Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SENESE Salvatore - Presidente -
Dott. MONACI Stefano - Consigliere -
Dott. COLETTI DE CESARE Gabriella - Consigliere -
Dott. CURCURUTO Filippo - Consigliere -
Dott. AMOROSO Giovanni - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
IC OL, già elettivamente domiciliato in ROMA VIA GIOSUÈ BORSI 3, presso lo studio dell'avvocato GIOVANNI IMBERGAMO, rappresentato e difeso dagli avvocati CASSANELLO Sergio, ANTONELLO GARAU, giusta delega in atti, e da ultimo d'ufficio presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE;

- ricorrente -

contro
ENTE AUTONOMO FLUMENDOSA EAF, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende, ope legis;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 66/2003 della Corte d'Appello di CAGLIARI, depositata il 07/02/2003 - R.G.N. 16/2002;
udita la relazione della causa svolta nella Pubblica udienza del 20/04/2006 dal Consigliere Dott. Giovanni AMOROSO;

udito l'Avvocato CASSANELLO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. GAETA Pietro, che ha concludo per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Con ricorso 3 settembre 1999 al Giudice unico del Tribunale di Cagliari, in funzione di Giudice del lavoro, il Dott. CA CO esponeva di essere dipendente di ruolo dell'Ente Autonomo del Flumendosa (EAF), divenuto ente strumentale della Regione Autonoma della Sardegna in forza della L.R. 8 maggio 1984, n. 17, a decorrere dal 25 giugno 1980 e di essere attualmente inquadrato nell'8^ qualifica funzionale nel profilo di "funzionario in materia amministrativa e giuridica"; con deliberazione del Commissario straordinario n. 289 dell'11 marzo 1987 gli era stata riconosciuta un'anzianità giuridica nella fascia apicale di 9 anni, 9 mesi e 13 giorni alla data del 31 dicembre 1985.
Il ricorrente soggiungeva inoltre di aver svolto, a partire dal 28 settembre 1987, le funzioni di coordinamento del settore "Affari Generali" dell'ente datore di lavoro in forza di una serie di deliberazioni del commissario straordinario dell'EAF (n. 1426 del 28 settembre 1987, 1527 del 23 novembre 1990 e 355 del 3 aprile 1995). Lo CA deduceva ulteriormente che egli era in possesso di tutti i requisiti richiesti dalla L.R. 13 novembre 1998, n. 31, art. 77, comma 2, introduttiva di norme disciplinanti, tra l'altro, gli assetti ordinamentali e l'accesso agli impieghi del personale dell'Ente Regione e degli Enti ad essa strumentali, per l'attribuzione automatica della qualifica di dirigente, requisiti che specificamente erano: il possesso della laurea in giurisprudenza, l'inquadramento nella fascia apicale vigente al 31 dicembre 1985, l'anzianità di servizio superiore ad anni 15 alla data del 1 gennaio 1998, lo svolgimento di funzioni di coordinamento di settore, di servizio.
Il ricorrente precisava, dunque, di aver domandato all'EAF, in data 21 dicembre 1998, essendo disponibili nella vigente pianta organica i relativi posti, l'attribuzione della qualifica di dirigente, domanda respinta sul presupposto dell'applicabilità della disposizione invocata al solo personale del ruolo unico regionale. Tanto premesso, il ricorrente lamentava la illegittimità del diniego sostenendo l'applicabilità della norma invocata anche ai dipendenti degli enti regionali espressamente previsti dall'art. 69 della stessa normativa. Detta interpretazione sarebbe stata l'unica possibile in base alla lettera della legge;
in particolare l'art. 1 prevedeva l'applicabilità della disciplina dettata dalla L. n. 31 del 1998, anche al sistema organizzativo degli enti pubblici regionali non aventi natura economica, e quindi anche delle norme contemplate nel titolo 3^ - dirigenza - non operanti alcuna discriminazione tra dipendenti dell'Ente Regione e degli altri Enti in materia di accesso alla dirigenza.
Lo CA chiedeva quindi, in via principale, il riconoscimento in suo favore del diritto ad essere scrutinato per l'inquadramento nella qualifica dirigenziale ai sensi del citato art. 77, comma 2, e, in subordine, per l'ipotesi in cui il Giudice non avesse ritenuto condivisibile l'interpretazione sostenuta, chiedeva la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale per contrasto della disposizione con gli articoli 3 e 97 Cost.. 2. L'Ente Autonomo del Flumendosa, nel costituirsi in giudizio, contestava il fondamento della domanda sul presupposto della non estensibilità della norma invocata dal ricorrente ai dipendenti degli enti pubblici regionali indicati nell'art. 69, tra cui appunto lo stesso E.A.F.. Il significato letterale della norma sarebbe stato univoco nel senso precisato dal resistente ed inoltre la norma stessa aveva carattere di eccezionaiità in quanto emanata per consentire la definizione dell'inquadramento del personale dell'amministrazione regionale nella qualifica dirigenziale, esigenza resasi necessaria a seguito delle sentenze di annullamento da parte del TAR delle graduatorie regionali di approvazione. L'ente resistente sosteneva inoltre la manifesta infondatezza della dedotta questione di legittimità costituzionale della norma in esame, dettata per disciplinare una situazione del tutto differente rispetto a quella presente nell'E.A.F., il quale già da tempo aveva provveduto ad adeguare a norma di legge la propria organizzazione interna.

3. Il Giudice adito, istruita la causa mediante produzioni documentali, con sentenza 25 ottobre 2001, rigettava la domanda. Il Tribunale, premessa la ricostruzione delle vicende giuridiche dell'E.A.F. e del proprio personale e la genesi della L.R. 13 novembre 1998, n. 31, riteneva che una corretta interpretazione letterale, teleologica e sistematica delle norme quadro di riferimento non consentisse l'interpretazione suggerita dal ricorrente. L'art. 77 della Legge Regionale stabiliva, infatti, criteri diversi di assegnazione alla qualifica di dirigente a seconda che il personale interessato appartenesse al ruolo unico regionale ovvero dipendesse da un ente strumentale. Secondo il primo Giudice dunque il legislatore aveva limitato esplicitamente la portata applicativa del comma 2 ai soli dipendenti della Regione Sardegna, precludendo al personale degli enti strumentali di avvalersi del criterio di inquadramento previsto dalla stessa disposizione. Anche la ratio dell'art. 77 confermava detta interpretazione: dai documenti prodotti in giudizio si evinceva che con diversi interventi il Giudice amministrativo aveva annullato i successivi decreti con cui l'assessore regionale degli affari generali e al personale aveva approvato la graduatoria di merito per il conferimento della qualifica dirigenziale del ruolo unico del personale regionale ed aveva nominato i vincitori a decorrere dal 1 gennaio 1996 e dal 1 gennaio 1998. Al momento dell'emanazione della Legge Regionale del 1998 l'amministrazione non aveva, dunque, ancora completato le procedure di inquadramento dei propri dipendenti nella qualifica dirigenziale secondo le prescrizioni della menzionata L.R. n. 6 del 1986, adeguamento al quale, invece, aveva provveduto l'ente resistente. Era dunque ragionevole dedurre che la disposizione transitoria di cui all'art. 77, comma 2, trovasse legittimo fondamento nella primaria esigenza di superare in tempi congrui il grave ed intollerabile stallo organizzativo in cui si era venuta a trovare l'amministrazione regionale a seguito delle pronunce giudiziarie citate. Nè, osservò il primo Giudice, contrariamente a quanto ritenuto dalla difesa del ricorrente, la ricostruzione proposta poteva essere inficiata dalla lettura dei lavori preparatori della legge il cui complessivo esame, al contrario, confermava l'esposta interpretazione della norma.
In definitiva dunque il Tribunale, sulla base delle argomentazioni illustrate, rigettava la domanda del Dott. CA e dichiarava manifestamente infondata la censura di incostituzionalità dell'art. 77, comma 2, sollevata dallo stesso ricorrente per contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost., sull'erroneo presupposto della omogeneità di situazioni di fatto la cui diversità era stata invece evidenziata.

4. Avverso la sentenza del Tribunale ha proposto appello il Dott. CA, con ricorso 11 gennaio 2002. Resisteva, con memoria, l'EAF che chiede la conferma della sentenza impugnata.
La Corte d'Appello di Cagliari con sentenza del 15 gennaio - 7 febbraio 2003 ha rigettato l'appello condannando l'appellante al pagamento delle spese di giudizio. In particolare la Corte d'Appello ha confermato l'interpretazione data dal primo Giudice alla norma della quale egli aveva invocato l'applicazione.

5. Avverso questa pronuncia lo CA propone ricorso per Cassazione con due motivi di impugnazione illustrati anche da successiva memoria. Resiste con controricorso l'ente intimato. MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il ricorso è articolato in due motivi con i quali si duole rispettivamente: a) della "violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto"; b) dell'"omessa motivazione su un punto deciso della controversia, rilevabile d'ufficio".
In sostanza il ricorrente ripropone la sua lettura della L.R. n. 31 del 1998, art. 77, comma 2, per cui il meccanismo di automatica assegnazione della qualifica di dirigente si riferirebbe non solo ai dipendenti della regione, ma anche a quelli degli enti strumentali. A tal fine richiama soprattutto i lavori preparatori della legge. In particolare - osserva il ricorrente - l'emendamento identificato con il n. 66 prevedeva l'inclusione tra i dipendenti destinatali della norma stessa dei dipendenti degli enti strumentali e il relatore all'apposita commissione unificata dichiarò di non accogliere l'emendamento perché il suo contenuto sostanziale era già incluso nel testo dell'art. 77. Da tale rilievo il ricorrente fa conseguire l'esattezza dell'interpretazione sostenuta sin dal primo grado del giudizio e, per l'ipotesi di non condivisione di essa, ripropone la questione di legittimità costituzionale dichiarata manifestamente infondata dal primo Giudice.
Inoltre il ricorrente invoca la sopravvenuta L. 8 luglio 2002, n. 11, che, all'art. 4, ha espressamente inserito il riferimento agli enti strumentali.

2. Il ricorso - i cui due motivi possono essere esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi - è infondato.

3. La L.R. Sardegna 13 novembre 1998, n. 31, recante la disciplina del personale regionale e dell'organizzazione degli uffici della regione, prevede, tra le norme transitorie, una speciale regolamentazione della prima costituzione della dirigenza (art. 77). Tale disposizione pone innanzi tutto al comma 1, un'equiparazione tra la qualifica funzionale dirigenziale (di cui alla precedente L.R. n. 6 del 1986) e la qualifica di dirigente, la quale quindi viene attribuita automaticamente.
Questo primo automatismo è previsto per il "personale dell'Amministrazione" e per quello degli "enti" (per tali dovendo intendersi gli "enti pubblici regionali non aventi natura economica", secondo la definizione dell'ambito di applicazione della legge contenuta nel precedente art. 1); quindi inequivocabilmente si riferisce anche al personale degli enti regionali strumentali oltre che al personale dell'Amministrazione regionale.

3.1. Il comma 2 della medesima disposizione (art. 77) contempla poi un ulteriore e distinto automatismo, ossia un meccanismo di progressione automatica alla medesima qualifica di dirigente sulla base dell'anzianità di servizio ed il precedente inquadramento;
ma in tal caso il riferimento espresso non è - come nel comma 1 - al personale dell'Amministrazione e degli enti, bensì solo ai "dipendenti del ruolo unico dell'Amministrazione"; quindi - hanno giustamente argomentato i Giudici di merito - opera il criterio ermeneutico dell'ubi lex voluit dixit.
In particolare l'art. 77, comma 2, prevede che con decreto dell'Assessore regionale competente in materia di personale è attribuita la qualifica di dirigente ai dipendenti del ruolo unico dell'Amministrazione che: a) alla data del 31 dicembre 1985 fossero inquadrati nella fascia apicale dello stesso ruolo o siano comunque transitati nel medesimo ruolo in data successiva al 31 dicembre 1985, purché con decorrenza non posteriore a tale data, ai sensi del preesistente ordinamento;
b) siano in possesso del diploma di laurea;

c) abbiano un'anzianità di servizio riconosciuta non inferiore a 15 anni ai 1 gennaio 1998 ed abbiano svolto, per almeno 12 anni alla stessa data, le funzioni di cui al comma 3; gli anni di esercizio delle funzioni possono essere ridotti fino a un minimo di 7, ma in tal caso gli anni di anzianità di servizio richiesti sono incrementati di 3 per ogni anno in meno di esercizio delle funzioni;

le frazioni di anno sono valutate per intero qualora eccedano i sei mesi.
Quindi il testuale requisito dell'appartenenza del dipendente al ruolo unico dell'Amministrazione regionale e il riferimento all'emanazione di un apposito decreto dell'Assessore regionale competente in materia di personale limitavano questo eccezionale beneficio al personale regionale, con conseguente esclusione del personale degli enti strumentali.

3.2. Tale interpretazione della disposizione trova poi conferma - come giustamente rilevato dai Giudici di merito sia di primo grado che d'appello - nella restante parte della norma in esame (art. 77 cit.), relativa alla previsione delle modalità sussidiarie di copertura dei posti rimasti vacanti, risultando le stesse differenziate a seconda che si trattasse di dipendenti regionali o di altri enti. Infatti, per quanto riguarda i posti rimasti vacanti nella dotazione organica della dirigenza dell'amministrazione, una volta effettuati gli inquadramenti secondo i criteri di cui ai commi 1 e 2, il comma 5, prevede l'espletamento di un concorso interno per titoli ed esami di contenuto teorico-pratico che, tenuto conto delle diverse professionalità, siano finalizzati ad accertare il possesso della specifica attitudine dirigenziale. Quindi laddove non operino i due automatismi del primo e del secondo comma dell'art. 77, si riespande la regola del concorso che nel lavoro pubblico costituisce il canone generale (art. 97 Cost.). Invece, in relazione all'accesso alla dirigenza degli enti, il medesimo art. 77, comma 11, del prevede che qualora non siano intervenute le leggi di riforma degli enti, i competenti organi istituzionali dei medesimi dispongono, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge, l'effettuazione di concorsi interni con le modalità di cui ai contini 5, 6, 7 e 8.
La previsione quindi di due distinte prescrizioni di regime transitorio nell'ambito del medesimo art. 77 - l'ima (quinto comma) per la dirigenza dell'Amministrazione regionale e l'altra (undicesimo comma) per la dirigenza degli "enti" - conferma che quando nella stessa disposizione il legislatore ha fatto riferimento solo all'Amministrazione regionale ha inteso dettare una regola solo per il personale di quest'ultima e non anche per il personale degli "enti".

3.3. Un ulteriore inequivocabile elemento confermativo di tale interpretazione letterale del secondo comma dell'art. 77 cit. può rinvenirsi anche nell'art. 74 della medesima L.R. n. 31 del 1998, che prevede: "In sede di prima attuazione, negli enti che non possono inquadrare alcun dipendente nella qualifica dirigenziale ai sensi del dell'art 77, comma 1, le funzioni di direzione di servizio possono essere provvisoriamente attribuite, in attesa dell'espletamento dei concorsi interni di cui all'art. 77, commi 11, 12 e 13 ai dirigenti dell'Amministrazione o di altro ente.. ". La disposizione, rivolta in via esclusiva al personale degli enti regionali, richiama solo il meccanismo di equiparazione di cui al primo comma dell'art. 77 e non anche quello di cui al successivo comma 2; da ciò un'ulteriore conferma che tale art. 77, comma 2, non si riferiva affatto al personale degli enti regionali. Se anche l'art. 77, comma 2, fosse stato applicabile al personale degli enti regionali, l'ipotesi del mancato inquadramento di alcun dipendente nella qualifica regionale, che faceva scattare la necessità di procedere all'attribuzione provvisoria delle funzioni di direzione del servizio, non avrebbe potuto non tener conto anche di questa evenienza;
la presenza di dirigenti inquadrati come tali in forza dell'attribuzione automatica della qualifica prevista dal secondo comma dell'art. 77 cit. avrebbe escluso la vacanza alla quale l'art. 74 mirava ad apprestare una copertura provvisoria.

3.4. I Giudici di merito hanno poi indicato anche una ragione plausibile di tale disciplina differenziata per il personale dell'amministrazione regionale rispetto a quello degli enti strumentali contenuta nel secondo comma dell'art. 77; ragione che era quella di "rimediare" - nell'ottica del legislatore regionale - al ripetuto annullamento ad opera del Giudice amministrativo di vari decreti con cui l'Assessore regionale degli affari generali e al personale aveva approvato la graduatoria di merito per il conferimento della qualifica dirigenziale del ruolo unico del personale regionale ed aveva nominato i vincitori con decorrenza dal 1 gennaio 1996 e dal 1 gennaio 1998.
Nè i lavori preparatori della legge ragionale in esame offrono in proposito argomenti di sicuro affidamento. Anzi il fatto che sia stato proposto un emendamento per ampliare l'ambito di applicazione del secondo comma dell'art. 77, estendendolo al personale degli enti regionali, confermerebbe semmai l'interpretazione accolta, secondo cui la disposizione si riferisce solo al personale dell'Amministrazione regionale. Il mancato esame dell'emendamento perché in realtà il personale degli enti sarebbe stato da ritenere già compreso nella cit. disposizione può forse esprimere un convincimento soggettivo dei membri dell'Assemblea regionale, non rispecchiato poi dalla legge approvata.

3.5. Del resto il legislatore regionale è intervenuto successivamente con la L.R. 8 luglio 2002, n. 11, - jus superveniens nel presente giudizio - che all'art. 4 ha previsto: "Alla L.R. n. 31 del 1998, art. 77, sono apportate le seguenti modifiche: a) nel comma 2 dopo le parole "dipendenti del ruolo unico dell'Amministrazione", sono inserite le parole "e degli enti" (....).
L'espresso inserimento nel secondo comma dell'art. 77 cit. conferma ulteriormente la sua iniziale mancanza e l'applicabilità solo al personale regionale dell'automatismo di attribuzione della qualifica dirigenziale.
La circostanza poi che l'art. 4 della citata legge sopravvenuta parli di "modifiche" apportate all'art. 77 della precedente L. n. 31 del 1998, consente in ogni caso di escludere ogni eventuale valenza dello jus superveniens quale legge di interpretazione autentica.

3.6. Quanto infine alla sollevata eccezione di illegittimità costituzionale della L.R. n. 31 del 1998, cit. art. 77, comma 2, per violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), essa è manifestamente infondata.
Gli automatismi di progressione di qualifica nel lavoro pubblico hanno carattere del tutto eccezionale e solo se ricorrono particolari esigenze di tutela di professionalità acquisite possono ritenersi compatibili con il principio della necessaria selezione comparativa, che assicura il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). Il carattere quindi eccezionale dell'automatismo previsto dalla disposizione indubbiata esclude che possa essere invocato il principio di eguaglianza per domandarne l'estensione applicativa. Del resto mette conto ricordare che la Corte Costituzionale (sent. n. 274 del 2003) ha dichiarato incostituzionale della L.R. Sardegna 8 luglio 2002 n. 11, citato art. 4, lett. b), d) ed e), che -
modificando la L.R. n. 31 del 1998, art. 77, ed inserendovi, tra l'altro, il comma 2 bis - ha operato proprio un'estensione dell'automatismo in questione attribuendo la qualifica di dirigente anche al personale apicale non laureato con una determinata anzianità di servizio. La Corte ha ribadito che "alla regola del pubblico concorso - quale metodo che, per l'accesso alla Pubblica Amministrazione, offre le migliori garanzie di selezione dei più capaci, in funzione dell'efficienza della stessa amministrazione (art. 97 Cost., comma 1) - sia possibile apportare deroghe (come del resto ammette l'art. 97, comma 3) qualora ricorrano particolari situazioni che le rendano non irragionevoli". Ma - prosegue la Corte - "la norma id est: l'art. 4 cit. ha notevolmente ampliato la deroga al principio del concorso pubblico già introdotta dalla L. n. 31 del 1998, art. 77" e ciò "comporta una deroga ingiustificata all'art. 97 Cost.".
La lettera a) del medesimo art. 4, che pure estende (al personale degli enti regionali) l'automatismo del secondo comma dell'art. 77 cit. - è rimasta fuori dalla dichiarazione di incostituzionalità perché non compresa nell'impugnazione governativa. Non di meno i principi espressi dalla Corte inducono ad un'interpretazione decisamente restrittiva: inserendo il riferimento agli enti il legislatore regionale del 2002 ha innanzi tutto confermato che in precedenza il personale degli enti era escluso (ed è quanto unicamente rileva nella fattispecie); tale inserimento (con conseguente ampliamento dell'automatismo nell'attribuzione della qualifica di dirigente) è quindi operante ex nunc, dal momento di entrata in vigore della novella del 2002, e pertanto non è rilevante nel caso di specie, sicché neppure ci si deve interrogare - d'ufficio - in ordine alla legittimità costituzionale anche della lettera a) del medesimo art. 4 cit.

4. Il ricorso va quindi rigettato.
Sussistono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese di questo giudizio di Cassazione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso;
compensa tra le parti le spese del giudizio di Cassazione.
Così deciso in Roma, il 20 aprile 2006.
Depositato in Cancelleria il 1 settembre 2006