REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
Sezione controversie di Lavoro e di Previdenza ed Assistenza
composta dai signori:

1.dr.ssa Anna Carla Catalano - Presidente

2. dr.ssa Maristella Agostinacchio - Consigliere rel.

3. dr.ssa Francesca Romana Amarelli - Consigliere
all'esito di trattazione scritta, riunita in camera di consiglio all'udienza del 2 ottobre 2025 ha emesso la seguente
SENTENZA
nei procedimenti riuniti iscritti ai numeri 1886/2024 RG Lavoro vertenti
TRA

(C.F. ) residente in [...] C.F._1
Curtis ed elettivamente domiciliato in Napoli al Centro Direzionale Is. F/12, presso lo studio degli Avv.ti Daniele Perna ( ) e Letizia Perna ( ) dai quali è C.F._2 C.F._3 rappresentato e difeso per mandato in atti che, ai fini del presente procedimento, hanno dichiarato, ai sensi degli artt. 133, comma 3 e 134 comma 3 c.p.c., di voler ricevere le comunicazioni a mezzo fax al n. 0817345073 ed a mezzo dei seguenti indirizzi pec:

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APPELLANTE
CONTRO
, in persona del legale rappresentante p.t., avente sede in Napoli alla via S. Controparte_1
Lucia n. 81, C.F. , rappresentata e difesa dall'Avv. Fabrizio Niceforo C.F. P.IVA_1 giusta procura generale ad lites per notaio Rep. n. 33646 C.F._4 Persona_1 raccolta n. 15752 del 14/03/2018, elettivamente domiciliata in Napoli alla via S. Lucia 81. Il procuratore ha dichiarato di voler ricevere le comunicazioni presso il proprio numero di fax 081/7963766 e/o presso il proprio l'indirizzo di posta elettronica certificata: Email_
. egione.campania.it Email_4
APPELLATA
OGGETTO: appello avverso la sentenza del Tribunale di Napoli n. 2193/2024 pubblicata il giorno 25.03.2024
FATTO E SVOLGIMENTO DEL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO Con ricorso ex art. 414 c.p.c., depositato il 24.09.2021, si rivolse al Tribunale di Parte_1
Napoli cui chiese di accogliere le seguenti conclusioni: “1)Accertare e dichiarare l'inesistenza e/o l'insussistenza del diritto della e segnatamente del Controparte_1 Controparte_2
al recupero degli emolumenti corrisposti al ricorrente nel periodo 2009 al 2019 per
[...] prestazioni lavorative regolarmente rese dall' istante all'Amministrazione Regionale in forza di direttive regionali, regolari atti amministrativi, accordi sindacali attuativi delle leggi regionali 20/2002 e 25/2003 e consequenziali contratti stipulati tra la Dr. e la Parte_1 CP_1
2) In subordine dichiarare prescritto il diritto dell'amministrazione a ripetere gli
[...] emolumenti corrisposti al ricorrente prima del quinquennio anteriore alla comunicazione della richiesta di restituzione o ancora, in via più subordinata, prima del decennio anteriore alla comunicazione;
3) Condannare la in persona del legale rapp.te p.t., Controparte_1 solidalmente e/o alternativamente con il , in persona del legale Controparte_2 rapp.te p.t., alla restituzione, in favore della ricorrente, di eventuali somme illegittimamente trattenute dall sugli stipendi mensili dovuti all' istante a titolo di preteso Controparte_3 recupero delle somme erogate quali emolumenti per le prestazioni lavorative rese dal ricorrente in applicazione delle L.R. 20/2002 e 25/2003; 4) Vittoria di spese, diritti ed onorari di causa con attribuzione ai sottoscritti procuratori antistatari”.
A sostegno di tale domanda il ricorrente dedusse di prestare servizio alle dipendenze del
[...]
presso la I Unità Dirigenziale Studi Legislativi e Assistenza Legislativa Controparte_2 alle Commissioni Permanenti della Direzione Generale Legislativa come funzionario cat. D/7; di avere svolto, dapprima in esecuzione di atti e provvedimenti amministrativi esecutivi di specifiche disposizioni dirigenziali, successivamente per effetto di specifici progetti, attività in favore degli organi istituzionali al di fuori dell'ordinario orario di servizio;
di aver ricevuto -a seguito della pronuncia di incostituzionalità delle indennità previste dalle leggi 20/2002 e 25/2003 per effetto della sentenza n. 146/2019 – la richiesta di restituzione delle somme percepite per lo svolgimento dell'attività sopra sinteticamente descritta. Il ricorrente, quindi, lamentò l'illegittimità di tali provvedimenti ed a sostegno di tale eccezione contestò in primo luogo la qualificazione dell'azione quale arricchimento ingiustificato;
affermò il proprio diritto di trattenere le somme percepite a titolo indennità per l'espletamento di coordinatore responsabile di segreteria di gruppo consiliare in forza di disposizione di legge (comma 1 dell'art. 58, della legge della 11 agosto Controparte_1
2001, n. 10) che non era stata travolta dalla declaratoria di incostituzionalità; dedusse, comunque, la sussistenza del legittimo affidamento ingenerato dagli atti e provvedimenti dell'Ente; eccepì l'inapplicabilità delle sentenze ai rapporti -quale il proprio- ormai “esauriti” ed eccepì la prescrizione del diritto vantato dalla . CP_1
Si costituì ritualmente in giudizio la rilevando che le contestate procedure Controparte_1 erano state avviate in doverosa esecuzione dell'obbligo di recupero delle somme indebitamente e ingiustificatamente percepite dai ricorrenti, nel corso del servizio prestato presso il Consiglio regionale della ai sensi delle LL.RR. nn. 20/2002 e 25/2003 dichiarate CP_1 costituzionalmente illegittime con sentenza della Corte Costituzionale n. 146/2019: il tutto in adempimento dell'ordine emesso dalla Corte dei Conti – Sez. Regionale di Controllo per la Campania con Decisione n. 172/2019 PARI del 30.7.2019.
Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale di NAPOLI, in funzione di Giudice del lavoro, accolta l'eccezione di prescrizione, così statuì: “Il Tribunale di Napoli, in funzione di giudice del lavoro, in persona della d.ssa Monica Galante, definitivamente pronunziando, ogni diversa istanza e deduzione disattesa, così provvede: in accoglimento parziale della domanda, dichiara che la parte ricorrente non è tenuta a restituire alla la somma complessiva netta di € Controparte_1
5.605,27; rigetta per il resto la domanda;
compensa le spese di lite”. Con atto depositato in data 8.07.2024 ha impugnato la predetta sentenza Parte_1 affidando il gravame ad articolati motivi con i quali da un lato ha lamentato come il primo giudice avesse omesso di considerare che le somme oggetto della richiesta erano state percepite in ragione delle funzioni di coordinamento espletate per le quali aveva percepito l'indennità prevista dall'art. 58,comma 1, della L.R.10/2001 (norma non travolta dalla declaratoria di incostituzionalità); dall'altro si è doluto della ritenuta retroattività della pronuncia della Corte costituzionale, a suo avviso inidonea ad incidere sulle prestazioni già eseguite e comunque sulla irripetibilità delle somme ai sensi dell'art. 2041 c.c.(tale dovendo essere qualificata l'azione promossa dalla
). CP_1
L'appellante ha quindi concluso per la riforma della sentenza e per il pieno accoglimento delle conclusioni rassegnate in prime cure.
Notificato l'atto, la si è costituita in giudizio, resistendo al gravame. Controparte_1
La Corte ha disposto la trattazione scritta e, quindi, acquisite le note delle parti costituite, all'esito dell'udienza odierna (fissata per la trattazione congiunta di cause analoghe) come “sostituita” ex art. 127 ter c.p.c. e della camera di consiglio, ha trattenuto la causa in decisione.
Osserva la Corte che l'appello è infondato e deve essere rigettato.
1.In via preliminare va evidenziato che, in assenza di appello incidentale da parte della CP_1
è divenuta cosa giudicata la statuizione di parziale prescrizione della pretesa
[...] restitutoria.
2. La presente vicenda – già esaminata in precedenti sentenze rese da questa Corte in analoghe controversie (cfr., fra le molte, sent. n. 1151/2025 rel. sent. n. 3487/2025 rel. Amarelli, Pt_2 qui richiamate ai sensi dell'art. 118 disp.att.c.p.c.) - trae origine dalla decisione della Corte dei conti
– Sez. regionale di controllo per la – che, in sede di parifica di bilancio sul rendiconto CP_1 del 2015 e del 2016, dopo aver rilevato l'avvenuto esborso di consistenti somme complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, sollevò questione di costituzionalità di queste ultime, cui seguì la declaratoria di incostituzionalità delle menzionate leggi, giusta sentenza della Corte costituzionale n. 146/2019. Fu dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 legge della 3 settembre 2002, n. 20 (Modifiche ed integrazioni alle leggi Controparte_1 regionali 16 maggio 2001, n. 7 e 11 agosto 2001 n. 10 - Disposizioni in materia di personale), nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell'art. 58, della legge della 11 agosto Controparte_1
2001, n. 10 (Disposizioni di finanza regionale anno 2001), e dell'art. 1, comma 1, della legge della
12 dicembre 2003, n. 25 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3 Controparte_1 settembre 2002, n. 20 - Disposizioni in materia di personale), nella parte in cui aggiunge il comma 4 al medesimo art. 58 della legge reg. n. 10 del 2001. CP_1
A fondamento della propria decisione, la Corte Costituzionale rilevò che le norme regionali istituivano nuovi fondi da destinare a risorse ulteriori al trattamento accessorio dei dipendenti regionali ed introducevano “la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, era in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost. in materia di ordinamento civile”.
Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014) lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio collegato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non potrà che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono», la Corte ha precisato che i “due livelli della contrattazione sono […] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal e diretti all per l'erogazione dei fondi, secondo quanto CP_4 CP_5 previsto dalla contrattazione collettiva nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.
Successivamente alla declaratoria di incostituzionalità, la Corte dei Conti emanò le decisioni n. 172/2019/PARI e n. 217/2019/PARI, con le quali non parificò il rendiconto di bilancio, imponendo il recupero da parte dell'amministrazione degli emolumenti illegittimamente erogati.
Conseguentemente, le somme versate alla parte ricorrente in virtù delle disposizioni dichiarate illegittime sono divenute indebitamente percepite con effetto ex tunc ed è sorto l'obbligo per la di esercitare la pretesa restitutoria. Controparte_1
L'apprensione di quanto corrisposto opera retroattivamente, alla luce del condivisibile principio di diritto secondo cui “"l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano”, e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato (1865) che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi”” (cfr. Cass. n. 3314/2020; Cass. n. 14084/05).
All'ipotesi della “conditio ob causam finitam” – che ricorre quando il credito risulti “venuto meno successivamente a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi” (così Cass. Sez. 3, sent. 28 maggio 2013, n. 13207), - va equiparata quella in esame, cioè la declaratoria di illegittimità costituzionale che ha reso “indebita” la percezione delle somme da parte della appellante, con effetto ex tunc.
Né nel caso in esame può parlarsi di “rapporti esauriti” perché, come condivisibilmente ritenuto dal giudice di prime cure, si richiama al riguardo, ex plurimis Cass. Civ. Sez. Lav.

7.7.2020 n. 14085 per cui “le pronunce dichiarative di illegittimità costituzionale eliminano la norma con effetto "ex tunc", con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione. Il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo riguarda le sole ipotesi in cui si sia formato il giudicato, si sia verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo ovvero si siano prodotte preclusioni processuali, decadenze o prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti formativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità”.
Si richiama, altresì, Cass. Civ. Sez. III 6.5.2010 n. 10958 secondo cui “le sentenze di accoglimento di una questione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte cost. hanno effetto retroattivo, con l'unico limite delle situazioni consolidate per essersi il relativo rapporto definitivamente esaurito, potendosi, in proposito, legittimamente ritenere «esauriti» i soli rapporti rispetto ai quali si sia formato il giudicato, ovvero sia decorso il termine prescrizionale o decadenziale previsto dalla legge”. Allo stesso modo C.d.S. Sez. VI 18.10.2011 n. 5600 per cui “le sentenze di accoglimento di una questione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte Costituzionale hanno effetto retroattivo, con l'unico limite delle situazioni consolidate per essersi il relativo rapporto definitivamente esaurito, potendosi, in proposito, legittimamente ritenere esauriti i soli rapporti rispetto ai quali si sia formato il giudicato, ovvero sia decorso il termine prescrizionale o decadenziale previsto dalla legge”.
Ciò stante, essendo incontestabile ed incontestato che in relazione alla fattispecie in esame non è mai intervenuta pronuncia passata in giudicato dichiarativa del diritto del ricorrente alla corresponsione delle somme in esame, né che sia maturato integralmente il termine decennale di prescrizione dell'azione di recupero, del tutto legittimamente (recte, doverosamente stanti anche le cogenti indicazioni della Corte dei Conti sul punto) l'Amministrazione ha proceduto ad operare, in sede di compensazione e/o conguaglio tra l'obbligazione retributiva ed il diritto/dovere alla ripetizione delle somme già percepite dai dipendenti per effetto delle norme poi dichiarate costituzionalmente illegittime, le contestate trattenute, nel decennio anteriore alla richiesta di restituzione.
L'appellante ha, poi, evidenziato che l'azione recuperatoria troverebbe un limite nel principio di affidamento e nel consolidamento delle situazioni giuridiche intervenuto medio tempore.
Orbene a seguito dell'intervento della Corte di Cassazione (cfr. l'ordinanza n. 40004 del 14.12.2021), la Consulta (con sentenza n. 8/2023) ha da ultimo ha richiamato i presupposti e la nozione di affidamento incolpevole elaborati dalla Corte EDU (cioè la buona fede soggettiva del beneficiario, la provenienza dell'attribuzione da un ente pubblico e fondata su di una disposizione di legge, regolamento o contratto, il carattere ordinario e reiterato dell'erogazione ecc.) e ha fissato i principi cui l'ordinamento nazionale deve attenersi nell'interpretazione dell'art. 2033 c.c. con riferimento alle retribuzioni assertivamente indebite dei pubblici dipendenti e ha precisato in quali termini assume rilevanza il legittimo affidamento del percipiente, in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, all'art. 117, primo comma, Cost.
Ha, quindi, enunciato il principio che “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale” (cfr. C.Cost. n. 8/2023).
Ebbene, tenuto conto del rispetto dei criteri di valorizzazione del legittimo affidamento della appellante nel senso voluto dalla Corte Costituzionale, va confermata la legittimità dell'operato dell'ente. Non v'è dubbio che la , creditrice della prestazione indebita, abbia esercitato la pretesa in CP_1 maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di interessi che fa riferimento ai debitori ed agli atti risultano depositate le delibere che hanno deciso la rateizzazioni delle somme indebitamente erogate, tenendo conto delle condizioni economico- patrimoniali in cui versano gli obbligati ed applicando una consistente riduzione sulla somma lorda dovuta.
Nella fattispecie in esame, infine, non può farsi riferimento all'art. 2126 c.c, infatti come chiarito dalla Suprema Corte nella sentenza n.8/2023 “L'art. 2126 cod. civ. costituisce un presidio contro pretese restitutorie avanzate dal datore di lavoro, compresa la pubblica amministrazione (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanze 5 novembre 2021, n. 32263 e 31 agosto 2018, n. 21523), ma a condizione che l'indebito retributivo corrisponda a una specifica prestazione, effettivamente eseguita (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 23 novembre 2021, n. 36358)…per converso, la norma non trova applicazione qualora la prestazione si configuri, come nel caso in esame, quale mero aumento della retribuzione di un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga in una relazione sinallagmatica con una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, sì da comportare - dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale - «il trasmodare dell'incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. ordinanza n. 36358 del 2021)”. Il principio, pur affermato in riferimento alla qualifica dirigenziale, è idoneo ad essere applicato anche al pubblico dipendente sprovvisto della qualifica dirigenziale, relativamente ai compensi accessori e/o aggiuntivi che accedono al trattamento economico fondamentale, per i quali vi è la riserva di legislazione nazionale, dal momento che valorizza, tra le caratteristiche tutte cumulativamente necessarie, l'elemento della novità della prestazione remunerabile, a prescindere dal ruolo ricoperto all'interno delle pubbliche amministrazioni.
Tali rilievi consentono di escludere in radice anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041 c.c., dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte, impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A.
La ripetizione dell'indebito da parte dell'ente è, pertanto, legittima.
Va infine esaminato il primo motivo dell'appello con il quale la parte si è lamentata dell'omesso esame della domanda, azionata nel ricorso di primo grado, preordinata ad accertare e dichiarare l'insussistenza della pretesa restitutoria per quanto concerne le indennità percepite ai sensi dell'art. 58, comma 1, L.R. 10/2001 e s.m.i. nell'arco temporale in cui gli odierni appellanti avevano rivestito, tra l'altro, anche funzioni di responsabili e/o coordinatori delle segreterie politiche.
Ha dedotto che l'art. 58, comma 1, della L.R. 10/2001, istitutivo della indennità erogata dal
, non era stato travolto dalla sentenza n. 146/2019 della Corte Controparte_2
Costituzionale che ha riguardato soltanto i fondi aggiuntivi di cui ai commi 2 e 4 dell'art. 58 della L.R. 10/2001, e cioè quelli per il personale comandato o distaccato e quelli per il personale in servizio presso le strutture organizzative, istituiti, rispettivamente, dalla con Controparte_1 leggi regionali n. 20/2002 e 25/2003”. Ha osservato che le indennità corrisposte ai dipendenti coordinatori e/o responsabili delle segreterie politiche figurano in un apposito capitolo del bilancio annuale del Consiglio Regionale denominato “indennità responsabili segreterie” distinto dalle altre indennità, o, meglio, dai fondi, istituiti ai sensi della L.R. 20/2002 e, successivamente, della L.R. 25/2003.
Con riguardo agli emolumenti percepiti ai sensi del co.1 del citato art. 58 rileva il collegio che, sebbene tale ultima norma non sia stato oggetto di alcun intervento da parte della Corte Cost. e così anche l'art. 16 della l. r. n. 111 del 1991, ivi richiamato, tuttavia – come opportunamente osservato nella recente sentenza di questa Corte n. 1504/2025 pubbl. il 16/04/2025 - la lettura della sentenza definisce un'inesigibilità anche dell'indennità per cui è causa.
Infatti, a fondamento della propria decisione, la Corte Costituzionale ha rilevato che le norme regionali istituivano nuovi fondi da destinare, quali risorse ulteriori, al trattamento accessorio dei dipendenti regionali ed introducevano “la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, il tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost. in materia di ordinamento civile, è innanzi tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di ordinamento civil.” Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014) lo strumento della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio collegato alla qualità del rendimento individuale, esprimeva uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non poteva che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono».
La Corte ha poi precisato che i “due livelli della contrattazione erano […] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal e diretti all per l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto dalla contrattazione CP_4 CP_5 collettiva nazionale, poteva aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non poteva trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incideva negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost..”
Dunque, l'argomentazione della Corte ha investito, nella considerazione della struttura unitaria della norma, i fondi per il trattamento accessorio, che non possono essere istituiti e finanziati per disposizione della legge regionale, ma solo della legge statale e della contrattazione di comparto, secondo l'articolazione di cui si è detto.
Ne discende che, se va ritenuto che la Corte abbia omesso di intervenire direttamente sull'indennità di cui al comma 1, per la considerazione specifica dell'attività di assistenza alle segreterie politiche, non ha parimenti omesso di precisare che l'istituzione dei fondi per le indennità in discorso, anche di quella per cui è causa, deve essere subordinata alla previsione e a meccanismi di finanziamento da parte della contrattazione collettiva nazionale, previa autorizzazione di spesa.
In tale contesto, allora, la norma di cui al comma 1 va necessariamente letta nel senso che l'indennità ivi prevista, nella misura, attraverso il richiamo operato all'art. 16 della l. r. n. 11 del 1991, di quella predisposta per i responsabili dei Servizi, può essere corrisposta a condizione che essa sia ricompresa nel perimetro contemplato dalla contrattazione di comparto, previa autorizzazione di spesa. In tale ambito, poi, la contrattazione decentrata può regolare la destinazione delle risorse aggiuntive così delineate. In assenza di una tale sequenza, l'indennità prevista dalla sola legge regionale è da ritenersi inesigibile, ma non incostituzionale, la norma presentando la legittima valenza di porre una sorta di inquadramento di detti coordinatori delle segreterie politiche, equiparati ai responsabili dei Servizi ai fini dell'eventuale corresponsione dell'indennità in discorso.
Il Giudice delle leggi, in tal modo, ha offerto un'impostazione ragionevole, per l'indennità di cui al comma 4 direttamente escludendo la costituzionalità della relativa previsione di spesa ad opera del legislatore regionale, invece salvando la corresponsione della diversa indennità ai coordinatori delle segreterie politiche, rimettendone l'operatività alla previsione della contrattazione collettiva di comparto, alle condizioni precisate.
Tale interpretazione conferisce anche coerenza al fatto che successivamente alla sent. n. 146 cit. la Corte dei Conti emanava le decisioni n. 172/2019/PARI e n. 217/2019/PARI, con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo il recupero da parte dell'amministrazione degli emolumenti illegittimamente erogati, anche di quelli oggetto del motivo di gravame in esame.
Pertanto, anche le somme versate alla parte ricorrente ai sensi del co. 1 sono divenute indebitamente percepite con effetto ex tunc ed è sorto l'obbligo per la di Controparte_1 esercitare la pretesa restitutoria.
4. Non appare idoneo a scalfire le sopra esposte considerazioni il richiamo al D.L. n. 44 del 2023, effettuato dall'appellante nelle note a sostegno della tesi della legittimità degli esborsi effettuati dalla . Appare opportuno evidenziare il legislatore statale con l'art. 3, comma 1, Controparte_1 del d.l. n. 44 del 2023, come convertito, ha previsto che «[l]e regioni possono applicare, senza aggravio di spesa, l'art. 14 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, secondo i principi di cui all'articolo 27 del medesimo decreto legislativo. Resta fermo il divieto per il personale addetto di effettuare qualsiasi attività di tipo gestionale, anche laddove il trattamento economico ad esso riconosciuto sia stato parametrato al personale di livello dirigenziale».
Invero - come rilevato dalla Corte Cost. nella sentenza n. 185 del 2024 emessa nell'ambito di un giudizio di legittimità costituzionale promosso dalla competente Corte dei Conti al riguardo di disposizioni adottate dalla Regione Toscanza – la nuova disposizione del d.l. n. 44 del 2023, come convertito, non ha una mera portata confermativa dell'art. 14 del d.lgs. n. 165 del 2001 (che era già contenuta nel più ampio richiamo dell'art. 27 del medesimo decreto), che sarebbe superflua, né ha natura di interpretazione autentica, mancandone i presupposti formali e sostanziali, ma ha un contenuto innovativo, come emerge anche dagli atti parlamentari (in particolare dalla relazione illustrativa del decreto in sede di conversione). Quest'ultima descrive il comma 1 dell'art. 3 come una estensione espressa alle regioni della previsione dell'art. 14 citato, la cui ratio è individuata nella necessità di superare «una disomogenea valutazione di tale fattispecie da parte delle sezioni regionali per il controllo della Corte dei conti, che talvolta - in assenza di una espressa previsione normativa - non ha riconosciuto tale possibile applicazione ai livelli di governo regionale».
Quindi, come sottolineato dalla Consulta nella pronuncia sopra indicata, l'art. 3, comma 1, cit. è stato emanato proprio per superare i rilievi delle sezioni regionali della Corte dei conti ed abilita le regioni ad «applicare» l'art. 14 il cui secondo comma riguarda, appunto, il trattamento economico degli uffici di diretta collaborazione degli organi politici;
e ciò fa tout court senza limitazione del livello in cui tale “applicazione” si colloca nel sistema delle fonti del diritto;
quindi eventualmente anche con legge regionale. Ciò dato, solo dopo il d.l. n. 44 del 2023, come convertito, è possibile affermare che la legge regionale possa prevedere ed eventualmente disciplinare il trattamento economico degli uffici di diretta collaborazione degli organi politici.
In sostanza, il legislatore statale si è reso conto che il livello più idoneo per regolamentare questo trattamento accessorio è quello regionale, stante la perdurante mancanza di una regolamentazione ad opera della contrattazione collettiva di comparto;
ciò in applicazione del principio di sussidiarietà - da tempo riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenze n. 31 del 2024, n. 6 del 2023, n. 179 e n. 123 del 2022, n. 87 del 2018, n. 170 del 2017, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003) - che opera non solo come chiamata di competenza, anche legislativa, a livello superiore (da quello regionale a quello statale), ma anche come attribuzione ad un livello inferiore (da quello statale a quello regionale).
È quindi con l'art. 3, comma 1, del d.l. n. 44 del 2023, come convertito, che è riconosciuta al legislatore regionale la facoltà di entrare nel perimetro della materia «ordinamento civile», ma limitatamente alla disciplina del trattamento economico accessorio del personale di staff;
questo ampliamento limitato della competenza del legislatore regionale si giustifica, appunto, in ragione del generale principio di sussidiarietà che opera anche a livello legislativo, oltre che amministrativo, e come consente al legislatore statale di chiamare a sé in sussidiarietà una competenza legislativa che rientrerebbe in quella del legislatore regionale, così gli consente di demandare in sussidiarietà al legislatore regionale porzioni di competenze esclusive statali che rispondano ad esigenze organizzative di prossimità, quale è quella dell'adeguata remunerazione del personale di supporto agli organi politici regionali, il cui rapporto si caratterizza per la marcata fiduciarietà dell'incarico e per la tradizionale estraneità alla regolamentazione ad opera della contrattazione collettiva di comparto.
Questa è quindi la portata innovativa dell'art. 3, comma 1, del d.l. n. 44 del 2023, come convertito. Pertanto, esclusa la natura di norma di interpretazione autentica dell'art. 3, comma 1, del d.l. n. 44 del 2023, come convertito, l'estensione della competenza legislativa regionale è operante solo dalla data della sua entrata in vigore (23 aprile 2023).
Ciò posto, la norma non può trovare applicazione al caso in esame non potendo operare retroattivamente per indurre a ritenere la reviviscenza di norme espunte attraverso il giudizio di incostituzionalità e non promulgate in altra veste dalla e tali considerazioni Controparte_1 assorbono ogni riferimento alla normativa successivamente .
In particolare, non rileva il richiamo alle modifiche apportate dall'art. 8, comma 3, del D.L. 14 marzo 2025 n. 25 atteso che la norma ha modificato l'art. 3 cit. individuando solo il personale di ruolo ed il personale proveniente dalle società partecipate quale legittimato all'assegnazione agli uffici di diretta collaborazione. Di tal che, la clausola di salvaguardia degli effetti degli atti e provvedimenti adottati riguarda il personale diverso che sia stato interessato dagli effetti del D.L. n. 44 del 2023 dopo l'entrata in vigore dello stesso e prima della riforma del DL n. 25/2025.
Alla luce delle suesposte considerazioni, l'appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza gravata.
In considerazione della complessiva particolarità dei profili giuridici trattati, reputa la Corte equo, anche nel contesto ordinamentale di cui al vigente art. 92 c.p.c., come temperato da Corte Cost. n. 77 del 2018, dichiarare integralmente compensate tra le parti le spese di lite del grado. Alla luce delle suesposte considerazioni, l'appello deve essere rigettato, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
In considerazione della complessiva particolarità dei profili giuridici trattati, reputa la Corte equo, anche nel contesto ordinamentale di cui al vigente art. 92 c.p.c., come temperato da Corte Cost. n. 77 del 2018, dichiarare integralmente compensate tra le parti le spese di lite del grado.
Va, infine, dato atto che ricorrono le condizioni, ai sensi dell'art.1, comma 17, della l.n. 228/2012, che ha introdotto il comma 1quater all'art.13 d.p.r. n. 115/2002, per il pagamento dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art.13, comma 1 bis, del d.p.r. n.115/2002 se dovuto.

P.Q.M.


La Corte così provvede:
rigetta l'appello;
compensa le spese del grado;

dà atto, ai fini delle valutazioni di competenza di questo Collegio, della sussistenza dei presupposti processuali per versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto dal primo periodo dell'art. 13, 1 quater, DPR n. 115/2002 come introdotto dall'art. 1 comma 17 legge 228/2012, se dovuto.
Così deciso in Napoli, il 2 ottobre 2025
Il Consigliere est. Il Presidente
Dott. Maristella Agostinacchio Dr.ssa Anna Carla Catalano