Composta dagli Ill.mi Sigg.ri magistrati:
Dott. Renato SGROI Presidente
Dott. Giovanni OLLA Consigliere
Dott. Vincenzo FERRO Rel. Consigliere
Dott. Vincenzo PROTO Consigliere
Dott. Giovanni VERUCCI Consigliere
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto dal
COMUNE DI PALERMO, in persona del sindaco, in virtù di determinazione sindacale 22 febbraio 1996 assunta ai sensi dell'art. 46 dello Statuto dell'ente, elettivamente domiciliato in Roma, via Rodolfo Lanciani 74, presso lo studio dell'avv. Piero Sandulli, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore La Marca e Agostino Vallone del foro di Palermo, come da procura speciale in calce al ricorso,

- ricorrente -

contro la
EL s.p.a., in persona del 1 amministratore delegato Nicola Melideo, rappresentata e difesa dall'avv. Daniela Emiliani e presso la stessa elettivamente domiciliata in Roma via G. Bettolo 6, come da procura speciale a margine del controricorso,

- controricorrente -

avverso la sentenza della Corte d'appello di Roma 17 ottobre/23 novembre 1995 n. 3469. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 9 giugno 1998 dal Relatore" Cons. dott. Vincenzo Ferro;

Uditi l'avv. La Marca per il ricorrente e l'avv. Emiliani per la resistente;

Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Giovanni Giacalone, il quale ha concluso chiedendo il rigetto del primo motivo e l'accoglimento del secondo motivo.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Avverso il decreto ingiuntivo emesso il 10 aprile 1982 dal Presidente del Tribunale di Roma nei confronti del Comune di Palermo per il pagamento in favore della EL s.p.a. della somma di lire 71.206.248 (oltre interessi legali decorrenti dal 4 settembre 1989 e spese del procedimento monitorio) a titolo di corrispettivo per il servizio di bollettazione ai fini della riscossione della I.C.I.A.P., il Comune di Palermo proponeva opposizione con atto di citazione notificato il 20 maggio 1992 nel quale eccepiva: in via pregiudiziale, l'incompetenza per territorio dell'autorità giudiziaria di Roma per essere competente invece quella di Palermo;

nel merito l'insussistenza di un rapporto obbligatorio validamente costituito con atto posto in essere nella forma solenne necessaria per la stipulazione dei contratti della pubblica amministrazione, sottolineando a tal proposito l'inidoneità della deliberazione del Consiglio Comunale 29 settembre 1990 n. 892 di riconoscimento di debiti fuori bilancio, perché annullata dall'autorità tutoria;
in subordine, la erroneità della decorrenza degli interessi che avrebbe dovuto avere inizio, secondo l'opponente, non dal tempo della prestazione bensì dalla data della costituzione in mora in conformità alle norme sulla contabilità pubblica. Costituitasi in giudizio la EL s.p.a. la quale resisteva all'opposizione e proponeva domanda riconvenzionale per il risarcimento del danno derivante dal ritardo nell'adempimento dell'obbligazione pecuniaria. il Tribunale di Roma con sentenza 10 marzo/9 aprile 1994 rigettava sia l'opposizione al decreto ingiuntivo sia la domanda riconvenzionale condannando il Comune di Palermo al rimborso delle spese in favore della EL.
Proponeva appello il Comune di Palermo, insistendo nel sostenere che la competenza territoriale doveva intendersi devoluta al giudice del luogo in cui potesse ritenersi concluso il pur contestato accordo negoziale tra le parti, e dolendosi nel merito del fatto che il primo giudice avesse attribuito rilevanza agli effetti contrattuali alla nota 21 aprile 1989 dell'Assessore ai tributi avente ad oggetto l'accettazione dell'offerta del servizio, e con avesse considerato, per contro, l'annullamento pronunciato con deliberazione della Commissione provinciale di controllo 18 luglio 1991 della ricordata deliberazione consiliare 29 settembre 1990. La EL s.p.a. instava per la reiezione dell'impugnazione del Comune e proponeva appello incidentale contro il rigetto della propria domanda riconvenzionale. La Corte di appello di Roma con sentenza 17 ottobre/23 novembre 1995 n. 3469 rigettava sia l'appello principale sia l'appello incidentale, condannando il Comune di Palermo in quanto prevalentemente soccombente alle ulteriori spese del giudizio di secondo grado. Col presente ricorso per cassazione il Comune di Palermo denuncia, mediante due motivi, "violazione delle norme sulla competenza" ai sensi dell'art. 360 n. 2 C.P.C. e "violazione e falsa applicazione di norme di diritto" nonché "omessa motivazione su un punto decisivo della controversia" ai sensi dell'art. 360 n. 3 e n. 5 C.P.C. in ordine al ritenuto perfezionamento del negozio giuridico costitutivo del rapporto obbligatorio dedotto in giudizio. La EL s.p.a. resiste con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Col primo motivo il ricorrente Comune di Palermo reitera, contro la sentenza della Corte di appello, le critiche già formulate in sede di impugnazione della coincidente decisione di primo grado avverso la reiezione dell'eccezione di difetto di competenza territoriale. La doglianza del ricorrente si palesa, in ciascuna delle sue articolazioni che richiedono distinto specifico esame, priva di fondamento.

1.1. Avendo la EL richiamato espressamente nel ricorso monitorio, a giustificazione della competenza territoriale del giudice adito, l'art. 1182 C.C. con riferimento al luogo del previsto adempimento dell'obbligazione fatta valere nei confronti del Comune di Palermo, il Comune opponente ha - ritualmente e tempestivamente, sotto il profilo dell'art. 38 C.P.C. - eccepito che la competenza a conoscere della causa spetterebbe in via prevalente ed esclusiva all'autorità giudiziaria di Palermo in funzione della sede della tesoreria comunale ai sensi degli art. 96 e 325 del testo unico della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934 n. 383, e non già al giudice da individuarsi in base al coordinato disposto dell'art. 1182 C.C. e dell'art. 20 C.P.C. La convenuta in opposizione ha replicato prospettando la competenza del Tribunale di Roma anche sotto il profilo del forum contractus in relazione al luogo di realizzazione dell'incontro dei consensi delle parti. Quindi, avendo il Tribunale affermato la propria competenza territoriale in virtù del criterio del forum contractus, l'appellante Comune di Palermo ha insistito nell'invocare, a sostegno della propria istanza di riforma, la normativa speciale ricordata. Ma l'eccezione di incompetenza territoriale è stata disattesa anche dalla Corte di appello, la quale ha affermato la concorrente alternativa competenza del giudice individuabile in base al criterio speciale della sede della tesoreria comunale e del giudice individuabile in base al criterio ordinario del luogo di conclusione del dedotto contratto, ritenendo nella fattispecie perfezionato il processo formativo del consenso negoziale nel momento in cui è pervenuta, nella sede della EL in Roma, l'accettazione formulata da parte dell'Assessore ai tributi della proposta di prestazione del servizio.

1.2. L'odierno ricorrente censura la sentenza della Corte romana nella parte relativa alla statuizione sulla competenza, deducendo:
che il giudice di appello avrebbe omesso di motivare sulla eccezione formulata dal deducente;
che il luogo in cui la - pur contestata- obbligazione avrebbe dovuto ricevere adempimento è quello in cui opera la Tesoreria comunale, restando cosi esclusa la riconducibilità della fattispecie alla previsione dell'art. 20 C.P.C.; che comunque l'applicazione del criterio del forum contractus dovrebbe ritenersi preclusa per effetto della prospettazione iniziale da parte della stessa EL della competenza del Tribunale di Roma quale forum destinatae solutionis;
che, inoltre, la ricostruzione operata dalla Corte di appello risulterebbe contraddittoria alla luce del raffronto tra le argomentazioni svolte in ordine al momento di conclusione del contratto come sopra determinato ai fini della soluzione della questione di competenza, e l'ulteriore sviluppo motivazionale concernente il merito nel quale il soddisfacimento dell'esigenza della forma solenne viene ravvisato nel recepimento dell'operato dell'assessore da parte del Consiglio Comunale con la deliberazione di riconoscimento di debiti fuori bilancio, dovendosi ritenere, alla stregua di tale presupposto, il perfezionamentdel contratto avvenuto non in Roma ma in Palermo.

1.3.1. La lettura di quel passo della sentenza impugnata nel quale la concorrenza alternativa del forum contractus e del foro speciale correlato alla sede della tesoreria comunale viene affermata in via di espressa adesione alla giurisprudenza di legittimità - richiamata nei termini di cui a Cass. 42713/1992 secondo cui "il creditore di un, amministrazione comunale che intenda agire in giudizio per la tutela del suo credito non perde il diritto di scelta previsto dall'art. 20 C.P.C. tra il forum solutionis che si radica nel luogo ove si trova la tesoreria comunale e il forum contractus nel quale l'obbligazione è sorta;
mentre ove l'ente convenuto intenda contestare che il contratto si sia perfezionato nel luogo rientrante nella competenza territoriale del giudice adito deve provare le circostanze di fatto determinanti la competenza per territorio"- è sufficiente a rendere palese non solo che non ha ragione di essere l'addebito di omessa motivazione, ma, altresì, che la ratio decidendi della Corte romana sul punto è immune da violazione di norme e di principi giuridici. Ed invero, due sono le alternative che si pongono, in ordine logicamente successivo:
anzitutto quella tra il luogo di origine e il luogo di dovuto adempimento del l'obbligazione, che l'art. 20 C.P.C. risolve in termini di concorrenza e di equipollenza con l'attribuzione di facoltà elettiva all'attore, sulla quale non esplica alcuna incidenza la previsione degli art. 96 e 325 del T.U. 3 marzo 1934 n. 383; e quella tra i molteplici criteri di individuazione del luogo di adempimento, che si risolve, nei rapporti tra privati, mediante il rinvio all'art. 1182 C.C., e nei confronti dell'ente pubblico, invece, mediante il rinvio alla normativa speciale che conduce a fare riferimento al luogo in cui ha sede la tesoreria: quest'ultimo criterio, pertanto, configurandosi come species di un forum destinatae solutionis, prevale, all'interno di tale categoria, e con carattere di esclusività, sui criteri di cui all'art. 1182 C.C., ma non anche sulle possibili configurazioni del forum contractus che appartengono ad una categoria alla quale esso resta estraneo. Perciò, l'opzione per il forum contractus, in quanto logicamente escludente la rilevanza dei conflitti tra i diversi criteri interni al forum destinatae solutionis, non è preclusa dalla rilevanza, prospettabile ai soli effetti di quest'ultimo, della sede della tesoreria comunale.

1.3.2. Nessuna preclusione può ricollegarsi al fatto che il contraddittorio sulla rilevanza del forum contractus non sia stato introdotto nella fase iniziale del ricorso e dell'opposizione, quando la prospettazione della EL è stata concentrata sul forum destinatae solutionis e a tale prospettazione. È stato legittimamente circoscritto il dissenso dell'opponente Comune, ma solo in un momento successivo del giudizio di primo grado: per principio generale, infatti, il divieto al giudice di giudicare sulla competenza in base a motivi diversi da quelli ritualmente dedotti dalla parte vale solo per le statuizioni declinatorie della competenza e non anche per quelle affermative della competenza stessa, potendo e dovendo in tal caso il giudice rilevare anche officiosamente le ragioni che gli attribuiscono il potere di decidere la causa (Cass. 2141/1978).

1.3.3. Osservasi, poi, che la determinazione della competenza esige di essere effettuata in via pregiudiziale e autonoma, totalmente svincolata dalle considerazione e dalle valutazioni attinenti al merito - pur se riferibili agli stessi presupposti di fatto caratterizzati da distinta valenza sull'uno e l'altro versante- e quindi alla stregua della formulazione della domanda con riguardo al quid disputatum e non al quid decisum, in base a ciò che risulta dagli atti;
perciò la decisione sulla questione di competenza non può considerarsi infirmata da contraddittorietà per il solo fatto che la stessa risulti correlata alla postulazione di un presupposto di diritto sostanziale che abbia poi a ricevere smentita in sede di esame del merito al quale il giudice acceda, appunto, in virtù della propria ritenuta competenza. Ne consegue, tra l'altro, la infondatezza dell'assunto del ricorrente secondo cui la Corte di appello avrebbe dovuto ritenere dotate di sufficiente e determinante rilevanza ai fini dell'accoglimento dell'eccezione di incompetenza le "contestazioni, eccezioni e prove che dal Comune di Palermo sono state sempre mosse e fornite specificamente in relazione alla mancanza di rapporto contrattuale."

2. Appare invece fondata, e meritevole di accoglimento, la censura che il ricorrente rivolge alla sentenza della Corte territoriale in ordine alla ritenuta sussistenza di un valido titolo negoziale a fondamento della pretesa creditoria della EL.

2.1. La Corte di merito mostra di non ignorare che, in linea di principio, la validità della stipulazione da parte di una pubblica amministrazione è subordinata all'osservanza delle norme di legge, sia nel momento della formazione della volontà del soggetto pubblico che deve promanare dall'organo a ciò legittimato, sia nel momento della manifestazione esterna di tale volontà che deve avvenire ad opera dell'organo a cui è demandata la rappresentanza dell'ente e deve trovare espressione necessaria nella forma scritta ad substantiam. Sulla base di tale premessa - che inutilmente la resistente ancora contesta, insistendo nell'affermare, peraltro in termini del tutto generici, che tratterebbesi di un rapporto jure privatorum- la Corte di appello ha ritenuto che il suddetto requisito formale, avente rilevanza costitutiva nella struttura negoziale, dovrebbe ritenersi nella fattispecie integrato per essere stato "l'operato dell'assessore ai tributi, in effetti, avallato e recepito dal Comune..... attraverso il riconoscimento che ne concretò il suo organo più rappresentativo..... deputato a esprimere la volontà dell'ente stesso (cioè il Consiglio Comunale) mediante la ricordata deliberazione n. 892 del 29 settembre 1990, e in forza della concomitante utilitas ravvisata nella prestazione dello specifico servizio di cui il Comune di Palermo incontestabilmente si giovò", con ciò implicitamente riconoscendo l'inidoneità della comunicazione dell'assessore alla EL, in se stessa, a valere quale momento e strumento di perfezionamento del consenso negoziale. Ora, a prescindere dal riferimento alla utilitas - del tutto inconferente non versandosi in tema di actio in rem verso- la ricostruzione come sopra operata dal giudice del merito risulta inficiata dalla successiva erronea affermazione secondo cui alla conclusione del contratto nel modo suindicato non osterebbe l'intervenuto annullamento della citata deliberazione ad opera dell'organo di controllo. Non pertinentemente, al riguardo, viene richiamato, nel contesto motivazionale censurato, il noto principio secondo cui il controllo successivo dell'autorità tutoria sugli atti e sui contratti della pubblica amministrazione non si pone in funzione di elemento costitutivo del processo di formazione della volontà dell'ente (quasi che questo non possa dirsi completamente perfezionato prima dell'atto di controllo) ma opera solo quale condizione di efficacia, alla stregua di condicio juris e quindi con effetti retroattivi. Ciò significa, infatti, che gli effetti dell'atto di controllo risalgono al momento dell'atto positivamente controllato, e che - in altre parole- l'efficacia dell'atto controllato, subordinata all'esito positivo del controllo, si esplica anche, ove sia intervenuto il controllo positivo, medio tempore tra l'uno e l'altro senza soluzione di continuità. Ma ciò non esclude che il controllo successivo repressivo determini, proprio in forza della stessa correlazione funzionale, la caducazione dell'atto del quale sia pronunciato l'annullamento e quindi la eliminazione della idoneità di esso a produrre effetti di diritto sostanziale.

2.2. L'incidenza del rilevato errore si manifesta in ciò che, ove avesse ritenuto di non poter ravvisare, nelle varie forme dell'operato degli organi amministrativi del Comune, la necessaria componente di un valido titolo negoziale, il giudice del merito avrebbe dovuto accedere all'applicazione del principio dettato dall'art. 23 del D.L. 2 marzo 1989 n. 66 convertito in Legge 24 aprile 1989 n. 144 (poi abrogato con l'art. 123 del D. legisl. 25 febbraio 1995 n. 77 ma sostituito con la norma di identico contenuto di cui all'art. 35 di quest'ultimo testo normativo) secondo cui "ai Comuni e alle Province la effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamente se sussistono la deliberazione autorizzativa adottata nelle forme previste dalla legge e divenuta esecutiva" e "nel caso in cui vi sia stata l'acquisizione di beni o servizi in violazione della suddetta norma il rapporto obbligatorio..... intercorre tra il privato fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbiano consentito la fornitura, escludendo qualsiasi rapporto tra il privato fornitore e la pubblica amministrazione"; ed avrebbe dovuto, conseguentemente escludere che il Comune si fosse validamente obbligato al pagamento del corrispettivo del servizio.

2.3. Tra l'altro, la sussistenza dell'atto di annullamento, che esige in se stessa di essere accertata dal giudice del merito e che nel contesto della motivazione della Corte di appello sembra assunta come incontroversa, farebbe risultare inutile il tentativo della EL di ricondurre la fattispecie, in base alla collocazione cronologica del l'acquisizione del servizio in epoca antecedente all'entrata in vigore della L. 8 giugno 1990 n. 142, alla diversa previsione di cui all'art. 24 del citato D.L. 2 marzo 1989 n. 66, richiamato dall'art. 12 bis della L. 15 marzo 1991 n. 80, con la previsione che do le amministrazioni provinciali, i Comuni e le Comunità montane provvedono, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, [termine prorogato al 15 luglio 1991 dal citato art. 12 bis] all'accertamento dei debiti fuori bilancio esistenti alla data predetta, e, con deliberazioni dei rispettivi consigli, provvedono al relativo riconoscimento. " Giova ricordare, in proposito: che la normativa citata si applica anche nell'ambito della Regione siciliana (almeno fino a quando la disciplina da esse introdotta non sia modificata da specifiche disposizioni di fonte regionale) attesa la loro incidenza sul sistema della finanza locale e la loro rispondenza a interessi economici e sociali di rilievo generale, come emerge dalle numerose norme regionali siciliane che ad esse fanno riferimento, e come è stato riconosciuto più volte nella giurisprudenza della Corte dei Conti (sezione giurisdizionale siciliana) in controversie fra funzionario amministratori e gli enti locali siciliani di appartenenza;
che l'ipotesi interpretativa prospettata dall'odierna resistente nel senso che il disposto dell'art. 23 si esaurirebbe nella previsione di un rapporto recuperatorio interno tra l'amministrazione e l'amministratore o il funzionario, oltre a porsi in contrasto con un dettato di estrema chiarezza, riceve, per quanto occorra, smentita da Cass. 7085/1997 la quale ha affermato che la norma in esame fa venir meno il rapporto di immedesimazione organica tra l'amministratore o il funzionario da una parte e la pubblica amministrazione dall'altra, con la conseguente imputabilità del rapporto obbligatorio contrattuale direttamente alla persona fisica dell'amministratore o del funzionario" con la conseguenza che "alla luce di tale disposizione, e limitatamente ai citati enti e ai menzionati rapporti, il privato, disponendo di un'azione immediata nei confronti dell'amministratore o del funzionario, non può esperire nei confronti della pubblica amministrazione la sussidiaria azione di arricchimento" (conf. Cass. 4820/1997); che di tale norme è stata riconosciuta la legittimità costituzionale con la sentenza n. 446/1995 della Corte Costituzionale.

3. In tal senso e in tali limiti trova accoglimento il ricorso;

e in tale parte riceve cassazione la impugnata sentenza della Corte romana. Ad altra sezione della stessa Corte viene demandato il giudizio di rinvio, e viene riservata anche la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

la Corte
rigetta il primo motivo del ricorso;
accoglie il secondo motivo;

cassa, in relazione alla censura accolta, la sentenza impugnata;
e rinvia per nuovo esame ad altra sezione della stessa Corte di appello di Roma, a questa riservando la decisione sulle spese del presente giudizio.
Così deciso in Roma, il 9 giugno 1998.
Depositato in Cancelleria il 8 gennaio 1999