Numero 00123/2025 e data 18/02/2025 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 22 gennaio 2025

OGGETTO:

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - dipartimento per le infrastrutture.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da TO LI, NT LI, ST LI e EL LI di LI NT TO e ST Snc contro Regione Lombardia e Consorzio Parco Nord Milano e nei confronti del Comune di Milano, per l’annullamento della delibera della giunta regionale Lombardia n. 10206 del 06/08/2002 di approvazione di varianti adottate con delibera n. 16/1999 e di riconferma del piano triennale di coordinamento;

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 15596 in data 26/09/2019 e la relazione ministeriale n. 23343 del 17.05.2024 con le quali il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - dipartimento per le infrastrutture ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Visto il ricorso straordinario;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Maria Grazia Vivarelli;

Premesso in fatto:

1. I ricorrenti sono proprietari di un’area di circa 6.500 mq sita nel territorio del Comune di Milano, in via Pasta 78 (mapp.11 fg. 42), sulla quale insiste un insediamento produttivo ove la società “EL LI di LI TO e ST s.n.c.” svolgeva l’attività di recupero e commercio di materiali ferrosi e non ferrosi. Detta area sin dal 1978 ricade in parte all’interno del perimetro del Parco Nord Milano (come delimitato dalla LR 10/76 e poi LR 46/82) e per la parte residua all’esterno di esso.

Con delibera n. 239/SC dell’8 febbraio 1986 veniva adottata una variante generale del piano territoriale del parco, con inserimento per intero del complesso immobiliare dei ricorrenti all’interno del perimetro del Parco, classificandolo come “Zona Parco Attrezzato Urbano”.

Nel 1999, in occasione della predisposizione di una nuova variante del piano territoriale, i ricorrenti chiedevano che l’insediamento di loro proprietà venisse escluso dal perimetro del Parco, ma tale richiesta non veniva accolta.

2. Con ricorso straordinario i ricorrenti hanno sottoposto a gravame la delibera della giunta regionale Lombardia n. 10206 del 6 agosto 2002 – con la quale sono state approvate le varianti, adottate con la delibera n. 16/1999 dell’Assemblea Consortile Parco Nord Milano, al piano territoriale di coordinamento del Parco Nord di Milano – nella parte in cui è stato deciso di “riconfermare, salvo ciò che oggetto di variante, il piano territoriale di coordinamento del Parco Nord Milano approvato con legge regionale 21 maggio 1990 numero 63”, sull’assunto che tale deliberazione costituisca la reiterazione del vincolo per l’esproprio.

Il gravame è stato affidato a tre motivi di censura.

Con il primo motivo è stata dedotta la “violazione dell’articolo 14 delle norme di attuazione del piano del Parco, approvate con la legge regionale 21 maggio 1990 n. 63”; in sintesi, si rileva che con l’istituzione nel 1990 della Zona “Parco attrezzato urbano” sarebbe stato imposto sugli immobili dei ricorrenti un vincolo preordinato all’esproprio e che, una volta decaduto tale vincolo per mancata attuazione entro il decennio, gli interessati avrebbero riacquistato la possibilità di edificare, non potendo il Consorzio e la Regione legittimamente reiterare i vincoli decaduti.

Con il secondo motivo è stata lamentata la “violazione dell’articolo 19 della legge regionale 30 novembre 1983 n. 86 e successive modificazioni e integrazioni”, essendo stata asseritamente violata la disciplina prevista per l’approvazione dei piani dei parchi e delle loro varianti, in ordine, soprattutto, al rinnovo dei vincoli espropriativi decaduti.

Con la terza censura i ricorrenti hanno lamentato “eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione e di istruttoria”; rilevando che il piano sarebbe stato elaborato negli anni 1984-85 e che la Regione, prima di approvarlo, avrebbe dovuto verificare se le previsioni ivi contenute fossero ancora attuali o meritassero piuttosto una revisione.

3. L’Amministrazione regionale ha presentato le controdeduzioni con relazione del 4 ottobre 2017.

4. Il Ministero nella relazione del 26 settembre 2019, premesso che i ricorrenti non avevano, sino a quella data, riscontrato la richiesta di manifestazione della permanenza dell’interesse alla definizione del gravame, ha concluso per l’infondatezza del ricorso.

5. La Regione Lombardia ha fatto presente che la Società EL LI di LI NT, TO ed ST a far data dal 2010 è stata sciolta, liquidata e che in data 9 gennaio 2012 è stata cancellata dal registro delle imprese.

6. Con parere interlocutorio n. 1025/2020 del 1° giugno la Sezione ha invitato il Ministero a:

1) chiarire se dalla data di proposizione del ricorso – 31 ottobre 2002 – fossero intervenuti altri provvedimenti amministrativi riguardanti le aree e i procedimenti oggetto del ricorso straordinario, ivi compresa l’adozione di eventuali atti che potessero essere valutati sotto il profilo della permanenza dell’interesse a ricorrere;

2) fornire deduzioni specifiche e circostanziate sulle doglianze in fatto proposte con i tre motivi di ricorso con particolare riferimento all’esistenza, nonché alla reiterazione, dei vincoli preordinati all’esproprio, alla procedura seguita per l’adozione del provvedimento impugnato e ad ogni altra circostanza dedotta con i motivi di ricorso.

7. Con relazione ministeriale integrativa n. 23343 del 17 maggio 2024 è stato ottemperato l’incombente istruttorio.

8. I ricorrenti per contro non hanno mai risposto alle richieste dell’amministrazione (più volte reiterate) circa la persistenza dell’interesse al ricorso.

9. La relazione iniziale e anche quella integrativa (che sostanzialmente ripropone le osservazioni svolte con la prima) sono state partecipate ai ricorrenti che sono rimasti silenti.

Considerato in diritto:

10. Sebbene la società EL LI NT TO e ST s.n.c. sia stata cancellata dal registro delle imprese e ciò possa astrattamente integrare una causa di improcedibilità del ricorso, la Sezione osserva per un verso che la predetta società non risulta formalmente essere l’unico soggetto ricorrente e per altro verso non vi è alcuna espressa dichiarazione dei ricorrenti circa una sopravvenuta carenza di interesse alla decisione. Per non sottrarsi all’obbligo giuridico di decidere la Sezione ritiene pertanto di dover esaminare il ricorso.

11. Quest’ultimo è infondato nel merito.

12. Si rileva che con istanza del 13 dicembre 1999 i ricorrenti, nelle more dell'istruttoria delle istanze di sanatoria presentate a seguito della contestazione di opere abusive realizzate, avevano chiesto al Consorzio Parco Nord Milano di escludere, in sede di revisione del Piano Territoriale, l'area di loro proprietà dal perimetro del Parco. Con la delibera impugnata, tuttavia, la Giunta Regionale Lombardia ha approvato alcune varianti adottate dal Consorzio, stabilendo di riconfermare la preesistente situazione.

Secondo i ricorrenti il Piano aveva inserito il loro compendio nella “Zona Parco Attrezzato Urbano” imponendo un vincolo preordinato all’espropriazione, destinato a decadere in caso di mancata attuazione nel termine stabilito ovvero entro il 27 maggio 2000. Una volta scaduto detto servizio, non sarebbe stato possibile reiterare il vincolo; con la impugnata delibera di giunta regionale n. 10206 del 6 agosto 2002, di approvazione delle varianti dottate con la delibera n. 16/1999 dell’Assemblea Consortile Parco Nord Milano, sarebbe stato nondimeno illegittimamente reiterato il medesimo vincolo con riconferma del piano triennale di coordinamento del Parco Nord di Milano.

13. La censura è infondata.

13.1. In primo luogo deve ritenersi che si configurano quali vincoli preordinati all'espropriazione, ovvero aventi carattere sostanzialmente espropriativo, quelli segnatamente incidenti su beni determinati ed imposti in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma ai fini della localizzazione di un'opera pubblica, ovvero tali da implicare uno svuotamento incisivo della proprietà. Va riconosciuta natura conformativa, con la conseguenza dell'inapplicabilità dell'istituto della decadenza di cui all'art. 2 della L. n. 1187 del 1968 e, ora, dell'art. 9 del T.U. 327 del 2001, alle destinazioni a parco urbano; verde pubblico; verde urbano o verde attrezzato ( cfr. T.A.R. Campania Salerno, Sez. III, 19/07/2022, n. 2073 ), posto che tale destinazione non impedisce ogni possibilità di utilizzazione dei terreni da parte dei proprietari. Per tanto il terreno dei ricorrenti è da ritenersi conformato, ma non vincolato.

13.2. In ogni caso, ancorchè si volesse qualificare l’effetto derivante dall’atto impugnato quale reiterazione dei vincoli espropriativi decaduti, la giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. IV, 5 luglio 2022, n. 5609) riconosce che ciò possa avvenire una volta trascorso il termine di decadenza cui è sottoposto il vincolo preordinato all'esproprio stesso e precisa che la conseguente decadenza del vincolo non esclude che l'Amministrazione, mediante il procedimento volto ad approvare la variante agli strumenti urbanistici, possa reiterare il vincolo, fornendo congrua motivazione in ordine alla persistenza delle ragioni di diritto pubblico sottese alla necessità di reiterazione.

Il che risulta avvenuto nel caso di specie avendo l’amministrazione ritenuto la perdurante attualità della previsione e della necessaria tutela.

Infatti, l’area di proprietà dei ricorrenti era inserita in parte nel parco ed in parte nella cd zona di pre-parco, prevista al fine di creare aree tampone tra le aree di normale intervento antropico e quelle sottoposte a specifica tutela ambientale. Negli anni 1982-1986 dette aree sono entrate a tutti gli effetti nell’area protetta e le NTA del Piano Territoriale hanno zonato l’area (art. 7) “Zone a Parco Attrezzato” con destinazione ad uso agricolo e fruizione pubblica.

Con delibera n. 239/SC dell’8 febbraio 1986 è stata adottata una variante generale del piano territoriale del parco, con inserimento per intero del complesso immobiliare dei ricorrenti all’interno del perimetro del Parco, classificandolo come “Zona Parco Attrezzato Urbano”.

Con la delibera della giunta regionale Lombardia n. 10206 del 6 agosto 2002, della cui legittimità si tratta, sono state approvate le varianti, adottate con la delibera n. 16/1999 dell’Assemblea Consortile Parco Nord Milano, al piano territoriale di coordinamento del Parco Nord di Milano, nella parte in cui è stato deciso di “riconfermare, salvo ciò che oggetto di variante, il piano territoriale di coordinamento del Parco Nord Milano approvato con legge regionale 21 maggio 1990 numero 63”.

Giova peraltro osservare che la l. r. Lombardia n. 86 del 1983 all’art. 18 prevede che “4. Le previsioni urbanistiche del piano del Parco sono immediatamente vincolanti per chiunque, sono recepite di diritto negli strumenti urbanistici generali dei Comuni interessati e sostituiscono eventuali previsioni difformi che vi fossero contenute”.

Ne deriva che, una volta decaduti i vincoli di esproprio per scadenza del previsto termine decennale, restano vigenti le previsioni disposte dal Piano Territoriale del Consorzio Parco Nord Milano che ha una particolare forza cogente, per come espressamente previsto dalla l.r. citata. Il mancato esproprio delle aree di proprietà dei ricorrenti non avrebbe peraltro potuto determinare l'esclusione delle stesse aree dal Parco e quindi la loro pianificazione da parte del Comune di Milano. D'altra parte la Regione Lombardia, approvando con la delibera impugnata la Variante al Piano Territoriale del Consorzio Parco Nord Milano, ha legittimamente accolto le volontà di previsioni pianificatorie espresse dal Consorzio stesso, quale Ente preposto a definire le scelte all'interno dei confini del proprio territorio (con ciò superandosi anche il secondo motivo di ricorso).

13.3. Successivamente con la delibera di Giunta regionale 5 agosto 2020 - n. XI/3485 (e seguente errata corrige d.g.r. 3485 pubblicata sul BURL seo n. 35 del 25 agosto 2020) è stata approvata la variante generale al Piano Territoriale di Coordinamento del Parco Nord Milano. Con tale variante la destinazione dell’area interessata dal ricorso è stata variata da “ zona a parco attrezzato urbano” a “ zona di riorganizzazione funzionale”. In tali aree il Piano prevede di attuare una riqualificazione ambientale previa approvazione di piano di settore, come stabilito all’art.15 delle Norme Tecniche di attuazione.

A tal proposito si segnala che con delibera della Comunità del Parco n. 17 del 28 novembre 2022, è stato approvato in via definitiva, ai sensi e per gli effetti dell'art. 20 della l.r. 30 novembre 1983, n. 86, il piano di settore per la zona di riorganizzazione funzionale del parco Nord Milano.

13.4. Non può ragionevolmente dubitarsi che persistevano e persistono tuttora interessi pubblici, adeguatamente motivati, che giustificano la pianificazione messa in discussione, senza che tali scelte siano ictu oculi manifestamente illogiche, irragionevoli, arbitrarie o viziate da travisamento dei fatti. Ne deriva ulteriormente che anche la censura relativa alla carenza di istruttoria è infondata, essendo evidente la partecipazione dell’ente e la tutela dei suoi interessi al procedimento in esame.

14. Alla stregua delle considerazioni svolte la Sezione è dell’avviso che il parere debba essere respinto.

P.Q.M.

Esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.

IL SEGRETARIO

Maria Grazia Salamone