Pubblicato il 17/02/2025

N. 01280/2025REG.PROV.COLL.

N. 03153/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3153 del 2024, proposto da NC RA, rappresentata e difesa dall’Avvocato Tommaso Marvasi, dall’Avvocato Francesco Cardone e dall’Avvocato Federico Tedeschini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Tommaso Marvasi in Roma, via Fulcieri Paolucci de’ Calboli, n. 1

contro

Comune di Ricadi, rappresentato e difeso dall’Avvocato Domenico Colaci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

Capo Vaticano s.r.l., non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza n. 227 del 15 febbraio 2024 del Tribunale amministrativo regionale per la CA, sede di Catanzaro

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ricadi;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierna appellante l’Avvocato Tommaso Marvasi, l’Avvocato Francesco Cardone e l’Avvocato Federico Tedeschini e per il Comune appellato l’Avvocato Domenico Colaci.;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante, NC RA, ha adito il Tribunale amministrativo regionale per la CA (di qui in avanti, per brevità, il Tribunale), per ottenere l’annullamento della ordinanza prot. n. 7639 del 24 maggio 2023, con la quale il Comune di Ricadi – di qui in poi anche solo il Comune – ha disposto il rilascio delle aree pubbliche occupate dalle strutture del villaggio Eden, di cui la suddetta RA è proprietaria, e la demolizione del muro divisorio tra la particella 1807 e la particella 1521.

1.1. La ricorrente in prime cure aveva impugnato anche gli atti presupposti e, in particolare, l’ordinanza n. 41/2013 prot. n. 7924 del 5 luglio 2013, modificata dall’ordinanza n. 53/2013 prot. n. 8699 del 26 luglio 2013, con la quale il Comune di Ricadi ha disposto, ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001, l’acquisizione dei terreni identificati al foglio di mappa 14, particelle n. 1521 e 1807.

1.2. Come detto, con le ordinanze n. 41/2013 e n. 53/2013, il Comune di Ricadi ha disposto l’acquisizione “sanante”, ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001, dei terreni identificati al foglio mappale n. 14 dell’NTC, particelle n. 1521 e n. 1807, di proprietà allora della Capo Vaticano s.r.l.

1.3. Contro queste ordinanze, l’odierna appellante, NC RA, ha proposto ricorso davanti al Tribunale che, con sentenza n. 1765/2019, ha dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva il primo ed il terzo motivo del ricorso, con cui la ricorrente ha denunciato l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per carenza dei presupposti di cui all’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001, « dal momento che la ricorrente, non essendo proprietaria dei suoli interessati dalla vicenda acquisitiva, né comunque titolare di un diritto reale sugli stessi suoli, non è direttamente incisa dall'esercizio del potere ablatorio, sicché non ha titolo alcuno per lamentare la violazione del relativo paradigma normativo », mentre il secondo motivo del ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

1.4. In sede civile il Tribunale di Vibo Valentia, con la sentenza n. 229/2017 confermata dalla Corte d’Appello di Catanzaro con la sentenza n. 835/2021 e, infine, divenuta res iudicata a seguito dell’ordinanza n. 19616/2022 della Corte di Cassazione che ha dichiarato inammissibile il ricorso avverso la sentenza della Corte di Appello, ha rigettato la domanda di accertamento dell’acquisto della proprietà per usucapione formulata dalla odierna appellante.

1.5. NC RA e DA s.r.l., con la nota acquisita al protocollo del Comune di Ricadi n. 114333 del 3 settembre 2020, hanno, quindi, chiesto l’annullamento e/o la revoca in autotutela delle ordinanze n. 41 del 5 luglio 2013 e n. 53 del 26 luglio 2013.

1.6. Con la nota prot. n. 13343 del 12 ottobre 2020, il Comune di Ricadi ha dichiarato l’istanza inammissibile, rammentando che su tale questione si era già pronunciato il Tribunale con la citata sentenza n. 1765/2019.

1.7. Contro tale provvedimento, NC RA e DA S.r.l. hanno proposto ricorso dinanzi al medesimo Tribunale, che lo ha dichiarato inammissibile con sentenza n. 2264 del 10 dicembre 2021, passata in giudicato.

1.8. Da ultimo, il responsabile dell’ufficio tecnico comunale di Ricadi ha emesso l’ordinanza di rilascio e demolizione n. 18 del 2023, impugnata nel presente giudizio.

2. Il ricorso in primo grado è stato affidato ai seguenti motivi di censura.

2.1. Con il primo motivo, la ricorrente in prime cure ha dedotto di non avere la legittimazione passiva rispetto all’ordinanza di sgombero e demolizione impugnata che, invece, sarebbe dovuta essere notificata alla DA s.r.l., costituendo i terreni oggetto dell’ordinanza parte integrante del Villaggio Eden, gestito – sulla base del contratto di affitto di azienda stipulata nel 2007 – da tale società la quale, pertanto, ne ha attualmente la disponibilità e il possesso

2.2. Con il secondo motivo, la ricorrente in prime cure ha dedotto la nullità della ordinanza per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990.

2.3. Con il terzo motivo di ricorso, si è censurata la mancanza di chiarezza e determinatezza dell’atto amministrativo impugnato nonché la violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.

2.3.1. In particolare, parte ricorrente evidenzia come l’ordinanza indichi prima il termine di giorni 30 entro il quale la sig.ra RA deve rilasciare l’immobile e demolire il muro realizzato, mentre successivamente precisa che “ decorsi inutilmente giorni 15 provvederà esecutoriamente in via amministrativa, anche mediante l’uso della forza pubblica ” e che “ la demolizione del muro e delle altre opere dovrà avvenire entro quindici giorni dalla notifica del presente atto ”.

2.3.2. In ogni caso, secondo parte ricorrente, l’ordinanza deve ritenersi nulla per violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, che indica in giorni 90 il termine entro il quale il destinatario dell’avviso deve procedere alla demolizione dell’opera.

2.3.3. Con il quarto motivo di ricorso, NC RA ha dedotto la violazione degli artt. 22 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001 nonché varie forme di eccesso di potere.

2.3.4. Secondo la parte ricorrente, l’amministrazione, infatti, non poteva ordinare la demolizione del muro divisorio, essendo obbligata a irrogare esclusivamente una sanzione pecuniaria, ai sensi dell’art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, poiché la realizzazione di recinzioni, muri di cinta e cancellate è assoggettata al regime della s.c.i.a.

2.3.5. Inoltre, l’ordine di demolizione è sopraggiunto a distanza di circa un trentennio (su un manufatto pertinenziale ed in assenza di creazione di volumi) e, pertanto, il Comune avrebbe dovuto compiutamente motivare tale ordine, considerando il lunghissimo periodo trascorso dalla asserita commissione dell’abuso edilizio e l’inerzia dell’amministrazione che ha ingenerato nel privato una posizione di “affidamento” al mantenimento dell’opera.

2.4. Con il quinto, sesto e settimo motivo, la parte contestato ha contestato l’illegittimità delle ordinanze n. 41 e n. 53 del 2013 e ha contestato, comunque, la proprietà pubblica della particella n. 1807.

2.5. Le citate ordinanze, infatti, sarebbero state emesse in assenza dei presupposti legittimanti previsti dall’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001.

2.5.1. Dalla loro illegittimità, essendo atti presupposti, deriverebbe l’illegittimità derivata dell’ordinanza di sgombero.

2.6. Con l’ultimo motivo di ricorso, la parte ricorrente ha dedotto la violazione del principio di proporzionalità, che impone alla pubblica amministrazione di valutare attentamente le esigenze dei soggetti titolari di interessi coinvolti nell’azione amministrativa, al fine di trovare la soluzione che comporti il minor sacrificio per gli interessi degli stessi.

2.7. Si è costituito nel primo grado del giudizio il Comune, deducendo con una articolata memoria l’infondatezza del ricorso e, in particolare, l’inammissibilità delle censure relative alle ordinanze di acquisizione sanante, a fronte di un giudicato che ha già dichiarato il difetto di legittimazione della ricorrente ad impugnare tali provvedimenti

3. Il Tribunale, con la sentenza n. 227 del 15 febbraio 2024, ha in parte dichiarato inammissibile e ha in parte respinto il ricorso proposto in primo grado.

3.1. La definizione della presente controversia non può che muovere, secondo il Tribunale, dalla constatazione che le aree oggetto dell’ordinanza di rilascio e demolizione sono state acquisite, con le ordinanze n. 41/2013 e n. 53/2013, al patrimonio dell’ente locale (ossia al patrimonio indisponibile del Comune, ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001, nonostante la non corretta indicazione contenuta nel provvedimento) e destinate alla « costruzione strada parcheggio area verde località Grotticelle », il cui progetto è stato approvato con delibera n. 60 del 2 maggio 1985 del Comune di Ricadi.

3.2. Tali provvedimenti sono divenuti oramai inoppugnabili, a seguito della sentenza n. 2264 del 10 dicembre 2021 pronunciate dal Tribunale, che ha dichiarato inammissibili i relativi ricorsi, per mancanza di legittimazione attiva della ricorrente.

3.3. Inoltre, al Collegio di prime cure è apparso indubbio che l’amministrazione, con l’impugnata ordinanza di rilascio e demolizione, abbia inteso esercitare i poteri amministrativi di autotutela di cui all’art. 823 c.c., anche se non espressamente menzionati (contenendo il provvedimento l’esplicito avvertimento che, nel caso di inadempimento, si sarebbe proceduto allo sgombero coattivo con l’assistenza della forza pubblica).

3.4. Alla luce di tanto, il Tribunale ha ritenuto destituite di fondamento le censure mosse alle ordinanze di demolizione, atteso il loro contenuto vincolato, e inammissibili, invece, quelle proposte contro i provvedimenti di acquisizione sanante, sui quali si è formato il giudicato.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello NC RA, lamentandone l’erroneità per i tre motivi che di seguito saranno esaminati, e ne ha chiesto, previa sospensione dell’esecutività, la riforma, con il conseguente annullamento degli atti gravati in prime cure.

4.1. Si è costituito il Comune per chiedere la reiezione dell’appello.

4.2. Con l’ordinanza n. 1705 dell’8 maggio 2024 è stata respinta l’istanza cautelare formulata dall’appellante.

4.3. Infine, nella pubblica udienza del 14 gennaio 2025, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

5. L’appello è infondato.

6. Con il primo motivo (pp. 11-12 del ricorso), anzitutto, l’odierna appellante deduce che, in base all’art. 46 del d.P.R. n. 327 del 2001 e all’art. 1 del prot. add. della CEDU (nonché dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità può essere accertata dal giudice competente anche in assenza di una specifica istanza da parte del privato in tal senso e, nel caso di specie, se il procedimento di espropriazione ha avuto esito negativo, a causa del trascorrere del tempo le ordinanze impugnate in primo grado sono evidentemente illegittime per assenza del presupposto su cui si fondano, ma tale assenza non è stata rilevata dal Tribunale, sicché la loro decisione dovrebbe essere riformata in senso favorevole all’appellante.

6.1. Il motivo è destituito di fondamento.

6.2. Il primo motivo di appello invero consiste, a ben riflettere, in una contestazione nuova inerente alla pretesa di retrocessione totale dell’area espropriata ai sensi dell’art. 46 del d.P.R. n. 327/2001 in ragione della asseritamente mancata destinazione dell’area ad uso pubblico.

6.3. Prescindendo dal possibile difetto di giurisdizione su tale questione (comunque non rilevato in appello) e, anche senza voler osservare che mai è stata presentata dall’appellante alcuna istanza per ottenere tale impossibile retrocessione, va rimarcato che l’area de qua è stata oggetto di acquisizione sanante nel 2013 poiché era stata irreversibilmente trasformata, per come risulta dai seguenti documenti:

- modifica contratto di appalto del 1986;

- primo stato di avanzamento lavori al 31 luglio 1987;

- delibera G.C. n. 174 del 21 giugno 2002, con cui è stato affidato, tra gli altri, il servizio di parcheggio pubblico con custodia dei veicoli in località “ GROTTICELLE Eden ”.

6.4. Il motivo, pertanto, va respinto.

7. Con il secondo motivo (pp. 12-13 del ricorso), ancora, l’odierna appellante deduce che i vizi lamentati (eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, frettolosità e difetto della motivazione) – oltre ad essere frutto di un macroscopico travisamento dei fatti di causa – sono anche la conseguenza di un’istruttoria frettolosa esitata in una motivazione viziata da carenza – per il mancato esame del profilo di diritto europeo della vicenda – nonché da errore nella individuazione dell’esatto significato delle norme parametro alla luce delle quali giudicare le ragioni dell’odierna appellante.

7.1. Anche questo motivo è privo di fondamento.

7.2. Non si può non constatare, invero, la genericità della doglianza nella misura in cui essa, invocando astratti parametri normativi, inerenti al profilo di diritto convenzionale, di cui non deduce nemmeno esattamente le disposizioni asseritamente violate, e a non meglio precisati parametri di legge, non si confronta con il rilievo, decisivo, che sui provvedimenti di acquisizione sanante illo tempore adottati dall’autorità comunale si è formato il giudicato amministrativo, con la conseguente inammissibilità di ogni relativa censura, come ha correttamente statuito sul punto la sentenza gravata.

7.3. Si aggiunga qui solo ad abundantiam , stante la decisività del rilievo sin qui evidenziato, che l’opera pubblica che ha legittimato l’adozione delle ordinanze di acquisizione sanante del lontano 2013, confermate da numerosi provvedimenti giurisdizionali, esiste ed è stata per anni utilizzata dalla collettività.

7.4. La relazione rep. 5063 del 4 maggio 2016 dell’ing. Antonella Sette, dirigente dell’epoca commissariale dell’ufficio tecnico comunale, e citata a più riprese dall’appellante, è irrilevante poiché, come ha bene rilevato il Comune, riguarda aree diverse e comunque nella specie valgono le ordinanze di acquisizione sanate del 2013.

7.4. Peraltro, l’appellante RA, che ha affittato l’area a DA s.r.l., società rappresentata dal figlio, è risultata definitivamente soccombente anche nel giudizio civile relativo all’usucapione.

7.5. Il Comune di Ricadi, con le ordinanze n. 41 del 5 luglio 2013 e n. 53 del 26 luglio 2013 (quest’ultima in rettifica della precedente), ha ordinato l’acquisizione dei terreni individuati al NCT del medesimo Comune al foglio di mappa n. 14, particelle nn. 1521 e 1807 (mq. 4326) in ditta “ Società Capo Vaticano s.r.l. ” e queste ordinanze, come si è detto, sono state più volte vanamente impugnate, come si è detto, sia da NC RA che da DA s.r.l.

7.6. Si sono insomma consolidati in giudizio gli effetti dei provvedimenti con i quali era stata disposta l’acquisizione (c.d. “sanante”) delle aree in questione, a seguito della sentenza n. 2264 del 10 dicembre 2021 pronunciata dal Tribunale.

7.7. Le aree per cui è causa, nonostante le suggestive, ma non persuasive, deduzioni dell’appellante, sono ormai incontestabilmente pubbliche, sono poste a ridosso della spiaggia di Capo Vaticano e su di esse il Comune ha realizzato un’area di parcheggio per tanti anni liberamente utilizzata dalla collettività.

7.8. La censura, dunque, va respinta.

8. Con il terzo e ultimo motivo (p. 13 del ricorso), infine, l’appellante si duole che, quanto alla violazione del primo (giusto procedimento), il Tribunale si sarebbe evidentemente astenuto dall’analizzare le modalità sostanziali del farsi del procedimento esitato nell’ordinanza impugnata, mentre, per quel che invece riguarda invece la violazione della tempestività dell’azione amministrativa, basterà ricordare come il tempo trascorso dall’avvio del procedimento di espropriazione, che da solo potrebbe giustificare la legittimità delle ordinanze impugnate, sia stato talmente lungo che la sua violazione si sarebbe comunque verificata anche in assenza di una specifica disposizione di legge che ha stabilito la decadenza del procedimento di espropriazione allo scadere del termine previsto nel già citato articolo 42 del relativo Testo Unico.

8.1. Quanto, infine, alla violazione del legittimo affidamento ingenerato nell’appellante dall’adozione del provvedimento impugnato in primo grado e non rilevato dal Tribunale, ad avviso dell’appellante si dovrebbe ricordare come la tutela dell’affidamento stesso sia indissolubilmente legata alla legittima ponderazione degli interessi da parte del giudice amministrativo mentre, al contrario, nel caso di specie il Tribunale non ha neanche ritenuto di porsi il problema della violazione di tale principio, che non necessitava – vista la sua evidenza - neanche di essere oggetto di una specifica censura da parte dell’odierna appellante.

8.2. Anche queste censure, in disparte la loro genericità, non meritano di essere accolte, posto che, come pure ha rilevato la sentenza qui impugnata in modo del tutto condivisibile, il provvedimento di rilascio emanato dall’autorità comunale costituisce espressione di autotutela ai sensi dell’art. 823 c.c. e, come tale, integra un provvedimento a contenuto vincolato, doveroso, nonostante il trascorrere del tempo, a cui resta indifferente, senza che l’appellante possa vantare alcun legittimo affidamento in ordine alla permanenza nel possesso di terreni che, a seguito di vicende contenziose plurime e risalenti, essa ben sapeva appartenere al patrimonio indisponibile dell’ente, quantomeno dopo il formarsi del giudicato amministrativo sulla legittimità dei presupposti provvedimenti di acquisizione sanante e stante l’esito sfavorevole del giudizio civile sulla invocata usucapione.

8.3. Di qui, evidentemente, l’infondatezza anche del motivo in esame.

9. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto in tutti e tre i suoi motivi, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.

10. Le spese del presente grado del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza dell’appellante e sono liquidate in dispositivo.

10.1. Rimane definitivamente a carico dell’appellante per la soccombenza il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da NC RA, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna NC RA a rifondere in favore del Comune di Ricadi le spese del presente grado del giudizio, che liquida nell’importo di € 4.000,00, oltre gli accessori come per legge.

Pone definitivamente a carico di NC RA il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO