Pubblicato il 12/06/2025

N. 05140/2025REG.PROV.COLL.

N. 08305/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8305 del 2024, proposto da:
Cmv Marmi s.r.l. e Ma.Ci Corporation s.r.l., rappresentate e difese dall'avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi n. 5;

contro

Comune di Carrara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sonia Fantoni e Lucia Ferraro, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione seconda, n. 463 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Carrara;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Laura Marzano;

Udito, nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025, l’avvocato Andrea Abbamonte;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le società appellanti hanno impugnato la sentenza Tar Toscana, sezione seconda, n. 463 in data 17 aprile 2024, con cui è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento dei seguenti atti adottati dal dirigente del settore 8, Ambiente e Marmo, del comune di Carrara:

- determinazione n. 4682 del 29 settembre 2023 avente ad oggetto “ revoca del piano di dilazione di pagamento società CMV Marmi Srl approvato con determinazione n. 2501 del 18.06.2021 per inottemperanza alle prescrizioni ” comunicata in data 29 settembre 2023;

- determinazione n. 4684 in pari data avente ad oggetto “ decadenza di diritti sulla e alla concessione di agri marmiferi comunali ai sensi dell''art. 17 del regolamento per la concessione degli agri marmiferi (DCC 47/2020 e s.mi.) e dell''art. 37 della legge regione Toscana 35/2015 e s.m.i – Cava n. 76 “FIORDICHARA B ”;

- ordinanza dirigenziale 970 del 3 ottobre 2023 avente ad oggetto “ sospensione autorizzazione all''attività estrattiva ai sensi dell''art. 21 della L.R.T. 25 marzo 2015 n. 35 e s.m.i. - – Cava n. 76 “FIORDICHARA B ””.

Il comune di Carrara si è costituito in appello depositando memoria con cui ha esposto i fatti causa ed ha chiesto la reiezione dell’istanza cautelare.

Con ordinanza n. 4514 del 28 novembre 2024 è stata sospesa l’esecutorietà della sentenza del Tar nelle more della decisione di merito, limitatamente al divieto di prelevare e rimuovere i materiali da taglio presenti in cava, disposto con l’ordinanza n. 970 del 2023, la cui vendita avrebbe consentito alle appellanti di far fronte agli impegni finanziari più urgenti.

In vista della trattazione il comune ha depositato memoria conclusiva con cui ha rappresentato alcuni fatti sopravvenuti, insistendo per la reiezione dell’appello.

La parte appellante, in relazione a tali vicende, ha depositato a sua volta documentazione attestante l’ulteriore sviluppo degli eventi.

Con separato atto, depositato in data 16 maggio 2025, il comune ha infine chiesto la decisione della causa sugli scritti.

All’udienza pubblica del 20 maggio 2025, sentito a lungo il difensore di parte appellante, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Le società appellanti sono titolari di autorizzazione (determinazione dirigenziale n. 25 del 2018 prorogata con successiva determinazione n. 6407 del 2022) e concessione per lo sfruttamento di agri marmiferi insistenti sulla cava n. 76, denominata “Fiordichiara B”, situata nel comune di Carrara.

Il comune, dopo aver contestato il mancato pagamento di canoni e contributi di concessione relativi agli anni precedenti e aver avviato (con note prot. 5483 e 5476 del 26 gennaio 2021) il procedimento di decadenza dalla concessione, con nota prot. 18958 del 19 marzo 2021 ha accolto la richiesta della CMV Marmi s.r.l. di ammissione al pagamento di una penale in luogo della decadenza e della sua rateizzazione, con contestuale sospensione del procedimento avviato.

Il comune, con determinazione dirigenziale n. 2501 del 18 giugno 2021, ha approvato il piano di rateizzazione dell’intero debito accumulato per mancato pagamento del contributo di estrazione, del canone di concessione, delle relative sanzioni e degli interessi (per un importo totale pari a euro 755.157,84, da pagarsi in 60 rate mensili di importo pari a euro 12.589,16 ciascuna, dando atto del pagamento già avvenuto dell’acconto del 10%).

A seguire l’amministrazione, preso atto che il pagamento è avvenuto per le prime 22 rate e che dalla rata n. 23 il debito non è stato più pagato:

- con determinazione dirigenziale n. 4682 del 29 settembre 2023 ha revocato il piano di dilazione accordato in precedenza con la determinazione n. 2501 del 2021 ed ha attivato la procedura per l’escussione della garanzia fideiussoria per il debito residuo (pari a euro 478.310,47);

- con determinazione n. 4684 in pari data ha disposto la decadenza dal pagamento della penale ed ha concluso il procedimento per la declaratoria della decadenza dalla concessione, disponendola ai sensi dell’art. 17, comma 2 lett. a) del vigente Regolamento comunale sulle concessioni nonché dell’art. 37, comma 1 lett. d) della legge regionale n. 35 del 2015, dichiarando gli agri marmiferi liberi “ed in piena disponibilità del Comune” e dando atto della perdita della disponibilità del bene in capo alle società.

Nella stessa data, con nota prot. 78490, il comune ha avviato il procedimento per la sospensione dell’autorizzazione all’attività estrattiva, conclusosi con ordinanza dirigenziale n. 970 del 3 ottobre 2023 (ai sensi dell’art. 21, comma 2, lett a), della citata legge regionale.

3. Il Tar Toscana, dinanzi al quale tali atti sono stati impugnati, ha respinto tutti i motivi di ricorso, in sostanza escludendo che con la rateizzazione sia stata disposta una novazione del credito e richiamando la disciplina recata dal regolamento per la concessione degli agri marmiferi del comune, vigente all’epoca dei fatti, il quale prevedeva specifiche cause di decadenza dalle concessioni tra cui, all’art. 17, comma 2 lett. a), “il mancato pagamento anche parziale di 12 (dodici) mensilità dovute del canone di concessione anche non consecutive”.

Ha inoltre affermato che la proroga della concessione, quantunque nel caso di specie concessa per errore, fa proseguire il rapporto alle medesime condizioni della concessione originaria.

Infine ha osservato che la declaratoria di decadenza della concessione, di cui alla determinazione n. 4684 del 2023, risulta legittima e fondata sulle inadempienze pregresse, relative al mancato pagamento del canone di concessione (causa di decadenza disciplinata direttamente dall’art. 37, comma 1, lett. d), della legge regionale n. 35 del 2015.

4. Le appellanti ritengono errata la sentenza e replicano in sostanza i motivi del ricorso di primo grado.

Con il primo motivo ripropongono la tesi per cui la dilazione di pagamento, concessa sia per i contributi di estrazione sia per i canoni di concessione (in luogo di due diverse dilazioni), cui sono stati aggiunti interessi e sanzioni, avrebbe sostituito le obbligazioni originarie (canoni di concessione e contributi di estrazione), novandole integralmente e ciò avrebbe precluso all’amministrazione la possibilità di dichiarare la decadenza della concessione a seguito di omesso pagamento di due rate.

Con il secondo motivo sostengono che, al momento della dichiarazione di revoca del piano di dilazione, la somma che le appellanti avevano corrisposto al comune, ossia euro 339.492,10, sarebbe stata superiore alla somma che diede, a suo tempo, origine all’avvio del procedimento per decadenza dalla concessione (euro 201.507,94 poi riquantificati in euro 194.437,91) e criticano la sentenza nella parte in cui si è espressa sul sistema di imputazione dei pagamenti.

Sostengono inoltre che il rilascio da parte dell’amministrazione comunale della proroga della concessione per anni 18, in un momento in cui l’inadempimento delle appellanti alle rate del piano di rateizzo era conclamato, non potrebbe che essere indice della volontà dell’amministrazione di proseguire nel rapporto con le concessionarie.

Con il terzo motivo ripropongono la doglianza secondo cui vi sarebbe discrasia fra il contenuto della comunicazione di avvio del procedimento e il provvedimento conclusivo.

Con il quarto motivo sostengono che, in presenza di uno dei presupposti di cui all’art. 21 e/o 37 della legge regionale n. 35 del 2015, ossia un inadempimento del concessionario, l’amministrazione competente non sarebbe obbligata a dichiarare la decadenza dalla concessione e/o la sospensione dell’esercizio dell’attività, ma sarebbe tenuta a ponderare tutti gli interessi coinvolti e a verificare la sussistenza dei presupposti di un’eventuale proficua prosecuzione del rapporto concessorio, avuto riguardo alla gravità dell’inadempimento del concessionario.

5. Il comune, con la memoria conclusiva, riportandosi integralmente a quanto già dedotto ed eccepito con la memoria depositata per la camera di consiglio, ha evidenziato e documentato alcune circostanze sopravvenute.

Premesso che la posizione debitoria della società ricorrente, che ha dato luogo alla decadenza della concessione, era oggetto di un piano di rateizzo, garantito, come prevede espressamente il regolamento comunale, da una polizza fideiussoria (n. DR 008395/2021, rilasciata dalla compagnia Atradius Crèdito y Cauciòn s.a.), espone che, a seguito del mancato pagamento delle rate successive alla n. 22, il comune, in data 29 settembre 2023, ha inviato una pec per l’escussione della polizza per l’importo residuo ancora dovuto di € 478.310,47.

Con nota mail del 31 ottobre 2023 (proveniente dall’indirizzo studioass.orlandi@libero.it) il “Procuratore Atradius” NI EM ha rappresentato l’opportunità di attendere l’esito del ricorso promosso innanzi al Tar Toscana, nonché la volontà della predetta società di pagare quanto richiesto dal comune.

Una volta pubblicata la sentenza del Tar n. 463 del 2024, l’avvocatura comunale in data 28 marzo 2025 ha sollecitato nuovamente il pagamento della somma garantita con la polizza fideiussoria.

La richiesta è stata inviata alla pec assicurazioni.atradius@pec.it (indirizzo indicato in polizza e sempre utilizzato in passato per le comunicazioni con la compagnia assicurativa), tuttavia detta pec è risultata inesistente.

Reperito tramite inipec il corretto indirizzo (atradius.assicurazioni@pec.it), l’avvocatura comunale ha trasmesso il sollecito di escussione e, a seguito dello scambio di corrispondenza con Atradius Assicurazioni, con pec in data 11 marzo 2025 l’avv. Domenico Mariani, in qualità di legale di Atradius Crèdito y Cauciòn s.a., ha comunicato l’inesistenza della polizza DR 008395/2021, precisando che NI EM, pur collaborando con Atradius, aveva disconosciuto le firme apposte sulla stessa e sulla dichiarazione sostitutiva e che l’annesso passaporto risultava falsificato.

L’Avv. Mariani ha, altresì, precisato che l’unico indirizzo pec che Atradius ha effettivamente e regolarmente attivato è atradius.assicurazioni@pec.it.

Preso atto della presentazione di una polizza fideiussoria falsificata, che impedisce all’Ente di incamerare la consistente somma residua garantita di € 478.310,47, il comune di Carrara in data 15 aprile 2025 ha presentato formale denuncia presso le competenti autorità.

Tanto esposto in fatto, il comune ha evidenziato che, a prescindere dalle responsabilità penali da accertarsi nella competente sede giudiziaria, le riportate circostanze sarebbero sintomatiche della incapacità e/o della impossibilità della società CMV di far fronte agli impegni economici sottesi ad una concessione di agro marmifero e sarebbero prova della fondatezza e della legittimità delle decisioni assunte con l’adozione del provvedimento di decadenza oggetto del presente giudizio.

Ha aggiunto che la società appellante non ha neppure rifuso al comune le spese di lite liquidate dal Tar Toscana nella somma di € 4.000,00 oltre oneri di legge, sebbene più volte richieste dall’Ente.

5. Relativamente a tale ultima questione la parte appellante ha depositato, in vista della discussione, documentazione attestante la presentazione di denuncia querela avverso i responsabili della ipotizzata truffa in ordine alla sottoscrizione della polizza, nonché copia della stessa in suo possesso e copia dei bonifici effettuati al broker quale premio di polizza da riversare alla compagnia assicurativa.

6. L’appello è infondato a prescindere dalle vicende da ultimo esposte che non rilevano ai fini della decisione.

Va preliminarmente tratteggiato il quadro normativo applicabile alla fattispecie in esame.

L’art. 37 della legge regionale della Toscana n. 35 del 2015 (“ Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla L.R. n. 104/1995, L.R. n. 65/1997, L.R. n. 78/1998, L.R. n. 10/2010 e L.R. n. 65/2014” ) prevede fra le cause di decadenza «d) la mancata corresponsione del canone concessorio per un'annualità».

Il regolamento per la concessione degli agri marmiferi del comune, vigente all’epoca dei fatti, prevedeva specifiche cause di decadenza dalle concessioni tra cui, all’art. 17, comma 2, lett. a), « il mancato pagamento anche parziale di 12 (dodici) mensilità dovute del canone di concessione anche non consecutive» .

Al comma 5 il citato art. 17 prevedeva che « II Comune, su richiesta della parte interessata, ove ritenga possibile la prosecuzione del rapporto con il Concessionario, può decidere di applicare in luogo della dichiarazione di decadenza, una penale, in misura compresa tra € 50.000,00 ed € 500.000,00, da determinarsi in relazione alla gravità dell'inadempimento e all'entità delle conseguenze derivanti, ferma restando la necessità che il concessionario elimini l'inadempimento. Ove la penale non sia corrisposta nel termine di 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione del provvedimento di irrogazione, la decadenza è dichiarata senza necessità di ulteriore comunicazione» .

Il comune ha approvato specifiche linee guida ed indirizzi operativi per l’applicazione dell’art. 17, comma 5, del regolamento citato (aggiornando tale documento con determinazione dirigenziale n. 151 del 25 maggio 2021, di cui le ricorrenti sono state rese edotte in corso di procedimento con note prot. 48397 e prot. 48407 del 13 luglio 2021) che, all’art. 4, prevedono che in caso di ammissione al pagamento della penale, « nell’ipotesi in cui la causa di decadenza sia derivata da un pregresso debito non assolto nei confronti del Comune, il concessionario è tenuto ad assolvere al pagamento del debito entro centoventi giorni. Più in generale, nello stesso termine, il concessionario è tenuto ad eliminare tutte le cause che hanno dato luogo all’avvio del procedimento di decadenza della concessione. Il predetto termine di centoventi giorni si intenderà rispettato ove entro il medesimo il concessionario sia stato ammesso alla rateizzazione dell’importo dovuto per debiti pregressi indipendentemente dalla estensione temporale della rateizzazione stessa» .

Le linee guida prevedono altresì, all’art. 4, comma 9, che «il procedimento di decadenza della concessione di cui all’art. 37 della L.R. 35/2015 e s.m.i. viene archiviato solo al momento del saldo del debito in ipotesi rateizzato (penale e/o pregresso debito causa di avvio del procedimento di decadenza) e, sempre che il concessionario abbia eliminato tutte le cause che hanno dato luogo all’avvio del procedimento di decadenza della concessione stesso, nonché, all’avvenuto assolvimento degli eventuali obblighi di ripristino ed al risarcimento dell’eventuale danno causato».

Il comma 10 della stessa norma dispone: «Nel caso in cui l’avvio del procedimento di decadenza della concessione sia derivato da un debito pregresso per cui è stata concessa una rateizzazione dal competente Settore, in caso di inadempimento del piano di rateizzazione approvato, il concessionario decade dall’ammissione al beneficio del pagamento della penale in luogo della decadenza ed il Settore Servizi ambientali/Marmo procede alla conclusione del procedimento previsto dall’ art. 37 della L.R. 35/2015 e s.m.i.» .

7. La sussistenza del debito pregresso non è contestata ed è anzi riconosciuta dalle appellanti; il debito oggetto di rateizzazione è stato quantificato dal comune in euro 817.688,42 comprensivo di quota canone concessorio e contributo di estrazione (oltre sanzioni e interessi) relative a 31 note di pagamento insolute riferite al periodo 30 settembre 2016 – 30 ottobre 2020.

Risulta pertanto pacifico sia l’inadempimento iniziale delle appellanti e, dunque, la sussistenza del presupposto per l’attivazione del procedimento di decadenza dalla concessione, sia, per stessa ammissione della parte appellante, il mancato adempimento del piano di rateizzazione alle scadenze previste (la stessa rata n. 22, in scadenza al 15 aprile 2023, risulta pagata al 12 luglio 2023).

Parimenti non contestato è il fatto che, al mese di settembre 2023, non risultava né il saldo del debito rateizzato, né il puntuale pagamento delle rate previste.

Ne consegue che, alla data di adozione dei provvedimenti impugnati, parte appellante non aveva rimosso le cause che avevano dato luogo all’attivazione del procedimento di declaratoria della decadenza dalla concessione.

Va quindi condivisa la sentenza del Tar nella parte in cui afferma che l’operato dell’amministrazione risulta conforme alle disposizioni normative e regolamentari dettate per la declaratoria di decadenza delle concessioni.

7.1. É infondata la tesi di parte appellante secondo cui, a fronte dell’inadempimento all’obbligazione di pagamento delle rate di cui alla dilazione del debito pregresso, sarebbe stata preclusa al comune la possibilità di riattivare il procedimento per la dichiarazione di decadenza dalla concessione, in quanto la rateizzazione avrebbe determinato la novazione oggettiva del rapporto obbligatorio.

La tesi si scontra frontalmente con il dato per cui, per aversi novazione, è necessario che siano desumibili, anche aliunde , l' animus e la causa novandi , nel senso che devono essere presenti elementi che evidenzino la comune intenzione delle parti di dare al rapporto un assetto totalmente nuovo, in funzione di interessi che altrimenti non avrebbero potuto trovare uguale soddisfazione (cfr. Cass. civ., sez. III, 5 dicembre 2023, n. 34071; id. 17 maggio 2023, n. 13542).

Invero, affinché si abbia novazione oggettiva dell'obbligazione è necessario che siano espressamente previste, o comunque siano desumibili in modo inequivocabile, la volontà e l'effetto di estinzione dell'obbligazione pregressa, in ragione della sostituzione con un'obbligazione nuova ed incompatibile, non essendo sufficienti le indicazioni meramente esemplificative, a fronte del richiamo a tutti gli altri patti che consentono la coesistenza di plurime obbligazioni (cfr. Cass. civ., sez. II, 5 aprile 2023, n. 9347).

Dalla documentazione in atti non è affatto desumibile una siffatta volontà del comune, emergendo, al contrario, come l’Ente abbia inteso semplicemente offrire alle concessionarie una chance di proseguire nel rapporto, che è rimasto del tutto invariato, a condizione che venisse saldato, quantunque ratealmente, il debito pregresso e che le stesse continuassero ad onorare le obbligazioni pecuniarie connesse al rapporto concessorio.

Il rapporto obbligatorio è rimasto lo stesso e la rateizzazione del pagamento rappresenta solo una diversa modalità esecutiva, risultando palese la volontà provvedimentale e regolamentare dell’amministrazione di riconoscere alle operazioni di rateizzazione e di dilazione solo carattere finanziario e meramente esecutivo delle modalità di realizzazione delle prestazioni obbligatorie, senza che vi si possa rinvenire alcun intento novativo.

7.2. Che il rapporto sia rimasto lo stesso anche dopo la accordata dilazione di pagamento è testimoniato anche dal fatto che il comune, quantunque per un difetto di comunicazione fra gli uffici, ha concesso una “proroga” della durata del rapporto concessorio, e non già una nuova autorizzazione come sostengono le appellanti, con l’evidente implicazione che il rapporto concessorio prosegue agli stessi patti e condizioni sussistenti al momento della scadenza. Ciò risulta in linea con quanto previsto dall’art. 38, comma 5, della legge regionale citata e dagli artt. 21 e 22 del richiamato regolamento comunale per la concessione degli agri marmiferi che disciplinano gli incrementi temporali delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore della legge.

Va confermata, pertanto, la sentenza impugnata laddove riconnette la decadenza alla posizione del concessionario che non ottemperi al pagamento del canone (e/o del contributo di estrazione, come disciplinato dall’art. 36 della legge n. 35 del 2015) nel quadro di un rapporto sinallagmatico che accede ad un provvedimento di concessione di un bene pubblico.

7.3. Il mancato rispetto dei termini di cui al piano rateale, dunque, ha comportato la decadenza dal relativo beneficio (art. 1186 cod, civ.) e ha fatto sorgere il diritto dell’ente di richiedere il pagamento del debito in un’unica soluzione, di attivare l’escussione della fideiussione e il potere di riattivare il procedimento per la decadenza della concessione e per la sospensione dell’attività estrattiva, ai sensi della disciplina regolamentare e di legge regionale.

Come correttamente osservato dal Tar, la dilazione concessa e accordata (sia per il canone che per il contributo di estrazione), segue le regole di cui al regolamento comunale per la gestione e la riscossione del contributo di estrazione. L’unico effetto giuridico sostanziale a carattere costitutivo connesso al riconoscimento della dilazione è l’interruzione dei termini del procedimento di sospensione dell’autorizzazione (ai sensi dell’art. 52 della legge regionale n. 35 del 2015, come riportati all’art. 9, comma 2 del regolamento).

Lo stesso regolamento, infatti, prevede che il mancato pagamento di due rate del piano di dilazione, anche non consecutive, comporta la revoca del piano stesso, con avvio del procedimento per la escussione della fideiussione (oltre che della sospensione dell’autorizzazione e della riscossione coattiva anche del canone di concessione).

7.4. In tale quadro obbligatorio, la revoca del piano di dilazione implica la reviviscenza di tutti gli effetti connessi agli inadempimenti concessori così come maturati in assenza della rateizzazione stessa.

Risulta, in coerenza con quanto previsto dalle linee guida comunali in ordine alla revoca del beneficio delle penali in luogo della decadenza della concessione, che le cause che hanno dato luogo all’avvio del procedimento di decadenza (ossia il mancato pagamento di una annualità di canone di concessione, ai sensi dell’art. 17 del regolamento sugli agri marmiferi) non sono state rimosse in quanto il debito originario oggetto di contestazione e rateizzazione permane nella sua identità, non essendo stato oggetto di alcun negozio a carattere novativo.

La circostanza che la panale sia stata integralmente pagata prima dei provvedimenti impugnati non elide il dato oggettivo che le cause che hanno dato luogo all’avvio del procedimento di decadenza (ossia il mancato pagamento di una annualità di canone di concessione, ai sensi dell’art. 17 del regolamento sugli agri marmiferi) non sono state rimosse: è questo il presupposto che fa rivivere le obbligazioni originarie e che legittima l’attività posta in essere dal comune.

Diversamente opinando si darebbe ingresso ad una sorta di impunità per ogni futuro inadempimento per il solo fatto che è stata pagata la sola penale in sostituzione della decadenza: detta penale, invero, è ancorata a tutte le ulteriori condizioni (pagamento puntuale delle rate di cui al piano di dilazione) che, invece, non risultano soddisfatte.

In conclusione il primo motivo deve essere respinto.

8. Con il secondo motivo le appellanti sostengono che, al momento della dichiarazione di revoca del piano di dilazione, la somma che esse avevano corrisposto al comune, ossia euro 339.492,10, sarebbe stata superiore alla somma che diede, a suo tempo, origine all’avvio del procedimento per la decadenza dalla concessione (euro 201.507,94 poi riquantificati in euro 194.437,91) e criticano la sentenza nella parte in cui si è espressa sul sistema di imputazione dei pagamenti.

Sostengono inoltre che il rilascio da parte dell’amministrazione comunale della proroga della concessione per anni 18, in un momento in cui l’inadempimento delle appellanti alle rate del piano di rateizzo era conclamato, non potrebbe che essere indice della volontà dell’amministrazione di proseguire nel rapporto con le concessionarie.

Il motivo è infondato.

8.1. Ribadito quanto si è già in proposito osservato, in generale la concessione di una proroga non ha di per sé alcun effetto sanante degli inadempimenti pregressi relativi allo stesso rapporto negoziale.

D’altra parte, nel caso di specie nel provvedimento n. 3603 del 2023 non è rinvenibile alcuna volontà di attribuire alla proroga la valenza di atto sanante del pregresso inadempimento, viepiù perché lo stesso inadempimento è emerso in un momento successivo.

Sotto un secondo profilo il provvedimento ha ad oggetto esclusivamente la proroga del rapporto concessorio e non del titolo autorizzativo (in coerenza con le previsioni di cui agli artt. 21 e 22 del regolamento comunale).

Ciò rende inconferente il richiamo all’art. 4 delle succitate linee guida comunali le quali attribuiscono una efficacia sanante al solo rilascio di nuovi titoli autorizzatori e non alla proroga di quelli esistenti o alla prosecuzione dei rapporti concessori (l’art. 4, comma 2, delle linee guida così recita: « nei casi in cui, per le finalità del comma 1, sia necessario procedere alla richiesta di una nuova autorizzazione all’escavazione o di altre eventuali autorizzazioni rilasciate da enti, l’eliminazione delle cause che hanno dato luogo alla decadenza della concessione è rappresentata dal rilascio dei relativi titoli, fermo restando che la presentazione delle relative istanze dovrà pervenire, agli uffici competenti, entro e non oltre il termine di cui al precedente comma 1» ).

8.2. Quanto alla censura relativa alla errata imputazione dei pagamenti va detto che il piano di dilazione, accordato con la determinazione n. 2501 del 2021, prevede un preciso ordine di imputazione dei pagamenti rateizzati e, in particolare che « i pagamenti delle rate del piano di rientro saranno imputati secondo i seguenti criteri al fine di realizzare la tutela del credito meno garantito: 1) copertura delle note di pagamento avente la data anteriore più vecchia e relativi interessi e sanzioni maturati; 2) in caso di parziale copertura di una nota di pagamento, gli importi versati saranno imputati in primo luogo al canone di concessione e agli interessi passivi maturati e, successivamente, al contributo di estrazione e sanzioni ».

Tali criteri sono peraltro conformi a quanto previsto dai regolamenti comunali per la riscossione del contributo di estrazione.

8.3. Ciò posto, la doglianza di parte appellante secondo cui l’amministrazione avrebbe errato nella imputazione dei pagamenti eseguiti e che la sentenza impugnata sarebbe errata nella parte in cui ha condiviso tale imputazione, è priva di rilevanza dal momento che, quand’anche il comune avesse errato nell’imputazione dei pagamenti, ciò non escluderebbe il dato oggettivo che le rate di cui al piano di dilazione non sono state integralmente e puntualmente onorate.

Invero il piano di dilazione è stato elaborato dal comune come piano unitario, comprensivo di canoni concessori e contributo di estrazione, oltre interessi e sanzioni: tale piano non solo non è stato contestato ma è stato integralmente accettato dalla parte, senza alcuna obiezione, la quale vi ha prestato acquiescenza iniziando a corrispondere le rate dovute.

Pertanto non vi è più spazio per dare ingresso alle doglianze secondo cui, qualora l’imputazione dei pagamenti fosse stata diversa, il debito relativo al rapporto concessorio sarebbe risultato estinto, dal momento che la rata così predisposta ed accettata è unica ed è comprensiva di quota parte del canone concessorio, del contributo di estrazione, di sanzioni e di interessi.

8.4. Né è ravvisabile alcuna disparità di trattamento rispetto a quanto il comune avrebbe operato in altri casi (circostanza peraltro solo accennata ma non dimostrata), essendo detto vizio configurabile soltanto in presenza di situazioni identiche che, nel caso di specie, non risultano neanche allegate.

A ciò va aggiunto che il pagamento della penale non può essere sommato alla quota del debito corrispondente ai canoni di concessione, avendo scopi e natura differenti ed essendo stato il relativo importo quantificato a parte e non già inserito nella dilazione del debito accordata per le causali innanzi indicate.

9. Con il terzo motivo parte appellante ripropone la doglianza secondo cui non vi sarebbe corrispondenza tra il contenuto della comunicazione di avvio del procedimento volto alla decadenza dalla concessione e la decadenza pronunciata con il provvedimento n. 4684 del 2023, che si fonda sull’inadempimento relativo al piano di dilazione concesso per quota canone, contributo di estrazione (annualità 2016-2020), interessi e sanzioni.

Il motivo è infondato.

9.1. Come ha ampiamente esposto il Tar, il provvedimento di decadenza impugnato rappresenta la diretta conseguenza del mancato pagamento di quanto rateizzato e della mancata eliminazione di tutte le cause che hanno dato luogo all’avvio del procedimento di decadenza della concessione, come stabilito dall’art. 4, comma 9, delle linee guida comunali secondo cui « Il procedimento di decadenza della concessione di cui all’art. 37 della L.R. 35/2015 e s.m.i. viene archiviato solo al momento del saldo del debito in ipotesi rateizzato (penale e/o pregresso debito causa di avvio del procedimento di decadenza) e, sempre che il concessionario abbia eliminato tutte le cause che hanno dato luogo all’avvio del procedimento di decadenza della concessione stesso, nonché, all’avvenuto assolvimento degli eventuali obblighi di ripristino ed al risarcimento dell’eventuale danno causato ».

9.2. Ne discende che nessuna lesione delle garanzie procedimentali è ravvisabile, trattandosi di procedimento unico, inizialmente avviato per la decadenza, poi sospeso in ragione della accordata dilazione di pagamento e, infine, riattivato in conseguenza della mancata eliminazione delle cause che ne avevano determinato l’avvio: iter procedurale ben noto alla parte appellante in quanto delineato dalle linee guida comunali.

10. É, infine, infondato anche il quarto motivo, con cui la parte appellante sostiene che, in presenza di un inadempimento del concessionario, l’amministrazione competente non sarebbe obbligata a dichiarare la decadenza dalla concessione e/o la sospensione dell’esercizio dell’attività, come ha affermato il Tar, ma sarebbe tenuta a ponderare tutti gli interessi coinvolti e a verificare la sussistenza dei presupposti di un’eventuale proficua prosecuzione del rapporto concessorio, avuto riguardo alla gravità dell’inadempimento del concessionario.

10.1. La tesi non è applicabile al caso di specie; invero la parte appellante non considera che quella invocata discrezionalità è stata già esercitata dal comune nel momento in cui, a fronte della morosità, ha accordato la dilazione di pagamento, ha aderito alla richiesta di pagamento di una penale in luogo della decadenza ed ha, quindi, consentito la prosecuzione del rapporto.

Fin qui la discrezionalità.

Tuttavia, poiché la regolamentazione di settore prevede che la parte concessionaria debba eliminare le cause che hanno dato luogo all’avvio del procedimento di decadenza, qualora ciò non avvenga il procedimento riprende e si conclude con la pronuncia di decadenza.

In questa fase, correttamente qualificata dal primo giudice come meramente accertativa, il comune non esercita più alcun potere discrezionale, dovendo viceversa seguire pedissequamente la scansione procedimentale vincolata.

10.2. Merita un cenno il rilievo che la parte appellante sostiene di essersi offerta di saldare l’intero debito in un’unica soluzione: tuttavia va osservato che si tratta di una mera “offerta” rimasta tale laddove, se davvero la parte concessionaria avesse voluto evitare la decadenza, avrebbe dovuto effettivamente saldare il debito residuo.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto.

11. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento, in favore del comune di Carrara, di spese e competenze del presente grado di giudizio, che liquida in € 5.000,00 (cinquemila) oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Marco Lipari

IL SEGRETARIO