CASS
Sentenza 5 dicembre 2024
Sentenza 5 dicembre 2024
Massime • 1
Nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti conclusisi con il proscioglimento nel merito del pubblico dipendente convenuto, il giudice contabile deve provvedere alla liquidazione delle spese legali, da porre a carico dell'amministrazione di appartenenza, mediante una statuizione di condanna ex art. 91 c.p.c., ma il dipendente prosciolto ha diritto di chiedere a tale amministrazione - ai sensi degli artt. 3, comma 2-bis, d.l. n. 543 del 1996, conv. con modif. in l. n. 639 del 1996, e 18, comma 1, del d.l. n. 67 del 1997, conv. nella l. n. 135 del 1997, come interpretati dall'art. 10-bis, comma 10, d.l. n. 203 del 2005, conv. con modif. nella l. n. 248 del 2005 - il rimborso dell'eventuale maggior importo delle spese defensionali sostenute, il quale attiene al rapporto sostanziale fra amministrazione e dipendente e appartiene alla giurisdizione del giudice del rapporto di lavoro e, quindi, di regola, del giudice ordinario.
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- 1. responsabilità amministrativahttps://www.eius.it/articoli/
Responsabilità amministrativa: l'art. 51, comma 7, c.g.c. consente l'azione per danno all'immagine anche per delitti diversi da quelli «previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale», cui fa rinvio l'abrogato art. 7 l. 97/2001 Corte dei conti, sezioni riunite in s.g., 3 marzo 2026, n. 3 Responsabilità amministrativa: anche dopo la riforma introdotta dalla l. 1/2026, l'esercizio del potere riduttivo dell'addebito è rimesso alla discrezionalità del giudice contabile Corte dei conti, s.g. Lazio, 20 febbraio 2026, n. 82 Responsabilità amministrativa: non c'è danno all'immagine se la condotta illecita non ha avuto alcuna risonanza, né esterna né interna alla P.A. Corte …
Leggi di più… - 2. Rimborso spese legali dipendenti pubblici: Sezioni UniteChiara Schena · https://www.diritto.it/ · 12 dicembre 2024
Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., sentenza 05/12/2024, n. 31137 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 31137 |
| Data del deposito : | 5 dicembre 2024 |
Testo completo
Civile Sent. Sez. U Num. 31137 Anno 2024 Presidente: D'ASCOLA PASQUALE Relatore: PAGETTA ANTONELLA Data pubblicazione: 05/12/2024 Lavoro di questa Corte ha disposto la trasmissione del procedimento al Primo Presidente, per l’eventuale rimessione alle Sezioni Unite. Ha motivato la rimessione sia in ragione della successione in materia di interventi normativi da interpretare e coordinare fra loro, sia sulla base della presenza di un contrasto giurisprudenziale fra due Sezioni di questa Suprema Corte. 3 5. La Prima Presidente ha assegnato la trattazione del ricorso alle Sezioni Unite. 6. Le parti hanno depositato memoria. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con l’unico motivo di ricorso parte ricorrente deduce ai sensi dell’art. 360, comma 1 n. 3 c.p.c. . violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, comma 2 bis del d.l. n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996, dell’art. 18 d.l. n. 67 del 1997 convertito nella legge n. 135 del 1997, dell'art. 10 bis, comma 10 del d.l. n. 203 del 2005 convertito nella legge n. 248 del 2005 e modificato dall’art. 17 del d.l. n. 78 del 2009 convertito nella legge n. 102 del 2009. Con articolate ragioni di doglianza la sentenza impugnata è censurata per avere interpretato la disciplina applicabile nel senso di escludere la possibilità di liquidazione del RI delle spese legali in favore dell’incolpato assolto nel giudizio contabile, in via extragiudiziale e quindi al di fuori della statuizione sulle spese disposta dal giudice contabile. 2. Il motivo è fondato. Ritiene infatti il collegio che il contrasto che è chiamato in questa sede a dirimere debba essere risolto nel senso dell’ammissibilità della liquidazione in sede extragiudiziale del diritto al RI del dipendente assolto in sede amministrativo- contabile, con conseguente possibilità per lo stesso di adire il giudice ordinario nell’ ipotesi di rifiuto da parte dell’amministrazione. 2.1. Occorre premettere che al tema centrale oggetto di causa, rappresentato dalla configurabilità o meno del diritto del dipendente pubblico, che sia stato prosciolto nel merito all’esito di giudizio per responsabilità amministrativo- contabile, di ottenere il RI da parte della amministrazione di appartenenza di tutte le spese legali sostenute per la difesa nel giudizio davanti alla Corte dei conti, eventualmente anche in misura superiore a quella liquidata a carico della medesima amministrazione dal giudice contabile, con conseguente possibilità di adire il giudice ordinario in caso di rifiuto, hanno dato, come sopra anticipato, opposte soluzioni Cass. Sez. IV n. 19195 del 19 agosto 2013, che tale diritto ha negato, e Cass. Sez. II n. 18046 del 6 giugno 2022, che tale diritto ha riconosciuto. 4 2.2. La prima sentenza risulta così massimata: <<dopo l’entrata in vigore dell’art. 10 bis, comma decimo, del d.1. 30 settembre 2005 n. 203, conv. legge 2 dicembre 2005, 248, caso di proscioglimento nel merito convenuto giudizio per responsabilità amministrativo-contabile innanzi alla corte dei conti, spetta esclusivamente a detto giudice, con la sentenza che definisce il giudizio, liquidare - ai sensi e le modalità cui all’art. 91 cod. proc. civ. ed carico dell’amministrazione appartenenza l’ammontare delle spese difesa prosciolto, senza successiva possibilità quest’ultimo chiedere separata sede, all’amministrazione medesima, liquidazione dette spese, neppure via integrativa della operata dal giudice contabile. tale principio si applica anche ipotesi compensazione disposta contabile testo cit. art. d.l. 203 anteriormente novella 17, quinquies, 1° luglio 2009, 78, 3 agosto 102››.
2.3. ragioni poste fondamento decisione possono così riassumersi: a) l’art. 10, convertito nella 248 come ricava richiamo c.p.c., prevede l’adozione una statuizione condanna alle p.a. dipendente non semplice liquidazione, insuscettibile formare titolo esecutivo;
b) siffatta può emettersi, pena manifesta violazione degli artt. 24 111 cost., se nei confronti chi sia stato parte processo. deve quindi dedursi interpretazione costituzionalmente conforme viene emessa (come espressamente l’ mediante rinvio all'art. c.p.c.) dell'amministrazione dell’incolpato prosciolto (amministrazione intervenire responsabilità, pure nelle sole forme dell'intervento adesivo dipendente, l'unico ammesso dalla giurisprudenza conti) ciò significa l’amministrazione è già processo quanto meno qualità soggetto rappresentato ex lege da un sostituto processuale (nell'accezione 81 c.p.c.), individuarsi procuratore contabile;
c) scelta legislatore rimettere al governo 5 finalizzata ad maggior controllo spesa pubblica, evitare tanto i possibili abusi rimborsi eccessivi concessi dalle amministrazioni appartenenza, proliferare contenziosi sede civile l’ipotesi neghi RI. coerente ratio ispiratrice intitolato "misure contrasto all'evasione fiscale disposizioni urgenti materia tributaria finanziaria" relativo quale trasparente finalità antiabusiva desumibile competenza funzionale ogni determinazione riguardo;
d) coesistenza sistema “doppio binario”, giudiziale extragiudiziale, relazione RI lite, più ipotizzabile luce bis cit., l’esplicito coinvolgimento esso 543 1996, 3, 67 1997, 18, 1 l'art. dichiara voler interpretare indubbiamente milita ridefinizione esclusivo appannaggio (anche fini contenimento pubblica) solo 2.4. seconda risulta massimata: <>. 2.5. Le ragioni poste a fondamento della decisione possono così riassumersi: a) il rapporto sostanziale che si instaura tra l’incolpato e l’amministrazione di appartenenza è distinto da quello che ha per oggetto le spese regolate nel 6 giudizio di responsabilità contabile poiché il primo corre tra soggetti diversi (da una parte, l’incolpato, dall’altra, la amministrazione di appartenenza dello stesso) da quelli del giudizio contabile e la decisione resa su di esso non investe il giudizio di responsabilità contabile attribuito alla giurisdizione della Corte dei conti;
b) nel giudizio contabile la pronuncia sulle spese ha carattere processuale e si fonda sul principio per cui è il giudice della causa a dovere regolare le spese in base all’esito della lite (con la particolarità che dette spese sono poste a carico dell’amministrazione cui appartiene l’incolpato anche quando il danno riguardi un interesse facente capo ad una diversa amministrazione); c) la previsione dell’adozione nell’ambito del giudizio contabile di una statuizione di condanna alle spese dell’amministrazione, non incide sul diritto al RI, di natura sostanziale, rispetto al quale la sentenza di assoluzione opera come mero presupposto di fatto. L’importo è - in tal caso - liquidato con atto dalla stessa amministrazione, sentita l’Avvocatura dello Stato, che ne valuta la congruità. Avverso tale liquidazione è ammesso il ricorso all’autorità giudiziaria ordinaria;
c) l’art. 3, comma 2 bis, del d.l. n. 543 del 1996 esprime un principio coerente con la più ampia scelta normativa indirizzata a limitare la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica e a << predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore delle responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa, stabilendo quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo>> ( Cass. n. 18046/2022, cit.). 2.6. Così delineate le ragioni alla base del contrasto, occorre dar conto della disciplina di riferimento, connotata, come evidenziato nella ordinanza di richiesta di rimessione alle Sezioni Unite di questa Corte, dal succedersi di interventi normativi di non agevole interpretazione e coordinamento. La relativa ricostruzione postula la precisazione di alcuni elementi di sistema sia in relazione alla struttura del giudizio contabile sia in relazione al rapporto tra 7 l’amministrazione ed il dipendente prosciolto nel merito, rapporto nel quale si radica il diritto al RI delle spese legali. 2.7. Il quadro normativo che viene in rilievo è costituito dalle seguenti disposizioni: a) art. 3, comma 2 bis, del d.l. n. 543 del 1996 convertito, con modificazioni nella legge n. 639 del 1996, il quale ha previsto che: << In caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dal comma 1 del presente articolo, le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei Conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza.>>; b) art. 18, comma 1, del d.l. n. 67 del 1997, convertito con modificazioni nella legge n. 135 del 1997, riferito ai dipendenti di amministrazioni statali, e quindi non direttamente rilevante in relazione alla presente fattispecie, il quale ha statuito che: <<le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti amministrazioni statali in conseguenza fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o l’assolvimento obblighi istituzionali conclusi sentenza provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle appartenenza limiti riconosciuti congrui dall’avvocatura dello stato. le interessate, sentita l’avvocatura stato, possono concedere anticipazioni RI, salva ripetizione nel caso definitiva accerti responsabilità››; c) art. 10 bis, comma 10, d.l. n. 203 2005, convertito nella legge 248 che, dichiarata funzione d’interpretazione autentica, così recita: <>; tali criticità erano essenzialmente connesse alla struttura del giudizio contabile ed alla natura di parte pubblica, che esercita di ufficio la relativa azione, del Procuratore della Corte dei Conti, il quale, pertanto, non poteva essere condannato al RI delle spese in favore della parte assolta;
analogamente, alcuna statuizione di condanna alla rifusione delle spese di lite in favore della parte pubblica era ipotizzabile a carico dell’incolpato condannato;
quanto alla amministrazione di appartenenza, occorreva avere riguardo alla particolare posizione rivestita dalla stessa nell’ambito del giudizio contabile nel quale si riteneva comunemente ammessa solo la possibilità di un intervento ad adiuvandum. 2.11. In relazione a tale profilo la giurisprudenza della S.C. si era già espressa nei termini che seguono: << È stato già chiarito che, in fattispecie del genere di quelle esaminate, l'oggetto del giudizio reso dalla Corte è duplice. Il primo attiene al giudizio di responsabilità contabile degli originari convenuti. Il secondo si riferisce al rapporto che corre tra i convenuti e la loro "amministrazione di appartenenza", verso la quale possono esercitare il diritto ad essere rimborsati delle spese sostenute nel giudizio di responsabilità, ricorrendone le condizioni. Ebbene, il secondo rapporto solo impropriamente è consequenziale al primo, perché corre tra soggetti diversi da quelli del giudizio di responsabilità (da una parte, gli incolpati;
dall'altra la loro "amministrazione di appartenenza") e perché la decisione resa su di esso non investe il giudizio di 10 responsabilità contabile attribuito alla giurisdizione della Corte dei conti. Se ne ricava che l'avvenuta dichiarazione di compensazione delle spese del processo non è decisione esorbitante dalla giurisdizione, sia perché il contenuto della pronuncia non si risolve in un rifiuto di giurisdizione, nell'errato presupposto che questa appartenga ad altro giudice, sia perché la pronuncia non è espressione di giurisdizione in materia attribuita ad altro giudice, ordinario o speciale che sia. >> (Cass. Sez. Un. n. 17014 del 2003). 2.12. Voci di dottrina avevano poi evidenziato come in ragione della concezione della figura del Procuratore contabile come parte formale che, stante la sua natura di organo pubblico tenuto per dovere d'ufficio all'esercizio dell'azione di responsabilità, non può essere condannata alla rifusione delle spese processuali in caso di assoluzione del convenuto in tali giudizi, la giurisprudenza unanime della Corte dei conti si era sempre orientata a compensare comunque le spese processuali, non essendosi mai ritenuto possibile condannare nemmeno l'amministrazione nel cui interesse agiva l’organo requirente, specie se non intervenuta nel processo, dato che essa non si considerava tecnicamente rappresentata in giudizio da tale organo;
era suggerito quindi all’interessato di rivolgersi direttamente a detta amministrazione per il RI delle spese sostenute. 2.13. Le riscontrate criticità avevano indotto il legislatore a dettare norme particolari le quali stabilivano in vario modo forme di assistenza legale in favore di dipendenti sottoposti a giudizio di responsabilità contabile, salvo il limite della configurabilità di un conflitto di interesse fra l’ente e l’incolpato (per la relativa ricognizione v. Cass. Sez. Un. n. 17014/ 2003 cit.). 2.14. In tale quadro normativo l’art. 3 comma 2 bis d.l. n. 543 del 1996 convertito, con modificazioni, nella legge n. 639 del 1996 si inserisce quale “risposta” di carattere generale all’ esigenza, già avvertita a livello di disposizioni particolari della legge statale, regionale e della contrattazione collettiva, che l’incolpato assolto sia comunque tenuto indenne dalle spese affrontate nell’ambito del giudizio di responsabilità amministrativa. Tanto non solo per intuibili ragioni di giustizia sostanziale ma anche a maggior tutela dello stesso buon andamento dell’amministrazione ex art. 97 Cost., per i possibili 11 condizionamenti del dipendente pubblico, nell’espletamento dei propri compiti, in ragione del timore delle conseguenze economiche connesse a un procedimento giudiziario a suo carico, anche nell’ipotesi in cui detto procedimento si fosse concluso senza l’accertamento di responsabilità (in questi termini, sulla ratio dell’istituto, v. Corte cost. n. 267 del 2020 e Corte cost. n. 189 del 2020). Nella medesima prospettiva puntuali affermazioni nella giurisprudenza della Corte di cassazione hanno riconosciuto che questo apparato normativo risponde a un interesse generale, quello di sollevare i funzionari pubblici, che abbiano agito in nome, per conto e nell'interesse dell'amministrazione, dal timore di eventuali conseguenze giudiziarie connesse all'espletamento delle loro attività istituzionali (Cass. Sez. Un., n. 13861 del 2015). Analogamente, il Consiglio di Stato ha affermato che il fine avuto di mira dal legislatore è volto a evitare «che il dipendente [...] tema di fare il proprio dovere» (Consiglio Stato, sezione quarta, sentenze n. 280 del 2020 e n. 8137 del 2019). 2.15. Con l’art. 3 comma 2 bis cit. il legislatore ha mostrato quindi di volersi far carico in termini globali dell’esigenza di garantire al dipendente riconosciuto esente da responsabilità amministrativo-contabile il RI delle spese legali affrontate e tanto trova riscontro, sotto il profilo letterale, nell’ampiezza della formula utilizzata, rinvenibile nella enunciazione che le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei Conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza. 2.16. Vale ai nostri fini sottolineare che la previsione in esame si innesta sul piano del diritto sostanziale, senza preoccuparsi di specificare la “sede” nella quale il diritto al RI deve trovare attuazione;
il recupero delle spese di lite da parte del dipendente assolto è configurato come posizione che ha consistenza di diritto soggettivo, la cui qualificazione in termini di RI (nozione che evoca un criterio di corrispondenza tra quanto in concreto sborsato a titolo di spese legali dal dipendente assolto e il relativo recupero a carico dell’amministrazione), senza ulteriori precisazioni, depone nel senso che il legislatore ha inteso affermare che il RI delle spese legali, almeno in via tendenziale e salvo quanto si dirà in prosieguo in relazione al parere di congruità 12 demandato all’Avvocatura dello Stato, deve essere integrale, vale a dire commisurato all’effettivo esborso affrontato dall’incolpato poi assolto. 2.17. Venendo all’esame della seconda disposizione - art. 18, comma 1, del d.l. n. 67 del 1997, convertito con modificazioni nella legge n. 135 del 1997 -, occorre ribadire che, come già osservato, nella presente fattispecie esso rileva indirettamente, essenzialmente a fini ricostruttivi del significato normativo da attribuire alla successiva norma di interpretazione autentica;
l’art. 18 cit. presenta una struttura maggiormente articolata rispetto all’art. 3 comma 2 bis d.l. n. 543 del 1996 convertito, con modificazioni, nella legge n. 639 del 1996 ma, in continuità con la relativa ratio ispiratrice, si pone anch’esso nell’ottica della piena garanzia del RI delle spese legali ( garanzia estesa anche ai giudizi per responsabilità civile, penale, oltre che amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali), la cui concreta liquidazione viene subordinata al parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato. 2.18. Anche nell’ art. 18 cit., peraltro, non si rinvengono sul piano testuale, per quel che qui rileva, elementi dai quali trarre l’indicazione che unica “sede” nella quale può trovare attuazione il diritto al RI è quella del giudizio contabile all’esito del quale l’incolpato sia mandato assolto da responsabilità. Anzi, il fatto che la disciplina regolatrice del diritto del dipendente statale al RI delle spese legali faccia riferimento a vari tipi di giudizio fra i quali il giudizio di responsabilità penale, che non contempla, in ipotesi di assoluzione dell’imputato, alcuna condanna alle spese in favore di questi (non rilevando ai nostri fini la ipotesi in cui l’amministrazione quale persona offesa si sia costituita parte civile), depone nel senso che in linea di principio il legislatore non ha inteso precludere la possibilità di ottenere il RI in via extragiudiziale e quindi al di fuori del processo nel quale è stata esclusa la responsabilità dell’ incolpato (o imputato). 2.19. Tanto premesso, occorre verificare se ed in che termini su tale assetto normativo, quanto meno sotto il profilo della riserva esclusiva al giudizio contabile dell’attuazione del diritto al RI delle spese legali, abbia inciso la norma, espressamente qualificata come interpretativa, di cui all’art. 10 bis, comma 10, del d.l. n. 203 del 2005, conv. nella legge n. 248 del 2005, come 13 integrata dall’art. 17, comma 30 quinquies, del d.l. n. 78 del 2009, conv. nella legge n. 102 del 2009. 2.20. E’ innegabile che la previsione prima facie si presenti come obiettivamente ambivalente;
ad una prima lettura, infatti, sembrerebbe “precisare”, in coerenza con la sua dichiarata natura interpretativa, che è il giudice contabile che in caso di proscioglimento nel merito deve procedere alla liquidazione dell’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto;
affermazione questa che appare precludere la possibilità di ottenere un RI stragiudiziale, anche solo in via integrativa, di quello già disposta dal giudice contabile nel regolare le spese di lite;
tale “precisazione”, ove intesa nei termini di cui sopra, si rivela tuttavia difficilmente conciliabile con il fatto che nel medesimo contesto normativo viene tenuto “fermo” il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di RI avanzate all’amministrazione di appartenenza, enunciazione quest’ultima chiaramente evocativa della possibilità di una liquidazione stragiudiziale del diritto al RI all’esito di apposita istanza indirizzata direttamente all’amministrazione e quindi, appunto, in sede extragiudiziale. Di tanto occorre tener conto in relazione alle possibili opzioni ermeneutiche relative al significato della disposizione in esame, opzioni sulle quali si gioca il contrasto destinato ad essere ricomposto nella presente sede. 2.21. A riguardo il Collegio ritiene non condivisibile l’approdo della sentenza di questa Corte n. 19195/2013 cit. la quale ha ritenuto che l’esplicito coinvolgimento nell’art. 10 bis comma 10 cit. tanto del d.l. . n. 543 del 1996, art. 3, comma 2 bis, quanto del d.l. n. 67 del 1997 cit., art. 18, comma 1, - che l'art. 10 bis, comma 10 dichiara di voler interpretare - sia significativo della volontà del legislatore di riservare esclusivamente alla sede del giudizio contabile la attuazione del diritto al RI. 2.22. Innanzitutto, come già evidenziato, le norme oggetto di interpretazione da parte dell’art. 10 bis comma 10, del d.l. n. 203 del 2005, conv. nella legge n. 248 del 2005, e cioè l’ art. 3 comma 2 bis, del d.l. n. 543 del 6 conv., con modif., nella legge n. 639 del 1996 e art. 18, comma 1, del d.l. n. 67 del 1997, conv., con modif., nella legge n. 135 del 1997, nel riconoscere il diritto del dipendente 14 prosciolto nel merito al RI delle spese legali nei confronti dell’amministrazione di appartenenza nulla di specifico statuiscono con riferimento alla sede giudiziale di attuazione di tale diritto, tantomeno sembrano precludere la possibilità di un RI in via stragiudiziale. Le previsioni in esame si innestano, infatti, sul solo piano del diritto sostanziale. Il relativo contenuto normativo, nel suo nucleo essenziale, si arresta infatti alla configurazione di una posizione avente natura di diritto soggettivo in favore del dipendente prosciolto nei confronti dell’amministrazione di appartenenza. 2.23. Al di là del dato testuale, ed in via ancora più radicale, deve osservarsi che la interpretazione che riserva al solo giudizio contabile la definizione del RI delle spese legali sopportate dal dipendente prosciolto, non tiene conto della considerazione di ordine costituzionale che, in base all’art. 103 Cost., il giudice dei diritti soggettivi è il giudice ordinario (v. sul punto, in particolare Corte cost. n. 641 del 1987) mentre ai sensi del comma 2 dell’art. 103 Cost., la Corte dei Conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge, tra le quali ultime non può annoverarsi quella relativa al RI delle spese legali, in difetto di chiara enunciazione in tale senso del legislatore, e tenuto conto della finalità dichiaratamente interpretativa dell’art. 10 bis comma 10 cit. . 2.24. Premesso quindi che le norme oggetto di interpretazioni non sembrano indicare con valenza preclusiva alcuna specifica sede, giudiziale o extragiudiziale, di attuazione del diritto al RI, è per l’appunto in relazione a tale lacuna che è possibile identificare il reale significato normativo della disposizione dell’art. 10 bis comma 10 cit. nel testo risultante dalla successiva integrazione del 2009. Ed allora deve convenirsi che con tale previsione il legislatore ha inteso innanzitutto stabilire che il giudice contabile è tenuto, in caso di incolpato assolto, a statuire sulle spese di lite nei confronti dell’amministrazione di appartenenza;
con l’integrazione del 2009 è stato poi chiarito che il giudice contabile non può in tale ipotesi compensare le spese del giudizio ma deve adottare ai sensi dell’art. 91 c.p.c. una statuizione di condanna alle spese. 15 2.25. La chiarificazione connessa alla qualificazione come norma di interpretazione dell’art. 10 bis, comma 10 cit. nel testo risultante dalla successiva integrazione del 2009 attiene quindi alla precisazione della doverosità della liquidazione del RI, in prima battuta in sede di giudizio contabile mediante l’adozione di una statuizione ex art. 91 c.p.c. di condanna dell’amministrazione. In tal modo si è inteso superare in via legislativa le incertezze e perplessità connesse alla peculiare struttura del giudizio contabile ed al ruolo che in essa, ma solo eventualmente, può assumere l’amministrazione di appartenenza dell’incolpato. In questa prospettiva, la necessità di precisazione da parte dell’art. 10 bis, comma 10 cit., come successivamente integrato, in merito alla doverosità per il giudice contabile di adottare ex art. 91 c.p.c. una statuizione di condanna dell’amministrazione alle spese legali sostenute dall’incolpato assolto appariva giustificata dal fatto che proprio la peculiare struttura del giudizio contabile ed il fatto che l’amministrazione non si configurava quale parte necessaria dello stesso, rendeva non scontata la possibilità per il giudice contabile di adottare una statuizione di condanna alle spese della P.A.; ciò anche alla luce della considerazione che in tal modo veniva a prescindersi dal generale principio di causalità nella instaurazione del giudizio (rimessa alla iniziativa del Procuratore presso la Corte dei Conti, alla quale è estranea l’amministrazione), quale ordinario criterio regolatore delle spese di lite ex art. 91 c.p.c., criterio radicato nel comportamento antigiuridico (in quanto trasgressivo di norme di diritto sostanziale) della parte, poi risultata soccombente, che abbia provocato la necessità del processo ( Cass. n. 21823 del 2021, Cass. n. 19456 del 2008). 2.26. Di tale criticità ha mostrato di volersi far carico la sentenza di questa Corte n. 19195/2013 cit. laddove ha sostenuto che il Procuratore, generale o regionale, presso la Corte dei conti, oltre alle funzioni di pubblico ministero, assume anche quella di rappresentante dell’amministrazione di appartenenza del dipendente, quale sostituto processuale della stessa ai sensi dell’art. 81 c.p.c.; ciò a fronte della circostanza che nel relativo giudizio non è prevista, come detto, la presenza quale parte necessaria dell’ amministrazione, essendo consentita la sola possibilità di un suo intervento ad adiuvandum. 16 2.27. L’opzione non è persuasiva;
innanzitutto, essa si scontra con il rilievo, dirimente ex art. 81 c.p.c., del difetto di espressa previsione nella legge. In ogni caso, essa non appare coerente con la funzione ed il ruolo del Procuratore generale presso la Corte dei conti, comunemente configurato quale organo che agisce nell'interesse dell'ordinamento, ovvero come rappresentante non tanto dello Stato-apparato, quanto dello Stato-comunità; è stato infatti precisato che il Pubblico Ministero non agisce (o interviene) a tutela di un interesse concreto (corrispondente, nel giudizio di responsabilità amministrativa, all'interesse di specifiche articolazioni della Pubblica Amministrazione): la sua azione risponde alla difesa del più generale interesse alla corretta applicazione della legge e ai generali fini dell'ordinamento (Corte dei Conti Sez. giurisdizionale Lazio n. 957 del 2009); nella medesima prospettiva la giurisprudenza della S.C. ha ribadito la natura di parte soltanto formale <<che riveste il procuratore generale presso la corte dei conti, in ragione della sua posizione istituzionale - di organo propulsore dell'attività giurisdizionale dinanzi alla al quale sono attribuiti poteri esercitati per dovere d'ufficio e nell'interesse pubblico, partecipando giudizio non come esponente un'amministrazione, ma portatore dell'interesse dell'ordinamento giuridico nella stessa>> (Cass., Sez. Un., n. 5589 del 2020); nello stesso ordine argomentativo, la sentenza a sezioni unite n. 37552 del 2021, nel ribadire che il Procuratore della Corte dei conti agisce a tutela di un interesse riconducibile all’ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali ed indifferenziati, ha espressamente escluso che il Procuratore generale della Corte dei conti agisca quale rappresentante e sostituto dell’amministrazione danneggiata. Analogamente, la giurisprudenza costituzionale ha costantemente ribadito che il ruolo del Procuratore della Corte dei conti è posto a difesa dell’ordinamento, a presidio degli interessi dell’Erario globalmente inteso ed in definitiva alla tutela imparziale della buona gestione e che il Procuratore generale della Corte dei conti, nella promozione dei giudizi, agisce nell'esercizio di una funzione obiettiva e neutrale di vigilanza sulla osservanza delle leggi e di repressione di danni erariali conseguenti ad illeciti amministrativi intervenendo a tutela degli interessi generali ed indifferenziati 17 della comunità (Corte cost., n. 291 del 2008, Corte cost. n. 65 del 1992, Corte cost. n. 104 del 1989). 2.28. Una volta esclusa, alla stregua di quanto ora osservato, la possibilità di configurare una funzione di sostituto processuale in capo al Procuratore generale presso la Corte dei conti si scioglie anche l’altro nodo motivazionale nel quale si sostanzia uno degli argomenti “forti” della sentenza di questa Corte n. 19195/2013 cit. secondo la quale l’opzione esegetica qui condivisa darebbe luogo <<ad un sistema stabilmente produttivo di conflitti tra giudicati (uno contabile e uno civile) sul regime delle spese, potendosi in sede civile porre nel nulla, tutto o parte, la compensazione (o differente liquidazione) spese già espressamente disposta dalla corte dei conti contraddittorio medesime parti.>> (Cass., n. 19195/2013, cit.) . 2. 29. Difetta, infatti, in relazione alla statuizione di condanna alle spese a carico dell’amministrazione adottata dal giudice contabile, con riferimento alla statuizione sul RI delle spese adottata in ipotesi dal giudice ordinario adito dal dipendente, quella identità soggettiva ed oggettiva di parti nei confronti delle quali la statuizione è resa, identità che è alla base della preclusione nascente dal giudicato. Sotto il primo profilo viene in rilievo la considerazione che l’amministrazione non è parte necessaria del giudizio di responsabilità contabile, nell’ambito del quale le è consentito solo un intervento ad adiuvandum, e non è rappresentata, per quanto sopra detto, dal Procuratore generale presso la Corte dei conti;
sotto il secondo profilo, viene in rilievo la considerazione che l’oggetto del giudizio di accertamento della responsabilità amministrativa-contabile non è sovrapponibile con quello connesso al diritto al RI. 2.30. Tale ricostruzione si pone in continuità con plurime pronunce di questa Corte (v., tra le altre, oltre Cass. Sez. Un. 17014/2003 cit., Cass., n. 6996 del 2010, Cass. Sez. Un., n. 5918 del 2011, Cass. Sez. Un., n. 3887 del 2020). In particolare, Cass. Sez. Un., n. 5918/2011 cit. ha negato la preclusione scaturente dal giudicato esterno formatosi nel giudizio contabile in relazione alla statuizione di compensazione delle spese di lite, osservando che <<all’art. 10-bis, decreto-legge settembre 203, 2 248, dopo parole: “procedura civile”, inserite seguenti: “non può disporre compensazione delle giudizio”››.
2.8. infine, completezza, anche se ratione temporis privo diretta rilevanza (il giudizio contabile visto coinvolto maurizio guarnacci concluso, infatti, della corte dei conti, sez. terza d’appello, 894 28 2011), opportuno richiamare l’art. 31, 2, d.lgs. 174 2016 (codice giustizia contabile), intitolato “regolazione processuali”, recita : ‹‹con esclude definitivamente amministrativa accertata insussistenza danno, ovvero, violazione servizio, nesso causalità, dolo colpa grave, non liquida, carico dell’amministrazione appartenenza, difesa››.
2.9. relazione prima esame, vale dire bis 543 1996 modificazioni al fine corretto inquadramento fattispecie, dal punto vista storico-giuridico, premettere essa interviene all’indomani riforma procedimento (art. 5 453 1993, 19 1994, 1 14 gennaio 20), accompagnatasi contestuale riorganizzazione su base regionale conti 1994); pose all’epoca all’attenzione interpreti operatori problema relativo eventuale liquidazione, parte segnatamente quelle legali, favore convenuti prosciolti, fronte dell'esistenza diverse norme statali, regionali contrattuali assicuravano pubblici ingiustamente coinvolti procedimenti giudiziari all'ufficio ( 9 così, tra altre, v. ord. giurisd. regione campania 2019).
2.10. invero, disciplina previgente tema regolamento presentava profili criticità ragione incertezze connesse individuazione, riferimento condanna alle dell’amministrazione, limite all’applicabilità termini rivenienti disposto dell’ 26 r.d. 1038 1933 (approvazione i innanzi conti) secondo <>. 2.31. L’approdo qui condiviso risulta, inoltre, avallato da affermazioni della giurisprudenza costituzionale che hanno distinto tra il rapporto interno, intercorrente tra il dipendente e l’amministrazione, e la materia oggetto del giudizio di responsabilità (v. Corte cost, n. 112 del 1973 e Corte cost., n. 267/2020, cit.). Il diritto al RI delle spese legali si radica infatti nel rapporto sostanziale tra dipendente ed amministrazione e costituisce, in definitiva, espressione del rischio del quale si fa carico l’amministrazione in connessione con l’attività svolta dal dipendente nell’interesse della stessa;
tant’è 19 che il diritto al RI viene meno in presenza di dipendente che abbia agito in conflitto di interesse con la propria amministrazione. 2.32. Alla luce delle considerazioni che precedono si chiarisce, con coerenza di sistema, il significato dell’inciso dell’art. 10 bis comma 10 cit. fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di RI avanzate all’amministrazione di appartenenza nel senso che esso esprime la possibilità di chiedere, in via stragiudiziale, anche solo a fini integrativi della liquidazione del giudice contabile, il RI delle spese sostenute e quindi di agire in giudizio davanti al giudice ordinario in caso di contestazione di tale pretesa da parte dell’amministrazione. 2.33. Esula dalla specifica questione in controversia il tema della congruità della liquidazione operata in sede di giudizio contabile in relazione alla quale Cass. Sez. Un. n. 8455 del 2008 ha richiesto sul piano formale e probatorio che le stesse fossero assistite dalla valutazione di congruità dell'Avvocatura dello Stato. 2.34. In conclusione, la soluzione qui accolta, nel senso della persistenza del sistema del <> anche dopo la norma di interpretazione autentica, è quella che si palesa maggiormente aderente al dato testuale ed all’interpretazione sistematica delle norme di riferimento nonché conforme all’art. 103 Cost.; essa non appare in contrasto con alcuna superiore esigenza e men che meno implica il rischio, temuto da Cass. 19195/2013 cit., secondo la quale <<la domanda legali sostenute dai soggetti sottoposti dinanzi conti risultati prosciolti merito, riservata giurisdizione esaurisce adottata avendo diritto all’intero esborso sostenuto;
ne consegue sindaco, sottoposto definitivamente RI, somme versate difensore eccedenza rispetto liquidato contabile, l. 639 opera vantaggio tutti inclusi gli amministratori sindaci enti locali.>>. Invero, il meccanismo prefigurato dal legislatore, con la previsione dell’obbligo a carico del giudice contabile di adottare ai sensi dell’art. 91 c.p.c. una statuizione di condanna dell’amministrazione alle spese in favore dell’incolpato assolto, appare ispirato ad una esigenza di semplificazione e di contenimento del moltiplicarsi dei giudizi aventi ad oggetto la domanda di RI delle spese legali, nel senso che la previsione dell’obbligo 20 del giudice contabile di adottare la statuizione di condanna alle spese dell’amministrazione ben potrebbe rivelarsi idonea, ove la liquidazione dovesse risultare pienamente satisfattiva, a chiudere definitivamente ogni questione sul punto, senza necessità per l’incolpato assolto nel merito di presentare istanza all’amministrazione e quindi, in caso di mancato accoglimento della stessa, di dover adire il giudice civile. 2.35. Infine, la definizione del contrasto nei termini prefigurati si appalesa quella maggiormente garantista per la stessa amministrazione la quale, in quanto parte necessaria nel giudizio avente ad oggetto il RI delle spese instaurato davanti al giudice ordinario, avrà in questa sede la possibilità di una piena esplicazione del diritto di difesa, diversamente che nel giudizio davanti alla Corte dei conti. 3. La solidità delle argomentazioni che sorreggono l’approdo ermeneutico raggiunto sulla base dell’esegesi della disciplina applicabile ratione temporis rende ultroneo l’esame delle disposizioni sopravvenute del Codice di giustizia contabile di cui al d. lgs. n. 174 del 2016. 4. All’accoglimento del ricorso consegue la cassazione della sentenza impugnata con rinvio alla Corte di appello di Roma, in diversa composizione, per il riesame della fattispecie alla luce dell’approdo ermeneutico sulla base del quale è stato definito il contrasto maturato tra le sezioni di questa Corte. 5. Non è dato, come, viceversa, richiesto dal procuratore di parte ricorrente, far conseguire all’accoglimento del ricorso la “conferma” della sentenza di primo grado, senza rinvio quindi alla Corte di appello. A riguardo non è ostativa la circostanza, invocata dalla parte ricorrente, dell’assenza di richiesta di rinvio nelle conclusioni del ricorso per cassazione;
invero, ai sensi dell’art. 384, comma 2 c.p.c., il rinvio, in presenza dei relativi presupposti, si configura quale conseguenza della cassazione della sentenza impugnata direttamente derivante dalla legge e pertanto sottratta alla disponibilità della parte. Sotto altro profilo, si evidenzia che non vi è spazio per una decisione nel merito ai sensi dell’art. 384, comma 2 c.p.c.; l’accoglimento da parte della sentenza qui impugnata del motivo di appello del Ministero, incentrato sulla preclusione a far valere il diritto al RI delle spese legali derivante dalla statuizione di compensazione 21 adottata dalla Corte dei conti, ha infatti assorbito l’esame degli ulteriori motivi di gravame concernenti la sussistenza dei concreti presupposti per il diritto al RI delle spese legali e per la determinazione della relativa entità; per l’esame di tali profili si richiedono quindi ulteriori accertamenti di merito non esperibili in questa sede, risultando per l’effetto integrata la condizione per il rinvio prevista dall’art. 384, comma 2 c.p.c. . 8. Alla Corte di rinvio è demandato il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di appello di Roma in diversa composizione, alla quale demanda il regolamento delle spese di lite del giudizio di legittimità. Roma, così deciso nella camera di consiglio del 17 settembre 2024
2.3. ragioni poste fondamento decisione possono così riassumersi: a) l’art. 10, convertito nella 248 come ricava richiamo c.p.c., prevede l’adozione una statuizione condanna alle p.a. dipendente non semplice liquidazione, insuscettibile formare titolo esecutivo;
b) siffatta può emettersi, pena manifesta violazione degli artt. 24 111 cost., se nei confronti chi sia stato parte processo. deve quindi dedursi interpretazione costituzionalmente conforme viene emessa (come espressamente l’ mediante rinvio all'art. c.p.c.) dell'amministrazione dell’incolpato prosciolto (amministrazione intervenire responsabilità, pure nelle sole forme dell'intervento adesivo dipendente, l'unico ammesso dalla giurisprudenza conti) ciò significa l’amministrazione è già processo quanto meno qualità soggetto rappresentato ex lege da un sostituto processuale (nell'accezione 81 c.p.c.), individuarsi procuratore contabile;
c) scelta legislatore rimettere al governo 5 finalizzata ad maggior controllo spesa pubblica, evitare tanto i possibili abusi rimborsi eccessivi concessi dalle amministrazioni appartenenza, proliferare contenziosi sede civile l’ipotesi neghi RI. coerente ratio ispiratrice intitolato "misure contrasto all'evasione fiscale disposizioni urgenti materia tributaria finanziaria" relativo quale trasparente finalità antiabusiva desumibile competenza funzionale ogni determinazione riguardo;
d) coesistenza sistema “doppio binario”, giudiziale extragiudiziale, relazione RI lite, più ipotizzabile luce bis cit., l’esplicito coinvolgimento esso 543 1996, 3, 67 1997, 18, 1 l'art. dichiara voler interpretare indubbiamente milita ridefinizione esclusivo appannaggio (anche fini contenimento pubblica) solo 2.4. seconda risulta massimata: <
b) nel giudizio contabile la pronuncia sulle spese ha carattere processuale e si fonda sul principio per cui è il giudice della causa a dovere regolare le spese in base all’esito della lite (con la particolarità che dette spese sono poste a carico dell’amministrazione cui appartiene l’incolpato anche quando il danno riguardi un interesse facente capo ad una diversa amministrazione); c) la previsione dell’adozione nell’ambito del giudizio contabile di una statuizione di condanna alle spese dell’amministrazione, non incide sul diritto al RI, di natura sostanziale, rispetto al quale la sentenza di assoluzione opera come mero presupposto di fatto. L’importo è - in tal caso - liquidato con atto dalla stessa amministrazione, sentita l’Avvocatura dello Stato, che ne valuta la congruità. Avverso tale liquidazione è ammesso il ricorso all’autorità giudiziaria ordinaria;
c) l’art. 3, comma 2 bis, del d.l. n. 543 del 1996 esprime un principio coerente con la più ampia scelta normativa indirizzata a limitare la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica e a << predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore delle responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa, stabilendo quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo>> ( Cass. n. 18046/2022, cit.). 2.6. Così delineate le ragioni alla base del contrasto, occorre dar conto della disciplina di riferimento, connotata, come evidenziato nella ordinanza di richiesta di rimessione alle Sezioni Unite di questa Corte, dal succedersi di interventi normativi di non agevole interpretazione e coordinamento. La relativa ricostruzione postula la precisazione di alcuni elementi di sistema sia in relazione alla struttura del giudizio contabile sia in relazione al rapporto tra 7 l’amministrazione ed il dipendente prosciolto nel merito, rapporto nel quale si radica il diritto al RI delle spese legali. 2.7. Il quadro normativo che viene in rilievo è costituito dalle seguenti disposizioni: a) art. 3, comma 2 bis, del d.l. n. 543 del 1996 convertito, con modificazioni nella legge n. 639 del 1996, il quale ha previsto che: << In caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dal comma 1 del presente articolo, le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei Conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza.>>; b) art. 18, comma 1, del d.l. n. 67 del 1997, convertito con modificazioni nella legge n. 135 del 1997, riferito ai dipendenti di amministrazioni statali, e quindi non direttamente rilevante in relazione alla presente fattispecie, il quale ha statuito che: <<le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti amministrazioni statali in conseguenza fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o l’assolvimento obblighi istituzionali conclusi sentenza provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle appartenenza limiti riconosciuti congrui dall’avvocatura dello stato. le interessate, sentita l’avvocatura stato, possono concedere anticipazioni RI, salva ripetizione nel caso definitiva accerti responsabilità››; c) art. 10 bis, comma 10, d.l. n. 203 2005, convertito nella legge 248 che, dichiarata funzione d’interpretazione autentica, così recita: <
analogamente, alcuna statuizione di condanna alla rifusione delle spese di lite in favore della parte pubblica era ipotizzabile a carico dell’incolpato condannato;
quanto alla amministrazione di appartenenza, occorreva avere riguardo alla particolare posizione rivestita dalla stessa nell’ambito del giudizio contabile nel quale si riteneva comunemente ammessa solo la possibilità di un intervento ad adiuvandum. 2.11. In relazione a tale profilo la giurisprudenza della S.C. si era già espressa nei termini che seguono: << È stato già chiarito che, in fattispecie del genere di quelle esaminate, l'oggetto del giudizio reso dalla Corte è duplice. Il primo attiene al giudizio di responsabilità contabile degli originari convenuti. Il secondo si riferisce al rapporto che corre tra i convenuti e la loro "amministrazione di appartenenza", verso la quale possono esercitare il diritto ad essere rimborsati delle spese sostenute nel giudizio di responsabilità, ricorrendone le condizioni. Ebbene, il secondo rapporto solo impropriamente è consequenziale al primo, perché corre tra soggetti diversi da quelli del giudizio di responsabilità (da una parte, gli incolpati;
dall'altra la loro "amministrazione di appartenenza") e perché la decisione resa su di esso non investe il giudizio di 10 responsabilità contabile attribuito alla giurisdizione della Corte dei conti. Se ne ricava che l'avvenuta dichiarazione di compensazione delle spese del processo non è decisione esorbitante dalla giurisdizione, sia perché il contenuto della pronuncia non si risolve in un rifiuto di giurisdizione, nell'errato presupposto che questa appartenga ad altro giudice, sia perché la pronuncia non è espressione di giurisdizione in materia attribuita ad altro giudice, ordinario o speciale che sia. >> (Cass. Sez. Un. n. 17014 del 2003). 2.12. Voci di dottrina avevano poi evidenziato come in ragione della concezione della figura del Procuratore contabile come parte formale che, stante la sua natura di organo pubblico tenuto per dovere d'ufficio all'esercizio dell'azione di responsabilità, non può essere condannata alla rifusione delle spese processuali in caso di assoluzione del convenuto in tali giudizi, la giurisprudenza unanime della Corte dei conti si era sempre orientata a compensare comunque le spese processuali, non essendosi mai ritenuto possibile condannare nemmeno l'amministrazione nel cui interesse agiva l’organo requirente, specie se non intervenuta nel processo, dato che essa non si considerava tecnicamente rappresentata in giudizio da tale organo;
era suggerito quindi all’interessato di rivolgersi direttamente a detta amministrazione per il RI delle spese sostenute. 2.13. Le riscontrate criticità avevano indotto il legislatore a dettare norme particolari le quali stabilivano in vario modo forme di assistenza legale in favore di dipendenti sottoposti a giudizio di responsabilità contabile, salvo il limite della configurabilità di un conflitto di interesse fra l’ente e l’incolpato (per la relativa ricognizione v. Cass. Sez. Un. n. 17014/ 2003 cit.). 2.14. In tale quadro normativo l’art. 3 comma 2 bis d.l. n. 543 del 1996 convertito, con modificazioni, nella legge n. 639 del 1996 si inserisce quale “risposta” di carattere generale all’ esigenza, già avvertita a livello di disposizioni particolari della legge statale, regionale e della contrattazione collettiva, che l’incolpato assolto sia comunque tenuto indenne dalle spese affrontate nell’ambito del giudizio di responsabilità amministrativa. Tanto non solo per intuibili ragioni di giustizia sostanziale ma anche a maggior tutela dello stesso buon andamento dell’amministrazione ex art. 97 Cost., per i possibili 11 condizionamenti del dipendente pubblico, nell’espletamento dei propri compiti, in ragione del timore delle conseguenze economiche connesse a un procedimento giudiziario a suo carico, anche nell’ipotesi in cui detto procedimento si fosse concluso senza l’accertamento di responsabilità (in questi termini, sulla ratio dell’istituto, v. Corte cost. n. 267 del 2020 e Corte cost. n. 189 del 2020). Nella medesima prospettiva puntuali affermazioni nella giurisprudenza della Corte di cassazione hanno riconosciuto che questo apparato normativo risponde a un interesse generale, quello di sollevare i funzionari pubblici, che abbiano agito in nome, per conto e nell'interesse dell'amministrazione, dal timore di eventuali conseguenze giudiziarie connesse all'espletamento delle loro attività istituzionali (Cass. Sez. Un., n. 13861 del 2015). Analogamente, il Consiglio di Stato ha affermato che il fine avuto di mira dal legislatore è volto a evitare «che il dipendente [...] tema di fare il proprio dovere» (Consiglio Stato, sezione quarta, sentenze n. 280 del 2020 e n. 8137 del 2019). 2.15. Con l’art. 3 comma 2 bis cit. il legislatore ha mostrato quindi di volersi far carico in termini globali dell’esigenza di garantire al dipendente riconosciuto esente da responsabilità amministrativo-contabile il RI delle spese legali affrontate e tanto trova riscontro, sotto il profilo letterale, nell’ampiezza della formula utilizzata, rinvenibile nella enunciazione che le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei Conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza. 2.16. Vale ai nostri fini sottolineare che la previsione in esame si innesta sul piano del diritto sostanziale, senza preoccuparsi di specificare la “sede” nella quale il diritto al RI deve trovare attuazione;
il recupero delle spese di lite da parte del dipendente assolto è configurato come posizione che ha consistenza di diritto soggettivo, la cui qualificazione in termini di RI (nozione che evoca un criterio di corrispondenza tra quanto in concreto sborsato a titolo di spese legali dal dipendente assolto e il relativo recupero a carico dell’amministrazione), senza ulteriori precisazioni, depone nel senso che il legislatore ha inteso affermare che il RI delle spese legali, almeno in via tendenziale e salvo quanto si dirà in prosieguo in relazione al parere di congruità 12 demandato all’Avvocatura dello Stato, deve essere integrale, vale a dire commisurato all’effettivo esborso affrontato dall’incolpato poi assolto. 2.17. Venendo all’esame della seconda disposizione - art. 18, comma 1, del d.l. n. 67 del 1997, convertito con modificazioni nella legge n. 135 del 1997 -, occorre ribadire che, come già osservato, nella presente fattispecie esso rileva indirettamente, essenzialmente a fini ricostruttivi del significato normativo da attribuire alla successiva norma di interpretazione autentica;
l’art. 18 cit. presenta una struttura maggiormente articolata rispetto all’art. 3 comma 2 bis d.l. n. 543 del 1996 convertito, con modificazioni, nella legge n. 639 del 1996 ma, in continuità con la relativa ratio ispiratrice, si pone anch’esso nell’ottica della piena garanzia del RI delle spese legali ( garanzia estesa anche ai giudizi per responsabilità civile, penale, oltre che amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali), la cui concreta liquidazione viene subordinata al parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato. 2.18. Anche nell’ art. 18 cit., peraltro, non si rinvengono sul piano testuale, per quel che qui rileva, elementi dai quali trarre l’indicazione che unica “sede” nella quale può trovare attuazione il diritto al RI è quella del giudizio contabile all’esito del quale l’incolpato sia mandato assolto da responsabilità. Anzi, il fatto che la disciplina regolatrice del diritto del dipendente statale al RI delle spese legali faccia riferimento a vari tipi di giudizio fra i quali il giudizio di responsabilità penale, che non contempla, in ipotesi di assoluzione dell’imputato, alcuna condanna alle spese in favore di questi (non rilevando ai nostri fini la ipotesi in cui l’amministrazione quale persona offesa si sia costituita parte civile), depone nel senso che in linea di principio il legislatore non ha inteso precludere la possibilità di ottenere il RI in via extragiudiziale e quindi al di fuori del processo nel quale è stata esclusa la responsabilità dell’ incolpato (o imputato). 2.19. Tanto premesso, occorre verificare se ed in che termini su tale assetto normativo, quanto meno sotto il profilo della riserva esclusiva al giudizio contabile dell’attuazione del diritto al RI delle spese legali, abbia inciso la norma, espressamente qualificata come interpretativa, di cui all’art. 10 bis, comma 10, del d.l. n. 203 del 2005, conv. nella legge n. 248 del 2005, come 13 integrata dall’art. 17, comma 30 quinquies, del d.l. n. 78 del 2009, conv. nella legge n. 102 del 2009. 2.20. E’ innegabile che la previsione prima facie si presenti come obiettivamente ambivalente;
ad una prima lettura, infatti, sembrerebbe “precisare”, in coerenza con la sua dichiarata natura interpretativa, che è il giudice contabile che in caso di proscioglimento nel merito deve procedere alla liquidazione dell’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto;
affermazione questa che appare precludere la possibilità di ottenere un RI stragiudiziale, anche solo in via integrativa, di quello già disposta dal giudice contabile nel regolare le spese di lite;
tale “precisazione”, ove intesa nei termini di cui sopra, si rivela tuttavia difficilmente conciliabile con il fatto che nel medesimo contesto normativo viene tenuto “fermo” il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di RI avanzate all’amministrazione di appartenenza, enunciazione quest’ultima chiaramente evocativa della possibilità di una liquidazione stragiudiziale del diritto al RI all’esito di apposita istanza indirizzata direttamente all’amministrazione e quindi, appunto, in sede extragiudiziale. Di tanto occorre tener conto in relazione alle possibili opzioni ermeneutiche relative al significato della disposizione in esame, opzioni sulle quali si gioca il contrasto destinato ad essere ricomposto nella presente sede. 2.21. A riguardo il Collegio ritiene non condivisibile l’approdo della sentenza di questa Corte n. 19195/2013 cit. la quale ha ritenuto che l’esplicito coinvolgimento nell’art. 10 bis comma 10 cit. tanto del d.l. . n. 543 del 1996, art. 3, comma 2 bis, quanto del d.l. n. 67 del 1997 cit., art. 18, comma 1, - che l'art. 10 bis, comma 10 dichiara di voler interpretare - sia significativo della volontà del legislatore di riservare esclusivamente alla sede del giudizio contabile la attuazione del diritto al RI. 2.22. Innanzitutto, come già evidenziato, le norme oggetto di interpretazione da parte dell’art. 10 bis comma 10, del d.l. n. 203 del 2005, conv. nella legge n. 248 del 2005, e cioè l’ art. 3 comma 2 bis, del d.l. n. 543 del 6 conv., con modif., nella legge n. 639 del 1996 e art. 18, comma 1, del d.l. n. 67 del 1997, conv., con modif., nella legge n. 135 del 1997, nel riconoscere il diritto del dipendente 14 prosciolto nel merito al RI delle spese legali nei confronti dell’amministrazione di appartenenza nulla di specifico statuiscono con riferimento alla sede giudiziale di attuazione di tale diritto, tantomeno sembrano precludere la possibilità di un RI in via stragiudiziale. Le previsioni in esame si innestano, infatti, sul solo piano del diritto sostanziale. Il relativo contenuto normativo, nel suo nucleo essenziale, si arresta infatti alla configurazione di una posizione avente natura di diritto soggettivo in favore del dipendente prosciolto nei confronti dell’amministrazione di appartenenza. 2.23. Al di là del dato testuale, ed in via ancora più radicale, deve osservarsi che la interpretazione che riserva al solo giudizio contabile la definizione del RI delle spese legali sopportate dal dipendente prosciolto, non tiene conto della considerazione di ordine costituzionale che, in base all’art. 103 Cost., il giudice dei diritti soggettivi è il giudice ordinario (v. sul punto, in particolare Corte cost. n. 641 del 1987) mentre ai sensi del comma 2 dell’art. 103 Cost., la Corte dei Conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge, tra le quali ultime non può annoverarsi quella relativa al RI delle spese legali, in difetto di chiara enunciazione in tale senso del legislatore, e tenuto conto della finalità dichiaratamente interpretativa dell’art. 10 bis comma 10 cit. . 2.24. Premesso quindi che le norme oggetto di interpretazioni non sembrano indicare con valenza preclusiva alcuna specifica sede, giudiziale o extragiudiziale, di attuazione del diritto al RI, è per l’appunto in relazione a tale lacuna che è possibile identificare il reale significato normativo della disposizione dell’art. 10 bis comma 10 cit. nel testo risultante dalla successiva integrazione del 2009. Ed allora deve convenirsi che con tale previsione il legislatore ha inteso innanzitutto stabilire che il giudice contabile è tenuto, in caso di incolpato assolto, a statuire sulle spese di lite nei confronti dell’amministrazione di appartenenza;
con l’integrazione del 2009 è stato poi chiarito che il giudice contabile non può in tale ipotesi compensare le spese del giudizio ma deve adottare ai sensi dell’art. 91 c.p.c. una statuizione di condanna alle spese. 15 2.25. La chiarificazione connessa alla qualificazione come norma di interpretazione dell’art. 10 bis, comma 10 cit. nel testo risultante dalla successiva integrazione del 2009 attiene quindi alla precisazione della doverosità della liquidazione del RI, in prima battuta in sede di giudizio contabile mediante l’adozione di una statuizione ex art. 91 c.p.c. di condanna dell’amministrazione. In tal modo si è inteso superare in via legislativa le incertezze e perplessità connesse alla peculiare struttura del giudizio contabile ed al ruolo che in essa, ma solo eventualmente, può assumere l’amministrazione di appartenenza dell’incolpato. In questa prospettiva, la necessità di precisazione da parte dell’art. 10 bis, comma 10 cit., come successivamente integrato, in merito alla doverosità per il giudice contabile di adottare ex art. 91 c.p.c. una statuizione di condanna dell’amministrazione alle spese legali sostenute dall’incolpato assolto appariva giustificata dal fatto che proprio la peculiare struttura del giudizio contabile ed il fatto che l’amministrazione non si configurava quale parte necessaria dello stesso, rendeva non scontata la possibilità per il giudice contabile di adottare una statuizione di condanna alle spese della P.A.; ciò anche alla luce della considerazione che in tal modo veniva a prescindersi dal generale principio di causalità nella instaurazione del giudizio (rimessa alla iniziativa del Procuratore presso la Corte dei Conti, alla quale è estranea l’amministrazione), quale ordinario criterio regolatore delle spese di lite ex art. 91 c.p.c., criterio radicato nel comportamento antigiuridico (in quanto trasgressivo di norme di diritto sostanziale) della parte, poi risultata soccombente, che abbia provocato la necessità del processo ( Cass. n. 21823 del 2021, Cass. n. 19456 del 2008). 2.26. Di tale criticità ha mostrato di volersi far carico la sentenza di questa Corte n. 19195/2013 cit. laddove ha sostenuto che il Procuratore, generale o regionale, presso la Corte dei conti, oltre alle funzioni di pubblico ministero, assume anche quella di rappresentante dell’amministrazione di appartenenza del dipendente, quale sostituto processuale della stessa ai sensi dell’art. 81 c.p.c.; ciò a fronte della circostanza che nel relativo giudizio non è prevista, come detto, la presenza quale parte necessaria dell’ amministrazione, essendo consentita la sola possibilità di un suo intervento ad adiuvandum. 16 2.27. L’opzione non è persuasiva;
innanzitutto, essa si scontra con il rilievo, dirimente ex art. 81 c.p.c., del difetto di espressa previsione nella legge. In ogni caso, essa non appare coerente con la funzione ed il ruolo del Procuratore generale presso la Corte dei conti, comunemente configurato quale organo che agisce nell'interesse dell'ordinamento, ovvero come rappresentante non tanto dello Stato-apparato, quanto dello Stato-comunità; è stato infatti precisato che il Pubblico Ministero non agisce (o interviene) a tutela di un interesse concreto (corrispondente, nel giudizio di responsabilità amministrativa, all'interesse di specifiche articolazioni della Pubblica Amministrazione): la sua azione risponde alla difesa del più generale interesse alla corretta applicazione della legge e ai generali fini dell'ordinamento (Corte dei Conti Sez. giurisdizionale Lazio n. 957 del 2009); nella medesima prospettiva la giurisprudenza della S.C. ha ribadito la natura di parte soltanto formale <<che riveste il procuratore generale presso la corte dei conti, in ragione della sua posizione istituzionale - di organo propulsore dell'attività giurisdizionale dinanzi alla al quale sono attribuiti poteri esercitati per dovere d'ufficio e nell'interesse pubblico, partecipando giudizio non come esponente un'amministrazione, ma portatore dell'interesse dell'ordinamento giuridico nella stessa>> (Cass., Sez. Un., n. 5589 del 2020); nello stesso ordine argomentativo, la sentenza a sezioni unite n. 37552 del 2021, nel ribadire che il Procuratore della Corte dei conti agisce a tutela di un interesse riconducibile all’ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali ed indifferenziati, ha espressamente escluso che il Procuratore generale della Corte dei conti agisca quale rappresentante e sostituto dell’amministrazione danneggiata. Analogamente, la giurisprudenza costituzionale ha costantemente ribadito che il ruolo del Procuratore della Corte dei conti è posto a difesa dell’ordinamento, a presidio degli interessi dell’Erario globalmente inteso ed in definitiva alla tutela imparziale della buona gestione e che il Procuratore generale della Corte dei conti, nella promozione dei giudizi, agisce nell'esercizio di una funzione obiettiva e neutrale di vigilanza sulla osservanza delle leggi e di repressione di danni erariali conseguenti ad illeciti amministrativi intervenendo a tutela degli interessi generali ed indifferenziati 17 della comunità (Corte cost., n. 291 del 2008, Corte cost. n. 65 del 1992, Corte cost. n. 104 del 1989). 2.28. Una volta esclusa, alla stregua di quanto ora osservato, la possibilità di configurare una funzione di sostituto processuale in capo al Procuratore generale presso la Corte dei conti si scioglie anche l’altro nodo motivazionale nel quale si sostanzia uno degli argomenti “forti” della sentenza di questa Corte n. 19195/2013 cit. secondo la quale l’opzione esegetica qui condivisa darebbe luogo <<ad un sistema stabilmente produttivo di conflitti tra giudicati (uno contabile e uno civile) sul regime delle spese, potendosi in sede civile porre nel nulla, tutto o parte, la compensazione (o differente liquidazione) spese già espressamente disposta dalla corte dei conti contraddittorio medesime parti.>> (Cass., n. 19195/2013, cit.) . 2. 29. Difetta, infatti, in relazione alla statuizione di condanna alle spese a carico dell’amministrazione adottata dal giudice contabile, con riferimento alla statuizione sul RI delle spese adottata in ipotesi dal giudice ordinario adito dal dipendente, quella identità soggettiva ed oggettiva di parti nei confronti delle quali la statuizione è resa, identità che è alla base della preclusione nascente dal giudicato. Sotto il primo profilo viene in rilievo la considerazione che l’amministrazione non è parte necessaria del giudizio di responsabilità contabile, nell’ambito del quale le è consentito solo un intervento ad adiuvandum, e non è rappresentata, per quanto sopra detto, dal Procuratore generale presso la Corte dei conti;
sotto il secondo profilo, viene in rilievo la considerazione che l’oggetto del giudizio di accertamento della responsabilità amministrativa-contabile non è sovrapponibile con quello connesso al diritto al RI. 2.30. Tale ricostruzione si pone in continuità con plurime pronunce di questa Corte (v., tra le altre, oltre Cass. Sez. Un. 17014/2003 cit., Cass., n. 6996 del 2010, Cass. Sez. Un., n. 5918 del 2011, Cass. Sez. Un., n. 3887 del 2020). In particolare, Cass. Sez. Un., n. 5918/2011 cit. ha negato la preclusione scaturente dal giudicato esterno formatosi nel giudizio contabile in relazione alla statuizione di compensazione delle spese di lite, osservando che <<all’art. 10-bis, decreto-legge settembre 203, 2 248, dopo parole: “procedura civile”, inserite seguenti: “non può disporre compensazione delle giudizio”››.
2.8. infine, completezza, anche se ratione temporis privo diretta rilevanza (il giudizio contabile visto coinvolto maurizio guarnacci concluso, infatti, della corte dei conti, sez. terza d’appello, 894 28 2011), opportuno richiamare l’art. 31, 2, d.lgs. 174 2016 (codice giustizia contabile), intitolato “regolazione processuali”, recita : ‹‹con esclude definitivamente amministrativa accertata insussistenza danno, ovvero, violazione servizio, nesso causalità, dolo colpa grave, non liquida, carico dell’amministrazione appartenenza, difesa››.
2.9. relazione prima esame, vale dire bis 543 1996 modificazioni al fine corretto inquadramento fattispecie, dal punto vista storico-giuridico, premettere essa interviene all’indomani riforma procedimento (art. 5 453 1993, 19 1994, 1 14 gennaio 20), accompagnatasi contestuale riorganizzazione su base regionale conti 1994); pose all’epoca all’attenzione interpreti operatori problema relativo eventuale liquidazione, parte segnatamente quelle legali, favore convenuti prosciolti, fronte dell'esistenza diverse norme statali, regionali contrattuali assicuravano pubblici ingiustamente coinvolti procedimenti giudiziari all'ufficio ( 9 così, tra altre, v. ord. giurisd. regione campania 2019).
2.10. invero, disciplina previgente tema regolamento presentava profili criticità ragione incertezze connesse individuazione, riferimento condanna alle dell’amministrazione, limite all’applicabilità termini rivenienti disposto dell’ 26 r.d. 1038 1933 (approvazione i innanzi conti) secondo <
tant’è 19 che il diritto al RI viene meno in presenza di dipendente che abbia agito in conflitto di interesse con la propria amministrazione. 2.32. Alla luce delle considerazioni che precedono si chiarisce, con coerenza di sistema, il significato dell’inciso dell’art. 10 bis comma 10 cit. fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di RI avanzate all’amministrazione di appartenenza nel senso che esso esprime la possibilità di chiedere, in via stragiudiziale, anche solo a fini integrativi della liquidazione del giudice contabile, il RI delle spese sostenute e quindi di agire in giudizio davanti al giudice ordinario in caso di contestazione di tale pretesa da parte dell’amministrazione. 2.33. Esula dalla specifica questione in controversia il tema della congruità della liquidazione operata in sede di giudizio contabile in relazione alla quale Cass. Sez. Un. n. 8455 del 2008 ha richiesto sul piano formale e probatorio che le stesse fossero assistite dalla valutazione di congruità dell'Avvocatura dello Stato. 2.34. In conclusione, la soluzione qui accolta, nel senso della persistenza del sistema del <
ne consegue sindaco, sottoposto definitivamente RI, somme versate difensore eccedenza rispetto liquidato contabile, l. 639 opera vantaggio tutti inclusi gli amministratori sindaci enti locali.>>. Invero, il meccanismo prefigurato dal legislatore, con la previsione dell’obbligo a carico del giudice contabile di adottare ai sensi dell’art. 91 c.p.c. una statuizione di condanna dell’amministrazione alle spese in favore dell’incolpato assolto, appare ispirato ad una esigenza di semplificazione e di contenimento del moltiplicarsi dei giudizi aventi ad oggetto la domanda di RI delle spese legali, nel senso che la previsione dell’obbligo 20 del giudice contabile di adottare la statuizione di condanna alle spese dell’amministrazione ben potrebbe rivelarsi idonea, ove la liquidazione dovesse risultare pienamente satisfattiva, a chiudere definitivamente ogni questione sul punto, senza necessità per l’incolpato assolto nel merito di presentare istanza all’amministrazione e quindi, in caso di mancato accoglimento della stessa, di dover adire il giudice civile. 2.35. Infine, la definizione del contrasto nei termini prefigurati si appalesa quella maggiormente garantista per la stessa amministrazione la quale, in quanto parte necessaria nel giudizio avente ad oggetto il RI delle spese instaurato davanti al giudice ordinario, avrà in questa sede la possibilità di una piena esplicazione del diritto di difesa, diversamente che nel giudizio davanti alla Corte dei conti. 3. La solidità delle argomentazioni che sorreggono l’approdo ermeneutico raggiunto sulla base dell’esegesi della disciplina applicabile ratione temporis rende ultroneo l’esame delle disposizioni sopravvenute del Codice di giustizia contabile di cui al d. lgs. n. 174 del 2016. 4. All’accoglimento del ricorso consegue la cassazione della sentenza impugnata con rinvio alla Corte di appello di Roma, in diversa composizione, per il riesame della fattispecie alla luce dell’approdo ermeneutico sulla base del quale è stato definito il contrasto maturato tra le sezioni di questa Corte. 5. Non è dato, come, viceversa, richiesto dal procuratore di parte ricorrente, far conseguire all’accoglimento del ricorso la “conferma” della sentenza di primo grado, senza rinvio quindi alla Corte di appello. A riguardo non è ostativa la circostanza, invocata dalla parte ricorrente, dell’assenza di richiesta di rinvio nelle conclusioni del ricorso per cassazione;
invero, ai sensi dell’art. 384, comma 2 c.p.c., il rinvio, in presenza dei relativi presupposti, si configura quale conseguenza della cassazione della sentenza impugnata direttamente derivante dalla legge e pertanto sottratta alla disponibilità della parte. Sotto altro profilo, si evidenzia che non vi è spazio per una decisione nel merito ai sensi dell’art. 384, comma 2 c.p.c.; l’accoglimento da parte della sentenza qui impugnata del motivo di appello del Ministero, incentrato sulla preclusione a far valere il diritto al RI delle spese legali derivante dalla statuizione di compensazione 21 adottata dalla Corte dei conti, ha infatti assorbito l’esame degli ulteriori motivi di gravame concernenti la sussistenza dei concreti presupposti per il diritto al RI delle spese legali e per la determinazione della relativa entità; per l’esame di tali profili si richiedono quindi ulteriori accertamenti di merito non esperibili in questa sede, risultando per l’effetto integrata la condizione per il rinvio prevista dall’art. 384, comma 2 c.p.c. . 8. Alla Corte di rinvio è demandato il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di appello di Roma in diversa composizione, alla quale demanda il regolamento delle spese di lite del giudizio di legittimità. Roma, così deciso nella camera di consiglio del 17 settembre 2024