Pubblicato il 14/03/2025

N. 02134/2025REG.PROV.COLL.

N. 08911/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8911 del 2023, proposto da Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

AU EO, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Amabile e Mauro Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 04946/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AU EO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Dalila Satullo e udito per l’amministrazione appellante l’avvocato dello Stato Massimo Santoro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento del 22 marzo 2023 il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha revocato nei confronti di AU EO (ex socio della CI EO S.n.c., cancellata dal registro delle imprese nell’anno 2017) le agevolazioni concesse in via provvisoria, ai sensi della l. n. 488/1992, alla CI EO S.n.c. con provvedimento del 27 novembre 2003, successivamente modificato in data 22 ottobre 2007. La revoca è stata adottata in quanto la documentazione finale di spesa conteneva pagamenti in contanti e titoli di spesa anteriori alla presentazione della domanda di agevolazione, in violazione del punto 3.9 della circolare n. 900047 del 25 gennaio 2001.

AU EO ha impugnato davanti al Tar il predetto provvedimento di revoca deducendo i seguenti motivi (la numerazione è quella del ricorso di primo grado e parte dal n. 2 perché il n. 1 costituiva solo una premessa sulla sussistenza della giurisdizione): 2) Prescrizione dell’azione. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2033 c.c. e dell’art. 2946 c.c. Violazione dell’art. 3, comma 1, del Regolamento UE del Consiglio nr.2988/95 del 18/12/1995. Eccesso di potere sotto vari profili. Difetto di istruttoria. Sviamento. Arbitrarietà manifesta . Sotto tale profilo il ricorrente ha dedotto l’intervenuta prescrizione decennale del diritto alla ripetizione delle somme corrisposte e, comunque, la prescrizione del medesimo diritto ai sensi dell’art. 3, c. 1, del reg. CE n. 2988/95; 3) Violazione di legge. Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Violazione dell’art. 2 l.241/90. Violazione del principio della ragionevole durata del procedimento amministrativo. Violazione del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere sotto vari profili. Difetto di istruttoria e di motivazione. Sviamento. Arbitrarietà manifesta . Al riguardo il ricorrente ha dedotto: la violazione del termine di conclusione del procedimento, da individuare, in mancanza di una specifica disciplina, in quello previsto dall’art. 2 l. n. 241/1990; la violazione di alcuni termini previsti dalla disciplina di settore, come quello che deve intercorrere tra la trasmissione della documentazione da parte del soggetto finanziato e la relazione della banca. Il ricorrente ha inoltre evidenziato che i ritardi maturati hanno leso il suo legittimo affidamento nel consolidamento del finanziamento, hanno reso più difficile l’esercizio del suo diritto di difesa e hanno determinato un rilevante aumento degli interessi applicati alla somma richiesta in restituzione; 4) Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quinquies e nonies della legge 241/1990. Eccesso di potere sotto vari profili. Difetto di istruttoria e di motivazione. Sviamento. Arbitrarietà manifesta . Sotto tale profilo il ricorrente ha dedotto la violazione della disciplina in materia di autotutela, dovendosi qualificare come tale l’impugnato provvedimento di revoca; 5) Nel merito. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 88, c. 1, lett. e), del D.M. 527 del 20.10.1995 e dell’art.3.9 della Circolare ministeriale n. 900315 del 14/07/2000. Eccesso di potere sotto vai profili. Arbitrarietà manifesta, difetto di istruttoria e di motivazione, erroneità della motivazione, contraddittorietà . Sul punto il ricorrente ha dedotto che: l’amministrazione non ha enunciato nel provvedimento di revoca le ragioni della doppia istruttoria svolta dalla banca, di cui la prima con esito positivo; l’amministrazione ha errato nel ritenere che sei fatture fossero anteriori alla domanda di finanziamento, atteso che quest’ultima è stata presentata il 28 febbraio 2002 e non il 15 novembre 2002; la decisione di ripetere tutte le somme concesse in via provvisoria è sproporzionata rispetto all’esiguo ammontare delle spese ritenute inammissibili, anche alla luce dell’art. art. 8, c. 1, lett. e), d.m. 527/1995, che consente la revoca parziale; l’amministrazione ha erroneamente applicato alla somma da restituire sia gli interessi che la rivalutazione e comunque il ritardo dell’amministrazione ha determinato un insostenibile incremento degli interessi.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero resistente e la banca Intesa San Paolo S.p.a., eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l’infondatezza dei motivi di ricorso.

Con sentenza n. 4946/2023 il Tar ha rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione e ha annullato l’atto impugnato, in accoglimento del terzo motivo di ricorso fondato sulla violazione del termine di conclusione del procedimento, con assorbimento di tutti gli altri motivi. In particolare il Tar, dopo avere richiamato i principi in materia di tempestività dell’azione amministrativa, correttezza e buona fede procedimentale, ha ritenuto che il provvedimento finale fosse intervenuto oltre il termine ragionevole di conclusione del procedimento che, in mancanza di una specifica disposizione, deve essere individuato nel termine decennale di prescrizione, nel caso in esame ampiamente trascorso in quanto decorrente da quando l’amministrazione è entrata in possesso degli elementi sulla base dei quali la revoca è stata adottata.

Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha proposto appello avverso la predetta sentenza, deducendo un unico motivo consistente nella “ insussistenza della presunta violazione del termine ragionevole di conclusione del procedimento di revoca dei benefici ”. In particolare, l’amministrazione, premesso che il procedimento amministrativo in esame è sottoposto ad un’articolata disciplina di settore e che la revoca dell’agevolazione concessa in via provvisoria non può essere qualificata come provvedimento di autotutela, ha evidenziato che: il termine di prescrizione del diritto alla restituzione delle somme decorre solo dal momento in cui è intervenuto il provvedimento di revoca e non prima; il Tar, ritenendo violato il termine di conclusione del procedimento, si è pronunciato su un vizio non dedotto; in ogni caso, il termine di conclusione del procedimento non ha natura perentoria e non è stato leso alcun affidamento del privato, il quale era a conoscenza della natura provvisoria del provvedimento di concessione, degli accertamenti della banca e della circostanza che alcune spese erano anteriori alla presentazione della domanda di agevolazione.

Si è costituito in giudizio AU EO, che ha eccepito l’inammissibilità per genericità del motivo di appello e comunque l’infondatezza dello stesso e ha riproposto i motivi di ricorso formulati in primo grado e assorbiti.

A seguito del deposito di memorie e repliche, all’udienza pubblica del 27 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Va preliminarmente rigettata l’eccezione di inammissibilità dell’appello per genericità.

Il Ministero, nell’unico motivo di appello, ha sollevato specifiche censure alla motivazione della sentenza di primo grado, evidenziando in particolare che il procedimento amministrativo in esame è retto da una specifica disciplina, anche relativa ai termini procedimentali, che questi ultimi non hanno natura perentoria e che non può ritenersi leso alcun legittimo affidamento del privato istante.

3. L’appello è fondato e va accolto.

Va al riguardo premesso che il procedimento oggetto di causa riguarda la concessione delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese, di cui alla l. n. 488/1992 ed al d.m. 20 ottobre 1995 n. 527.

Il predetto procedimento si articola in una prima fase in cui viene adottato un provvedimento di concessione provvisoria dell’agevolazione, sulla base della domanda presentata dal soggetto interessato, e una successiva fase in cui, a seguito dell’istruttoria svolta da una banca in ordine al completamento del programma ed alla sussistenza di altri requisiti anche contabili, l’amministrazione adotta il provvedimento di concessione definitiva o la revoca della concessione provvisoria.

Il d.m. n. 527/1995 disciplina, tra l’altro, anche i termini di svolgimento del procedimento prevedendo, per quanto rileva ai fini della presente controversia, che il provvedimento definitivo da parte dell’amministrazione deve essere adottato nel termine di nove mesi dal ricevimento della documentazione finale di spesa da parte del privato.

Ciò premesso, come ribadito anche di recente da questa sezione (sul tema v. ampiamente Cons. Stato, sez. VI, n. 2641/2024), i termini procedimentali non hanno di regola carattere perentorio, salvo che tale qualificazione sia espressamente prevista dalla legge. Nel caso in esame, il termine di nove mesi non è espressamente qualificato come perentorio e tale qualificazione non può desumersi dal solo impiego del verbo “dovere”, utilizzato peraltro anche nell’art. 2 l. n. 241/1990, che disciplina il termine generale di conclusione del procedimento pacificamente considerato non perentorio (sulla natura non perentoria del termine di nove mesi v. Cons. Stato, sez. VI, n. 2745/2024).

L’illegittimità del provvedimento di revoca per irragionevolezza del termine di conclusione del provvedimento non può neanche fondarsi sulla lesione da parte dell’amministrazione del legittimo affidamento del privato, posta in violazione dei principi di correttezza e buona fede procedimentale.

Ed infatti il destinatario era ben a conoscenza del carattere solo provvisorio del provvedimento di agevolazione con la conseguenza che, in mancanza di un ulteriore comportamento dell’amministrazione idoneo a farlo confidare nel positivo esito della fase di controllo, non può ritenersi sussistente un suo affidamento tutelabile (v. Cons. Stato, sez. VI, n. 1519/2018).

Il predetto ulteriore comportamento ingenerante l’affidamento nel positivo esito del controllo non può poi ravvisarsi nella prima relazione della banca, definita dall’appellato come “positiva”, la quale, al contrario, contribuisce a ritenere insussistente un affidamento tutelabile.

Va infatti rilevato che la prima relazione finale, seppure non proponeva la revoca del finanziamento, riduceva in modo rilevante l’ammontare delle agevolazioni concesse (a causa della difficoltà di ricostruire i pagamenti sulla base della documentazione fornita dall’impresa), tanto che nel giugno 2010 veniva conseguentemente richiesta la restituzione delle somme già attribuite a titolo provvisorio (all. 009 alla memoria di costituzione in primo grado della banca), per evitare la quale l’interessato chiedeva la rinnovazione dell’istruttoria da parte della banca (v. lettera datata 1 agosto 2011 contenuta nell’all. 010 alla memoria di costituzione in primo grado della banca). Quindi già da allora il privato era a conoscenza della possibile non finanziabilità di gran parte delle somme richieste.

Inoltre, anche la relazione finale negativa del 2013, su cui si fonda l’impugnato provvedimento di revoca, risulta comunicata a CI EO presso la sede della società dichiarata in domanda con avviso di ricevimento del 29 novembre 2013, non specificamente contestato (v. all. 011 alla memoria di costituzione in primo grado di Intesa San Paolo S.p.a.).

Per tutte le ragioni appena esposte l’appello deve ritenersi fondato e la sentenza di primo grado va riformata con rigetto del terzo motivo del ricorso di primo grado.

4. Occorre quindi esaminare gli altri motivi di ricorso formulati da AU EO in primo grado, assorbiti dal Tar e riproposti in appello.

4.1. Il secondo motivo, consistente nell’intervenuta prescrizione del diritto alla restituzione delle somme concesse in via provvisoria, è infondato e va rigettato.

Come già evidenziato dalla giurisprudenza sia civile che amministrativa in tema di contributi pubblici, qualora il difetto della causa solvendi sopravvenga all’erogazione del contributo, il diritto dell’amministrazione alla restituzione non può sorgere nel momento della percezione del contributo da parte del privato, ma solo nel momento della revoca del beneficio che rende indebita la percezione del contributo, cosicché solamente da tale momento decorre il termine di prescrizione per la proposizione dell’azione di ripetizione (v. tra le tante Cons. Stato, sez. VI, n. 5183/2024; Cass. Civ., sez. I, n. 12362/2024). Nel caso in esame il difetto della causa solvendi è successivo all’erogazione in quanto deriva dalla verifica della contabilità relativa all’esecuzione del progetto finanziato, sottoposta all’amministrazione con la relazione finale di spesa.

4.2. Anche il quarto motivo è infondato.

Il provvedimento di revoca dell’agevolazione provvisoria costituisce l’ultima fase di un articolato procedimento di concessione del finanziamento, sopra descritto al punto 3, e non può essere qualificato come provvedimento di autotutela.

Ed infatti, per un verso, non si tratta di un annullamento d’ufficio atteso che il provvedimento di concessione provvisoria era legittimo e che il provvedimento di revoca è adottato sulla base di elementi successivi, acquisiti dall’amministrazione dopo il completamento del programma e valutati nella fase di controllo a ciò espressamente deputata (per l’inapplicabilità dell’art. 21 nonies l. n. 241/1990, v. Cons. Stato, sez. VI, n. 11299/2023).

Per altro verso, indipendentemente dal nomen iuris impiegato dal legislatore, il provvedimento impugnato non può qualificarsi come revoca in senso proprio, perché costituisce l’esito di una fase di controllo, espressamente disciplinata da una normativa speciale e necessaria per rendere definitiva l’attribuzione patrimoniale in favore dell’istante, il quale sin dal momento dell’adozione del primo provvedimento è a conoscenza del carattere provvisorio del contributo e dispone comunque dei normali strumenti di tutela avverso il silenzio per ottenere dall’amministrazione la decisione definitiva sull’agevolazione richiesta.

4.3. Il quinto motivo del ricorso di primo grado è invece fondato per le ragioni di seguito esposte.

La revoca dell’agevolazione concessa in via provvisoria è stata disposta perché: 1) il programma è stato avviato prima della presentazione della domanda, come confermato dalla circostanza che alcune fatture sono anteriori al deposito dell’istanza; 2) alcuni pagamenti sono stati effettuati in contanti.

Con riferimento alla prima ragione di revoca, va rilevato che in base a quanto previsto dal d.m. 14 luglio 2000, richiamato anche dal punto 3.9 della circolare 900047 del 25 gennaio 2001, “ Le predette agevolazioni possono essere concesse, tenuto conto dell'autorizzazione comunitaria di cui alle premesse, esclusivamente sulla base delle spese inserite in programmi d'investimento avviati a partire dal giorno successivo a quello di presentazione della domanda di agevolazioni ”.

La necessità che il programma di investimento sia avviato dopo la presentazione della domanda costituisce quindi un presupposto rigido di finanziabilità connesso al rispetto della disciplina europea in materia di aiuti di Stato.

Risulta quindi determinante individuare la data di presentazione della domanda, che nel caso in esame è controversa.

Secondo AU EO la domanda è stata presentata in data 28 febbraio 2002 e le fatture prodotte sono tutte successive a tale data. Secondo l’amministrazione, invece, la domanda è stata presentata in data 15 novembre 2002 con la conseguenza che alcune fatture sono anteriori alla richiesta di agevolazione. In atti risultano prodotte due domande, entrambe con il timbro di ricezione: la prima del 28 febbraio 2002 (v. all. 002 al ricorso introduttivo di primo grado); la seconda del 15 novembre 2002 (v. all. 011 alla memoria depositata in primo grado dal Ministero).

Ciò premesso l’amministrazione, nel provvedimento impugnato e nel presente giudizio, non ha in alcun modo tenuto conto della prima domanda presentata (rispetto alla quale le fatture sono tutte successive) né tanto meno ha indicato le ragioni per le quali la seconda domanda debba prevalere sulla prima ai fini dell’ammissibilità del finanziamento.

Il provvedimento impugnato va quindi annullato per difetto di istruttoria e motivazione in ordine alla data di presentazione della domanda di agevolazione, con la conseguenza che l’amministrazione in sede di riesercizio del potere dovrà valutare a quale domanda dare rilevanza giuridica, esplicitandone le ragioni, anche alla luce del canone di ragionevolezza e della ratio della previsione che, come si è detto, preclude il finanziamento di progetti avviati in epoca precedente alla manifestazione di interesse rappresentata dall’operatore economico con la presentazione della domanda; ratio che va individuata nella necessità di garantire che gli aiuti erogati dispieghino un reale effetto di incentivazione.

L’illegittimità del provvedimento impugnato emerge anche con riguardo alla seconda ragione di revoca consistente nella presenza di alcuni pagamenti in contanti.

Va al riguardo rilevato che, in base al punto 3.9. circolare n. 900047 del 25 gennaio 2001: “I pagamenti dei titoli di spesa non possono essere regolati per contanti, pena l’esclusione del relativo importo dalle agevolazioni”.

Pertanto, in base alle stesse indicazioni fornite dalla circolare richiamata dal provvedimento impugnato, la conseguenza del pagamento in contanti è espressamente la sola esclusione delle relative spese dall’agevolazione, soluzione in ogni caso conforme al principio di proporzionalità.

La presenza di pagamenti in contanti avrebbe quindi dovuto determinare non la revoca totale del finanziamento ma solamente lo stralcio delle relative spese dall’agevolazione.

L’illegittimità del provvedimento di revoca per le ragioni esposte rende superfluo esaminare gli ulteriori profili di censura formulati nel quinto motivo.

5. In conclusione, quindi: l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza il terzo motivo del ricorso proposto in primo grado va rigettato; il secondo ed il quarto motivo del ricorso introduttivo di primo grado vanno rigettati; il quinto motivo del ricorso introduttivo di primo grado va accolto secondo quanto indicato al punto 4.3.

6. In considerazione dell’esito del giudizio, le spese processuali vanno integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando:

- accoglie l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il terzo motivo del ricorso introduttivo di primo grado;

- rigetta il secondo ed il quarto motivo del ricorso introduttivo di primo grado;

- accoglie il quinto motivo del ricorso introduttivo di primo grado nei termini indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 27 febbraio 2025 e 12 marzo 2025, con l'intervento dei magistrati:

Dario Simeoli, Presidente FF

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Dario Simeoli

IL SEGRETARIO