponibile e che le opere di infrastrutturazione non erano complete.

7.5 Parallelamente, con atto 30 novembre 2012 prot. n.223302, ha disposto la decadenza dall’assegnazione del lotto della RE AL AT.

7.6 La società ha impugnato quest’atto 30 novembre 2012 avanti il T.a.r. Campania Salerno con il ricorso n. 239/2013 R.G.

7.7 In corso di giudizio, è stata poi disposta istruttoria, la quale ha appurato che alla data della relativa relazione, ovvero al 22 ottobre 2013, le opere di urbanizzazione di pertinenza del lotto assegnato alla società erano prossime ad essere completate, viceversa per il progetto delle opere a mare si era ancora alla fase di predisposizione della domanda di screening ambientale. Inoltre, l’area corrispondente al lotto assegnato alla società era stata restituita al proprietario per conseguenza delle successive modifiche urbanistiche: con una variante allo strumento urbanistico generale, era stato previsto l’inserimento nel PIP di alcune attività commerciali e quindi si era posta la necessità di approvare un nuovo conforme piano urbanistico attuativo e di procedere ad una nuova assegnazione dei lotti ad evidenza pubblica.

8. Con la sentenza 144/2014 più volte citata, il T.a.r. ha accolto il ricorso ed ha annullato l’atto 30 novembre 2012. In motivazione, ha ritenuto assorbente il rilievo per cui, in sintesi estrema, mancava a monte di quest’atto una valida diffida ad adempiere, comunicata alla società con espressa comminatoria di decadenza in caso di inadempimento, dato che il termine fissato con l’atto d’obbligo 18 novembre 2020 era stato lasciato decorrere senza che il Comune reagisse in alcun modo e gli atti successivamente indirizzati alla società non erano stati espliciti sul punto. Questa sentenza non è stata appellata.

9. Si arriva quindi agli atti direttamente rilevanti ai fini di causa.

9.1 Con l’atto 1 aprile 2014 prot. n.52056 di cui in epigrafe (doc. 14 Comune in ricorso 612/2023), il Comune, in dichiarata ottemperanza alla sentenza 144/2014, ha diffidato la società a “ indicare, entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla ricezione della presente, la data per procedere alla sottoscrizione, innanzi al Notaio, dell'atto di trasferimento del lotto in area PIP Cantieristica Nautica, assegnato fuori procedura concorsuale alla Ditta in indirizzo ”, avvertendo che “ Il mancato rispetto del su indicato termine determinerà, ai sensi dell'art. 1454 c.c., la decadenza, ope legis , dell'assegnazione diretta del lotto all'interno del PIP ”.

9.2 Con il successivo atto 1 aprile 2014 prot. n.52056 (doc. 15 Comune in ricorso 612/2023), il Comune ha poi rifiutato una richiesta della società di rinegoziare i termini del trasferimento ed ha ribadito che la stipula sarebbe dovuta avvenire nel termine, indicato dalla società stessa di 180 giorni dalla ricezione della nota precedente.

9.3 La RE AL AT ha impugnato questi due atti con il ricorso principale di I grado T.a.r. Campania Salerno n.1245/2014 R.G. e con successivi motivi aggiunti ha proposto domanda di accertamento degli obblighi asseritamente assunti dal Comune nei suoi confronti con il protocollo di intesa 25 luglio 2008.

10. Con la sentenza 1552/2022 meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha accolto questo ricorso quanto alla domanda di annullamento, lo ha respinto quanto alla domanda di accertamento dell’inadempimento, con la motivazione che ora si riassume.

10.1 In via preliminare, ha ritenuto la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, c.p.a., trattandosi di controversia sull’esecuzione di un accordo sostitutivo di provvedimento. Questo capo della sentenza non è stato appellato.

10.2 Sempre in via preliminare, ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per un presunto carattere favorevole degli atti impugnati. Anche questo capo della sentenza non è stato appellato.

10.3 Nel merito, ha poi ritenuto da un lato giustificato il rifiuto di stipulare opposto al Comune dalla società, escludendo un suo inadempimento, e di contro ingiustificata la pretesa del Comune di obbligare la società stessa al trasferimento del lotto e al pagamento del prezzo.

10.4 In base ad un’interpretazione di buona fede del protocollo 25 luglio 2008, il T.a.r. ha infatti ritenuto che “ il Comune di Salerno fosse obbligato a consentire la delocalizzazione della società ricorrente nell’ambito del PIP nautico in località Capitolo San MA mediante assegnazione di lotto idoneo, dotato di accesso e di collegamento per il varo e l’alaggio delle imbarcazioni, adeguato, cioè, a consentire la prosecuzione dell’attività ” (motivazione, §12) e che ciò non sia invece avvenuto, stante il mancato completamento del PIP.

10.5 Il T.a.r. si è infatti richiamato all’istruttoria svolta nel ricorso n.293/2013 citato per affermare che il PIP non era stato completato, mancando le urbanizzazioni strutturali e soprattutto le opere a mare “necessarie ad assicurare la piena operatività del lotto assegnato (accesso a mare e collegamento per il varo e l’alaggio )” (motivazione, § 13.3).

10.6 Sul punto, il T.a.r. ha dato atto che si trattava di opere essenziali all’attività del cantiere, senza le quali il lotto non avrebbe svolto la funzione promessa (motivazione, § 13.4) ed altresì che la società aveva adempiuto quanto richiestole dal protocollo 25 luglio 2008, avendo sgomberato nei termini pattuiti le aree fino a quel momento occupate e consentito quindi di realizzare il progetto di riqualificazione urbana. Questo capo della sentenza non è stato appellato.

10.7 Il T.a.r. ha invece respinto la domanda di accertamento dell’inadempimento del Comune al protocollo, ritenendone, con motivazione sintetica, la mancanza di corrispettività, data la ritenuta sua natura di accordo sostitutivo di provvedimento ai sensi dell’art. 11 della l. 241/1990.

11. Contro quest’ultimo capo della sentenza, che appunto ha respinto la domanda di accertamento dell’inadempimento, ha proposto impugnazione la RE AL AT, con l’appello n.612/2023 R.G. di questo Consiglio, che contiene due censure, riconducibili ad un unico motivo di violazione degli artt. 11 e 15 della l. 241/1990 in relazione agli artt. 1453 e ss. del codice civile. La parte appellante, in sintesi estrema, sostiene che il Giudice di I grado, una volta riconosciuta la natura di accordo del protocollo 25 luglio 2008 e una volta accertato che il Comune di Salerno fosse obbligato a consentire la propria delocalizzazione mediante assegnazione di un lotto idoneo, avrebbe dovuto per necessaria logica conseguenza condannare il Comune stesso all’adempimento.

12. Nel procedimento n.612/2023, il Comune ha resistito, con atto 18 dicembre 2024, ed ha chiesto che l’appello sia respinto. Con memorie 30 dicembre 2024 e repliche 9 gennaio 2025, le parti hanno poi illustrato le rispettive asserite ragioni.

13. Parallelamente, il Comune, con l’atto 1 luglio 2022 di cui pure in epigrafe (doc. 2 ricorso I grado in ricorso 2589/2024 R.G.) emesso dal Direttore del Settore lavori pubblici, ha invitato la società a indicare le coordinate bancarie per la restituzione della somma - pari ad euro 48.327,25 - versata in data 19 novembre 2020 a titolo di acconto per l’acquisizione del lotto per cui è causa.

14. Interpretando quest’atto come un recesso dall’impegno assunto con il protocollo 25 luglio 2028, la società lo ha impugnato con il ricorso principale nel procedimento T.a.r. Campania Salerno n.1700/2022 R.G. e con successivi motivi aggiunti ha proposto domanda di accertamento, in sede di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133 lett. b) e c) c.p.a. del proprio diritto alla realizzazione, da parte del Comune di Salerno, delle opere di infrastrutturazione del PIP nautico, più volte citato e in particolare delle opere dirette a garantire al lotto assegnato l’accesso diretto al mare ed il collegamento per le necessarie operazioni di alaggio e varo delle imbarcazioni, ai fini del trasferimento del lotto assegnato con il protocollo 25 luglio 2008 e per la condanna del Comune stesso alla realizzazione delle opere in questione.

15. Con la sentenza 2119/2023 meglio indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso principale e annullato l’atto impugnato; ha dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti, con la motivazione che ora si riassume.

15.1 Il T.a.r. ha anzitutto respinto l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso principale, negando che l’atto impugnato sia privo di carattere lesivo.

15.2 Il T.a.r. ha poi accolto nel merito il ricorso principale stesso, richiamandosi a quanto affermato dalla sentenza 1552/2022 di cui sopra circa il contenuto del protocollo 25 luglio 2008; ha ribadito infatti che “ Il Comune di Salerno è, ancora oggi, obbligato a consentire la delocalizzazione della società ricorrente nell’ambito del P.I.P. nautico in località Capitolo San MA mediante assegnazione di lotto idoneo, dotato di accesso e di collegamento per il varo e l’alaggio delle imbarcazioni, adeguato, cioè, a consentire la prosecuzione dell’attività ” e che quindi la nota impugnata non è legittima, perché presuppone l’avvenuta caducazione dell’accordo stesso (motivazione, pp. 9-10).

15.3 Il T.a.r. ha invece dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti, sul presupposto dell’identità della domanda con esso proposta con quella già proposta nel ricorso n.1245/2014, definito con la più volte citata sentenza 1552/2022.

16. Contro questa sentenza 2119/2023 ha proposto impugnazione il Comune, con l’appello n.2589/2024 R.G. di questo Consiglio, che contiene tre motivi, così come segue.

16.1 Con il primo di essi, ripropone l’eccezione di inammissibilità del ricorso principale di I grado, sostenendo che la nota impugnata non è in realtà un provvedimento a carattere lesivo e che il Giudice di I grado si sarebbe limitato ad asserire il contrario.

16.2 Con il secondo motivo, deduce vizio di contraddittorietà della motivazione e ultrapetizione da parte della sentenza impugnata, e sostiene che la contraddizione starebbe nell’avere, da un lato, dichiarato inammissibile la domanda di adempimento contenuta nel ricorso per motivi aggiunti, dall’altro affermato che il Comune sarebbe ancor oggi vincolato dall’accordo di cui al protocollo 25 luglio 2008.

16.3 Con il terzo motivo, deduce in sintesi falso presupposto, e sostiene che, contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza impugnata, non si sarebbe impegnato verso la società a realizzare specifiche opere, in particolare le opere a mare.

17. In questo procedimento n.2589/2024, la società ha resistito, con atto 20 dicembre 2024, ed ha chiesto che l’appello sia respinto. Con memorie 29 dicembre 2024 per il Comune e 30 dicembre 2024 per la società e repliche 9 gennaio 2025 per entrambe, le parti hanno poi illustrato le rispettive asserite ragioni.

18. Contro la stessa sentenza n.2119/2023, ha proposto impugnazione anche la società, con l’appello n.2943/2024 R.G. di questo Consiglio, che contiene cinque motivi, tre di critica della sentenza impugnata e due di riproposizione di motivi assorbiti in I grado, come segue.

18.1 Con i primi tre motivi, di contenuto sostanzialmente identico, contesta la decisione di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti. In proposito, osserva anzitutto che la domanda proposta nel ricorso di I grado n.1245/2014 era di accertamento mero, mentre quella proposta in questa sede era di condanna all’adempimento. Osserva poi che la natura di accordo sostitutivo ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990 del protocollo 25 luglio 2008 non significa che esso sia incoercibile e che affermare il contrario significherebbe negare la possibilità di tutela giurisdizionale; insiste quindi sulla domanda relativa

18.2 Con il quarto motivo, deduce l’incompetenza del dirigente firmatario della nota 1 luglio 2022, che a suo dire, in quanto rivolta a porre nel nulla l’accordo 25 luglio 2008, sarebbe dovuta essere adottata dall’autore di quest’ultimo, il dirigente dello Sportello unico attività produttive, su deliberazione della Giunta come in quel caso avvenuto.

18.3 Con il quinto motivo, deduce infine l’omissione dell’avviso di inizio del procedimento di cui all’art. 7 della l. 241/1990.

19. In questo procedimento n.2943/2024, il Comune ha resistito, con atto 18 dicembre 2024, ed ha chiesto che l’appello sia respinto. Con memorie 29 dicembre 2024 per il Comune e 30 dicembre 2024 per la società e repliche 9 gennaio 2025 per entrambe, le parti hanno poi illustrato le rispettive asserite ragioni.

20. Alla pubblica udienza del giorno 30 gennaio 2025, la Sezione ha trattenuto i ricorsi in decisione.

21. Preliminarmente, i ricorsi vanno riuniti: quanto ai ricorsi n. 2589/2024 e 2943/2024 R.G. la riunione va disposta ai sensi dell’art. 96 comma 1 c.p.a. trattandosi di impugnazioni proposte separatamente contro la stessa sentenza; quanto al ricorso n.612/2023 R.G. la riunione va disposta per connessione oggettiva, dato che il ricorso stesso, come si vedrà, ha per oggetto una domanda in rapporto di continenza con quella proposta con il ricorso n.2943/2024 R.G.

22. Tanto premesso, in ordine logico va esaminato per primo il primo motivo del ricorso n.2589/2024 proposto dal Comune, motivo che sostiene l’inammissibilità della domanda di annullamento dell’atto 1 luglio 2022 del Direttore del Settore opere e lavori pubblici, di invito a indicare le coordinate bancarie, proposta con il ricorso di I grado T.a.r. Campania Salerno n.1700/2022 R.G. sopra ricordato.

22.1 Il motivo stesso è manifestamente fondato, dato che a semplice lettura dell’atto in questione si deve escludere che esso abbia forza e valore di provvedimento autoritativo, sia per la lettera della sua formulazione, di semplice invito, sia soprattutto per la sua sostanza, dato che si tratta di atto civilistico in tutto uguale a quello che potrebbe porre in essere un privato.

22.2 Di contro, l’affermazione della parte ricorrente, per cui esso avrebbe valenza di recesso dal protocollo 25 luglio 2028, non trova riscontro nei fatti, dato che nulla nel testo relativo è interpretabile in questo senso, ancorché fosse astrattamente pensabile che il Comune volesse, in un secondo tempo e con altri idonei atti, determinarsi in questo senso.

22.3 Di conseguenza, così come in dispositivo, la sentenza di I grado 2119/2023 va parzialmente riformata, e va dichiarata la inammissibilità della domanda di annullamento proposta in quella sede.

22.4 Sempre in ordine logico, la conclusione di cui sopra comporta che vadano dichiarati improcedibili i motivi quarto e quinto dell’appello n.2943/2024 R.G., che presuppongono invece la trattabilità della domanda di cui sopra nel merito.

23. Si devono ora esaminare le domande proposte sulla base del titolo rappresentato dal più volte citato protocollo 25 luglio 2008, stipulato dalla RE AT con il Comune. Si tratta, per la precisione, di una domanda di accertamento dell’inadempimento al protocollo stesso, proposta in I grado dalla RE AT contro il Comune con l’originario ricorso T.a.r. Campania Salerno n.1245/2014 R.G. e nel presente grado di appello delimitata dal motivo proposto con l’appello n.612/2023 R.G., che la ripropone; si tratta poi di una domanda di condanna all’adempimento in forma specifica di quel protocollo, proposta in I grado sempre dalla RE AT con i motivi aggiunti nell’originario ricorso T.a.r. Campania Salerno n. 1700/2022 R.G. e nel presente grado di appello delimitata dai primi tre motivi proposti con l’appello n.2943/2024 R.G., che la ripropongono, e dai restanti motivi secondo e terzo dell’appello n.2589/2024 R.G., con i quali il Comune vi si oppone.

24. Preliminarmente, si deve allora osservare quanto segue.

24.1 Fra la domanda proposta con il ricorso di I grado 1245/2014 e quella proposta con il ricorso di I grado 1700/2022 non vi è identità, ma, così come correttamente sostenuto dalla RE AT, continenza, dal momento che, all’evidenza, la domanda di condanna all’adempimento in forma specifica contiene in sé la domanda di accertamento dell’inadempimento, che della richiesta condanna è antecedente logico, prima che giuridico.

24.2 La sentenza di I grado 2119/2023 va quindi riformata nella parte in cui ha invece dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti proposto in quella sede, appunto sul presupposto dell’identità delle domande.

24.3 Di conseguenza, si deve esaminare nel merito la domanda maggiore, ovvero quella di condanna all’adempimento in forma specifica.

25. La domanda di adempimento in forma specifica come sopra indicata è infondata e va respinta, per le ragioni ora spiegate.

25.1 Preliminarmente, è necessario qualificare in termini giuridici il protocollo 25 luglio 2008 più volte citato. Il Collegio è dell’avviso che si tratti non tanto di un accordo di programma, ai sensi dell’art. 15 della l. 241/1990, quanto piuttosto di un accordo integrativo di provvedimento, ai sensi dell’art. 11 della stessa legge. Ciò perché l’accordo di programma propriamente detto si conclude soltanto fra amministrazioni pubbliche, allo scopo di coordinare i rispettivi ambiti di intervento per un oggetto di interesse comune, scopo a fronte del quale i privati possono vantare soltanto interessi legittimi, come è normale a fronte di poteri autoritativi pubblici: sul punto, per tutte C.d.S. sez. I 25 novembre 2015 n.361 e sez. V 15 luglio 2013 n.3849.

25.2 Nel caso di specie l’accordo ha invece un contenuto diverso: come si è detto, a fronte dell’impegno del Comune di realizzare il PIP con date caratteristiche, i privati si sono impegnati a prestazioni ben definite, in sintesi a delocalizzare le rispettive imprese prima del dovuto. E’ indubbio che, trattandosi di concessionari di aree demaniale, l’amministrazione competente avrebbe comunque potuto obbligarli ad andarsene, ricorrendone i presupposti con una revoca anticipata per interesse pubblico, ovvero alla scadenza naturale del titolo; è però altrettanto evidente che i privati, accettando di trasferirsi di loro volontà, si sono comunque impegnati ad una prestazione “ suscettibile di valutazione economica ” e corrispondente “ a un interesse del creditore ”, così come richiesto dall’art. 1174 c.c. per configurare un’obbligazione giuridicamente rilevante.

25.3 Tutto ciò porta a qualificare il protocollo in termini di accordo che determina il contenuto discrezionale di un provvedimento, ovvero del PIP per la cantieristica che si prevedeva di approvare, ai sensi dell’art. 11 della l. 241/1990.

25.4 In tali termini, è allora agevole qualificare l’atto unilaterale d’obbligo 18 novembre 2010 come scrittura modificativa successiva di quest’accordo, con la quale la società ha accettato le modifiche introdottevi dal Comune.

25.5 Tutto ciò posto, nell’esaminare la portata giuridica dell’accordo complessivo così individuato, il Collegio è vincolato al disposto della sentenza T.a.r. Campania Salerno 1552/2022 di cui si è detto, non appellata sul punto, secondo la quale (§ 11 in fine): “ Deve ritenersi, cioè, in applicazione del canone di buona fede, che il Comune di Salerno fosse obbligato a consentire la delocalizzazione della società ricorrente nell’ambito del P.I.P. nautico in località Capitolo San MA mediante assegnazione di lotto idoneo, dotato di accesso e di collegamento per il varo e l’alaggio delle imbarcazioni, adeguato, cioè, a consentire la prosecuzione dell’attività ”. Di quest’obbligo si deve però precisare l’esatta portata, come subito si vedrà.

25.6 Gli elementi sin qui ricostruiti consentono allora di rispondere alle due questioni necessarie per decidere nel merito la domanda di adempimento, ovvero di dire in primo luogo se ed entro quali limiti le prestazioni di cui all’accordo siano state effettivamente eseguite e in secondo luogo, nel caso in cui le prestazioni di interesse della RE AT non siano state eseguite, se sia accoglibile la richiesta di condannare il Comune ad eseguirle in forma specifica. Anticipando la conclusione, il Collegio ritiene che alla prima domanda si debba rispondere affermativamente, ma negativamente alla seconda.

25.7 In linea di fatto, il Comune ha raggiunto l’obiettivo di riorganizzazione dell’area a mare nel centro città che aveva perseguito con l’accordo. Così come risulta dalle immagini Google Earth, pacificamente utilizzabili in questo senso, e come deve ritenersi comunque localmente notorio, la piazza Libertà e la Crescent, ovvero l’edificio semicircolare, sono state realizzata.

25.8 Di contro, il PIP cantieristica è rimasto sostanzialmente sulla carta, né in base agli atti di causa è prevedibile sarà realizzato, per lo meno nell’assetto originario. Il Comune sostiene di avere realizzato le relative opere di urbanizzazione, ma per le necessarie opere a mare rinvia all’intervento di un consorzio fra gli operatori che ancora risulta non costituito (v. memoria Comune 30 dicembre 2024 p. 14 e ss.); sempre dalle mappe citate risulta poi che allo stato nell’area non vi è nulla di tutto ciò.

25.1 Si deve ancora tener conto dei risultati emersi nel corso dell’istruttoria del ricorso T.a.r. Campania Salerno n. 239/2013 R.G. ricordati sopra al § 7.7: così come risulta dalla relazione 22 ottobre 2013 acquisita in quel procedimento, una variante allo strumento urbanistico generale aveva deliberato di inserire nel PIP alcune attività commerciali, rendendo necessario, in ultima analisi, riprendere da capo il percorso intrapreso e approvare un nuovo conforme piano urbanistico attuativo, con una nuova assegnazione dei lotti ad evidenza pubblica. È un ulteriore elemento per concludere che il Comune non ha realizzato, e nell’immediato non intende realizzare, quanto pattuito.

25.2 Di contro, i privati firmatari dell’accordo hanno adempiuto le prestazioni cui si erano obbligati, dato che tutti hanno trasferito altrove le loro attività e lasciato libera l’area.

25.3 Si configura quindi un oggettivo inadempimento da parte del Comune, ma le relative conseguenze non sono quelle pretese dalla parte, nel senso che non può essere pronunciata una condanna all’adempimento in forma specifica. Non sfugge infatti che la formazione di un piano attuativo come un PIP è attività prettamente pubblicistica, che oltretutto coinvolge anche gli altri possibili assegnatari dei lotti e non la sola posizione della RE AT: non è pertanto possibile eseguire in forma specifica un impegno in tal senso, in coerenza con l’insegnamento giurisprudenziale – espresso per tutte da C.d.S. sez. III 28 agosto 2013 n.4309- per cui pur nell’ambito di un accordo ai sensi dell’art. 11 della l. 241/1990, l’amministrazione conserva i propri poteri autoritativi, e in caso di loro mancato esercizio in violazione dell’accordo il rimedio è se del caso l’azione contro il silenzio inadempimento.

25.4 Ciò non significa ovviamente che l’accordo in esame sia sul punto privo di giuridica rilevanza, potendo astrattamente la parte tutelarsi con un’azione di danno; è però evidente che le questioni relative alla sua concreta proponibilità e alla sua possibile fondatezza nel merito esulano da questo giudizio.

26. La reiezione della domanda di adempimento appena esaminata comporta allora, come si precisa per chiarezza, che siano respinti il ricorso n.2589/2024 R.G. quanto ai residui motivi, nonché i ricorsi n.612/2023 e n.2943/2024 R.G., quest’ultimo quanto ai primi tre motivi.

27. La soccombenza reciproca è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli come in epigrafe proposti (ricorsi nn. 612/2023, 2589/2024 e 2943/2024 R.G.), così provvede:

a) riunisce i ricorsi stessi;

b) accoglie in parte, limitatamente al primo motivo, il ricorso n. 2589/2024 R.G. e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di I grado, dichiara inammissibile la domanda di annullamento proposta con il ricorso di I grado T.a.r. Campania Salerno n.1700/2022 R.G.;

c) respinge il ricorso n.2589/2024 R.G. quanto ai residui motivi, respinge i ricorsi n.612/2023 e n.2943/2024 R.G. e per l’effetto respinge, ai sensi e nei limiti di cui in motivazione, la domanda di condanna all’adempimento del protocollo stipulato fra le parti il 25 luglio 2008 proposta dalla RE AL AT S.n.c. contro il Comune di Salerno;

d) compensa per intero fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

RA Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA Gambato Spisani	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO