N. 05510/2014REG.PROV.COLL.

N. 04069/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4069 del 2013, proposto da:
VA IN, rappresentato e difeso dall'avv. Enrico Soprano, con domicilio eletto presso Enrico Soprano in Roma, via degli Avignonesi, 5;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona del Comandante Generale pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

ND De AR, US AN, HE ND, IO D'NZ, non costituiti; OA TE, rappresentato e difeso dagli avv. Raffaele Izzo, Diego Vaiano, con domicilio eletto presso Raffaele Izzo in Roma, Lungotevere Marzio, 3;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma: Sezione II n. 01496/2013, resa tra le parti, concernente graduatoria per la formazione del quadro normale di avanzamento al grado di generale di divisione in s.p.e. della Guardia di Finanza per l’anno 2010

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Comando Generale della Guardia di Finanza e di OA TE;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2014 il Cons. US Castiglia e uditi per le parti gli Avvocati Soprano, Izzo e l'Avvocato dello Stato Tortora;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il generale VA IN ha partecipato al giudizio di avanzamento a scelta al grado di generale di divisione in s.p.e della Guardia di finanza per l’anno 2010, all’esito del quale è stato valutato idoneo con il punteggio di 28,89 e collocato al 6° posto della graduatoria finale, dunque in posizione non utile rispetto ai 4 posti disponibili per le promozioni.

Con ricorso inizialmente proposto innanzi al T.A.R. per la Campania e poi rimesso per competenza al T.A.R. del Lazio, e con successivi motivi aggiunti, il gen. IN ha impugnato la graduatoria finale insieme con gli atti presupposti e conseguenti e, fra questi, l’atto – non conosciuto – con cui la Commissione superiore di avanzamento avrebbe stabilito i criteri per l’espressione dei giudizi e l’attribuzione dei relativi punteggi di merito. Il ricorrente ha dedotto l’eccesso di potere assoluto e quello relativo.

Con sentenza 12 febbraio 2012, n. 1496, il T.A.R. del Lazio, sez. II, dopo avere esaminato analiticamente gli articolati profili del ricorso e dei motivi aggiunti, ha ritenuto non sussistere l’uno e l’altro dei vizi denunciati. Pur giudicando il ricorrente sottovalutato nel giudizio relativo alle qualità morali e di carattere, nel raffronto con il gen. ND, il Tribunale territoriale ha ritenuto trattarsi di un singolo elemento inidoneo, di per sé, a travolgere il giudizio complessivo e, di conseguenza, ha respinto il ricorso.

Contro la sentenza il gen. IN ha interposto appello, con il quale deduce:

1. l’appiattimento acritico della sentenza impugnata sulle difese dell’Avvocatura dello Stato, della quale avrebbe condiviso anche alcuni errori circa i dati di carriera, la mancata considerazione di alcuni fondamentali elementi, il peso dato ad alcuni dati di carriera assai risalenti con la sottovalutazione di altri almeno equivalenti, la diversa considerazione di alcune vicende proprie anche dei controinteressati, la disapplicazione dei criteri adottati dalla C.S.A., la falsa affermazione del non avere il ricorrente contestato alcuni passaggi della difesa erariale, la mancata o erronea valutazione degli elementi risultanti dai singoli fascicoli degli ufficiali scrutinati, l’amplificazione oltre misura della discrezionalità della Commissione;

2. il mancato riconoscimento dell’eccesso di potere assoluto. Il punteggio attribuito al gen. IN sarebbe del tutto scollegato dai giudizi formulati sul suo conto, dai quali emergerebbe l’incontestabile superiorità di quest’ultimo nei confronti almeno di due parigrado (i generali D’NZ e ND); il T.A.R. avrebbe sottovalutato l’attribuzione all’appellante di sole due pubblicazioni, in luogo delle cinque effettive, ed enfatizzato alcuni elementi esigui, datati e ininfluenti, trascurando che il gen. IN si sarebbe classificato 1° nella precedente promozione a generale di brigata (2° a seguito dell’accoglimento del ricorso del gen. TE), avrebbe mantenuto le proprie eccezionali qualità di livello apicale (diversamente dai colleghi AN, ND e D’NZ), come pure nei quindici anni di carriera anteriori alla procedura di avanzamento avrebbe sempre conseguito giudizi di livello apicale e almeno pari ai controinteressati;

3. il mancato riconoscimento dell’eccesso di potere relativo. Al momento dell’avanzamento, l’appellante - rispetto ai quindici titoli di qualità considerati dalla Commissione - avrebbe vantato titoli superiori rispetto a ciascuno dei colleghi; le note caratteristiche dei generali TE, AN e ND sarebbero sostanzialmente identiche nel giudizio finale rispetto all’appellante; errata sarebbe la valutazione delle ricompense morali. Sono poi analiticamente riproposte le censure di disparità di trattamento, articolate nei confronti di ciascuno dei controinteressati.

Si sono è costituiti in giudizio per resistere all’appello l’Amministrazione e il controinteressato gen. OA TE, primo classificato in graduatoria.

Le parti hanno successivamente depositato memorie difensive e memorie di replica.

All’udienza pubblica del 7 ottobre 2014, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. In termini generali, la giurisprudenza in tema di giudizi di avanzamento è talmente consolidata da non richiedere un’esposizione dettagliata né il sostegno di un apparato di citazioni di precedenti particolarmente ampio.

In estrema sintesi, può dirsi che:

- strettissimi confini circondano la possibilità, da parte del Giudice amministrativo, di sindacare negativamente il giudizio espresso dall’Amministrazione in vicende come quella ora in esame, nella misura in cui in esse viene in gioco una valutazione complessiva degli elementi emersi, che non possono essere considerati in modo separato e atomistico (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 ottobre 2010, n. 7341; Id., sez. IV, 23 dicembre 2010, n. 9374; Id., sez. IV, 22 marzo 2011, n. 1744);

- l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da effettuarsi nell’ambito di un giudizio unico e inscindibile) non ha specifica autonomia, potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione superiore di avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 2005, n. 2780).

- in altri termini, l’Amministrazione deve compiere un unico complesso giudizio, che ha come figura astratta di riferimento quella dell’ufficiale idealmente meritevole (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2011, n. 1568);

- la conclusiva valutazione è un apprezzamento di merito di per sé non sindacabile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2010, n. 9374), ma soggetta in limiti assai ristretti al giudizio di legittimità (Cons. Stato, Sez. IV, 5 luglio 2010, n. 4247), in quanto espressione di discrezionalità tecnica;

- questa è censurabile in sede giurisdizionale solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti o quando la motivazione sia assente o insufficiente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 aprile 2010, n. 2179; Id., sez. IV, 13 ottobre 2010, n. 7482; Id., sez. IV, 11 febbraio 2011, n. 929; Id., sez. IV, 24 marzo 2011, n. 1816);

- in particolare, in sede di giudizio d’avanzamento degli ufficiali, il vizio d’eccesso di potere in senso relativo deve essere sostenuto dall’esistenza di vistose incongruenze nell’attribuzione dei punteggi in riferimento all’ufficiale interessato e a uno o più parigrado iscritti in quadro, in modo che sia dimostrata la disomogeneità e l’incongruenza del metro di valutazione di volta in volta seguito e da dare evidenza alla mancata uniformità di giudizio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 febbraio 2011, n. 1568; Id., sez. IV, 19 gennaio 2012, n. 245);

- in altri termini, ciò che assume rilievo è la rottura dell’uniformità del criterio valutativo, che deve emergere dall’esame della documentazione caratteristica con assoluta immediatezza: la valutazione in concreto attribuita deve apparire inspiegabile e ingiustificabile in relazione alle valutazioni dei pari grado iscritti in quadro di avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 dicembre 2008, n. 6557).

2. Del pari, il quadro normativo di fondo è ben noto e si può dare per conosciuto. Esso, peraltro, è dettagliatamente illustrato nella sentenza di primo grado.

Per quanto qui interessa, trattandosi di avanzamento di ufficiali del corso della Guardia di finanza, viene in gioco particolarmente l’art. 21 del decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 67, che riproduce sostanzialmente la disciplina generale dettata dall’art. 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137.

L’art. 21 delinea procedure e modalità per l’attribuzione del punto di merito ai militari in valutazione, il quale viene formato con riguardo a quattro diversi parametri:

a) qualità morali, di carattere e fisiche.

b) benemerenze di guerra e comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all'esercizio del comandante o delle attribuzioni specifiche, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;

c) doti intellettuali e di cultura, con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami ed esperimenti;

d) attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse dell'Amministrazione.

Il comma 6 dell’art. 21 rinvia a un regolamento per stabilire le modalità e i criteri applicativi delle disposizioni di legge. Il regolamento è stato adottato con decreto ministeriale 29 novembre 2007, n. 266.

3. La censura di eccesso di potere in senso assoluto non è fondata.

Secondo la giurisprudenza, nelle procedure di avanzamento degli ufficiali l’accertamento del vizio di eccesso di potere in senso assoluto presuppone una figura di ufficiale con precedenti di carriera costantemente ottimi (tutti giudizi finali apicali, massime aggettivazioni nelle voci interne, conseguimento del primo posto nei corsi basici, di applicazione ed in quelli successivi di aggiornamento professionale) ed esenti da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento, con la conseguenza che i sintomi relativi possono cogliersi esclusivamente quando nella documentazione caratteristica risulti un livello tanto macroscopicamente elevato dei precedenti dell’intera carriera dell’ufficiale, da rendere a prima vista del tutto inadeguato il punteggio attribuito (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 20 dicembre 2013, n. 6168; Id., sez. IV, 2 marzo 2011, n. 1363, ove riferimenti ulteriori).

Ciò premesso, proprio dalla necessità di tener conto dell’intero arco della carriera del militare interessato emerge con evidenza come il percorso professionale del gen. IN, senz’altro assai brillante, non presenti quelle caratteristiche di assoluta, costante e incondizionata eccellenza di cui si è detto.

Sotto il profilo in questione, in realtà, l’appellante denunzia essenzialmente un’asserita mancata corrispondenza fra giudizi di valutazione e punteggio assegnato, ma non può disconoscere i dati obiettivi (dall’aver ricevuto la qualifica non apicale di “superiore alla media” in una fase della carriera all’essere risultato solo 5° in graduatoria all’esito della procedura di avanzamento al grado di colonnello) sulla base dei quali il giudice di primo grado ha escluso sussistere quella assoluta preminenza che sola potrebbe concretare la figura (peraltro, in concreto molto rara da riscontrare) dell’eccesso di potere in senso assoluto.

Vero è che, per alcune decisioni, la distinzione tra eccesso di potere in senso assoluto e in senso relativo sarebbe piuttosto in ciò, che: il primo si fonda sulla valutazione della coerenza generale del metro valutativo ed della non manifesta incongruità e irragionevolezza del giudizio e del punteggio assegnato in rapporto agli elementi di valutazione; il secondo, invece, attiene alla verifica della coerenza del metro valutativo utilizzato nei confronti dell’ufficiale ricorrente e degli ufficiali parigrado meglio graduati e collocati in posizione utile all’iscrizione in quadro di avanzamento, assumendo consistenza quando, senza tralignare in una indagine comparativa preclusa al giudice amministrativo, sia ictu oculi evidente la svalutazione dell’interessato o la sopravvalutazione degli ufficiali graduati in posizione utile (Cons. Stato, sez. IV, 29 agosto 2012, n. 4649).

Nel caso di specie l’appellante, pur censurando una manifesta incoerenza nel punteggio a lui attribuito rispetto alle valutazioni ricevute, si duole di essere stato scavalcato da colleghi rispetto ai quali gli sarebbero stati attribuiti giudizi di merito di livello decisamente superiore (i generali D’NZ e ND). Ad avviso del Collegio, la circostanza non svelerebbe una palese rottura del criterio di valutazione, che sarebbe stato declinato in maniera non uniforme per tutti i candidati, ma porta il gravame in un diverso ambito, che è quello dell’eccesso di potere in senso relativo.

4. A questo proposito, il Collegio non ritiene di poter mettere in discussione le valutazioni rese e i punteggi dati dalla Commissione, in quanto espressione di una amplissima discrezionalità tecnica l’esercizio della quale avrebbe forse anche potuto condurre a conclusioni differenti, ma che comunque - tenuto conto della particolare latitudine che lo caratterizza, tanto più accentuata per il fatto di riferirsi a giudizi espressi su ufficiali superiori - non presenta distonie tali da meritare una censura di illegittimità.

Ciò è tanto più vero perché nella specie si tratta di giudizi riferiti a ufficiali di altissimo livello, tutti dotati di curricula eccellenti; le valutazioni che seguono all’esame della documentazione caratteristica si distinguono per divergenze sottilissime, sì come espresse nei punteggi finali (il gen. D’NZ, 4° in graduatoria, ha punti 28,92; l’appellante, collocato al 6° posto, ha punti 28,89).

Si tratta di una divergenza marginale, che dimostra per certi versi la difficoltà di scegliere fra candidati tutti eccellenti e non può comunque venire superata - a parte i singoli profili di valutazione, che il T.A.R. ha dettagliatamente scandagliato con un’analisi che resiste alla critica - con una enfatizzazione dell’incarico di vice Capo di gabinetto del Ministro dell’economia e delle finanze, che il gen. IN ha rivestito (v. ad es. pag. 8 della memoria difensiva del 22 luglio 2014).

Infatti, quanto agli altri candidati, essi sono o sono stati:

il gen. TE, Sottocapo di Stato maggiore del Comando generale;

il gen. AN, Capo del III reparto “Operazioni” del Comando generale;

il gen. ND, Comandante regionale delle Marche e Comandante dell’Accademia;

il gen. D’NZ, Comandante regionale del Veneto.

Come si vede, si tratta in tutti i casi di incarichi istituzionali di assoluta rilevanza, di cui solo l’Amministrazione può valutare il peso e che comunque non appaiono di rango inferiore rispetto all’incarico ministeriale dell’appellante. E ciò, in ogni caso, in disparte il rilievo che - ai sensi dell’art. 10, comma 5, del decreto ministeriale prima citato - “la rilevanza degli incarichi non è comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali sono sempre accertate in concreto” (sul che v. Cons. Stato, sez. IV, 6 marzo 2012, n. 1263).

In definitiva, il Collegio non ritiene di poter riscontare nel giudizio espresso dalla Commissione, all’esito della procedura presa in esame, un vizio della funzione talmente evidente da poter essere apprezzato in questa sede.

Sotto questo profilo, appaiono fondate le difese dell’Amministrazione che sottolinea la necessità di una valutazione complessiva.

E’ indubbio che l’appellante possa vantare le qualità, i titoli e pregi che la sua difesa mette in evidenza. Tuttavia, alla luce dell’indiscussa esigenza di una valutazione complessiva e non atomistica dei diversi elementi presi in esame, il Collegio ritiene che l’apprezzamento di sintesi svolto dalla Commissione, secondo una ponderazione “non aritmetica” delle qualità complessive degli ufficiali scrutinati, non manifesti quelle pecche di manifesta irragionevolezza che sole la renderebbero sindacabile in questa sede.

6. D’altronde, con riguardo a una delle limitate ipotesi in cui la legge pone criteri specifici per l’esercizio della discrezionalità valutativa, la Commissione ha tenuto un comportamento adeguato.

E’ il caso dell’art. 11, comma 3, del d.m. 266 del 2007, a detta del quale “… il superamento del Corso Superiore di Polizia Tributaria costituisce titolo per l'avanzamento in carriera con preferenza rispetto ad altri corsi o titoli acquisiti”.

Il gen. IN ha superato tale corso, che invece non è stato frequentato dal gen. D’Avanzo.

Tuttavia - come osserva correttamente il T.A.R., in adesione a Cons. Stato, sez. IV, 20 giugno 2012, n. 3617 - il superamento del corso non costituisce un titolo di preferenza assoluto, ma opera limitatamente alla categoria sub c) dell’art. 21 del decreto legislativo n. 69 del 2001, cosicché, in concreto, la prescrizione normativa è rispettata, per avere l’appellante ricevuto una valutazione di “eccellente” rispetto a una di “elevatissimo”.

7. Dalle considerazioni che precedono, discende che l’appello è infondato e va pertanto respinto, con conseguente conferma della sentenza di primo grado e del provvedimento impugnato.

Tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati ritenuti dal Collegio non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a condurre a una conclusione di segno diverso.

Considerata la natura della controversia, sussistono peraltro giustificate ragioni per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Compensa fra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Virgilio, Presidente

Sandro Aureli, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere

US Castiglia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/11/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)