CASS
Sentenza 3 aprile 2024
Sentenza 3 aprile 2024
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. I, sentenza 03/04/2024, n. 8774 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 8774 |
| Data del deposito : | 3 aprile 2024 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 26685/2021 R.G. proposto da: COMUNE DI TORREMAGGIORE, elettivamente domiciliato in Roma Via S.Tommaso D'Aquino, 80, presso lo studio dell’avvocato IM OZ ([...]) rappresentato e difeso dagli avvocati NZ ON ([...]) e Ciro IM IO QU ([...]) -ricorrente- contro TI RENATO, elettivamente domiciliato in Casalecchio Di NO Via Gaspari, 2/4-DOM. DIGITALE, presso lo studio dell’avvocato Maria Pina Milione ([...]) che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato Angela Quatela ([...]) Civile Sent. Sez. 1 Num. 8774 Anno 2024 Presidente: SCOTTI UMBERTO LUIGI CESARE GIUSEPPE Relatore: SCOTTI UMBERTO LUIGI CESARE GIUSEPPE Data pubblicazione: 03/04/2024 2 di 20 -controricorrente- avverso la sentenza della Corte d'appello di Bari n. 570/2021 depositata il 23.3.2021. udito il Sostituto Procuratore generale Stanislao De Matteis, che si è riportato alle conclusioni scritte e ha chiesto il rigetto del ricorso e in subordine la rimessione alle Sezioni Unite della questione posta con il secondo motivo;
uditi gli Avvocati C.M.M. QU e V.ON per parte ricorrente e M.P. Milione e A. Quatela per parte controricorrente;
udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27.3.2024 dal Consigliere Umberto Luigi Cesare Giuseppe Scotti. FATTI DI CAUSA 1. Con atto di citazione notificato il 23.12.2013 TO PI convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Foggia il Comune di OR, proponendo opposizione, ex art. 3 r.d. 14.4.1910 n. 639, all’ingiunzione n. 0018661/2013, notificata il 3.12.2013, di pagamento della complessiva somma di € 5.730,56, a titolo di saldo pro-quota del costo per assegnazione suolo, per oneri di urbanizzazione e spese di notificazione, avendo l’Ente territoriale attivato il recupero degli esborsi dallo stesso sostenuti, per il pagamento dei suoli destinati alla realizzazione del piano di edilizia economica e popolare (P.E.E.P.), nonché degli oneri concessori di urbanizzazione, deducendo il difetto della propria qualità di soggetto passivo del rapporto, l’insussistenza della pretesa creditoria, la sua estinzione, in ogni caso, per prescrizione, nonché l’erronea determinazione del quantum preteso. Costituitosi in giudizio, il Comune di OR eccepì il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario e, nel merito, chiese il rigetto dell’opposizione e la conferma dell’ordinanza-ingiunzione opposta. 3 di 20 Il Tribunale, con sentenza n. 886/2018 del 26.3.2018, accolse l’opposizione, annullò l’ingiunzione di pagamento opposta e condannò il Comune di OR al pagamento delle spese di lite. Il Tribunale respinse l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dalla difesa del Comune opposto;
ritenne estinto, per intervenuta prescrizione decennale, il credito vantato dal Comune a titolo di saldo per oneri di urbanizzazione, ma non anche quello, pure contestualmente ingiunto al PI, preteso a titolo di saldo del costo-suolo, perché quest’ultimo non avrebbe potuto essere reclamato, se non all’esito della definizione, avvenuta solo il 3.6.2008, degli accordi transattivi intervenuti con i proprietari dei suoli espropriati, presupposto indispensabile per il conteggio dei conguagli;
quanto al credito per «costo-suolo», tuttavia, escluse la titolarità passiva del rapporto in capo all’opponente, ora appellato, poiché l’obbligazione propter rem in questione non era trasmissibile agli aventi causa del soggetto obbligato al pagamento, identificabile nella società cooperativa concessionaria delle aree edificate, in difetto di espressa pattuizione negoziale, idonea a legittimare il titolare del provvedimento concessorio a rivalersi nei confronti dei successivi proprietari. 2. Avverso la predetta sentenza propose appello il Comune soccombente, chiedendo la conferma dell’ordinanza-ingiunzione opposta, limitatamente al pagamento del saldo per il costo-suolo e spese di notifica, e, in ogni caso, la rideterminazione della somma dovuta al suddetto titolo, previa eventuale ammissione di consulenza tecnica. Si costituì nel giudizio di gravame l’appellato TO PI, chiedendo il rigetto dell’impugnazione con vittoria di spese e proponendo altresì impugnazione incidentale in via subordinata, con riguardo alla statuita esclusione dell’estinzione per prescrizione 4 di 20 del credito azionato a titolo di rimborso a conguaglio del costo- suolo. Con sentenza del 23.3.2021 la Corte di appello di Bari ha rigettato l’appello principale, assorbito l’incidentale, con favore di spese per l’appellato. La Corte barese ha ricordato che nella convenzione ex art. 35 della legge n. 865/71, stipulata il 18.11.1981, con atto pubblico del notaio Fabrizio Eccellente di Poggio Imperiale, tra il Comune di OR e la società cooperativa a r.l. Tre Torri, con cui fu concesso il diritto di proprietà sull’area destinata alla realizzazione del PEEP (convenzione all’origine del presente giudizio), all’ultimo punto della premessa, era stato precisato che il costo complessivo della quota di incidenza per metro quadro di superficie residenziale realizzabile, come espresso in £ 6.435, avrebbe dovuto intendersi «soggetto a conguaglio in più o in meno, riferito alla effettiva indennità finale di espropriazione e di costo delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, secondo le disposizioni vigenti all’epoca dello stesso conguaglio;
il conguaglio potrà effettuarsi a richiesta del Comune se in più ed a richiesta della parte interessata se in meno»; ha aggiunto che l’art.5 della convenzione prevedeva altresì che, dalla data di consegna delle aree, tutti gli oneri fossero trasferiti al concessionario, compresi quelli tributari, con obbligo di rifondere al Comune le eventuali anticipazioni;
ha osservato che TO PI con atto del 29.5.1989, a rogito del notaio E. Cassano in OR, aveva ricevuto in assegnazione, dalla Soc. Coop. a r.l. Tre Torri e in qualità di socio della stessa, la proprietà di un appartamento oltre accessori, senza che nulla fosse previsto in ordine al subentro di altri soggetti nel rapporto obbligatorio relativo al pagamento del conguaglio degli oneri di urbanizzazione e del costo-suolo, previsto nella convenzione;
ha ritenuto che pertanto mancasse la prova della pattuizione di un accollo da parte dell’acquirente; ha 5 di 20 sostenuto che l'obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, assunta da colui che stipula una convenzione edilizia, è propter rem, nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che ha stipulato tale convenzione, ma anche dal soggetto diverso che richiede la concessione edilizia, ovvero da colui che realizza opere di trasformazione edilizia e urbanistica, valendosi della concessione edilizia rilasciata al suo dante causa;
che costui ha nei confronti del Comune gli stessi obblighi che gravano sull'originario concessionario ed è con quest'ultimo solidalmente obbligato per il pagamento degli oneri di urbanizzazione;
che perciò la natura reale dell'obbligazione riguarda i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione e quelli che realizzano l'edificazione, avvalendosi della concessione rilasciata al loro dante causa;
ha ritenuto invece esclusi dall'area degli obbligati a tale titolo i soggetti che utilizzano per una loro diversa edificazione le opere di urbanizzazione realizzate da altri, senza avere con questi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, devono pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione come pure i successivi acquirenti da chi ha realizzato la costruzione sulla base della concessione;
ha concluso che se quest'ultimo ha anche realizzato le opere di urbanizzazione, può rivalersi della spesa sostenuta nei confronti degli aventi causa, solo in virtù di espressa pattuizione negoziale, nella quale non viene più in rilievo il carattere reale dell'obbligazione. 3. Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 21.10.2021 ha proposto ricorso per cassazione il Comune di OR, svolgendo due motivi. Con atto notificato il 29.11.2021 ha proposto controricorso TO PI, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell’avversaria impugnazione. Le parti hanno presentato memoria illustrativa. 6 di 20 4. Con ordinanza interlocutoria del 16.10.2023, all’esito della camera di consiglio del 12.10.2023 la Corte ha rimesso la causa alla pubblica udienza per l’esame del secondo motivo di ricorso, ritenuto di interesse nomofilattico. Il Procuratore generale ha concluso per il rigetto del ricorso o, in subordine, per la rimessione alle Sezioni Unite della questione proposta con il secondo motivo. Le parti hanno depositato memoria illustrativa. La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 27.3.2024. RAGIONI DELLA DECISIONE 5. Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., il Comune ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt.116 c.p.c. e 2697 c.c. 5.1. Il ricorrente critica la sentenza impugnata nella parte in cui ha assunto che nella specie dalla nota di trascrizione prodotta da parte opponente (doc. 2, fasc. I grado del sig. PI e doc. 3, fascicoletto del Comune di OR del giudizio di cassazione) non emergeva che il sig. PI si fosse accollato il costo di cui alla citata ordinanza ingiunzione e che il Comune di OR non aveva dato la prova del detto accollo. 5.2. Il motivo è palesemente inammissibile. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, in materia di ricorso per cassazione, la violazione dell'articolo 115 cod.proc.civ. può essere dedotta come vizio di legittimità solo denunciando che il giudice ha dichiarato espressamente di non dover osservare la regola contenuta nella norma, ovvero ha giudicato sulla base di prove non introdotte dalle parti, ma disposte di sua iniziativa fuori dei poteri officiosi, riconosciutigli, e non anche che il medesimo, nel valutare 7 di 20 le prove proposte dalle parti, ha attribuito maggior forza di convincimento ad alcune piuttosto che ad altre. Analogamente, la violazione dell'articolo 116 cod.proc.civ. è idonea a integrare il vizio di cui all'articolo 360, n. 4, del cod.proc.civ., denunciabile per cassazione, solo quando il giudice di merito abbia disatteso il principio della libera valutazione delle prove, salva diversa previsione legale, e non per lamentare che lo stesso abbia male esercitato il proprio prudente apprezzamento della prova;
detta violazione non si può ravvisare nella mera circostanza che il giudice abbia valutato le prove proposte dalle parti attribuendo maggior forza di convincimento ad alcun piuttosto che a altre, essendo tale attività consentita dal paradigma dell'articolo 116 del cod.proc.civ. , che non a caso è rubricato «della valutazione delle prove» (Sez.3, 28.2.2017, n. 5009; Sez.2, 14.3.2018, n. 6231). 5.3. Inoltre la violazione del precetto di cui all'art. 2697 c.c. si configura solo nell'ipotesi in cui il giudice di merito abbia applicato la regola di giudizio fondata sull'onere della prova in modo erroneo, cioè attribuendo l'onus probandi a una parte diversa da quella che ne era onerata secondo le regole di scomposizione della fattispecie basate sulla differenza fra fatti costitutivi ed eccezioni, ma non anche laddove si contesti il concreto apprezzamento delle risultanze istruttorie, assumendosi che le stesse non avrebbero dovuto portare al convincimento raggiunto dal giudice di merito (Sez.2, 24.1.2020, n. 1634; Sez. lav., 19.8.2020, n. 17313; Sez. 6, 23.10.2018 n.26769; Sez.3, 29.5.2018, n.13395; Sez.2, 7.11.2017 n.26366). 5.4. Il motivo pertanto nelle sue varie prospettazioni, lungi dal denunciare una violazione di legge, richiede indebitamente alla Corte di legittimità di procedere a una rivalutazione delle risultanze istruttorie, sovrapposta a quella di competenza del giudice di merito. 8 di 20 È inammissibile il ricorso per cassazione che, sotto l'apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di legge, di mancanza assoluta di motivazione e di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio miri, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di merito (Sez. U, n. 34476 del 27.12.2019). 6. Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., il ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione degli artt.2643, 2644, 2645, c.c., dell’art. 35 della l. n. 865 del 1971 e dell’art. 16 del d.p.r. 380 del 2001. 6.1. Secondo il ricorrente, la sentenza impugnata era erronea nella parte in cui assumeva che la pretesa creditoria dell’ente non avesse natura di obligatio propter rem, e, in assenza di una clausola di accollo nell'atto di acquisto della proprietà, affermava l’inopponibilità dell'obbligazione nei confronti del sig. PI e riteneva che gli oneri di urbanizzazione fossero dovuti dall'intestatario della concessione o da colui al quale essa era volturata e relativi eredi, ovvero da chi eseguiva le opere di trasformazione urbana, ma non dall'acquirente dell'immobile, quale era il sig. PI. Osserva il ricorrente che la convenzione, avente ad oggetto i terreni del P.E.E.P., su cui insiste l’immobile del resistente, stipulata tra il Comune di OR e la Cooperativa Tre Torri, ai sensi dell’art. 35, comma 13, della legge 22.10.1971, n. 865, era trascritta nei registri immobiliari (doc. 3 del fascicolo di primo grado del Comune di OR e doc. 2 fascicoletto del Comune di OR del giudizio di cassazione), circostanza questa, mai contestata da controparte e neppure dal giudice di appello, e pertanto era opponibile ai terzi e, quindi, anche al sig. TO PI a prescindere comunque dall’accollo. Pertanto in ragione della opponibilità ai terzi dei vincoli e degli oneri derivanti dalla convenzione ex art. 35, comma 12, della legge 22 9 di 20 ottobre 1971, n. 865, la trascrizione era lo strumento attraverso il quale era stata attribuita efficacia reale agli impegni assunti dagli assegnatari dei suoli P.E.E.P., impegni che operano propter rem, contrariamente agli assunti del giudice di appello, trasferendosi in capo ai successivi proprietari delle aree anche in assenza di uno specifico atto di accollo. 6.2. Giova precisare che alla luce della ricostruzione della vicenda processuale operata dalla sentenza impugnata il Comune ha fatto acquiescenza alla decisione di primo grado, quanto alle somme pretese per oneri di urbanizzazione, il cui credito era stato dichiarato prescritto dal Tribunale, e ha proposto appello solo con riferimento alle somme pretese a titolo di conguaglio per il costo dei suoli, il cui credito non era stato ritenuto prescritto dal Tribunale ma ritenuto preteso nei confronti di soggetto non legittimato (cfr in particolare sentenza impugnata, pag.9, e ricorso, pag.10). Tutte le argomentazioni sviluppate dal ricorrente con riferimento agli oneri di urbanizzazione e alla loro disciplina legale appaiono quindi del tutto inconferenti al reale ed attuale tema del contendere. 6.3. L’art.35 della legge 22.10.1971 n. 865, recante «Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica;
norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata», ha previsto l’espropriazione delle aree comprese nei piani approvati a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167, dai comuni o dai loro consorzi e la loro destinazione, salvo quelle cedute in proprietà ai sensi dell'undicesimo comma, a far parte del patrimonio indisponibile del comune o del consorzio, con la 10 di 20 concessione del diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico o popolare e dei relativi servizi urbani e sociali. La concessione è deliberata dal consiglio comunale o dall'assemblea del consorzio e con la stessa delibera viene determinato il contenuto della convenzione da stipularsi, per atto pubblico, da trascriversi presso il competente ufficio dei registri immobiliari, tra l'ente concedente ed il richiedente. La convenzione (secondo il comma 8) deve prevedere, tra l’altro, il corrispettivo della concessione e le modalità del relativo versamento, determinati dalla delibera di cui al settimo comma con l'applicazione dei criteri previsti dal dodicesimo comma e il corrispettivo delle opere di urbanizzazione da realizzare a cura del comune o del consorzio, ovvero qualora dette opere vengano eseguite a cura e spese del concessionario, le relative garanzie finanziarie, gli elementi progettuali delle opere da eseguire e le modalità del controllo sulla loro esecuzione, nonché i criteri e le modalità per il loro trasferimento ai comuni od ai consorzi. 6.4. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, in tema di edilizia residenziale pubblica, in applicazione dell'art. 35, comma 12, della l. 865 del 1971, il prezzo della cessione delle aree destinate alla costruzione di case economiche e popolari deve assicurare al Comune - in applicazione del principio di perfetto pareggio economico, operante anche prima dell'entrata in vigore della l. n. 662 del 1996 - la copertura di tutte le spese sostenute per l'acquisizione delle aree, ivi comprese quelle riguardanti i giudizi relativi alla determinazione delle indennità di esproprio. Il Comune può, pertanto, agire nei confronti degli assegnatari degli alloggi realizzati dalla cooperativa edilizia concessionaria, per ottenere il pagamento pro quota dei maggiori oneri derivanti da tale contenzioso, potendo a loro volta gli assegnatari opporre la negligenza dell'ente nella gestione della lite, quale causa dell'insorgenza delle ulteriori spese. (Sez. 1, n. 21572 del 11 di 20 7.7.2022; Sez. 1, n. 14782 del 10.7.2020, Sez. 1, n. 13595 del 21.7.2020; Sez. 1, 18.5.2017, n. 12545). È stato al proposito chiarito che l'art. 35, commi 8 e 12, della legge n. 865 del 1971, non contempla alcun elemento di tale natura in grado di limitare l'estensione semantica solo ad alcune spese della procedura, quali sarebbe nella logica della decisione il costo delle aree, e non piuttosto a tutte le spese della procedura. Si è anche aggiunto, in sintonia con il giudice amministrativo, che il concetto di spesa fatto proprio dalla norma non è fruibile fuori dalla correlazione con quello di acquisizione e, più in generale, fuori dalla correlazione con il procedimento espropriativo nel suo complesso, sicché esso ubbidisce, sullo sfondo delle molteplici vicende che ne possono interessare il corso, allo statuto tipico di una grandezza variabile, nel senso che così come può essere spesa ripetibile il solo costo delle aree allorché la comunicazione della stima dell'indennità sia stata accettata dal proprietario, come nel caso della cessione volontaria, del pari dovranno ritenersi pure ripetibili i costi sostenuti dall'ente espropriante nel giudizio promosso a mente del d.p.r. 8.6.2001, n. 327, art. 54, l'uno e gli altri invero costituendo spesa sostenuta per l'acquisizione, tanto se la determinazione delle indennità sia fatta oggetto come qui di una riserva conguaglio, fatalmente destinata a riflettere i diversi accidenti che si ricollegano all'istituto. Le controversie promosse dall'ente concedente per il recupero degli oneri sottesi alla cessione del diritto di superficie nei confronti dei soggetti attuatori dei programmi di edilizia residenziale pubblica ex art. 35 l. n. 865 del 1971, ove non comportanti la spendita di poteri pubblicistici ma volte esclusivamente al reclamo di oneri patrimoniali, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. (Sez. U, n. 16083 del 9.6.2021). 6.4. Al riguardo, come illustrato nell’ordinanza interlocutoria, sono possibili due diverse interpretazioni. 12 di 20 6.4.1. Secondo una prima ricostruzione, perché l’obbligazione di pagamento si trasmetta in capo ai successivi cessionari, se essi non se la sono espressamente accollata con il loro atto di acquisto, è necessario che la trasmissione sia prevista nell’atto di convenzione fra il comune e il concessionario. Si osserva a tal proposito che l’art.35 predetto, di per sé, non esige il subentro dei successivi acquirenti e le finalità di interesse pubblico al pareggio di bilancio possono essere astrattamente soddisfatte con l’attribuzione dell’obbligazione di conguaglio a carico del concessionario, che, peraltro, ha tutto l’interesse, a prevedere in convenzione il meccanismo traslativo e a imporlo negli atti di successiva assegnazione;
inoltre lo stesso comune può esigere l’introduzione di una siffatta clausola nella convenzione. Se tuttavia neppure la convenzione contempla la clausola relativa al subentro, l’obbligazione di rimborso ex art.35 l.865/1971 non si trasferisce agli acquirenti delle unità immobiliari perché tale effetto non è previsto dalla legge;
inoltre la trascrizione, se pur rende opponibile la convenzione agli aventi causa, non può creare una obbligazione che non è prevista dalla convenzione stessa. Si aggiunge che le obbligazioni propter rem sono tipiche e presuppongono una previsione normativa. Si osserva ancora che la giurisprudenza di questa Corte che ha affermato che il comune può agire nei confronti degli assegnatari degli alloggi realizzati dalla cooperativa edilizia concessionaria, per ottenere il pagamento pro quota dei maggiori oneri derivanti dal contenzioso relativo all’acquisto dei suoli (potendo a loro volta gli assegnatari eccepire la mala gestio dell'ente quale causa dell'insorgenza delle ulteriori spese) presupponeva l’esistenza dell’obbligazione, senza chiarirne la fonte, ben potendo questa derivare nei casi concreti da una previsione espressa della convenzione trascritta. 13 di 20 Si considera infine che in tema di convenzioni di lottizzazione e di recupero delle spese inerenti gli oneri di urbanizzazione afferma che l'adempimento dell'obbligazione di realizzare le opere di urbanizzazione (primaria e secondaria), assunta dal privato lottizzatore nei confronti del Comune con la convenzione di lottizzazione (ai sensi della legge n. 765 del 1967), non può essere preteso in via giurisdizionale e coattiva a carico degli aventi causa dal lottizzatore resisi acquirenti di singoli lotti di terreno edificati, stante la loro estraneità alla convenzione;
l'assunzione, da parte del proprietario del fondo, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota degli oneri delle opere di urbanizzazione secondaria (cui è subordinata l'autorizzazione per la lottizzazione) costituisce un'obbligazione propter rem, dovendo dette opere essere eseguite da coloro che sono proprietari al momento del rilascio della concessione edilizia, i quali ben possono essere soggetti diversi da quelli che stipularono la convenzione, per avere da questi acquistato una parte del suolo su cui far sorgere singoli (o gruppi di) lotti. Tuttavia, la natura reale dell'obbligazione non riguarda le persone che utilizzano le opere di urbanizzazione da altri realizzate per una loro diversa edificazione, senza avere con questi ultimi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, sono tenute a pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione. Conseguentemente, se la qualificazione di obbligazione propter rem ha rilievo nel rapporto tra Comune e soggetto proprietario dell'area fabbricabile (cui viene rilasciato il provvedimento permissivo della costruzione), al di fuori di tale rapporto, qualora il soggetto titolare del provvedimento concessorio, avendo eseguito le opere di urbanizzazione, intenda rivalersi della spesa già sostenuta presso i diversi soggetti successivamente divenuti proprietari della medesima area fabbricabile, tale prestazione è ottenibile soltanto in virtù di un'espressa pattuizione negoziale, nella quale non rileva più 14 di 20 il carattere reale dell'obbligazione. (Sez. 2, n. 16401 del 28.6.2013; Sez. 3, n. 16999 del 20.8.2015). 6.4.2. Secondo una diversa ricostruzione, l’obbligazione di tener indenne il Comune dai costi sostenuti per l’acquisto dei suoli mediante le procedure espropriative, in omaggio all’esigenza pubblicistica preminente del pareggio di bilancio, deve gravare sui successivi acquirenti degli immobili costruiti sui terreni espropriati, in guisa di obbligazione propter rem, con inserzione automatica della relativa clausola nelle convenzioni, non avendo altrimenti senso e funzione la previsione vincolante della necessaria trascrizione delle convenzioni, che serve appunto a trasferire la responsabilità di tener indenne il Comune in capo a chi ha conseguito l’unità immobiliare costruita sul terreno espropriato. 6.5. È opinione di questa Corte che sia corretta la prima ricostruzione e che sia necessario che la trasmissione sia prevista nell’atto di convenzione perché l’obbligazione di pagamento sussista in capo ai successivi cessionari. La norma, di per sé, non esige il subentro dei cessionari e le finalità di interesse pubblico al pareggio di bilancio possono essere astrattamente soddisfatto con l’attribuzione dell’obbligazione di conguaglio a carico dell’assegnatario dei terreni espropriati, che, peraltro, ha tutto l’interesse, a prevedere in convenzione il meccanismo traslativo e a imporlo negli atti di successiva assegnazione. La trascrizione della convenzione può assolvere la sua funzione pubblicitaria se e in quanto il trasferimento ai successivi acquirenti sia stato convenzionalmente previsto e pattuito. 6.6. Ora, nella specie, né dalla sentenza impugnata, né dal ricorso introduttivo risulta se la Convenzione fra il Comune di OR e la Cooperativa assegnataria contemplasse o meno un clausola di conguaglio che attribuisse all’Ente il diritto di chiedere il pagamento dei costi sopportati non solo nei confronti 15 di 20 della cooperativa assegnataria dei suoli PEEP ma anche dei soggetti da questi aventi causa ed acquirenti delle singole unità immobiliari e tantomeno il suo esatto tenore. Tanto basta a viziare di inammissibilità per difetto di autosufficienza il motivo, rendendo del tutto irrilevante che la Convenzione de qua fosse stata trascritta nei registri immobiliari e fosse quindi opponibile agli aventi causa. Vano è infatti il diritto di opporre un negozio di contenuto ininfluente. Non può essere condiviso quanto afferma il ricorrente a pag.22 del proprio ricorso, laddove assume che per effetto del dettato normativo la nascita dell’obbligazione propter rem degli aventi causa è subordinata a due condizioni e cioè la successione nella posizione del costruttore e la trascrizione nei registri immobiliari dell’onere assunto dal costruttore. Ve ne è infatti una terza e cioè che la convenzione preveda il subentro di tutti i successivi aventi causa dal costruttore. 6.7. Detto ciò, non giova al ricorrente la diversa prospettiva con cui cerca di perorare la propria tesi con l’equiparazione delle convenzioni ex art.35 l.865/1971 alle convenzioni di lottizzazione, quantomeno ai fini del recupero delle spese inerenti gli oneri di urbanizzazione. Da un lato, tali oneri non sono più ricompresi nella materia del contendere. Dall’altro, la giurisprudenza a tal fine richiamata (Sez.2, 11.2.1994 n. 1384; Sez.2 20.12.1994 n. 10947) afferma infatti le disposizioni dei piani privati di lottizzazione, pur non costituendo norme edilizie, agli effetti previsti negli artt. 871, 872 ed 873 c.c., anche quando i piani stessi siano approvati (ai sensi dell'art. 28 della legge n. 1150 del 1942) ovvero autorizzati (a norma dell'art. 8 della legge n. 765 del 1967), la disciplina di diritto privato consente di attribuire loro vincolatività generale con l'inserimento in rapporti di contenuto 16 di 20 reale ed assoluto, per mezzo degli strumenti del contratto, anche a favore di terzo, o della trascrizione. Dal che discende che l'adempimento dell'obbligazione di realizzare le opere di urbanizzazione (primaria e secondaria), assunta dal privato lottizzatore nei confronti del Comune con la convenzione di lottizzazione (ai sensi della legge n. 765 del 1967) può essere preteso in via giurisdizionale e coattiva dal comune, non invece dagli aventi causa dal lottizzatore resisi acquirenti di singoli lotti di terreno edificati, stante la loro estraneità alla convenzione. Il che riporta al punto di partenza: e cioè che occorre che la convenzione preveda l’onere a carico dei successivi aventi causa. Valgono al proposito i principi ancora di recente espressi da questa Corte che ha affermato che l'assunzione, da parte del proprietario del fondo, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota degli oneri delle opere di urbanizzazione secondaria (cui è subordinata l'autorizzazione per la lottizzazione) costituisce un'obbligazione propter rem, dovendo dette opere essere eseguite da coloro che sono proprietari al momento del rilascio della concessione edilizia, i quali ben possono essere soggetti diversi da quelli che stipularono la convenzione, per avere da questi acquistato una parte del suolo su cui far sorgere singoli (o gruppi di) lotti. Tuttavia, la natura reale dell'obbligazione non riguarda le persone che utilizzano le opere di urbanizzazione da altri realizzate per una loro diversa edificazione, senza avere con questi ultimi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, sono tenute a pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione. Conseguentemente, se la qualificazione di obbligazione propter rem ha rilievo nel rapporto tra Comune e soggetto proprietario dell'area fabbricabile (cui viene rilasciato il provvedimento permissivo della costruzione), al di fuori di tale rapporto, qualora il soggetto titolare del provvedimento concessorio, avendo eseguito le opere di urbanizzazione, intenda 17 di 20 rivalersi della spesa già sostenuta presso i diversi soggetti successivamente divenuti proprietari della medesima area fabbricabile, tale prestazione è ottenibile soltanto in virtù di un'espressa pattuizione negoziale, nella quale non rileva più il carattere reale dell'obbligazione. (Sez. 2, n. 16401 del 28.6.2013; Sez. 3, n. 16999 del 20.8.2015). 6.8. Il che riporta al punto di partenza: e cioè che occorre che la convenzione preveda l’onere a carico di tutti i successivi aventi causa. Valgono al proposito i principi ancora di recente espressi da questa Corte che ha affermato che l'assunzione, da parte del proprietario del fondo, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota degli oneri delle opere di urbanizzazione secondaria (cui è subordinata l'autorizzazione per la lottizzazione) costituisce un'obbligazione propter rem, dovendo dette opere essere eseguite da coloro che sono proprietari al momento del rilascio della concessione edilizia, i quali ben possono essere soggetti diversi da quelli che stipularono la convenzione, per avere da questi acquistato una parte del suolo su cui far sorgere singoli (o gruppi di) lotti. Tuttavia, la natura reale dell'obbligazione non riguarda le persone che utilizzano le opere di urbanizzazione da altri realizzate per una loro diversa edificazione, senza avere con questi ultimi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, sono tenute a pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione. Conseguentemente, se la qualificazione di obbligazione propter rem ha rilievo nel rapporto tra Comune e soggetto proprietario dell'area fabbricabile (cui viene rilasciato il provvedimento permissivo della costruzione), al di fuori di tale rapporto, qualora il soggetto titolare del provvedimento concessorio, avendo eseguito le opere di urbanizzazione, intenda rivalersi della spesa già sostenuta presso i diversi soggetti successivamente divenuti proprietari della medesima area 18 di 20 fabbricabile, tale prestazione è ottenibile soltanto in virtù di un'espressa pattuizione negoziale, nella quale non rileva più il carattere reale dell'obbligazione (Sez. 2, n. 16401 del 28.6.2013; Sez. 3, n. 16999 del 20.8.2015). 6.9. Merita quindi condivisione quanto osservato dal Procuratore Generale, secondo il quale la natura reale dell’obbligazione riguarda i soli soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, e quelli che realizzano l’edificazione avvalendosi della concessione rilasciata al loro dante causa. L’individuazione dei soggetti obbligati propter rem, quindi, deve ritenersi limitata a tali sole categorie di soggetti, risultando invece esclusi dall’area degli obbligati a tale titolo, tra gli altri i soggetti successivi acquirenti da chi ha realizzato la costruzione sulla base della concessione. Al di fuori di tale perimetro, invece, qualora il soggetto titolare del provvedimento concessorio, avendo eseguito le opere di urbanizzazione, intenda rivalersi della spesa già sostenuta presso i diversi soggetti successivamente divenuti proprietari della medesima area fabbricabile, ovvero agisca l’Ente pubblico interessato al recupero dei costi delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, tale prestazione è ottenibile soltanto in virtù di un’espressa pattuizione negoziale, estranea alla concreta fattispecie, nella quale non rileva più il carattere reale dell’obbligazione. Tali principi sono stati di recente seguiti da Sez. 1, n. 35517 del 19.12.2023; Sez. 1, n. 16339 dell’8.6.2023; Sez. 2, n. 3511 del 6.2.2019, Sez. 3, n. 27175 del 28.12.2016. Tuttavia l’art.35 predetto non afferma come contenuto necessario della convenzione la previsione dell’impegno dei futuri cessionari dei diritti immobiliari al subentro nel lato passivo dell’obbligazione di pagamento dei conguagli al soggetto beneficiario stipulante la 19 di 20 convenzione e si limita a prevedere lo strumento idoneo a renderlo possibile, con la trascrizione nei registri immobiliari. Di conseguenza, perché l’obbligazione di pagamento, secondo lo schema dell’ambulatorietà propter rem, sussista in capo ai successivi cessionari è necessario che la trasmissione sia prevista nell’atto di convenzione. La norma di legge, di per sé, non esige il subentro dei cessionari e le finalità di interesse pubblico al pareggio di bilancio possono essere astrattamente soddisfatto con l’attribuzione dell’obbligazione di conguaglio a carico dell’assegnatario dei terreni espropriati, che, peraltro, ha tutto l’interesse, a prevedere in convenzione il meccanismo traslativo e a imporlo negli atti di successiva assegnazione. 7. Il ricorso deve quindi essere complessivamente rigettato. Le spese seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, occorre dar atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese in favore del contro ricorrente, liquidate nella somma di € 2.000,00 per compensi, € 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, oltre accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte 20 di 20 del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto. Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima Sezione
uditi gli Avvocati C.M.M. QU e V.ON per parte ricorrente e M.P. Milione e A. Quatela per parte controricorrente;
udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27.3.2024 dal Consigliere Umberto Luigi Cesare Giuseppe Scotti. FATTI DI CAUSA 1. Con atto di citazione notificato il 23.12.2013 TO PI convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Foggia il Comune di OR, proponendo opposizione, ex art. 3 r.d. 14.4.1910 n. 639, all’ingiunzione n. 0018661/2013, notificata il 3.12.2013, di pagamento della complessiva somma di € 5.730,56, a titolo di saldo pro-quota del costo per assegnazione suolo, per oneri di urbanizzazione e spese di notificazione, avendo l’Ente territoriale attivato il recupero degli esborsi dallo stesso sostenuti, per il pagamento dei suoli destinati alla realizzazione del piano di edilizia economica e popolare (P.E.E.P.), nonché degli oneri concessori di urbanizzazione, deducendo il difetto della propria qualità di soggetto passivo del rapporto, l’insussistenza della pretesa creditoria, la sua estinzione, in ogni caso, per prescrizione, nonché l’erronea determinazione del quantum preteso. Costituitosi in giudizio, il Comune di OR eccepì il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario e, nel merito, chiese il rigetto dell’opposizione e la conferma dell’ordinanza-ingiunzione opposta. 3 di 20 Il Tribunale, con sentenza n. 886/2018 del 26.3.2018, accolse l’opposizione, annullò l’ingiunzione di pagamento opposta e condannò il Comune di OR al pagamento delle spese di lite. Il Tribunale respinse l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dalla difesa del Comune opposto;
ritenne estinto, per intervenuta prescrizione decennale, il credito vantato dal Comune a titolo di saldo per oneri di urbanizzazione, ma non anche quello, pure contestualmente ingiunto al PI, preteso a titolo di saldo del costo-suolo, perché quest’ultimo non avrebbe potuto essere reclamato, se non all’esito della definizione, avvenuta solo il 3.6.2008, degli accordi transattivi intervenuti con i proprietari dei suoli espropriati, presupposto indispensabile per il conteggio dei conguagli;
quanto al credito per «costo-suolo», tuttavia, escluse la titolarità passiva del rapporto in capo all’opponente, ora appellato, poiché l’obbligazione propter rem in questione non era trasmissibile agli aventi causa del soggetto obbligato al pagamento, identificabile nella società cooperativa concessionaria delle aree edificate, in difetto di espressa pattuizione negoziale, idonea a legittimare il titolare del provvedimento concessorio a rivalersi nei confronti dei successivi proprietari. 2. Avverso la predetta sentenza propose appello il Comune soccombente, chiedendo la conferma dell’ordinanza-ingiunzione opposta, limitatamente al pagamento del saldo per il costo-suolo e spese di notifica, e, in ogni caso, la rideterminazione della somma dovuta al suddetto titolo, previa eventuale ammissione di consulenza tecnica. Si costituì nel giudizio di gravame l’appellato TO PI, chiedendo il rigetto dell’impugnazione con vittoria di spese e proponendo altresì impugnazione incidentale in via subordinata, con riguardo alla statuita esclusione dell’estinzione per prescrizione 4 di 20 del credito azionato a titolo di rimborso a conguaglio del costo- suolo. Con sentenza del 23.3.2021 la Corte di appello di Bari ha rigettato l’appello principale, assorbito l’incidentale, con favore di spese per l’appellato. La Corte barese ha ricordato che nella convenzione ex art. 35 della legge n. 865/71, stipulata il 18.11.1981, con atto pubblico del notaio Fabrizio Eccellente di Poggio Imperiale, tra il Comune di OR e la società cooperativa a r.l. Tre Torri, con cui fu concesso il diritto di proprietà sull’area destinata alla realizzazione del PEEP (convenzione all’origine del presente giudizio), all’ultimo punto della premessa, era stato precisato che il costo complessivo della quota di incidenza per metro quadro di superficie residenziale realizzabile, come espresso in £ 6.435, avrebbe dovuto intendersi «soggetto a conguaglio in più o in meno, riferito alla effettiva indennità finale di espropriazione e di costo delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, secondo le disposizioni vigenti all’epoca dello stesso conguaglio;
il conguaglio potrà effettuarsi a richiesta del Comune se in più ed a richiesta della parte interessata se in meno»; ha aggiunto che l’art.5 della convenzione prevedeva altresì che, dalla data di consegna delle aree, tutti gli oneri fossero trasferiti al concessionario, compresi quelli tributari, con obbligo di rifondere al Comune le eventuali anticipazioni;
ha osservato che TO PI con atto del 29.5.1989, a rogito del notaio E. Cassano in OR, aveva ricevuto in assegnazione, dalla Soc. Coop. a r.l. Tre Torri e in qualità di socio della stessa, la proprietà di un appartamento oltre accessori, senza che nulla fosse previsto in ordine al subentro di altri soggetti nel rapporto obbligatorio relativo al pagamento del conguaglio degli oneri di urbanizzazione e del costo-suolo, previsto nella convenzione;
ha ritenuto che pertanto mancasse la prova della pattuizione di un accollo da parte dell’acquirente; ha 5 di 20 sostenuto che l'obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, assunta da colui che stipula una convenzione edilizia, è propter rem, nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che ha stipulato tale convenzione, ma anche dal soggetto diverso che richiede la concessione edilizia, ovvero da colui che realizza opere di trasformazione edilizia e urbanistica, valendosi della concessione edilizia rilasciata al suo dante causa;
che costui ha nei confronti del Comune gli stessi obblighi che gravano sull'originario concessionario ed è con quest'ultimo solidalmente obbligato per il pagamento degli oneri di urbanizzazione;
che perciò la natura reale dell'obbligazione riguarda i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione e quelli che realizzano l'edificazione, avvalendosi della concessione rilasciata al loro dante causa;
ha ritenuto invece esclusi dall'area degli obbligati a tale titolo i soggetti che utilizzano per una loro diversa edificazione le opere di urbanizzazione realizzate da altri, senza avere con questi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, devono pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione come pure i successivi acquirenti da chi ha realizzato la costruzione sulla base della concessione;
ha concluso che se quest'ultimo ha anche realizzato le opere di urbanizzazione, può rivalersi della spesa sostenuta nei confronti degli aventi causa, solo in virtù di espressa pattuizione negoziale, nella quale non viene più in rilievo il carattere reale dell'obbligazione. 3. Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 21.10.2021 ha proposto ricorso per cassazione il Comune di OR, svolgendo due motivi. Con atto notificato il 29.11.2021 ha proposto controricorso TO PI, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell’avversaria impugnazione. Le parti hanno presentato memoria illustrativa. 6 di 20 4. Con ordinanza interlocutoria del 16.10.2023, all’esito della camera di consiglio del 12.10.2023 la Corte ha rimesso la causa alla pubblica udienza per l’esame del secondo motivo di ricorso, ritenuto di interesse nomofilattico. Il Procuratore generale ha concluso per il rigetto del ricorso o, in subordine, per la rimessione alle Sezioni Unite della questione proposta con il secondo motivo. Le parti hanno depositato memoria illustrativa. La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 27.3.2024. RAGIONI DELLA DECISIONE 5. Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., il Comune ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt.116 c.p.c. e 2697 c.c. 5.1. Il ricorrente critica la sentenza impugnata nella parte in cui ha assunto che nella specie dalla nota di trascrizione prodotta da parte opponente (doc. 2, fasc. I grado del sig. PI e doc. 3, fascicoletto del Comune di OR del giudizio di cassazione) non emergeva che il sig. PI si fosse accollato il costo di cui alla citata ordinanza ingiunzione e che il Comune di OR non aveva dato la prova del detto accollo. 5.2. Il motivo è palesemente inammissibile. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, in materia di ricorso per cassazione, la violazione dell'articolo 115 cod.proc.civ. può essere dedotta come vizio di legittimità solo denunciando che il giudice ha dichiarato espressamente di non dover osservare la regola contenuta nella norma, ovvero ha giudicato sulla base di prove non introdotte dalle parti, ma disposte di sua iniziativa fuori dei poteri officiosi, riconosciutigli, e non anche che il medesimo, nel valutare 7 di 20 le prove proposte dalle parti, ha attribuito maggior forza di convincimento ad alcune piuttosto che ad altre. Analogamente, la violazione dell'articolo 116 cod.proc.civ. è idonea a integrare il vizio di cui all'articolo 360, n. 4, del cod.proc.civ., denunciabile per cassazione, solo quando il giudice di merito abbia disatteso il principio della libera valutazione delle prove, salva diversa previsione legale, e non per lamentare che lo stesso abbia male esercitato il proprio prudente apprezzamento della prova;
detta violazione non si può ravvisare nella mera circostanza che il giudice abbia valutato le prove proposte dalle parti attribuendo maggior forza di convincimento ad alcun piuttosto che a altre, essendo tale attività consentita dal paradigma dell'articolo 116 del cod.proc.civ. , che non a caso è rubricato «della valutazione delle prove» (Sez.3, 28.2.2017, n. 5009; Sez.2, 14.3.2018, n. 6231). 5.3. Inoltre la violazione del precetto di cui all'art. 2697 c.c. si configura solo nell'ipotesi in cui il giudice di merito abbia applicato la regola di giudizio fondata sull'onere della prova in modo erroneo, cioè attribuendo l'onus probandi a una parte diversa da quella che ne era onerata secondo le regole di scomposizione della fattispecie basate sulla differenza fra fatti costitutivi ed eccezioni, ma non anche laddove si contesti il concreto apprezzamento delle risultanze istruttorie, assumendosi che le stesse non avrebbero dovuto portare al convincimento raggiunto dal giudice di merito (Sez.2, 24.1.2020, n. 1634; Sez. lav., 19.8.2020, n. 17313; Sez. 6, 23.10.2018 n.26769; Sez.3, 29.5.2018, n.13395; Sez.2, 7.11.2017 n.26366). 5.4. Il motivo pertanto nelle sue varie prospettazioni, lungi dal denunciare una violazione di legge, richiede indebitamente alla Corte di legittimità di procedere a una rivalutazione delle risultanze istruttorie, sovrapposta a quella di competenza del giudice di merito. 8 di 20 È inammissibile il ricorso per cassazione che, sotto l'apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di legge, di mancanza assoluta di motivazione e di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio miri, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di merito (Sez. U, n. 34476 del 27.12.2019). 6. Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., il ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione degli artt.2643, 2644, 2645, c.c., dell’art. 35 della l. n. 865 del 1971 e dell’art. 16 del d.p.r. 380 del 2001. 6.1. Secondo il ricorrente, la sentenza impugnata era erronea nella parte in cui assumeva che la pretesa creditoria dell’ente non avesse natura di obligatio propter rem, e, in assenza di una clausola di accollo nell'atto di acquisto della proprietà, affermava l’inopponibilità dell'obbligazione nei confronti del sig. PI e riteneva che gli oneri di urbanizzazione fossero dovuti dall'intestatario della concessione o da colui al quale essa era volturata e relativi eredi, ovvero da chi eseguiva le opere di trasformazione urbana, ma non dall'acquirente dell'immobile, quale era il sig. PI. Osserva il ricorrente che la convenzione, avente ad oggetto i terreni del P.E.E.P., su cui insiste l’immobile del resistente, stipulata tra il Comune di OR e la Cooperativa Tre Torri, ai sensi dell’art. 35, comma 13, della legge 22.10.1971, n. 865, era trascritta nei registri immobiliari (doc. 3 del fascicolo di primo grado del Comune di OR e doc. 2 fascicoletto del Comune di OR del giudizio di cassazione), circostanza questa, mai contestata da controparte e neppure dal giudice di appello, e pertanto era opponibile ai terzi e, quindi, anche al sig. TO PI a prescindere comunque dall’accollo. Pertanto in ragione della opponibilità ai terzi dei vincoli e degli oneri derivanti dalla convenzione ex art. 35, comma 12, della legge 22 9 di 20 ottobre 1971, n. 865, la trascrizione era lo strumento attraverso il quale era stata attribuita efficacia reale agli impegni assunti dagli assegnatari dei suoli P.E.E.P., impegni che operano propter rem, contrariamente agli assunti del giudice di appello, trasferendosi in capo ai successivi proprietari delle aree anche in assenza di uno specifico atto di accollo. 6.2. Giova precisare che alla luce della ricostruzione della vicenda processuale operata dalla sentenza impugnata il Comune ha fatto acquiescenza alla decisione di primo grado, quanto alle somme pretese per oneri di urbanizzazione, il cui credito era stato dichiarato prescritto dal Tribunale, e ha proposto appello solo con riferimento alle somme pretese a titolo di conguaglio per il costo dei suoli, il cui credito non era stato ritenuto prescritto dal Tribunale ma ritenuto preteso nei confronti di soggetto non legittimato (cfr in particolare sentenza impugnata, pag.9, e ricorso, pag.10). Tutte le argomentazioni sviluppate dal ricorrente con riferimento agli oneri di urbanizzazione e alla loro disciplina legale appaiono quindi del tutto inconferenti al reale ed attuale tema del contendere. 6.3. L’art.35 della legge 22.10.1971 n. 865, recante «Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica;
norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata», ha previsto l’espropriazione delle aree comprese nei piani approvati a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167, dai comuni o dai loro consorzi e la loro destinazione, salvo quelle cedute in proprietà ai sensi dell'undicesimo comma, a far parte del patrimonio indisponibile del comune o del consorzio, con la 10 di 20 concessione del diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico o popolare e dei relativi servizi urbani e sociali. La concessione è deliberata dal consiglio comunale o dall'assemblea del consorzio e con la stessa delibera viene determinato il contenuto della convenzione da stipularsi, per atto pubblico, da trascriversi presso il competente ufficio dei registri immobiliari, tra l'ente concedente ed il richiedente. La convenzione (secondo il comma 8) deve prevedere, tra l’altro, il corrispettivo della concessione e le modalità del relativo versamento, determinati dalla delibera di cui al settimo comma con l'applicazione dei criteri previsti dal dodicesimo comma e il corrispettivo delle opere di urbanizzazione da realizzare a cura del comune o del consorzio, ovvero qualora dette opere vengano eseguite a cura e spese del concessionario, le relative garanzie finanziarie, gli elementi progettuali delle opere da eseguire e le modalità del controllo sulla loro esecuzione, nonché i criteri e le modalità per il loro trasferimento ai comuni od ai consorzi. 6.4. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, in tema di edilizia residenziale pubblica, in applicazione dell'art. 35, comma 12, della l. 865 del 1971, il prezzo della cessione delle aree destinate alla costruzione di case economiche e popolari deve assicurare al Comune - in applicazione del principio di perfetto pareggio economico, operante anche prima dell'entrata in vigore della l. n. 662 del 1996 - la copertura di tutte le spese sostenute per l'acquisizione delle aree, ivi comprese quelle riguardanti i giudizi relativi alla determinazione delle indennità di esproprio. Il Comune può, pertanto, agire nei confronti degli assegnatari degli alloggi realizzati dalla cooperativa edilizia concessionaria, per ottenere il pagamento pro quota dei maggiori oneri derivanti da tale contenzioso, potendo a loro volta gli assegnatari opporre la negligenza dell'ente nella gestione della lite, quale causa dell'insorgenza delle ulteriori spese. (Sez. 1, n. 21572 del 11 di 20 7.7.2022; Sez. 1, n. 14782 del 10.7.2020, Sez. 1, n. 13595 del 21.7.2020; Sez. 1, 18.5.2017, n. 12545). È stato al proposito chiarito che l'art. 35, commi 8 e 12, della legge n. 865 del 1971, non contempla alcun elemento di tale natura in grado di limitare l'estensione semantica solo ad alcune spese della procedura, quali sarebbe nella logica della decisione il costo delle aree, e non piuttosto a tutte le spese della procedura. Si è anche aggiunto, in sintonia con il giudice amministrativo, che il concetto di spesa fatto proprio dalla norma non è fruibile fuori dalla correlazione con quello di acquisizione e, più in generale, fuori dalla correlazione con il procedimento espropriativo nel suo complesso, sicché esso ubbidisce, sullo sfondo delle molteplici vicende che ne possono interessare il corso, allo statuto tipico di una grandezza variabile, nel senso che così come può essere spesa ripetibile il solo costo delle aree allorché la comunicazione della stima dell'indennità sia stata accettata dal proprietario, come nel caso della cessione volontaria, del pari dovranno ritenersi pure ripetibili i costi sostenuti dall'ente espropriante nel giudizio promosso a mente del d.p.r. 8.6.2001, n. 327, art. 54, l'uno e gli altri invero costituendo spesa sostenuta per l'acquisizione, tanto se la determinazione delle indennità sia fatta oggetto come qui di una riserva conguaglio, fatalmente destinata a riflettere i diversi accidenti che si ricollegano all'istituto. Le controversie promosse dall'ente concedente per il recupero degli oneri sottesi alla cessione del diritto di superficie nei confronti dei soggetti attuatori dei programmi di edilizia residenziale pubblica ex art. 35 l. n. 865 del 1971, ove non comportanti la spendita di poteri pubblicistici ma volte esclusivamente al reclamo di oneri patrimoniali, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. (Sez. U, n. 16083 del 9.6.2021). 6.4. Al riguardo, come illustrato nell’ordinanza interlocutoria, sono possibili due diverse interpretazioni. 12 di 20 6.4.1. Secondo una prima ricostruzione, perché l’obbligazione di pagamento si trasmetta in capo ai successivi cessionari, se essi non se la sono espressamente accollata con il loro atto di acquisto, è necessario che la trasmissione sia prevista nell’atto di convenzione fra il comune e il concessionario. Si osserva a tal proposito che l’art.35 predetto, di per sé, non esige il subentro dei successivi acquirenti e le finalità di interesse pubblico al pareggio di bilancio possono essere astrattamente soddisfatte con l’attribuzione dell’obbligazione di conguaglio a carico del concessionario, che, peraltro, ha tutto l’interesse, a prevedere in convenzione il meccanismo traslativo e a imporlo negli atti di successiva assegnazione;
inoltre lo stesso comune può esigere l’introduzione di una siffatta clausola nella convenzione. Se tuttavia neppure la convenzione contempla la clausola relativa al subentro, l’obbligazione di rimborso ex art.35 l.865/1971 non si trasferisce agli acquirenti delle unità immobiliari perché tale effetto non è previsto dalla legge;
inoltre la trascrizione, se pur rende opponibile la convenzione agli aventi causa, non può creare una obbligazione che non è prevista dalla convenzione stessa. Si aggiunge che le obbligazioni propter rem sono tipiche e presuppongono una previsione normativa. Si osserva ancora che la giurisprudenza di questa Corte che ha affermato che il comune può agire nei confronti degli assegnatari degli alloggi realizzati dalla cooperativa edilizia concessionaria, per ottenere il pagamento pro quota dei maggiori oneri derivanti dal contenzioso relativo all’acquisto dei suoli (potendo a loro volta gli assegnatari eccepire la mala gestio dell'ente quale causa dell'insorgenza delle ulteriori spese) presupponeva l’esistenza dell’obbligazione, senza chiarirne la fonte, ben potendo questa derivare nei casi concreti da una previsione espressa della convenzione trascritta. 13 di 20 Si considera infine che in tema di convenzioni di lottizzazione e di recupero delle spese inerenti gli oneri di urbanizzazione afferma che l'adempimento dell'obbligazione di realizzare le opere di urbanizzazione (primaria e secondaria), assunta dal privato lottizzatore nei confronti del Comune con la convenzione di lottizzazione (ai sensi della legge n. 765 del 1967), non può essere preteso in via giurisdizionale e coattiva a carico degli aventi causa dal lottizzatore resisi acquirenti di singoli lotti di terreno edificati, stante la loro estraneità alla convenzione;
l'assunzione, da parte del proprietario del fondo, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota degli oneri delle opere di urbanizzazione secondaria (cui è subordinata l'autorizzazione per la lottizzazione) costituisce un'obbligazione propter rem, dovendo dette opere essere eseguite da coloro che sono proprietari al momento del rilascio della concessione edilizia, i quali ben possono essere soggetti diversi da quelli che stipularono la convenzione, per avere da questi acquistato una parte del suolo su cui far sorgere singoli (o gruppi di) lotti. Tuttavia, la natura reale dell'obbligazione non riguarda le persone che utilizzano le opere di urbanizzazione da altri realizzate per una loro diversa edificazione, senza avere con questi ultimi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, sono tenute a pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione. Conseguentemente, se la qualificazione di obbligazione propter rem ha rilievo nel rapporto tra Comune e soggetto proprietario dell'area fabbricabile (cui viene rilasciato il provvedimento permissivo della costruzione), al di fuori di tale rapporto, qualora il soggetto titolare del provvedimento concessorio, avendo eseguito le opere di urbanizzazione, intenda rivalersi della spesa già sostenuta presso i diversi soggetti successivamente divenuti proprietari della medesima area fabbricabile, tale prestazione è ottenibile soltanto in virtù di un'espressa pattuizione negoziale, nella quale non rileva più 14 di 20 il carattere reale dell'obbligazione. (Sez. 2, n. 16401 del 28.6.2013; Sez. 3, n. 16999 del 20.8.2015). 6.4.2. Secondo una diversa ricostruzione, l’obbligazione di tener indenne il Comune dai costi sostenuti per l’acquisto dei suoli mediante le procedure espropriative, in omaggio all’esigenza pubblicistica preminente del pareggio di bilancio, deve gravare sui successivi acquirenti degli immobili costruiti sui terreni espropriati, in guisa di obbligazione propter rem, con inserzione automatica della relativa clausola nelle convenzioni, non avendo altrimenti senso e funzione la previsione vincolante della necessaria trascrizione delle convenzioni, che serve appunto a trasferire la responsabilità di tener indenne il Comune in capo a chi ha conseguito l’unità immobiliare costruita sul terreno espropriato. 6.5. È opinione di questa Corte che sia corretta la prima ricostruzione e che sia necessario che la trasmissione sia prevista nell’atto di convenzione perché l’obbligazione di pagamento sussista in capo ai successivi cessionari. La norma, di per sé, non esige il subentro dei cessionari e le finalità di interesse pubblico al pareggio di bilancio possono essere astrattamente soddisfatto con l’attribuzione dell’obbligazione di conguaglio a carico dell’assegnatario dei terreni espropriati, che, peraltro, ha tutto l’interesse, a prevedere in convenzione il meccanismo traslativo e a imporlo negli atti di successiva assegnazione. La trascrizione della convenzione può assolvere la sua funzione pubblicitaria se e in quanto il trasferimento ai successivi acquirenti sia stato convenzionalmente previsto e pattuito. 6.6. Ora, nella specie, né dalla sentenza impugnata, né dal ricorso introduttivo risulta se la Convenzione fra il Comune di OR e la Cooperativa assegnataria contemplasse o meno un clausola di conguaglio che attribuisse all’Ente il diritto di chiedere il pagamento dei costi sopportati non solo nei confronti 15 di 20 della cooperativa assegnataria dei suoli PEEP ma anche dei soggetti da questi aventi causa ed acquirenti delle singole unità immobiliari e tantomeno il suo esatto tenore. Tanto basta a viziare di inammissibilità per difetto di autosufficienza il motivo, rendendo del tutto irrilevante che la Convenzione de qua fosse stata trascritta nei registri immobiliari e fosse quindi opponibile agli aventi causa. Vano è infatti il diritto di opporre un negozio di contenuto ininfluente. Non può essere condiviso quanto afferma il ricorrente a pag.22 del proprio ricorso, laddove assume che per effetto del dettato normativo la nascita dell’obbligazione propter rem degli aventi causa è subordinata a due condizioni e cioè la successione nella posizione del costruttore e la trascrizione nei registri immobiliari dell’onere assunto dal costruttore. Ve ne è infatti una terza e cioè che la convenzione preveda il subentro di tutti i successivi aventi causa dal costruttore. 6.7. Detto ciò, non giova al ricorrente la diversa prospettiva con cui cerca di perorare la propria tesi con l’equiparazione delle convenzioni ex art.35 l.865/1971 alle convenzioni di lottizzazione, quantomeno ai fini del recupero delle spese inerenti gli oneri di urbanizzazione. Da un lato, tali oneri non sono più ricompresi nella materia del contendere. Dall’altro, la giurisprudenza a tal fine richiamata (Sez.2, 11.2.1994 n. 1384; Sez.2 20.12.1994 n. 10947) afferma infatti le disposizioni dei piani privati di lottizzazione, pur non costituendo norme edilizie, agli effetti previsti negli artt. 871, 872 ed 873 c.c., anche quando i piani stessi siano approvati (ai sensi dell'art. 28 della legge n. 1150 del 1942) ovvero autorizzati (a norma dell'art. 8 della legge n. 765 del 1967), la disciplina di diritto privato consente di attribuire loro vincolatività generale con l'inserimento in rapporti di contenuto 16 di 20 reale ed assoluto, per mezzo degli strumenti del contratto, anche a favore di terzo, o della trascrizione. Dal che discende che l'adempimento dell'obbligazione di realizzare le opere di urbanizzazione (primaria e secondaria), assunta dal privato lottizzatore nei confronti del Comune con la convenzione di lottizzazione (ai sensi della legge n. 765 del 1967) può essere preteso in via giurisdizionale e coattiva dal comune, non invece dagli aventi causa dal lottizzatore resisi acquirenti di singoli lotti di terreno edificati, stante la loro estraneità alla convenzione. Il che riporta al punto di partenza: e cioè che occorre che la convenzione preveda l’onere a carico dei successivi aventi causa. Valgono al proposito i principi ancora di recente espressi da questa Corte che ha affermato che l'assunzione, da parte del proprietario del fondo, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota degli oneri delle opere di urbanizzazione secondaria (cui è subordinata l'autorizzazione per la lottizzazione) costituisce un'obbligazione propter rem, dovendo dette opere essere eseguite da coloro che sono proprietari al momento del rilascio della concessione edilizia, i quali ben possono essere soggetti diversi da quelli che stipularono la convenzione, per avere da questi acquistato una parte del suolo su cui far sorgere singoli (o gruppi di) lotti. Tuttavia, la natura reale dell'obbligazione non riguarda le persone che utilizzano le opere di urbanizzazione da altri realizzate per una loro diversa edificazione, senza avere con questi ultimi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, sono tenute a pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione. Conseguentemente, se la qualificazione di obbligazione propter rem ha rilievo nel rapporto tra Comune e soggetto proprietario dell'area fabbricabile (cui viene rilasciato il provvedimento permissivo della costruzione), al di fuori di tale rapporto, qualora il soggetto titolare del provvedimento concessorio, avendo eseguito le opere di urbanizzazione, intenda 17 di 20 rivalersi della spesa già sostenuta presso i diversi soggetti successivamente divenuti proprietari della medesima area fabbricabile, tale prestazione è ottenibile soltanto in virtù di un'espressa pattuizione negoziale, nella quale non rileva più il carattere reale dell'obbligazione. (Sez. 2, n. 16401 del 28.6.2013; Sez. 3, n. 16999 del 20.8.2015). 6.8. Il che riporta al punto di partenza: e cioè che occorre che la convenzione preveda l’onere a carico di tutti i successivi aventi causa. Valgono al proposito i principi ancora di recente espressi da questa Corte che ha affermato che l'assunzione, da parte del proprietario del fondo, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota degli oneri delle opere di urbanizzazione secondaria (cui è subordinata l'autorizzazione per la lottizzazione) costituisce un'obbligazione propter rem, dovendo dette opere essere eseguite da coloro che sono proprietari al momento del rilascio della concessione edilizia, i quali ben possono essere soggetti diversi da quelli che stipularono la convenzione, per avere da questi acquistato una parte del suolo su cui far sorgere singoli (o gruppi di) lotti. Tuttavia, la natura reale dell'obbligazione non riguarda le persone che utilizzano le opere di urbanizzazione da altri realizzate per una loro diversa edificazione, senza avere con questi ultimi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, sono tenute a pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione. Conseguentemente, se la qualificazione di obbligazione propter rem ha rilievo nel rapporto tra Comune e soggetto proprietario dell'area fabbricabile (cui viene rilasciato il provvedimento permissivo della costruzione), al di fuori di tale rapporto, qualora il soggetto titolare del provvedimento concessorio, avendo eseguito le opere di urbanizzazione, intenda rivalersi della spesa già sostenuta presso i diversi soggetti successivamente divenuti proprietari della medesima area 18 di 20 fabbricabile, tale prestazione è ottenibile soltanto in virtù di un'espressa pattuizione negoziale, nella quale non rileva più il carattere reale dell'obbligazione (Sez. 2, n. 16401 del 28.6.2013; Sez. 3, n. 16999 del 20.8.2015). 6.9. Merita quindi condivisione quanto osservato dal Procuratore Generale, secondo il quale la natura reale dell’obbligazione riguarda i soli soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, e quelli che realizzano l’edificazione avvalendosi della concessione rilasciata al loro dante causa. L’individuazione dei soggetti obbligati propter rem, quindi, deve ritenersi limitata a tali sole categorie di soggetti, risultando invece esclusi dall’area degli obbligati a tale titolo, tra gli altri i soggetti successivi acquirenti da chi ha realizzato la costruzione sulla base della concessione. Al di fuori di tale perimetro, invece, qualora il soggetto titolare del provvedimento concessorio, avendo eseguito le opere di urbanizzazione, intenda rivalersi della spesa già sostenuta presso i diversi soggetti successivamente divenuti proprietari della medesima area fabbricabile, ovvero agisca l’Ente pubblico interessato al recupero dei costi delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, tale prestazione è ottenibile soltanto in virtù di un’espressa pattuizione negoziale, estranea alla concreta fattispecie, nella quale non rileva più il carattere reale dell’obbligazione. Tali principi sono stati di recente seguiti da Sez. 1, n. 35517 del 19.12.2023; Sez. 1, n. 16339 dell’8.6.2023; Sez. 2, n. 3511 del 6.2.2019, Sez. 3, n. 27175 del 28.12.2016. Tuttavia l’art.35 predetto non afferma come contenuto necessario della convenzione la previsione dell’impegno dei futuri cessionari dei diritti immobiliari al subentro nel lato passivo dell’obbligazione di pagamento dei conguagli al soggetto beneficiario stipulante la 19 di 20 convenzione e si limita a prevedere lo strumento idoneo a renderlo possibile, con la trascrizione nei registri immobiliari. Di conseguenza, perché l’obbligazione di pagamento, secondo lo schema dell’ambulatorietà propter rem, sussista in capo ai successivi cessionari è necessario che la trasmissione sia prevista nell’atto di convenzione. La norma di legge, di per sé, non esige il subentro dei cessionari e le finalità di interesse pubblico al pareggio di bilancio possono essere astrattamente soddisfatto con l’attribuzione dell’obbligazione di conguaglio a carico dell’assegnatario dei terreni espropriati, che, peraltro, ha tutto l’interesse, a prevedere in convenzione il meccanismo traslativo e a imporlo negli atti di successiva assegnazione. 7. Il ricorso deve quindi essere complessivamente rigettato. Le spese seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, occorre dar atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese in favore del contro ricorrente, liquidate nella somma di € 2.000,00 per compensi, € 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, oltre accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte 20 di 20 del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto. Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima Sezione