Pubblicato il 10/03/2026

N. 04470/2026 REG.PROV.COLL.

N. 12900/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12900 del 2024, proposto da Tea & Sushi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Pascone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

OM CA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Daniela Dante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia:

dalla nota CA/2024/176618 del 10 ottobre 2024 (all.1) trasmessa via pec in pari data con la quale si commina la inefficacia della SCIA per esercizio di attività di vicinato CA/2024/159124 del 18 settembre 2024 (all.2) oltre ad eventuali atti presupposti non conosciuti e non conoscibili ed in particolare la DAC 109 del 2023 che si impugna, nello specifico, relativamente agli artt. 10,14 e 16;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di OM CA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la dott.ssa SC MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente – titolare di un esercizio di vicinato alimentare – ha impugnato il provvedimento del 10.10.2024 in epigrafe, con cui OM CA ha dichiarato la inefficacia della SCIA di variazione dalla medesima presentata in data 18.09.2024, per il trasferimento dell’attività da Vicolo de Cinque n. 17 a Piazza Sidney Sonnino nn. 33-35, nell’ambito del sito Unesco.

Il provvedimento è così motivato: “ stante quanto previsto dal combinato disposto artt. 14 e 16 della D.A.C. 109/23 [che ha approvato il “ Regolamento per l’esercizio delle attività commerciali artigianali nel territorio della Città Storica ”] , il trasferimento di sede di un esercizio di vicinato alimentare può avvenire all’interno del Sito UNESCO e nell’area di cui all’ All.2 della DAC stessa esclusivamente in locali con una superficie di vendita non inferiore ai 100 mq ed in cui non siano già operanti attività non tutelate (art. 10 DAC 109/2023). Nella fattispecie la metratura dichiarata da codesta Società, mq 71, risulta essere non sufficiente ”.

2. Avverso la determinazione la ricorrente ha lamentato:

- “ 1. Violazione e falsa applicazione del diritto all’ apertura di locale commerciale svolgente l’attività di vicinato alimentare vista la ricorrenza dei requisiti di legge. A contrario violazione e falsa applicazione da parte dell’art. 16 comma 1 lett.a) della DAC n. 109 del 2023 all’ atto della presentazione della SCIA –Per il diniego di efficacia della SCIA per vicinato alimentare arbitrarietà del criterio dei 100 mq quali superficie minima per la autorizzazione -Difetto assoluto di motivazione –Eccesso di potere per sviamento del diniego ”.

Sotto questo profilo, in estrema sintesi, la ricorrente ha dedotto che la P.A. avrebbe introdotto una prescrizione, comportante un divieto “secco” di apertura di nuovi esercizi del settore alimentare che non si svolgano in locali di almeno 100 mq di superficie minima, senza alcuna motivazione e senza alcun elemento oggettivo/tecnico che implichi l’impossibilità di esercizio dell’attività senza tale caratteristica.

Peraltro, nella fattispecie il divieto non sarebbe opponibile, perché la SCIA per l’attività di vicinato alimentare (originariamente sita in Vicolo de Cinque) si è consolidata prima della entrata in vigore del limite dimensionale indicato, con la conseguenza che oggi sarebbe ormai esaurito il potere della P.A. a fronte di una posizione di vantaggio attribuita direttamente dall’ordinamento.

- “ 2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 comma 1 lett.a) della DAC n. 109 del 2023 anche alla luce delle disposizionidi cui alla normativa statale con particolare riferimento all’ art. 36 Cost, al Dlgs n.114 del 1998 e s.m.i. e regionale del Lazio n.22 del 2019 oltre che alle disposizioni dell’ Unione europea (art. 43 del trattato istitutivo della Comunità europea) -Difetto assoluto di motivazione –Eccesso di potere per sviamento. Violazione ed inefficacia della DAC n. 109 del 2023 per la mancata elaborazione entro il 31 ottobre 2023 dei “piani di saturazione” per le attività artigianali.”.

Sotto questo profilo, la ricorrente ha contestato una ulteriore e diversa disposizione (in realtà non applicata nella fattispecie) del Regolamento approvato con la DAC 109/2023, che prescrive il divieto triennale di nuove aperture di vicinato alimentare nel sito Unesco. Al riguardo la società ha lamentato la violazione e falsa applicazione delle disposizioni di cui alla normativa regionale, statale ed europea in materia di commercio, poiché il divieto di nuove aperture (sebbene temporaneo e triennale) è stato in realtà reiterato nel tempo in virtù delle Deliberazioni adottate da OM CA (al punto che si è avuto uno “spezzettamento” dei divieti, irrazionale e privo di motivazione); di conseguenza, sarebbe violata la disciplina generale sulla libertà di impresa, che non potrebbe prevalere sulla normativa di rango superiore, come più volte affermato anche nelle letture date dalla Corte di Giustizia UE. Peraltro, la norma limitativa dell’art. 16 della DAC 109/2023 sarebbe già priva di efficacia (con conseguente domanda al Tribunale di accertamento sul punto) perché non è stata effettuata la revisione degli indici di saturazione, invece stabilita per le date del 31 ottobre e 31 dicembre 2023.

3. OM CA si è costituita in resistenza, illustrando la rilevanza degli interessi che hanno giustificato, nel tempo, le disposizioni di cui si discute, che hanno il fine di conciliare le esigenze di sviluppo del tessuto economico della Città Storica con la tutela del decoro nelle aree di maggior pregio storico-culturale, nel pieno rispetto della normativa.

4. Con ordinanza n. 149/2025 (rimasta inappellata), come già con decreto n. 5427/2024, è stata accolta l’istanza cautelare sotto il profilo del pregiudizio, dubitando peraltro della proporzionalità della norma regolamentare applicata nella fattispecie, concernente la dimensione minima degli esercizi di vicinato.

5. In vista della discussione nel merito del ricorso (fissata per l’udienza pubblica del 16.12.2025), soltanto OM CA ha svolto difese; la causa è stata poi decisa nelle camere di consiglio del 16.12.2025 e del 21.01.2026.

6. Il primo motivo di ricorso sulla illegittimità della previsione di un limite dimensionale minimo per gli esercizi di vicinato alimentare è infondato e deve essere respinto, ritenendo il Collegio di aderire – anche per un’esigenza di uniformità del diritto e di certezza nella tutela delle situazioni giuridiche soggettive di privati che esercitano attività commerciali in regime di potenziale concorrenza – alle motivazioni espresse nella decisione del Consiglio di Stato n. 112/2026, medio tempore intervenuta sulla questione, con cui è stata riformata la sentenza di questa Sezione n. 1893/2025, che aveva invece accolto un ricorso analogo al presente.

6.1. A riguardo brevemente si ricorda che il Tar, nell’occasione – pur riconoscendo la sussistenza ampi poteri dell’Amministrazione nel conformare le attività commerciali, al fine di tutelare interessi connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali (ciò che, dunque, già condurrebbe al rigetto di alcuni profili di censura espressi nel presente ricorso) – aveva, tuttavia, ritenuto il difetto di proporzionalità della norma regolamentare, in uno alla carenza di un’istruttoria sottesa alla individuazione in concreto del limite, che avrebbe potuto condurre ad una discriminazione fra operatori, in sostanza per aver la P.A. previsto per tutte le attività di vicinato del settore alimentare lo stesso identico strumento limitativo (cioè, la necessità di locali di almeno 100 mq), senza operare distinzioni tra le varie, possibili, tipologie di attività (ad esempio, dal girarrosto al supermercato ovvero dalla pescheria o macelleria alla rivendita di alcolici) e le connesse modalità concrete di esercizio.

6.2. Sotto questo profilo, però, il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 112/2026, ha ormai puntualmente chiarito che “ l’eccepito difetto di istruttoria rilevato dal Collegio di prima istanza non è riscontrabile ”, osservando che “ proprio in ossequio al principio di ragionevolezza e proporzionalità invocato dal Tribunale di prima istanza, l’Amministrazione Capitolina ha individuato un unico parametro di riferimento, in relazione alle dimensioni di tutti i locali del Sito Unesco per la superficie di vendita (mq 100), senza operare alcuna distinzione tra le varie tipologie di attività, per evitare forme di discriminazione tra operatori economici. Ciò in quanto, diversamente opinando, si sarebbe incorsi nel rischio di causare una disparità di trattamento tra le diverse attività commerciali, e quindi una violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), a cui il principio di ragionevolezza e proporzionalità della norma legislativa, come sopra ampiamente rappresentato, si ispira .”.

Sul punto, infatti, il Giudice di Appello ha rilevato che “ Il limite dimensionale di 100 mq, rappresentando una misura intermedia rispetto ai 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa, persegue pienamente la finalità del Regolamento sotto il profilo della qualità del servizio offerto, proprio perché garantisce un’adeguata fruibilità dello spazio riservato alla circolazione del personale e della clientela all’interno del locale. Tale limite dimensionale appare concretamente proporzionato agli obiettivi che la misura si prefigge, in quanto misura intermedia rispetto al limite massimo fissato per gli esercizi di vicinato come individuati dalla L.R. Lazio n. 22 del 2019, anche in relazione all’art. 17, comma 8, D.A.C. n. 44 del 2021, all’ art. 5 del Reg. D.A.C. n. 109 del 2023. La misura è scaturita all’esito di un adeguato apprezzamento istruttorio, che ha mediato tale elemento proporzionale con l’ulteriore parametro del limite massimo regolamentare di 50 mq della superficie calpestabile per le vendite sul posto degli esercizi alimentari. (…)”.

Inoltre, il Giudice di Appello ha altresì evidenziato che “ come rappresentato da OM CA nella relazione del Dipartimento Sviluppo Economico e Attività Produttive prot. n. QH/2025/0015682, la normativa in materia di commercio in sede fissa di cui al d.lgs. n. 114 del 1998, prevede una classificazione degli esercizi di vicinato (attività di vendita al dettaglio) basata sulla distinzione tra settore alimentare e settore non alimentare, e non sulla classificazione basata su categorie merceologiche elencate in apposite tabelle previste nella normativa previgente .”.

Di conseguenza, ancora secondo il Consiglio di Stato, “ appare ragionevole e proporzionata la scelta di OM CA sull’unico limite dimensionale stabilito, la quale, nella nota prot. n. QH/2025/0015682, chiarisce: “il limite dimensionale di 100 mq, rappresentando una misura intermedia rispetto ai 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa, persegue pienamente la finalità del Regolamento sotto il profilo della qualità del servizio offerto proprio perché garantirebbe, al netto degli spazi occupati dai predetti elementi, un’adeguata fruibilità dello spazio riservato alla circolazione del personale e della clientela all’interno del locale. Viene, altresì, precisato che tale determinazione risulta essenziale anche nell’ottica del contenimento degli avventori all’interno degli esercizi stessi, per cui ben si può sostenere che il suddetto parametro dimensionale è pienamente rispondente alla prioritaria finalità di evitare assembramenti all’esterno dei locali in aree già congestionate da imponenti flussi turistici .”.

Il Giudice di Appello ha dunque concluso nel senso che “ la disposizione censurata [art. 14 della DAC 109/2023, che è di rilievo anche nella presente fattispecie] risponde a criteri di ragionevolezza perché è conforme alla ragio legis della D.A.C. n. 109 del 2023, in quanto finalizzata a salvaguardare dagli effetti di una eccessiva pressione antropica il decoro, l’ambiente urbano e la vivibilità di aree sensibili del centro storico, assicurando anche le condizioni di vivibilità dei residenti (cfr. Cons. Stato, n. 298 del 2019; id. n. 46 del 2021) e che essa è, altresì, “ in linea con i principi unionali enunciati dalla direttiva 2006/123/CE cd. EI (recepita nell’ordinamento italiano dal d.lgs. n. 59 del 2010), la quale ha previsto che l’iniziativa economica non possa, di regola, essere assoggettata ad autorizzazioni e limitazioni, essendo ciò consentito, come nella specie, solo qualora sussistano motivi imperativi di interesse generale rientranti nel catalogo formulato dalla Corte di Giustizia. ”.

6.4. In vista di quanto come sopra deciso dal Giudice di Appello, sono dunque da respingere le censure (peraltro generiche) sul difetto di motivazione e di istruttoria del limite dimensionale individuato da OM CA, dovendosi piuttosto ritenere che tale limite, come evidenziato nella sentenza sopra riportata, rappresenti una ragionevole una misura intermedia rispetto al parametro concreto dei 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa per gli esercizi di vicinato e sia, dunque, legittimo alla luce delle finalità perseguite.

6.5. Ciò chiarito, parimenti va respinta la censura sulla inapplicabilità della normativa sopravvenuta alla SCIA di mera variazione (per trasferimento di attività) presentata dalla ricorrente, che si sarebbe ormai consolidata nel vigore della precedente disciplina, nella quale non erano previsti limiti dimensionali per le attività di vicinato.

Sul punto, infatti, il Tribunale non può che richiamare quanto già stabilito con la sentenza n. 1893/2025, che sotto questo profilo è stata integralmente confermata dalla pronuncia sopra ricordata del Consiglio di Stato, per cui, ai fini di tutela perseguiti dalla disposizione regolamentare contestata, è legittima la equiparazione tra la ipotesi di nuova apertura e quella di trasferimento di un’attività già titolata all’interno del sito Unesco: “ Invero, una volta acclarata la legittimità (in astratto) dello strumento prescelto dall’Assemblea Capitolina per tutelare una zona obiettivamente eccezionale della Città Eterna, ne consegue che la sua applicazione diventa doverosa nei confronti di qualsivoglia attività che vi si insedi, a prescindere dal fatto che essa sia nuova ovvero già titolata e interessata soltanto da un trasferimento. Ciò perché, ai fini della già descritta tutela dell’area (secondo il dettato normativo sopra richiamato), rileva, all’evidenza, soltanto il momento in cui il locale in essa ricadente viene occupato per lo svolgimento dell’attività, nel vigore della nuova disciplina limitativa; ragionando diversamente, per contro, la tutela dell’area si tradurrebbe nella tutela degli operatori commerciali già esercenti, che potrebbero trasferire il titolo senza limitazioni sul dimensionamento del (nuovo) locale da occupare, il che da un lato determinerebbe una irragionevole discriminazione fra fattispecie (ormai identiche) di operatori che manifestano la volontà di esercitare l’attività commerciale nel sito Unesco nel vigore della nuova disciplina e, dall’altro lato, sarebbe del tutto inefficiente rispetto alle esigenze di tutela perseguite .” (capo 7.3. della sentenza di questo Tribunale n. 1893/2025, confermato nel capo 11 della sentenza n. 112/2026 del Consiglio di Stato).

6.6. Infine, come giustamente osservato anche nelle difese capitoline, sono invece inammissibili per carenza di interesse le argomentazioni formulate sotto il secondo motivo di ricorso avverso il divieto triennale di apertura di attività di vicinato alimentare stabilito dall’art. 16 della DAC 109/2023, in quanto non applicato nella fattispecie.

Valga peraltro ricordare, al riguardo, che la materia è già stata esaminata funditus nella sentenza di questo Tribunale n. 17020/2024, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4132/2025, alle cui ampie motivazioni si rinvia, con totale reiezione di censure analoghe a quelle qui proposte.

6.7. Infine, nella fattispecie – contrariamente a quanto dedotto – non rileva neanche la previsione di cui all’art. 16, comma 7, della DAC n. 109/2023 sulla necessaria revisione degli indici di saturazione entro il 31.10.2023 (con divieto di apertura fino al 31.12.2023), posto che tale disposizione è riferita alle attività di laboratorio artigianale e non alle attività di vicinato alimentare, come quella di cui si discute.

7. In conclusione, per tutto quanto detto il ricorso è integralmente da respingere. Le spese di lite possono tuttavia essere eccezionalmente compensate, stante l’evoluzione giurisprudenziale illustrata sulla questione principale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in OM nelle camere di consiglio dei giorni 16 dicembre 2025, 21 gennaio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

SC MA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC MA	Marco Bignami

IL SEGRETARIO