Composta dagli Ill.mi Sigg.: SENTENZA
Dott. Ferdinando ZUCCONI GALLI FONSECA Preside N. 19

1.Dot. Gaetano LO COCO Componente
2. " DO NT " REGISTRO GENERALE
3. " NO SA RE " N. 31249/94
4. " PA OJ "
5. " LO LL NN "
6. " NA PI "
7. " CO LI (Relatore) "
8. " MB PAPADIA "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da DE EN CO nato a [...] il [...];
avverso l'ordinanza del Tribunale di Napoli in data 24 agosto 1994. Sentito il Procuratore Generale dr. MB TOSCANI, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

Sentiti i difensori, avv.ti Gustavo PANSINI e Delfino SIRACUSANO, che hanno insistito per l'accoglimento del ricorso;

La Corte osserva:
Questa Corte, a Sezioni Unite, con sentenza in data 20 luglio 1994, dichiarava l'incompetenza funzionale del GIP presso il Tribunale di Napoli che, con ordinanza del 12 maggio 1994, aveva applicato a AN De NZ la misura cautelare della custodia in carcere in relazione ai reati di corruzione, associazione per delinquere e violazione della legge sul finanziamento pubblico ai partiti. Rilevava la Corte che tutti i reati attribuiti a De NZ con l'ordinanza dallo stesso impugnata, risalivano all'epoca in cui l'indagato aveva ricoperto la carica di Ministro della Sanità e risultavano commessi, secondo la stessa formulazione dei capi d'imputazione, nell'esercizio di tali funzioni: pertanto, competente per le indagini preliminari era il collegio previsto dall'art 7 della Legge Costituzionale 16 gennaio 1989 n.l., costituito presso il Tribunale di Napoli.
Il suddetto Collegio, acquisiti gli atti del procedimento, in data 28 luglio 1994 chiedeva al Senato l'autorizzazione di cui all'art.96 della Costituzione, nonché l'autorizzazione all'emissione di un nuovo provvedimento cautelare.
Entrambe le richieste venivano sottoposte all'esame della Giunta per le autorizzazioni a procedere del Senato il 29 luglio 1994. De NZ, presentatosi dinanzi alla Giunta il 1 agosto 1994, chiedeva un rinvio della deliberazione, per poter esaminare gli atti e predisporre le proprie difese.
Rinviata la decisione al giorno successivo, De NZ rinunciava ad avvalersi delle facoltà concessegli. Quindi la Giunta proponeva all'assemblea del Senato di concedere l'autorizzazione di cui all'art. 96 della Costituzione, ma riteneva di non doversi pronunciare sulla richiesta di autorizzazione all'applicazione di una misura cautelare, giudicando inapplicabile l'art. 10 comma 1 della Legge 16 gennaio 1989 n. 1 ai Ministri, una volta cessati dalla carica.
L'assemblea del Senato il 4 agosto 1994 ratificava la decisione della Giunta.
Il Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Napoli il 6 agosto successivo disponeva il ripristino della custodia cautelare in carcere nei confronti di De NZ, avendo perduto efficacia, a causa della mancata conversione, il D.L. 14 luglio 1994 n. 444, in virtù del quale l'originaria misura cautelare, ordinata dal GIP il 12 maggio 1994, era stata tramutata negli arresti domiciliari. Il collegio riteneva meritevoli di tutela tutte le esigenze cautelari previste dall'art. 274 c.p.p. e giudicava inadeguata, a tale scopo, la meno gravosa misura degli arresti domiciliari.
Essendo stata eseguita l'ordinanza, De NZ ne chiedeva la revoca e, in subordine, proponeva la sostituzione della custodia in carcere con gli arresti domiciliari.
Ma il Collegio l'11 agosto 1994 rigettava entrambe le richieste, osservando che se pur vero era che il pericolo di fuga era stato meramente supposto con l'ordinanza impositiva della misura, non altrettanto poteva affermarsi in relazione alle altre due esigenze cautelari: il pericolo d'inquinamento probatorio si era concretamente manifestato con il persistente rifiuto dell'indagato ad un'oggettiva ricostruzione dei singoli episodi delittuosi a lui attribuiti e, soprattutto, con le iniziative da lui assunte nei confronti dei responsabili dell'impresa farmaceutica "Celsius" per indurli a dichiarare agli inquirenti circostanze non vere in relazione ad alcuni episodi di corruzione. Quanto al pericolo di reiterazione dell'attività criminosa, la sua concreta persistenza era dal Collegio desunta oltre che dalla manifestata proclività nel delinquere dell'indagato, dall'accertata disponibilità, da parte dello stesso, di rilevanti risorse finanziarie trasferite all'estero, e dalla possibile utilizzazione di qualificate conoscenze acquisite durante il non breve periodo nel quale aveva ricoperto l'incarico di ministro.
Avverso tale ordinanza De NZ proponeva appello. Chiedeva altresì il riesame dell'ordinanza emessa dallo stesso Collegio il 6 agosto 1994.
Il Tribunale di Napoli, decidendo entrambe le impugnazioni con un unica ordinanza, il 24 agosto 1994 confermava i due provvedimenti impugnati .
Nei confronti di quest'ultima ordinanza De NZ ha proposto ricorso per cassazione, affidando ad entrambi i difensori la presentazione e l'illustrazione di numerosi motivi. In accoglimento di un'espressa richiesta del ricorrente, il ricorso è stato assegnato alle Sezioni Unite, in quanto tra i motivi dedotti è compreso quello con il quale si è sollevata, attraverso la denunciata violazione degli artt. 8 e 272 c.p.p., l'incompetenza territoriale del Tribunale di Napoli in relazione all'adozione del provvedimento cautelare: e sull'ammissibilità di tale sindacato da parte del giudice della impugnazione, nell'ambito del procedimento incidentale, si è manifestato un contrasto di decisioni, non ancora risolto.
MOTIVI LL DECISIONE
Il ricorrente, con il primo motivo, ha dedotto la violazione dell'art. 10 comma 1 della legge Costituzionale 16 gennaio 1989 n. l. e l'errata motivazione dell'impugnata ordinanza, sostenendo che nessuna misura cautelare poteva essergli applicata senza la specifica autorizzazione del Senato.
Ha inoltre osservato che il rifiuto del Senato all'esame della richiesta di autorizzazione, che era stata presentata dal Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Napoli, aveva dato origine ad un virtuale conflitto di attribuzioni tra il potere legislativo e quello giudiziario in relazione all'interpretazione ed all'applicazione di quella norma.
Connessa e conseguente a tali rilievi è la denuncia della mancata applicazione dell'art. 134 della Costituzione, prospettata nei motivi nuovi presentati dalla difesa del ricorrente, per non avere, nè il Collegio per i reati ministeriali, ne' il Tribunale di Napoli, in sede di riesame del provvedimento cautelare, denunciato l'insorto conflitto alla Corte Costituzionale.
Il ricorrente ha quindi sollecitato la Corte, in questa sede, ad assumere le conseguenti determinazioni.
Osserva la Corte che nessuno dei su esposti rilievi può essere condiviso.
Sebbene i conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, secondo la prevalente dottrina e la consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale (cfr. sent. n. 129 del 1981), non si esauriscono nella riduttiva nozione della "vindicatio potestatis", intesa come contestazione sull'astratta appartenenza di una facoltà, ma coinvolgano situazioni nelle quali è in gioco il concreto esercizio del potere, pur tuttavia presuppongono, come necessaria e costante condizione, indissociabile dalla loro stessa ipotizzabilità, che l'esercizio o il mancato esercizio di una facoltà, riconducibile nell'ambito delle attribuzioni di un potere dello Stato, possa aver leso o esposto a tale pericolo, le attribuzioni costituzionalmente garantite di un altro potere, usurpandole, o soltanto contestandone l'esistenza o l'esercizio. Neppure si contesta che nell'ambito di questa nozione possano rientrare i conflitti "virtuali", cioè quelli nei quali il contrasto tra i poteri dello Stato è soltanto potenziale: ma perché ciò accada non è certamente sufficiente che un potere dello Stata abbia già espresso le sue determinazioni, positive o negative, nell'esercizio delle sue attribuzioni e che l'altro potere, apprestandosi ad esercitare le proprie facoltà, possa, in ipotesi, prendere atto di quelle determinazioni ed esprimere il proprio dissenso, non condividendone il contenuto. Occorre, invece, che uno dei due poteri abbia la concreta possibilità di rimettere in discussione le determinazioni dell'altro, sovrapponendo le sue, di diverso contenuto, e quindi creare le condizioni di una reale conflittualità.
Ciò premesso, deve affermarsi che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, nessun conflitto di attribuzioni in relazione al provvedimento cautelare disposto il 6 agosto 1994 dal Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Napoli è mai sorto, neppure a livello potenziale, con il Senato della Repubblica.
L'avvenuta trasmissione, all'Ufficio di Presidenza del Senato della richiesta di autorizzazione all'emissione di un provvedimento cautelare nei confronti di AN De NZ, lungi dal creare le premesse di un potenziale conflitto di attribuzioni con il Senato, altro non esprimeva che il doveroso riconoscimento dell'esclusiva competenza di quell'organo ad assumere le sue insindacabili determinazioni e tale riconoscimento, in conseguenza di quella iniziativa, ampliava ma non certamente riduceva l'area delle possibili decisioni.
Una volta intervenuta la deliberazione del Senato con la quale si è affermato che nessuna autorizzazione per l'adozione di una misura cautelare era dalla legge richiesta, non rivestendo più De NZ la carica di ministro, il Collegio presso il Tribunale di Napoli ne ha preso atto e, ad essa adeguandosi, ha assunto le proprie, conseguenti determinazioni.
Non vi è stata, quindi, alcuna contestazione sulle attribuzioni del Senato, ne' sul modo con cui queste sono state esercitate. Per effetto di quella deliberazione non si è mai determinata una paralisi o una menomazione, o soltanto il pericolo di entrambe, nell'ambito dell'esercizio delle attribuzioni riservate al Senato e all'autorità giudiziaria.
Sennonché il ricorrente, prospettando alla Corte la possibilità di interpretare l'art. 10 comma 1 della Legge 16 gennaio 1989 n. l. in modo diverso da quello indicato dal Senato, e, quindi, tale da ritenere estensibile ai ministri cessati dalla carica la garanzia della preventiva autorizzazione per l'applicazione di una misura cautelare, non si è limitato a contestare la legittimità del provvedimento cautelare, giudicandolo privo di un suo condizionante presupposto, ma ha evidenziato che l'interpretazione di quella norma, da lui suggerita, se condivisa dalla Corte, poneva questa nella condizione di dover denunciare l'insorto conflitto alla Corte Costituzionale.
Ne consegue che questa Corte, Benché consapevole del doveroso rispetto dell'insindacabilità della decisione assunta dal Senato nell'ambito delle sue esclusive attribuzioni, non può sottrarsi all'onere di verificare se il presupposto dal quale potrebbe scaturire, in questa sede, il temuto conflitto, nei termini prospettati dalla difesa del ricorrente, abbia una sua oggettiva ed apprezzabile consistenza.
Ma l'indagine, così delimitata, approda e, senza alcun dubbio, a risultati diversi da quelli indicati dal ricorrente. L'interpretazione dell'art. 10 comma 1 della legge n. 1 del 1989, così come formulato, non consente di estendere ai ministri cessati dalla carica l'autorizzazione all'applicazione di una misura cautelare.
In effetti, sia nel 1 che nel 4 comma di quella norma non è contenuta alcuna distinzione tra i ministri in carica e quelli che più non lo sono. Ma il 4 comma, identico al 1 nella designazione dei destinatari di quella garanzia costituzionale non può che riferirsi soltanto ai ministri in carica, perché nei confronti di questi ultimi è possibile applicare pene accessorie che comportano la "sospensione dall'ufficio".
E che la volontà perseguita dal legislatore nella previsione normativa di quella specifica autorizzazione fosse quella di imporre quest'ultima solo per i ministri in carica, emerge, ed in maniera evidente, dai lavori preparatori che precedettero l'approvazione di quella legge: sia il relatore che il Ministro di Grazia e Giustizia avevano sollevato il problema dell'estensione di quella autorizzazioni ai ministri cessati dalla carica. Ma l'assemblea manifestò il suo dissenso a quella proposta estensione, sicché il testo della legge fu approvato così come era stato predisposto. D'altronde, l'autorizzazione all'applicazione di una misura cautelare, a differenza di quella prevista dall'art. 96 della Costituzione, nulla ha a che vedere con la necessità di un controllo preventivo del potere legislativo sull'esercizio dell'azione penale in relazione a reati che, per essere stati commessi nell'esercizio delle funzioni ministeriali, giustificano un'appropriata valutazione delle finalità che, in concreto, possono essere state perseguite.
Invece, l'autorizzazione all'adozione di una misura cautelare vuol garantire l'esercizio concreto ed attuale delle funzioni ministeriali: essa persegue una sola finalità, quella di riservare al potere legislativo, nell'ambito delle sue autonome ed insindacabili potestà politiche, la discrezionale valutazione dell'opportunità di un provvedimento cautelare il cui effetto è quello di determinare una brusca interruzione dell'attività funzionale di un ministro.
E se, per tutte le considerazioni su esposte, il 1 comma dell'art.10 della legge Costituzionale 16 gennaio 1989 n. 1 non è
applicabile a AN De NZ, perché questi più non riveste la carica di ministro, non sussistono le premesse del conflitto di attribuzioni con il Senato, neppure nei termini riduttivi su precisati.
Con altro motivo di ricorso De NZ ha dedotto l'errata applicazione dell'art. 96 della Costituzione, perché l'autorizzazione, prevista da quella norma, era stata richiesta e rilasciata soltanto nei suoi confronti e nei riguardi di MP PA e NA AN, benché i reati per i quali era stata applicata la misura cautelare presupponessero la partecipazione di molti altri soggetti.
Osserva la Corte che la censura è improponibile.
L'autorizzazione prevista dall'art. 96 della Costituzione è stata concessa dal Senato, nei confronti dell'ex ministro, per tutti i reati per i quali poi è stata applicata la misura cautelare. Quindi il Senato, chiamato a verificare se il ministro aveva agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante o per il perseguimento di un preminente interesse pubblico, ha risposto, nella sua autonoma ed insindacabile potestà decisoria, negativamente ad entrambi i quesiti: pertanto, il controllo giuridico, a carattere costituzionale, richiesto dalla Costituzione per rimuovere una specifica preclusione alla prosecuzione dell'azione penale, è stato dal Senato eseguito nell'ambito delle sue esclusive attribuzioni.
E l'insindacabilità della decisione alla quale il Senato è pervenuto, espressamente riconosciuta dall'art. 9 comma 3 della legge Costituzionale 16 gennaio 1989 n. 1, nel quadro della più
generale previsione dell'assoluta autonomia delle Camere in relazione a qualsiasi deliberazione assunta nell'esercizio delle loro primarie attribuzioni, non può che attrarre a sè, assorbendolo, tutto l'iter procedimentale che con quella deliberazione si è concluso.
Non va peraltro dimenticato che, ai sensi dell'art. 19 comma 3 del regolamento approvato il 17 febbraio 1971, norma riproposta nell'ultimo regolamento del Senato, compete alla Giunta l'esame di tutte le domande di autorizzazione a procedere: quindi, qualsiasi irritualità nella presentazione di tali domande non può che essere valutata dall'organo competente, in via esclusiva, ad assumere le proprie, autonome ed insindacabili determinazioni. Per le stesse ragioni è improponibile il terzo motivo di ricorso, con il quale si è denunciata la violazione dell'art. 6 comma 2 della Legge 16 gennaio 1989 n. l..
Il ricorrente ha dedotto di non essere stato posto in grado di esercitare il diritto di difesa, in quanto l'avviso relativo all'avvenuta presentazione della domanda di autorizzazione al Senato, sulla base di quanto disposto dall'art. 96 della Costituzione, gli era stato notificato nel pomeriggio del 27 luglio
1994 e già il giorno successivo gli atti del procedimento risultavano essere stati trasmessi all'Ufficio di Presidenza del Senato. Rileva la Corte che anche tale motivo di ricorso investe le modalità con le quali si è sviluppato il procedimento acquisitivo dell'autorizzazione concessa dal Senato, ma tale procedimento non è in questa sede sindacabile.
L'autonomia decisoria del Senato, ma tale procedimento non è in questa sede sindacabile.
L'autonomia decisoria del Senato e l'insindacabilità delle sue determinazioni, in relazione all'applicazione dell'art. 96 della Costituzione, pongono il giudice in un assoluto difetto di giurisdizione non solo con riferimento alla sindacabilità dei motivi in base ai quali l'autorizzazione è stata concessa, ma anche in relazione alle concrete modalità del procedimento che a quella deliberazione era preordinato.
Il ricorrente ha altresì denunciato la violazione dell'art. 8 c.p.p., in relazione all'art. 272 dello stesso codice, sostenendo che il Tribunale di Napoli, con l'impugnata ordinanza, aveva erroneamente ritenuto improponibile l'incompetenza territoriale del Collegio per il reati ministeriali designato dalla Corte di Cassazione con la sentenza del 20 luglio 1994: secondo il ricorrente, a quella designazione non poteva essere attribuita alcuna efficacia vincolante e le risultanze acquisite indicavano che a Roma e non già a Napoli era stato commesso, secondo la stessa prospettazione accusatoria, il più grave dei reati a lui attribuiti con l'ordinanza impositiva della misura cautelare, e cioè la costituzione dell'associazione per delinquere, finalizzata alla consumazione dei reati di corruzione.
Osserva la Corte, innanzi tutto, che il motivo dedotto dal ricorrente non si esaurisce nella richiesta di verificare quale efficacia debba attribuirsi alla sentenza del 20 luglio 1994, con la quale le Sezioni Unite della Corte, nel riconoscere la natura ministeriale dei reati attribuiti a AN De NZ, ordinarono la trasmissione degli atti, per l'ulteriore corso del procedimento, al Collegio previsto dall'art. 7 della Legge 16 gennaio 1989 n. l., costituito presso il Tribunale di Napoli. Quel motivo investe una ben più ampia problematica, e cioè se sia possibile, da parte del giudice della impugnazione, accertare e dichiarare, nell'ambito del procedimento incidentale avente ad oggetto l'applicazione di una misura cautelare, l'incompetenza territoriale del giudice che tale provvedimento abbia assunto.
Devesi all'avvertita necessità di risolvere tale complesso e dibattuto problema se il ricorso di AN De NZ è stato rimesso alla decisione delle Sezioni Unite della Corte. Contrastanti sono state, infatti, le soluzioni prospettate in alcune decisioni della Corte: in alcune (cfr. Sez. VI - C.C. 11.4.1991 ric. Bruzzaniti e 23.10.1991 ric. Anastario, etc.) si è sostenuta l'ammissibilità del sindacato sulla competenza, riconoscendosi al giudice dell'impugnazioni gli stessi poteri che l'art. 27 c.p.p. attribuisce che abbia disposto la misura cautelare;
in altre, ben più numerose decisioni, è stata offerta una diversa soluzione (cfr. Sez.

1 - CC.

3.2.1994 ric. Varasano;
Sez. 1, CC. - 28.1.1994, ric. Rodriquez;
Sez. V C.C. 27.5.1993, ric.Greco; Sez. VI C.C. 19.11.1992, ric. Damiani;
Sez. V C.C. 21.12.1992, ric. Ferlin, etc.).
Secondo quest'ultimo, prevalente indirizzo, ne' in sede di riesame, nè in appello, ne' in cassazione, sono prospettabili questioni in ordine alla competenza territoriale del giudice che ha emesso un'ordinanza impositiva di una misura cautelare, in quanto l'incompetenza, anche se venisse accertata, giammai potrebbe determinare la nullità del provvedimento, perché non prevista dall'ordinamento processuale.
Nella stessa prospettiva si è anche sostenuto che l'applicabilità dell'art. 27 c.p.p. è riservata al giudice che ha disposto la misura cautelare e, inoltre, che neppure è compresa tra le funzioni devolute al giudice del riesame, o al giudice dell'appello, od alla Corte di Cassazione, in base a quanto stabilito, rispettivamente, negli artt. 309 - 310 e 311 c.p.p., l'accertamento e la dichiarazione dell'incompetenza del giudice che ha emesso il provvedimento cautelare. Secondo tale tesi, il legislatore ha privilegiato, attraverso la previsione degli artt. 26 e 27 c.p.p., il principio della conservazione degli effetti per gli atti ed i provvedimenti assunti dal giudice incompetente nella fase delle preliminari indagini.
Orbene questa Corte non può non riconoscere che nell'ampio ventaglio delle argomentazioni dedotte per giustificare una risposta negativa al problema, sono riconoscibili alcune che, perché caratterizzate da una consistente rilevanza, hanno giustificato una così diffusa adesione a quella soluzione.
Ciò nonostante, queste Sezioni Unite non possono che dissentire da tale prevalente orientamento, riaffermando, innanzi tutto, e con rimeditata convinzione, quanto era già stato prospettato nella precedente sentenza del 20 luglio 1994, a proposito della rilevanza processuale della competenza del giudice in relazione a qualsiasi provvedimento dallo stesso assunto.
La competenza, quale limite della giurisdizione, è un presupposto processuale indissociabile dalla funzionale attività del giudice. Non a caso il nuovo codice, abbandonata definitivamente e con maggiore consapevolezza, la riduttiva nozione della competenza come "limite di un diritto", ha recepito, a pieno titolo, quella che in essa vede l'esistenza di un vero e proprio "dovere" del giudice che ne condiziona il potere decisorio. E, adeguandosi ai rilievi che da lungo tempo la Corte Costituzionale aveva formulato in conseguenza dell'avvertita necessità di assicurare l'astratta imparzialità del giudice attraverso la precostituzione di criteri oggettivi per la determinazione della sua competenza, nella legge - delega del 16 febbraio 1987 n. 81 aveva dedicato opportuna e diffusa attenzione a tale problema: nell'art. 2 comma 15 aveva additato al legislatore l'opportunità di una "specifica regolamentazione" della competenza per la fase delle preliminari indagini. In sintonia con tali direttive, il nuovo codice, lungi dal precludere il sindacato giurisdizionale sulla competenza del giudice, lo ha armonizzato con le peculiari caratteristiche del procedimento incidentale che si sviluppa e si esaurisce nella fase delle preliminari indagini. Ripudiata l'irrilevanza dell'incompetenza territoriale del giudice che era stata suggerita dal contenuto dell'art. 44 del codice del 1930 in relazione al mandato di cattura, da un lato si è offerta una disciplina uniforme ed omogenea sugli effetti dell'incompetenza, quali che siano le cause che possono averla determinata e, dall'altro, si è avvertita la necessità di ribadire che il rispetto della competenza ha una sua specifica rilevanza nella fase delle indagini preliminari e proprio con riferimento all'adozione delle misure cautelari.
Ne fanno fede i ripetuti richiami alla competenza del giudice negli artt. 291 - 279 c.p.p. e 91 delle Disposizioni di Attuazione. E se tali sono i principi ai quali si è ispirato il nuovo ordinamento processuale, e tale è il quadro normativo di riferimento, sarebbe già difficile sostenere l'irrilevanza della competenza del giudice in relazione all'adozione di un provvedimento cautelare, perché ciò equivarrebbe a negare il sindacato giurisdizionale sulla competenza in una materia nella quale sono in gioco fondamentali ed irrinunciabili diritti del cittadino.
Il razionale ripudio di tale conclusione ha un primo e fondamentale riscontro normativo nel contenuto dell'art. 22 c.p.p., posto che una declaratoria d'incompetenza, nella fase delle indagini preliminari, è consentita, nella forma dell'ordinanza, al GIP, benché questi sia privo della "cognitio plena" del processo. Nè va sottovalutato il fatto che il 2 comma dell'art. 21, lungi dall'escludere la possibilità di eccepire e dichiarare l'incompetenza del GIP, fissa soltanto il termine entro il quale il difetto di competenza territoriale va eccepito.
Inoltre, il 2 comma dell'art. 291 c.p.p., nel prevedere, come deroga eccezionale al principio enunciato nel 1 comma, la possibilità, per il giudice incompetente, di disporre una misura cautelare, ne subordina l'esercizio all'urgenza di soddisfare taluna delle esigenze cautelari previste dall'art. 274. Dall'esame di tale norma discendono due incontestabili conseguenze:
a) il potere di disporre una misura cautelare da parte del giudice incompetente, per qualsiasi causa, è del tutto eccezionale, perché legittimo soltanto se sussiste l'improrogabile necessità di salvaguardare le esigenze cautelari;

b) il sindacato sul corretto esercizio di quel potere eccezionale non può che essere comprensivo della valutazione dei presupposti che lo hanno attivato, e cioè sia l'incompetenza del giudice che l'urgenza del provvedimento assunto.
Ed allora, se in relazione all'applicazione dell'art. 291 comma 2 c.p.p., sia il giudice del riesame che la Corte di cassazione possono essere legittimamente investiti, nei limiti delle rispettive facoltà, della verifica dei presupposti richiesti da questa norma, sarebbe, a dir poco, contraddittorio sostenere una diversa conclusione sol perché un giudice, pur essendo incompetente, non lo abbia riconosciuto.
L'irrazionale disparità di trattamento finirebbe per rimettere ad una scelta insindacabile del giudice il sindacato giurisdizionale sulla sua competenza, ma tale conseguenza è sotto molteplici aspetti inaccettabile.
Questa Corte, a Sezioni Unite, già nella sentenza del 20 luglio 1994 aveva rilevato che l'applicazione dell'art. 27 c.p.p. è correlata all'accertata incompetenza del giudice che ha disposto una misura cautelare, a nulla rilevando che la declaratoria d'incompetenza provenga dallo stesso giudice, anziché da quello investito del riesame del provvedimento cautelare. E tale conclusione non può che essere riaffermata in questa sede con rinnovata convinzione, ed in relazione a tutte le forme d'incompetenza.
È sufficiente ricordare, a conforto di tale conclusione, che esiste una regola fondamentale e costante del nostro ordinamento processuale, inserita nel quadro complessivo delle garanzie giurisdizionali, ed espressione, essa stessa, di un'illuminata tradizione, cioè quella che riconosce al giudice dell'impugnazione il potere di sostituire, a tutti gli effetti, la propria decisione a quella impugnata: tale potere sostitutivo è conseguente al necessario riconoscimento al giudice dell'impugnazione degli stessi potenziali poteri dispositivi esercitabili dal giudice che ha emesso il provvedimento.
Nè va dimenticato che in base al comma 9 dell'art. 309 c.p.p. il Tribunale, a prescindere dai motivi dedotti, ed addirittura indipendentemente dal fatto che dei motivi siano stati prospettati a sostegno della richiesta di riesame, ha la stessa cognizione del giudice che ha disposto la misura cautelare, tant'è che può persino provvedere alla sua sostituzione, rivalutando autonomamente tutte le risultanze di cui dispone, sia ai fini della verifica degli indizi di colpevolezza, che in relazione alle esigenze cautelari ed alla necessità della loro adeguata tutela.
Ed anche la Corte di cassazione, nei limiti del sindacato di legittimità consentitole, pur quando non sia stata direttamente investita dal ricorso proposto ai sensi dell'art. 311 c.p.p., ha l'intrinseca e potenziale capacità di verificare la legittimità del provvedimento cautelare attraverso la ricognizione che è stata compiuta o è stata trascurata dal tribunale, in appello o in sede di riesame. Per l'esecuzione di tale verifica sono utilizzabili i parametri normativi di riferimento, in questi compresi quelli che regolano il presupposto di primario ed essenziale di qualsiasi provvedimento del giudice, la sua competenza.
E che la disciplina prevista dall'art. 27 c.p.p. sia estensibile, quanto agli effetti del provvedimento cautelare emesso dal giudice incompetente, in ciascuna delle fasi nelle quali può evolversi il procedimento incidentale, è dimostrato dal contenuto della Relazione Ministeriale a quella norma, avendo essa esplicitamente previsto che "la verifica esterna della competenza" è consentita attraverso il riesame del provvedimento cautelare, e, quindi, a prescindere dal mancato riconoscimento dell'incompetenza da parte del giudice che ha disposto la misura cautelare. Inoltre l'art. 32 comma 3 c.p.p., in tema di risoluzione di conflitti, rinvia espressamente all'art. 27:
e se questa norma è applicabile in relazione alle decisione della Corte di cassazione che riguardano direttamente la competenza del giudice, non si comprenderebbe per quale motivo quella norma sarebbe inapplicabile sol perché incompetenza del giudice sia stata accertata al di fuori dell'area dei conflitti.
Vero è che, come si è fatto rilevare in numerose decisioni di questa Corte, e da un'attenta dottrina, l'incompetenza del giudice che abbia disposto una misura cautelare non è prevista dal codice come causa di nullità dell'ordinanza.
Ma tale mancata previsione, a parere della Corte, non è sufficiente per affermare l'improponibilità del difetto di competenza del giudice che abbia disposto una misura cautelare.
Non tutte le sanzioni processuali sono riconducibili nella categoria delle nullità: così l'inefficacia di un provvedimento del giudice può anche non essere l'effetto di una dichiarata nullità, ma consistere essa stessa, nella sua autonoma previsione, la sanzione sufficiente in relazione alla funzione assolta dal provvedimento che la subisce.
L'art. 27 c.p.p., nel prevedere gli effetti del provvedimento cautelare emesso dal giudice incompetente, riconduce la sanzione processuale nell'alveo dell'inefficacia differita, perché in tal modo si sono volute salvaguardare le esigenze cautelari pur senza disconoscere il vizio del provvedimento: una previsione di nullità, come quella che riguarda la sentenza pronunciata dal giudice incompetente (cfr. art. 24 c.p.p.), avrebbe comportato, come conseguenza ineludibile, l'immediata inefficacia del provvedimento cautelare, contestuale all'accertamento dell'incompetenza. Nè si può fondatamente affermare che l'indagato non abbia un concreto ed apprezzabile interesse al riconoscimento dell'incompetenza del giudice che ha disposto nei suoi confronti una misura cautelare: siffatta affermazione non terrebbe conto del fatto che l'efficacia del provvedimento cautelare, una volta accertata l'incompetenza del giudice che lo ha emesso, subisce il consistente ridimensionamento di una precaria provvisorietà, per poi estinguersi. L'interesse dell'indagato ha un duplice, rilevante contenuto:
a) rimuovere l'efficacia della misura, dopo averla resa precaria;

b) ottenere dal giudice competente una rinnovata ed autonoma valutazione su tutti i presupposti del provvedimento cautelare. Orbene, pur prescindendo dalle su esposte considerazioni che sono state sommariamente indicate in relazione alla disciplina normativa della competenza del giudice che abbia disposto una misura cautelare e degli effetti che conseguono all'accertato difetto di quella competenza, determinate è, a parere della Corte, il rilievo secondo il quale una conclusione diversa da quella in questa sede recepita non sarebbe neppure compatibile con i risultati ai quali la Corte Costituzionale è da tempo pervenuta nell'interpretare il contenuto dell'art. 25 1 comma della Costituzione e nel fissare l'ambito di operatività di quella norma.
In numerose decisioni la Corte Costituzionale (cfr. sent. n. 56 del 1967; n. 77 del 1977; n. 375 del 1991; n. 217 del 1993 e da ultimo, n. 280 del 1994), con specifico riferimento ad alcune norme che prevedono deroghe ai criteri generali per la determinazione della competenza territoriale, ha costantemente ribadito che le disposizioni introdotte dal legislatore in relazione a quella specifica competenza in tanto possono essere compatibili con l'art.25 1 comma della Costituzione, in quanto con le stesse non si faccia riferimento a scelte "discrezionali", non "delimitate da parametri definiti" ovvero "insuscettibili di verifica".
La stessa Corte ha inoltre affermato che i criteri che presiedono essi stessi, dell'individuazione del giudice naturale. Ed infatti, la stessa imparzialità del giudice diventerebbe un astratto e superfluo principio se solo si escludesse, in relazione ad una determinata tipologia di provvedimenti, il sindacato giurisdizionale sulla competenza per territorio o per materia. e se vero è che le stesse regole valgono per la se delle indagini preliminari, non si vede proprio come una deroga ad esse possa essere consentita e nonostante che proprio gli effetti di quei provvedimenti incidano su diritti costituzionalmente garantiti. Aggiungasi che, con riferimento a tali specifici provvedimenti, il 2 comma dell'art. 111 della Costituzione abilita direttamente la Corte
di cassazione al sindacato della loro legittimità: e non può certo contestarsi che nella "violazione di legge" possa essere compresa la mancata osservanza, da parte del giudice per le indagini preliminari, delle norme che disciplinano la sua competenza. Le sue esposte considerazioni inducono questa Suprema Corte ad affermare l'ammissibilità della verifica sollecitata dal ricorrente in relazione al dedotto difetto di competenza territoriale del Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Napoli. Si è sostenuto, nel ricorso e nelle successive memorie, che la designazione di quel Collegio da parte della Corte di Cassazione non era assolutamente vincolante e che il più grave dei reati attribuiti con l'ordinanza impositiva della misura cautelare era l'associazione per delinquere e questa risultava, secondo l'accusa, costituita a Roma e non a Napoli, non foss'altro perché lo specifico programma delittuoso presupponeva il qualificato esercizio di determinate funzioni, indissociabili dagli uffici ai quali erano preposti i singoli partecipanti.
Osserva la Corte che le conclusioni prospettate dal ricorrente non sono condivisibili.
In effetti, con la sentenza del 20 luglio 1994 le Sezioni Unite non solo stabilirono che tutti i reati che erano stati attribuiti a AN De NZ con l'ordinanza di custodia cautelare emessa dal GIP presso il Tribunale di Napoli il 12 maggio 1994 rientravano nella categoria dei "reati ministeriali", ma designarono, come giudice competente, il Collegio presso il Tribunale di Napoli. Nella motivazione di quella sentenza si ebbe cura di precisare che "non vi erano motivi per ravvisare, allo stato degli atti, la competenza territoriale del Tribunale di Roma".
Orbene, quella designazione certamente non poteva avere l'efficacia vincolante riconosciuta dall'art. 25 c.p.p., perché tale norma è applicabile soltanto alle decisioni che la Corte di Cassazione assume sulla giurisdizione e sulla competenza in relazione e con riferimento esclusivo allo svolgimento del "processo" in senso tecnico. Inoltre quella designazione, nella sua riconosciuta provvisorietà, certamente non esonerava il Collegio presso il Tribunale di Napoli dalla doverosa verifica, sulla base delle risultanze di cui poteva disporre, della propria competenza territoriale.
Ed in effetti, nonostante alcune affermazioni generiche premesse alla motivazione del provvedimento cautelare, nell'ordinanza del 6 agosto 1994, ed ancor più dettagliatamente in quella successiva dell'11 agosto dello stesso anno, il Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Napoli aveva dato atto che nessuna nuova risultanza processuale era stata acquisita in relazione a quella specifica verifica: pertanto, in assenza di nuovi elementi, non restava che prendere atto della decisione già espressa da questa Suprema Corte.
Va peraltro rilevato che allorquando l'incompetenza territoriale del giudice che abbia disposto una misura cautelare non emerga, com'è accaduto nel caso in esame, dall'oggettiva formulazione del capo d'imputazione, essa potrà essere rico- (manca la pagina 27 come da copia originale della sentenza) nosciuta e dichiarata solo se specifiche risultanze acquisite agli atti del procedimento incidentale consentano di formulare conclusioni che, sebbene non dotate dei connotati conseguenti ad un'acquisita e definitiva certezza, rivestano almeno il requisito della ragionevole apprezzabilità.
Non va dimenticato che l'accertamento dell'incompetenza territoriale del giudice, nella fase delle preliminari indagini, non può usufruire dei vantaggi della "plena cognitio", e, quindi, non può utilizzare i rassicuranti contributi che soltanto consolidati risultati di un'indagine conclusa possono offrire. Ciò giustifica la limitata efficacia delle decisioni sulla competenza, assunte nel corso del procedimento incidentale e la loro intrinseca incapacità di diffondere effetti sul "processo", una volta che a questo si darà inizio.
Non sono, perciò, le illazioni, le ipotesi o le congetture, più o meno logiche, sufficienti a manifestare, nei termini su indicati, il vizio d'incompetenza territoriale che colpisce un provvedimento applicativo di una misura cautelare: l'esistenza del vizio va accertata, in concreto, attraverso una corretta utilizzazione delle specifiche risultanze acquisite agli atti del procedimento incidentale.
E sulla base di tali presupposti, l'ordinanza impugnata si sottrae ai rilievi dedotti dal ricorrente, essendo stati in essa indicati, sia pure in maniera non diffusa, le fonti dalle quali emergeva che il programma dell'associazione ed il primo nucleo operativo della medesima, erano stati predisposti a Napoli, città dove l'indagato aveva assunto le prime, importanti iniziative.
La difesa del ricorrente ha altresì denunciato la mancata applicazione dell'art. 299 4 comma c.p.p., sostenendo che il Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Napoli aveva disposto la misura cautelare della custodia in carcere, misura poi confermata in sede di riesame, senza aver indicato le sopravvenute circostanze che avrebbero potuto giustificare la sostituzione della meno gravosa misura degli arresti domiciliari, alla quale De NZ era stato sottoposto il 15 luglio 1994. Osserva la Corte che il rilievo è infondato.
Il 4 comma dell'art. 299 c.p.p., nel consentire la sostituzione di una misura cautelare con un'altra e di maggiore gravità, richiede un'ineludibile condizione, e cioè che sopravvenute circostanze dimostrino l'inadeguatezza della meno gravosa misura rispetto alle esigenze cautelari da tutelare.
Quella norma presuppone che una prognosi sia stata dal giudice formulata all'atto dell'applicazione della prima misura e che la stessa si sia rivelata erronea.
Sennonché, nell'ipotesi in esame, la misura della custodia cautelare in carcere era stata dal GIP sostituita con gli arresti domiciliari, unicamente perché il D.L. 14 luglio 1994 n. 444 aveva modificato l'art. 275 c.p.p., rendendo non più applicabile ai reati contestati al ricorrente quell'originaria misura. Ciò nonostante il GIP, nel sostituire la custodia in carcere con gli arresti domiciliari, non solo aveva dato atto che l'unica ragione giustificatrice di quel provvedimento era rappresentata dal sopravvenuto divieto legislativo, ma aveva anche affermato che persistevano, ed in tutta la loro originaria consistenza, quelle stesse esigenze cautelari che erano state sino ad allora tutelate con la custodia in carcere, tant'è che, nell'ambito della misura consentita, aveva imposto a De NZ i limiti e i divieti previsti dal 2 comma dell'art. 284 c.p.p.. E non appena il D.L. n. 444 del 14 luglio 1994 perdette efficacia, in conseguenza della sua mancata conversione, venne ripristinata l'originaria misura. Pertanto, il ripristino non si è realizzato nell'ambito dei presupposti previsti dall'art. 291 c.p.p. e, quindi, non appropriato appare il richiamo a quella norma per sostenere l'illegittimità del provvedimento cautelare.
Non sono neppure meritevoli di accoglimento i motivi con i quali il ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 274 e275 c.p.p., nonché la mancanza e la manifesta illogicità della motivazione dell'impugnata ordinanza, sia con riferimento alla ravvisata persistenza delle esigenze cautelari previste dall'art. 274 lett. A) e C) c.p.p., che in relazione alla scelta della misura idonea alla loro tutela.
Orbene, deve innanzi tutto ribadirsi, in questa sede, che i limiti della cognizione della Corte di Cassazione, anche in relazione ai provvedimenti riguardanti l'applicazione delle misure cautelari, sono individuabili nell'ambito della specifica previsione normativa contenuta nell'art. 606 c.p.p.. Ne consegue che se si denuncia, come nel caso in esame, il vizio di motivazione di un'ordinanza, tale vizio, per poter essere rilevabile, deve assumere i connotati indicati nell'art. 606 lett. E: deve, cioè, trattarsi o della mancanza della motivazione, o della sua manifesta illogicità.
Ma nessuna delle due ipotesi è ravvisabile in relazione all'ordinanza impugnata dal ricorrente.
Il Tribunale di Napoli ha indicato le ragioni per le quali la persistenza delle originarie esigenze cautelari imponeva il ripristino della misura e, nel recepire le conclusioni e le valutazioni che erano state espresse dal Collegio per i reati ministeriali nel provvedimento del 6.8.1994, le ha condivise, non senza arricchirle con autonomi rilievi, suggeriti dall'analisi di alcune risultanze acquisite.
Inoltre dal contenuto dell'impugnata ordinanza non emergono aspetti di "manifesta illogicità": le conclusioni alle quali il Tribunale è pervenuto sono coerenti, sul piano logico, con le premesse indicate nella stessa ordinanza.
Pertanto, i rilievi indicati dal ricorrente, proprio perché non fondati, finiscono per prospettare alla Corte la necessità di una verifica delle risultanze acquisite al fine di ottenere una diversa e più favorevole valutazione: ma tale compito, com'è noto, è precluso alla Corte di Cassazione.
Per quanto, infine, riguarda la denunciata violazione dell'art. 274 c.p.p., prospettata dalla difesa del ricorrente, deve osservarsi che le esigenze tutelate alla lettera A) di quella norma, non riguardano soltanto quelle investigative in senso stretto, così come sostenuto nel ricorso. Esse concernono anche l'acquisizione della "prova" e la conservazione della sua genuinità.
Pertanto, ai fini della ravvisata necessità di prevenire, con la misura della custodia in carcere, il persistente e concreto pericolo di un inquinamento probatorio, a nulla rileva il fatto che le indagini preliminari si erano ormai concluse.
Inoltre, sia in relazione alla suddetta esigenza cautelare, che con riferimento alla necessità di prevenire la reiterazione di delitti della stessa specie rispetto a quelli per i quali era stata applicata quella misura, la prognosi è stata fatta, in termini di apprezzabile concretezza, utilizzando criteri sintomatici offerti dalle acquisite risultanze, ma non certamente suggeriti da arbitrarie o suggestive congetture.
Pertanto, per tutte le considerazioni su esposte, il ricorso va rigettato ed il ricorrente va condannato al pagamento delle spese del procedimento.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e condanna il ricorrente, AN DE EN, al pagamento delle spese del procedimento.
Roma, li 25 ottobre 1994.