N. R.G. 1342/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
SEZIONE PRIMA CIVILE riunita in camera di consiglio e composta dai seguenti Magistrati:
Dott. Nicola Saracino Presidente
Dott. Gianluca Mauro Pellegrini Consigliere
Dott. Marco Genna Consigliere relatore ha emesso la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile in grado d'appello, iscritta al n. 1342 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2022, trattenuta in decisione con ordinanza ex art. 127 - ter c.p.c. del 28.03.2025 e vertente
T R A
(C.F. ), quale incorporante di Parte_1 P.IVA_1 [...]
, rappresentata e difesa Controparte_1 dagli Avv.ti Natalino Irti e Saverio Pellicano
APPELLANTE
E
(già ) (C.F. Controparte_2 CP_3
), in persona del Direttore Generale, rappresentata e difesa P.IVA_2 dall'Avv. Stefano Merelli
APPELLATA
E
(C.F. ), in persona del legale rappresentante p.t., CP_4 P.IVA_3 rappresentata e difesa dall'Avv. Giuseppe Allocca
APPELLATA
r.g. n. 1342/2022 1 E
PRESIDENTE DELLA REGIONE (C.F. ), nella sua qualità CP_4 P.IVA_4
di commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della regione giusto DPCM 30 luglio 2010, quale organo della CP_4
Presidenza del Consiglio dei Ministri
APPELLATO - CONTUMACE
CONCLUSIONI
Per l'appellante:
“In linea principale, accertare e dichiarare il diritto di quale Controparte_5
incorporante ad ottenere, per tutte le ragion iindicate nel presente Controparte_1
atto di appello, il pagamento da parte della in solido con la CP_4 [...]
, già , e, per quanto occorrer possa, d in solido con Controparte_2 CP_3
il nella sua qualità di commissario ad acta per Controparte_6
l‟attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della regione , quale organo CP_4
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ovvero in subordine della , CP_4
ovvero del , nella sua qualità di commissario ad acta per Controparte_6
l‟attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della regione , quale organo CP_4
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ovvero in ulteriore subordine, della
[...]
, già , ovvero da ognuno per quanto di rispettiva Controparte_2 CP_3 competenza ed obbligazione, dell‟importo di € 835.466,38;
e per l'effetto, in linea principale, condannare la in solido con la CP_4 Controparte_2
, già e, per quanto occorrer possa, in solido con il
[...] CP_3
Presidente della Regione , nella sua qualità di commissario ad acta per CP_4
l‟attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della quale CP_4
organo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ovvero, in subordine, della CP_4
, ovvero del della , nella sua qualità di commissario ad
[...] CP_6 CP_4 acta per l‟attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della CP_4
quale organo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ovvero, in ulteriore subordine, della , già , al pagamento, in favore di Controparte_2 CP_3
quale incorporante dell‟importo di € Controparte_5 Controparte_1
r.g. n. 1342/2022 2 835.466,38, oltre interessi ex Direttiva CE/35/2000 ovvero ex artt. 4 e 5 D.lgs.
231/2002 dal 31° giorno data fattura, ovvero, in subordine, oltre interessi legali, rivalutazione e maggior danno nella misura pari al costo del denaro, ovvero accertarsi mediante CTU o nell‟eventualità anche in via equitativa;
in linea subordinata, condannare la in solido con la CP_4 Controparte_2
, già e, per quanto occorrer possa, in solido con il
[...] CP_3
Presidente della nella sua qualità di commissario ad acta per CP_4
l‟attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della quale CP_4
organo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ovvero, in subordine, la CP_4
, ovvero il , nella sua qualità di commissario ad acta
[...] Controparte_6 per l‟attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della , quale CP_4
organo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ovvero, in ulteriore subordine,
l‟Azienda , già , al pagamento, in favore di Controparte_2 CP_3 [...]
quale incorporante della somma di € 835.466,38, Controparte_5 Controparte_1
ovvero della diversa somma che verrà eventualmente accertata in sede di giudizio, a titolo risarcitorio, oltre interessi legali, rivalutazione monetaria e costo del denaro;
in linea di ulteriore subordine, condannare la , in solido con la CP_4 [...]
, già e, per quanto occorrer possa, in solido con il Controparte_2 CP_3
nella sua qualità di commissario ad acta per Controparte_6
l‟attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della quale CP_4
organo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ovvero, in subordine, della CP_4
, ovvero del , nella sua qualità di commissario ad
[...] Controparte_6 acta per l‟attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della CP_4
quale organo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ovvero, in ulteriore subordine, della , già , al pagamento, in favore di Controparte_2 CP_3
quale incorporante della somma di € Controparte_5 Controparte_1
835.466,38, ovvero della diversa somma che verrà eventualmente accertata in sede di giudizio, a titolo di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 cod. civ., oltre interessi legali, rivalutazione monetaria e costo del denaro.
Con condanna altresì, in ogni caso, della in solido con la CP_4 [...]
, già e, per quanto occorrer possa, in solido con il Controparte_2 CP_3
della nella sua qualità di commissario ad acta per CP_6 CP_4
l‟attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della regione , quale organo CP_4
r.g. n. 1342/2022 3 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ovvero in subordine della , CP_4
ovvero del Presidente della , nella sua qualità di commissario ad acta per CP_4
l‟attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della , quale organo CP_4 CP_4
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ovvero in ulteriore subordine, della
[...]
, già , al pagamento, in favore di Controparte_2 CP_3 Controparte_5
quale incorporante degli interessi moratori nella misura
[...] Controparte_1
prevista dal decreto 231/2002 con decorrenza dal momento della proposizione della presente domanda giudiziale, ai sensi dell‟art. 1284 cod. civ., oltre al pagamento degli interessi maturati sugli interessi scaduti nella misura legale ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 1283 e 1224 cod. civ.
Con vittoria di spese e compensi professionali.”

Per Azienda Unità Sanitaria Locale “6”: CP_2
“Piaccia all'Ecc.ma Corte di Appello di Roma, “contrariis rejectis”:
• in via preliminare e pregiudiziale, accertare e dichiarare l'inammissibilità del così proposto gravame e per l'effetto rigettarlo, per le ragioni espresse in narrativa risultando il gravame stesso integralmente carente rispetto ai tassativi requisiti previsti dal novellato art. 342 c.p.c. all'esito della L. 134/2012 e ss.mm.ii., relativa al cd. “filtro in appello”;
• nel merito, ed in via principale, ove ritenuto ammissibile, rigettare comunque l'appello in rubrica, poiché infondato sotto ogni e qualsiasi profilo in fatto e/o in diritto e comunque non provato in modo alcuno, confermando in via integrale la sentenza di primo grado.
Salvezza illimitata ed impregiudicata del contenuto di tutti gli atti defensionali e dei relativi allegati presenti nel fascicolo di causa in favore dell' da Parte_2
intendersi come quivi di seguito integralmente riportati e trascritti quale parte integrante e sostanziale del presente atto, in ossequio al principio generale di chiarezza e sinteticità nella redazione degli atti.”

Per Regione Lazio:
“1) IN VIA PRINCIPALE E NEL MERITO:
- rigettare integralmente l'appello proposto da in quanto infondato Controparte_5
per le ragioni tutte illustrate in narrativa e, dunque, le domande tutte da esso proposte
r.g. n. 1342/2022 4 con conseguente conferma della sentenza n. 13876/2021 del Tribunale di Roma, Sezione
II, pubblicata in data 30 agosto 2021, resa inter-partes a definizione del giudizio R.G. n.
27646/2016;
2) In ogni caso: con vittoria di spese e compensi del doppio grado di giudizio oltre il rimborso forfettario per spese generali oltre IVA e CPA come per legge relativi ad entrambi i gradi di giudizio”.

MOTIVI IN FATTO E IN DIRITTO
La Corte, visti gli atti e sentito il relatore, osserva quanto segue.

1. La adiva il Tribunale di Roma deducendo che la Controparte_1 [...]
aveva reso in regime di accreditamento Controparte_7
provvisorio negli anni 2006 e 2007 prestazioni sanitarie in ricovero e day hospital per le quali aveva emesso una fattura in acconto pari al 98% della tariffa vigente. L'attrice, quale cessionaria del credito della agiva Controparte_8
per ottenere il pagamento delle fatture dell'importo di € 835.466,38 pari al saldo del residuo 2%.
Il Tribunale di Roma con sentenza n. 13876/2021 rigettava la domanda attorea.
Il giudice di prime cure, per quanto qui di interesse, rilevava che:
- doveva disattendersi l'eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dalle convenute e;
CP_9 CP_4
- la aveva dedotto e documentato l'esistenza di due note, n. 7862 CP_9
del 26.3.2008 e n. 7864 del 26.3.2008, con le quali l' aveva richiesto alla CP_2
struttura sanitaria l'emissione di note di credito in relazione alle fatture in questione, in quanto emesse in violazione della Deliberazione Regionale
143/2006 e della Determinazione dirigenziale D1598/06;
- era emerso, pertanto, che le fatture per cui era causa erano state specificatamente respinte, sull'assunto della violazione della DGR n. 143/2006 che aveva fissato i budget non superabili di spesa;

r.g. n. 1342/2022 5 - le suddette note costituivano deduzioni di fatti non specificatamente contestati dalla con le conseguenze di cui all'art. 115 c.p.c.; Controparte_8
- ne derivava che la domanda attorea doveva essere rigettata in quanto aveva ad oggetto fatture specificamente contestate nel 2008 e acriticamente azionate nel 2016;
- non poteva accogliersi la subordinata domanda ex art. 2041 c.c..
2. (in cui è stata fusa per incorporazione la Controparte_5 CP_1
ha impugnato la sentenza articolando diversi motivi.
[...]
Con il primo motivo l'appellante censura la sentenza per avere il tribunale Contr considerato le note depositate dalla quali fatti non contestati ai sensi dell'art. 115 co. 1 c.p.c. e così reputato il credito fatto valere da non CP_1
provato, senza sottoporre la questione rilevata d'ufficio al contraddittorio delle parti. Il tribunale trascurava che, da un lato, il principio di non contestazione non può riguardare i documenti prodotti né il loro contenuto e, dall'altro, che aveva offerto specifiche contestazioni alle generiche eccezioni CP_1
Cont avversarie. Inoltre, il Tribunale non teneva conto del fatto che la non depositando le delibere determinative dei tetti di spesa, non aveva offerto la prova del superamento del budget.
Con il secondo motivo l'appellante lamenta l'omessa pronuncia sulla domanda subordinata di risarcimento danni proposta da Sostiene CP_1
l'appellante che dalla lesione del legittimo affidamento ingenerato dalle appellate circa la remunerazione delle prestazioni oggetto di causa derivava il diritto al risarcimento del danno quantificato nel valore delle prestazioni erogate.
Con il terzo motivo contesta la sentenza nella parte in cui ha respinto la domanda ex art. 2041 c.c., sull'erroneo presupposto che la prova dell'‟arricchimento imposto” sia data dalla mera emanazione dei tetti di spesa.
Le appellate, in virtù delle prestazioni rese dalla casa di cura cedente, sono state dispensate dal pagare le prestazioni, che, per la loro natura, sarebbero state, in ogni caso, erogate da altre strutture private in regime di accreditamento e non da strutture pubbliche. Tale squilibrio non poteva che trovare rimedio nell'applicazione dell'art. 2041 cod. civ., volto proprio ad evitare che le attribuzioni patrimoniali restino prive di titolo.
r.g. n. 1342/2022 6 Con il quarto motivo ha riproposto le domande di pagamento degli interessi moratori e del maggior danno.
Si è costituita la , riproponendo l'eccezione di carenza di CP_4
legittimazione e chiedendo il rigetto dell'appello.
Si è costituita la instando per il rigetto dell'appello. CP_9

3. L'appello non è fondato e deve essere respinto.
L'appellante richiede il pagamento di fatture relative alle prestazioni sanitarie erogate dalla casa di cura di in regime di CP_8 CP_7
accreditamento provvisorio negli anni 2006 – 2007. Viene in rilievo il tema - già introdotto nel giudizio di primo grado e riproposto dalle appellate in questo giudizio – delle vicende caducatorie dell'autorizzazione rilasciata alla struttura divenuta definitiva all'esito delle pronunce del Controparte_7
Consiglio di Stato (sentenze n. 4567/2019 e n. 4217/2020) e delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (ordinanza n. 1603/2022).
Occorre ricordare brevemente che nell'assetto definito dalla riforma attuata con il d.lgs. 502/92 e dalla l.r. n. 4/03 che vi ha dato concreta attuazione in ambito territoriale, la regolazione del rapporto tra la P.A. e i soggetti privati che per conto della prima erogano prestazioni di natura sanitaria è caratterizzata dalla sequenza operativa definita come regime delle “3 A”, perché basata su tre atti distinti:
- l'autorizzazione, al cui rilascio è preposta la previa verifica che CP_4
l'attività soddisfi i "requisiti minimi, strutturali, tecnologici e organizzativi stabiliti con atto di indirizzo e coordinamento ai sensi dell'articolo 8 della legge
15 marzo 1997, n. 59, sulla base dei princìpi e criteri direttivi previsti dall'articolo 8, comma 4, del presente decreto";
- l'accreditamento istituzionale, rilasciato dalla Regione e che segna l'ingresso della struttura nel sistema sanitario nazionale nella forma della concessione di pubblico servizio;

- l'accordo contrattuale che ha per oggetto l'attività che in concreto la struttura sanitaria svolgerà per il servizio sanitario, e quindi per i fruitori del servizio sanitario pubblico, nonché la determinazione del credito che conseguentemente maturerà nei confronti dell'ente.
r.g. n. 1342/2022 7 Venendo al caso di specie, con determinazione B4931 del 22.6.2011, facendo seguito alle indagini penali che avevano riscontrato la sussistenza di plurimi illeciti urbanistico – edilizi (tra i più significativi, l'illegittimo cambio di destinazione d'uso del fabbricato da “colonia profilattica” a “casa di cura per lungodegenti”), e valutando l'inagibilità parziale ab origine della struttura,
l'insufficienza del personale ausiliario e la non appropriatezza di alcune prestazioni, la ha revocato l'autorizzazione alla erogazione delle CP_4
prestazioni sanitarie rilasciata alla di Controparte_7 CP_7
In particolare, il Consiglio di Stato ha evidenziato che era stata accertata in capo alla struttura sanitaria di la carenza originaria dei requisiti CP_7
strutturali per l'esercizio dell'attività sanitaria, con la conseguenza che “l'intera struttura è stata sempre affetta da plurime violazioni, anche ab origine, stratificatesi nel tempo”.
Come recentemente rilevato dalla Suprema Corte in analoga controversia
(sentenza n. 18369/2024), “la revoca dell'autorizzazione sanitaria e, con essa, dell'accreditamento ha inevitabilmente ripercosso i suoi effetti sul titolo contrattuale intercorrente tra la esercente la " , e Controparte_8 Controparte_7
l'Amministrazione sanitaria, segnandone – sub specie di nullità per violazione di norme imperative - l'inattitudine a produrre, ben vero ab origine, qualsivoglia effetto, in particolare a generare pretese ereditarie a vantaggio della ricorrente”.

4. In ogni caso, anche a prescindere da quanto statuito dalla corte di legittimità, dirimente è la questione del superamento del budget.
Il budget assegnato dalla Regione a ciascuna struttura sanitaria remunera complessivamente, indistintamente e indifferenziatamente i costi di dette strutture, rendendo così non ammissibile alcuna remunerazione aggiuntiva.
Del resto, ogni anno con la legge di bilancio lo Stato determina il fondo sanitario nazionale, che costituisce l'insieme delle risorse finanziarie destinate alla copertura della spesa sanitaria, da ripartirsi poi fra le Regioni in base a Cont determinati criteri stabiliti dal Cipe e che le Regioni assegnano alle per il finanziamento delle prestazioni da esse direttamente erogate e per il pagamento delle prestazioni erogate dagli operatori privati in regime di accreditamento e convenzione con il SSR.
r.g. n. 1342/2022 8 Come chiarito dalla giurisprudenza formatasi in materia "tale attività di programmazione, tesa a garantire la corretta gestione delle risorse disponibili, assume valenza imprescindibile in quanto la fissazione dei limiti di spesa rappresenta
l'adempimento di un preciso ed ineludibile obbligo che influisce sulla possibilità stessa di attingere le risorse necessarie per la remunerazione delle prestazioni erogate" (Cass.
n. 27997/2019 che richiama Plen., sent. 12 aprile 2012, n. 3). In altri Parte_3
termini, "l'osservanza del tetto di spesa in materia sanitaria rappresenta un vincolo ineludibile che costituisce la misura delle prestazioni sanitarie che il Servizio sanitario nazionale può erogare e che può permettersi di acquistare da ciascun erogatore privato", di talché si è ritenuta persino "giustificata (anche) la mancata previsione di criteri di remunerazione delle prestazioni extra budget", e ciò in ragione della "necessità di dover comunque rispettare i tetti di spesa e, quindi, il vincolo delle risorse disponibili"
(Cass. n. 27608/2019, la quale richiama Cons. St. n.566/ 2016; Cons. St., n.
1832/2015). Il budget annuale rappresenta, quindi, il tetto massimo alla remunerazione delle strutture sanitarie per le prestazioni erogate per il SSR e costituisce anche la sola remunerazione che trova copertura finanziaria nel fondo sanitario nazionale.
Ora, nel caso in esame, risulta che le prestazioni in questione sono state erogate extra budget con la conseguenza che deve escludersi che possano essere poste a carico del SSN. È solo il caso di precisare che il superamento del tetto di Contr spesa è stato tempestivamente eccepito dalla e risulta provato dalla documentazione versata in atti dalla nel giudizio di primo grado CP_1
(DGR Lazio n. 143/2006 sub “doc. 3”; DGR Lazio n. 1598/2006 sub “doc. 4”; DGR
Lazio n. 436/2007 e sub “doc. 18”) e, quindi, sottoposta al libero apprezzamento del giudice, a nulla rilevando la provenienza da parte attrice, piuttosto che da parte convenuta, dei dati probatori acquisiti.

5. Anche il secondo motivo è infondato.
Deve, infatti, escludersi l'ipotizzabilità di un affidamento incolpevole della parte adempiente atteso che, nel caso in esame, si è rilevata la nullità del titolo contrattuale derivante da violazione di norme imperative e, in ogni caso, la struttura sanitaria era certamente consapevole dell'esistenza del tetto di spesa.

6. Parimenti infondato è il terzo motivo.
r.g. n. 1342/2022 9 La proponibilità dell'azione generale di indebito arricchimento, in relazione al requisito di sussidiarietà di cui all'art. 2042 c.c., postula che non sia prevista nell'ordinamento giuridico altra azione tipica a tutela di colui che lamenti il depauperamento, ovvero che la domanda sia stata respinta sotto il profilo della carenza ab origine dell'azione proposta, per difetto del titolo posto a suo fondamento (Cass. n. 2350/2017).
La ratio della natura sussidiaria dell'azione ex art. 2041 c.c. risiede " a) nell'esigenza di evitare che, attraverso il cumulo delle azioni, possano aversi duplicazioni di tutela;
b) nella necessità di evitare che l'avente diritto, mediante
l'esercizio dell'azione di ingiustificato arricchimento, possa sottrarsi alle conseguenze del rigetto della diversa azione contrattuale che l'ordinamento gli concede a tutela del diritto;
c) nella esigenza di evitare che colui che ha fondato il suo diritto su un contratto, che è risultato nullo (per contrarietà a norme imperative o di ordine pubblico), possa comunque coltivare la sua pretesa sia pure attraverso altro titolo" (così Cass. n.
13023/2023).
Nel caso in esame, quindi, l'esistenza di un titolo contrattuale nullo per violazione di norme imperative preclude l'esperibilità dell'azione ex art. 2041
c.c..
In ogni caso, deve darsi atto del principio espresso in materia della giurisprudenza di legittimità secondo cui ove l'azienda sanitaria comunichi alla struttura accreditata il limite di spesa stabilito per l'erogazione delle prestazioni sanitarie, manifesta implicitamente la sua contrarietà ad una spesa superiore, ovvero a prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel predetto limite;
pertanto, l'arricchimento che la P.A. consegue dall'esecuzione delle prestazioni extra budget assume un carattere "imposto" che preclude l'esperibilità nei suoi confronti dell'azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c.. In caso contrario “si costruirebbe un vero e proprio espediente per aggirare il limite di spesa: fornire prestazioni oltre il limite di spesa renderebbe poi dovuto ugualmente il corrispettivo, soltanto sostituendogli l'"etichetta" giuridica: da adempimento d'obbligo nel sussistente rapporto a indennizzo ex art. 2041
c.c.. E così la normativa che impone un limite di spesa verrebbe neutralizzata, contro il principio ermeneutico della conservazione, in quanto non esplicherebbe più alcun effetto di controllo delle pubbliche finanze" e "l'entità delle spese pubbliche sarebbe rimessa alle
r.g. n. 1342/2022 10 scelte di strutture private, anche se accreditate: il che è chiaramente insostenibile" (ex plurimis Cass. n. 25514/2024; n. 36654/2021; n. 12129/2019; n. 22757/2019). Alla luce di tali principi, incontestata la comunicazione del limite di spesa da parte della amministrazione, la domanda deve essere in ogni caso rigettata.

7. Il rigetto della domanda principale e della subordinata domanda ex art. 2041 c.c. assorbe le domande connesse relative all'applicazione sulla sorte capitale degli interessi ex D.lgs 231/2002 e al danno da rivalutazione monetaria nonché l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla CP_4
(il cui esame sarebbe in ogni caso precluso dalla mancata proposizione di
[...]
appello incidentale per la riforma del relativo capo di sentenza).

8. La regolamentazione delle spese, liquidate come in dispositivo in applicazione del DM 55/2014, come modif. dal DM 147/2022, segue la soccombenza.
Sussistono, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 115/2002 i presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.

P.Q.M.


La Corte, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) Rigetta l'appello;
2) Condanna l'appellante a rifondere alle parti appellate costituite le spese di lite da queste anticipate, che liquida in Euro 18.511,00 per compensi, oltre rimborso spese generali, IVA e CPA, per ciascuna delle parti vittoriose.
Dà atto della sussistenza, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n.
115/2002 dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.
Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione Civile della
Corte d'Appello, il 21.10.2025.
Il Consigliere estensore Il Presidente
Dott. Marco Genna Dott. Nicola Saracino
r.g. n. 1342/2022 11 r.g. n. 1342/2022
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