CASS
Ordinanza 30 gennaio 2023
Ordinanza 30 gennaio 2023
Massime • 1
In tema di concessioni di derivazione di acque pubbliche a scopo idroelettrico, l'art. 1, comma 137, della l. n. 228 del 2012, nell'estendere l'onere del pagamento del sovracanone anche agli impianti "non montani", si è limitato ad ampliare la platea dei soggetti tenuti al relativo pagamento, armonizzando così la posizione dei Comuni percettori, in modo che non vi siano più tra questi quelli esonerati dalla contribuzione pur risultando destinatari pro quota del provento dei sovracanoni, non avendo tale disposizione modificato i criteri del relativo riparto interno tra i diversi Comuni.
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In tema di spese processuali, si deve avere riguardo all'esito complessivo della lite, l'evoluzione della vicenda processuale nei diversi gradi di giudizio e la non irrilevante riduzione dell'importo, originariamente liquidato a titolo di risarcimento della voce di danno non patrimoniale, all'esito del giudizio di appello, inducono a ritenere integrati i presupposti previsti dall'art. 92, comma 2 c.p.c., nel testo risultante dalle modifiche introdotte dal d.l. n. 132 del 2014 e dalla sentenza della Corte costituzionale. Corte di Cassazione Sez. III civile, Ord., (data ud. 09/10/2025) 13/11/2025, n. 29994 ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 23496/2023 R.G. …
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Con il primo motivo, la parte ricorrente lamenta la violazione dell'art. 907 c.c., in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., perché la Corte di Appello avrebbe erroneamente considerato come costruzione, e dunque assoggettato all'obbligo di rispetto del regime in tema di distanze, una tenda di stoffa ritraibile, non idonea a ledere il diritto di inspectio e prospectio in alienum degli odierni controricorrenti. Con il secondo motivo, invece, la parte ricorrente denunzia la violazione dell'art. 907 c.c., in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3, c.c., perché la Corte distrettuale avrebbe assimilato l'opera contestata ad una costruzione perché realizzata al di sopra di mura …
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., ordinanza 30/01/2023, n. 2767 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 2767 |
| Data del deposito : | 30 gennaio 2023 |
Testo completo
ORDINANZA sul ricorso 7184-2022 proposto da: COMUNE DI BUROLO, COMUNE DI LESSOLO, COMUNE DI CHIAVERANO, COMUNE DI BOLLENGO, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, CONSORZIO PER IL BACINO IMBRIFERO MONTANO DO BA CANAVESANA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DI PORTA PINCIANA 4, presso lo studio dell'avvocato FERDINANDO MARIA DE MATTEIS, rappresentati e difesi dagli avvocati SERGIO CESARE ED e CO RADICE;
- ricorrenti -
contro COMUNE DI BORGOFRANCO D'IVREA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CLAUDIO MONTEVERDI 16, presso lo studio dell'avvocato AL ROMANO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato LO EMANUELE GALLO;
- controricorrente -
contro Civile Ord. Sez. U Num. 2767 Anno 2023 Presidente: MANNA ANTONIO Relatore: ORILIA LORENZO Data pubblicazione: 30/01/2023 2 di 12 COMUNE DI SETTIMO VITTONE;
- intimato -
avverso la sentenza n. 14/2022 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 19/01/2022. udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/01/2023 dal Consigliere LORENZO ORILIA. RITENUTO IN FATTO 1.1 Il Comune di Borgofranco d’Ivrea ha riassunto davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche un giudizio originariamente proposto davanti al TAR Piemonte, dichiaratosi privo di giurisdizione. Il giudizio (iscritto al n. 90/2020) aveva ad oggetto l’impugnazione di due deliberazioni adottate dall’Assemblea Consorziale del BIM RA TE NA, la n. 12 del 16.12.2019 (con cui si prorogavano sino al 30.6.2020 gli effetti della precedente delibera n. 11 del 20.11.2009 avente ad oggetto il riparto dei sovracanoni idroelettrici tra le tre sezioni in cui è suddiviso il Consorzio) e la n. 13 sempre del 16.12.2019 (con cui si disponeva il rinvio della nomina della Commissione per la revisione dello Statuto e dei regolamenti consortili). 1.2 Con un successivo ricorso (iscritto al n. 95/2020) il medesimo Comune ha proposto davanti al TSAP un nuovo giudizio avente ad oggetto l’impugnazione di ulteriori delibere dell’Assemblea del Consorzio adottate il 25.5.2020 e precisamente la n. 5/2020 (avente ad oggetto la approvazione della Bozza di Statuto del Consorzio BIM) e la n. 6/2020 (approvazione del regolamento disciplinante la ripartizione e l’utilizzo dei fondi, nonché ulteriori provvedimenti), nonché le delibere nn. 1,2,3,4 del 25.5.2020 e le delibere nn. 32 e 33 dell’11.6.2020. I due giudizi, in contraddittorio col Consorzio, sono stati riuniti. 1.3 Il Comune di Borgofranco d’Ivrea ha proposto anche un terzo giudizio (iscritto al n. 79/2021) con cui ha impugnato, sempre davanti al TSAP, la delibera del 25.1.2021 avente ad oggetto la suddivisione in parti uguali tra i Comuni facenti parte della medesima sezione del BIM dell’importo complessivamente assegnato alla predetta sezione. 3 di 12 Questo terzo giudizio, promosso contro il Consorzio nonché i Comuni consorziati di LE, Burolo, Chiaverano, Lessolo e Settimo IT (ed iscritto al n. 79/2021) è stato anch’esso riunito agli altri due. A sostegno dei ricorsi il ricorrente ha dedotto la necessità di rivedere i criteri di ripartizione dei sovracanoni, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1 comma 137 della legge n. 228/2012 che, superando il riferimento all’altitudine di 500 metri, ha imposto il pagamento del sovracanone a tutti gli impianti di derivazione, senza discrimine altimetrico e quindi anche a quelli rivieraschi, esterni al perimetro del Bacino ER TA, ma compresi nel Consorzio. 2 il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, con sentenza n. 14/2022 depositata il 19.1.2022, ha accolto i ricorsi riuniti annullando le delibere impugnate e, per giungere a tale conclusione, ha osservato, per quanto rileva in questa sede: -che il nuovo assetto normativo introdotto dall’art. 1 comma 137 della legge n. 228/2012 “estende la categoria dei soggetti legittimati ad esigere la prestazione da qualunque titolare di derivazione idrica che venga a contatto, anche indirettamente, con una qualsiasi porzione - anche, va sottolineato, non montana – del territorio di un Comune appartenente ad un BIM”; -che l’originario assetto normativo, disegnato dall’art. 1 comma 5 della legge n. 959/1953 e fondato sulla inclusione nel BIM dei Comuni ubicati nel suo perimetro formalmente determinato e dei Comuni rivieraschi in esso non compresi, “risulta modificato, se non stravolto”; - “che nel Comune ricorrente, ubicato a fondovalle – da cui l’inclusione nella seconda sezione del BIM – è stato realizzato il canale idroelettrico che collega le centrali di Quassolo e Montalto RA”; - che detto canale incide negativamente sull’assetto idrico, orografico e topografico della circoscrizione territoriale comunale;
- che pertanto, “tirando le fila, il Comune ricorrente, ancorché non montano, per effetto del comma 137 dell’art. 1 l. 24 dicembre 2012 n. 228, legittimamente aspira al pagamento dei sovracanoni che vadano a 4 di 12 compensare il pregiudizio sofferto dalla popolazione conseguente alla realizzazione delle derivazioni idroelettriche”; - che le deliberazioni impugnate pretermettono la normativa sopravvenuta e omettono di uniformare i criteri di ripartizione dei sovracanoni, disattendendo le linee guida dettate con la nota 8.10.2008 del Ministero dell’Ambiente, “dimenticandosi che i sovracanoni sono destinati ope legis alla compensazione del danno (ancorché potenziale) risentito dalla collettività stanziata sul territorio;
-che nelle delibere in esame è ravvisabile un abuso della regola di maggioranza, per difformità alla disciplina legislativa vigente al momento della loro adozione e per ingiustificato adeguamento alla stessa. 2 Contro tale sentenza il Consorzio per il Bacino ER TA RA TE NA, ed i Comuni di Burolo, Lessolo, Chiaverano e LE propongono ricorso davanti alle Sezioni Unite della Corte, affidato a tre motivi, contrastato con controricorso dal Comune di Borgofranco di Ivrea. Il Comune di Settimo IT, già contumace davanti al Tribunale Superiore, è rimasto intimato anche in questa sede. Ricorrenti e controricorrente hanno depositato memorie in prossimità dell’adunanza camerale. CONSIDERATO IN DIRITTO 1 Col primo motivo si denunzia la violazione degli artt. 1 comma 137 della legge n. 228/2012, 1 e 2 della legge n. 959/1953, nonché degli artt. 31 del DLGS n. 267/2000 e 2368 cc in relazione all’art. 111 della Costituzione e all’art. 360 comma 1 n. 3 cpc. Premesso un inquadramento di carattere generale circa l’organizzazione Consortile e la normativa di riferimento, il Consorzio e gli altri Comuni ricorrenti osservano che l’interpretazione dell’art. 1 comma 137 della legge n. 228/2012 operata dal TSAP non appare corretta, perché basata su erronei presupposti giuridici. Rilevano infatti che la 5 di 12 citata disposizione, così come quella successiva contenuta nel comma 137 bis, non ha modificato le aspettative e i diritti dei Comuni rivieraschi non compresi nei perimetri del Consorzio. La modifica ha riguardato, sempre a dire dei ricorrenti, unicamente i rapporti esterni tra gli enti locali ed i concessionari, nel senso che anche gli impianti dei Comuni rivieraschi sono tenuti a corrispondere il sovracanone;
nessuna modifica è stata invece apportata nei rapporti interni tra i percettori. Il motivo è fondato. La questione di diritto oggi posta all’attenzione delle sezioni unite attiene all’interpretazione della modifica normativa apportata dall’art. 1 comma 137 della legge n. 228/2012 (cd. Legge di Stabilità 2013) al fine, però, di stabilire se essa abbia introdotto innovazioni nelle modalità di riparto dei sovracanoni tra comuni “montani” e comuni “rivieraschi” facenti parte del Consorzio. La soluzione del quesito rende opportuna una sintetica ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale della materia, prendendo le mosse dalla natura giuridica della prestazione di cui si discute. Il sovracanone richiesto al concessionario di utenza idrica configura una prestazione patrimoniale imposta a fini solidaristici con destinazione (art. 1, quattordicesimo comma, legge n. 959 del 1953) ad un fondo comune gestito dai Consorzi per finalità di promozione dello sviluppo economico e sociale delle popolazioni interessate e per la realizzazione delle opere che si rendano necessarie per rimediare alla alterazione del corso naturale delle acque causata dalla loro regimazione artificiale (Corte cost. 20 dicembre 2002, n. 533; Cass. sez. U. n. 16157 del 2018; Cass. sez. U. n. 34475 del 2019; Sez. U, Sentenza n. 25949 del 2020; Cass. sez. U. n. 31410/2022 e altre). Come ricorda anche la Sentenza n. 25949 del 2020 di queste SSUU, il sistema originariamente ideato dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici (Regio Decreto 11 dicembre 1933, n. 1775) prescindeva da ogni discrimine altimetrico tra i Comuni 6 di 12 beneficiari delle forniture o del sovracanone, mentre i soggetti legittimati a ottenere la prestazione erano i Comuni rivieraschi e l'onere relativo, anche come fornitura di energia, incombeva su tutte le derivazioni. Con la riforma del 1953 (legge 27 dicembre 1953, n. 959) mutano i soggetti beneficiari del nuovo sovracanone, che diventano i Comuni facenti parte di bacini imbriferi montani (BIM), la cui perimetrazione montana è demandata ad appositi decreti ministeriali, nonché quelli rivieraschi, ovverosia situati nel tratto compreso tra il punto ove ha termine praticamente il rigurgito a monte della presa ed il punto di restituzione. Ne deriva che, per il legislatore del 1953, accanto ai Comuni del perimetro montano coesistono, quali beneficiari, i Comuni rivieraschi anche se posti al di fuori di tale perimetro ma entro il punto di restituzione, laddove l'onere economico è, però, circoscritto a carico dei soli impianti con opere di presa poste nel ridetto perimetro. L'ulteriore riforma del 2013 reintroduce l'originario sistema che onera del pagamento del sovracanone tutti gli impianti senza discrimine altimetrico, cioè tutti quelli siti nei bacini imbriferi montani e quelli siti nei Comuni sì rivieraschi ma posti al di fuori del perimetro montano (cfr. Cass. SSUU Sentenza n. 25949 del 2020 cit.). L'art. 1, comma 137, della legge n. 228 del 2012 (cd. Legge di stabilità 2013) infatti recita: “Al fine di consentire la prosecuzione degli interventi infrastrutturali da parte dei Comuni e dei bacini imbriferi montani, i sovracanoni idroelettrici, previsti ai sensi dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959, sono estesi con decorrenza dal 10 gennaio 2013 a tutti gli impianti di produzione di energia idroelettrica superiori a 220 kw di potenza nominale media, le cui opere di presa ricadano in tutto o in parte nei territori dei comuni compresi in un bacino imbrifero montano già delimitato”. Queste Sezioni Unite, nell’escludere dubbi di legittimità costituzionale della disposizione, hanno chiarito che la relativa disciplina - espressione della potestà legislativa nelle materie di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario ex art. 117 Cost. - è rimessa alla discrezionalità del legislatore 7 di 12 nel rispetto, come avvenuto nel caso di specie, dei canoni di non arbitrarietà o irrazionalità della scelta legislativa, limitandosi la norma a prevedere l'onere del pagamento del sovracanone per tutti gli impianti, senza discrimine altimetrico, e a rendere omogenee le posizioni di tutti i Comuni e di tutti gli impianti del bacino (Cass., Sez. Un., 19 giugno 2018, n. 16157, seguita da Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2019, n. 2085 ed altre più recenti). Non irragionevolmente il legislatore ha ritenuto di estendere i benefici derivanti dalla riscossione dei sovracanoni a tutte le collettività locali ricomprese nel bacino imbrifero montano, a fini solidaristici, e nel perseguimento della finalità, costituzionalmente rilevante, di integrare le risorse degli enti territoriali interessati, nel quadro di un'esigenza di sostegno all'autonomia locale. La disposizione in questione, infatti, mira ad eliminare dall'ordinamento ingiustificate disparità di trattamento tra enti locali, il cui territorio risulta comunque gravato dalla presenza di impianti idroelettrici. Sulla scorta di tale ricostruzione, e venendo al caso di specie, ritiene il Collegio essenziale soffermarsi ulteriormente sul principio – ricorrente nella giurisprudenza delle sezioni unite - di “omogeneità delle posizioni di tutti i comuni”, adattandolo alla specifica questione oggi prospettata: si tratta insomma di stabilire se l'omogeneità delle posizioni” e l’eliminazione del “discrimine altimetrico” introdotti dalla norma si riferiscono solo ai cd. rapporti esterni, cioè all'obbligo di tutti i gestori di impianti e quindi ai soli rapporti tra enti locali e concessionari, come assumono i ricorrenti, oppure se riverberano i loro effetti anche ai rapporti interni tra i percettori in sede di modalità di ripartizione dei sovracanoni. La prima soluzione è quella giuridicamente corretta. La modifica normativa introdotta con l’art. 1 comma 137 della Legge di Stabilità 2013, come si evince chiaramente dalla formulazione della disposizione, nell’estendere l’onere di pagamento del sovracanone 8 di 12 anche agli impianti “non montani” si limita ad ampliare la platea dei soggetti tenuti alla corresponsione del sovracanone idrico, armonizzando così la posizione dei Comuni percettori, in modo che non vi siano più Comuni esonerati dalla contribuzione e pur sempre destinatari pro quota del provento dei sovracanoni. Del resto, nessuna ulteriore modifica il legislatore del 2012 ha inteso apportare alla legge n. 959 del 1953 che, nel prevedere l’istituzione dei Consorzi tra Comuni compresi in ciascun Bacino ER TA, demanda al Ministro di Lavori Pubblici la ripartizione dei proventi derivanti dal sovracanone “nel caso di Consorzi di più Province” (v. art. 1 comma 4) e “in attesa della costituzione dei consorzi di cui ai precedenti commi secondo e terzo” (v. art. 1 comma 10), il che sta logicamente a significare che, secondo la volontà del legislatore, negli altri casi (cioè nei casi di Consorzi già costituiti tra Comuni della stessa Provincia), alla ripartizione dei proventi provvedono direttamente i Consorzi, attraverso i loro organi interni. Non appare dunque aderente al testo legislativo l’interpretazione fornita dalla sentenza impugnata laddove afferma che le deliberazioni impugnate “pretermettono la normativa sopravvenuta, prorogano il regime giuridico anteriore alla novella legislativa, omettono di uniformare i criteri di ripartizione dei sovracanoni , disattendono le linee guida dettate con la nota ministeriale dell’8 ottobre 2008, trincerandosi dietro l’autonomia decisionale riservata in materia al BIM” (cfr. pag. 9 sentenza impugnata). Detta interpretazione, inoltre, attribuisce al sovracanone una natura indennitaria laddove afferma che i sovracanoni vanno a “compensare il pregiudizio sofferto dalla popolazione conseguente alla realizzazione delle derivazioni idroelettriche” (pag. 9), mentre invece è noto che il sovracanone richiesto ad un concessionario di utenza idrica “non ha carattere indennitario” (cfr. Corte Costituzionale n. 533/2002) ed ha finalità di promozione dello sviluppo economico e sociale delle popolazioni interessate. 2 Col secondo motivo i ricorrenti denunziano la violazione e falsa applicazione degli artt. 1 comma 137 della legge n. 228/2012, 1 e 2 della 9 di 12 legge n. 959/1953, nonché dell’art. 2377 comma 2 cc in relazione all’art. 111 della Costituzione e all’art. 360 comma 1 n. 3 cpc, dolendosi del ritenuto “abuso di maggioranza” nell’adozione di delibere che, come nel caso di specie, omettono di adeguarsi alla disciplina legislativa vigente al momento della loro adozione. Il motivo è fondato. In disparte l’applicabilità della figura (tipica del diritto societario) alle deliberazioni dei Comuni consorziati, l'abuso della regola di maggioranza (altrimenti detto abuso o eccesso di potere) è causa di annullamento delle deliberazioni assembleari allorquando la delibera non trovi alcuna giustificazione nell'interesse della società - per essere il voto ispirato al perseguimento da parte dei soci di maggioranza di un interesse personale antitetico a quello sociale - oppure sia il risultato di una intenzionale attività fraudolenta dei soci maggioritari diretta a provocare la lesione dei diritti di partecipazione e degli altri diritti patrimoniali spettanti ai soci di minoranza "uti singuli". L'onere di provare che il socio di maggioranza abbia abusato del proprio diritto di voto grava sul socio di minoranza che assume l'illegittimità della deliberazione (cfr. Sez. 1, Sentenza n. 27387 del 12/12/2005 Rv. 585532; Sez. 1, Sentenza n. 20625 del 2020). Nel caso di specie, la sentenza impugnata omette del tutto di argomentare sul perseguimento, da parte dei consorziati di maggioranza, di un interesse personale antitetico a quello consortile o sull’esistenza di un comportamento connotato da intenti “fraudolenti” diretti a provocare la lesione dei diritti di partecipazione e degli altri diritti patrimoniali spettanti ai consorziati di minoranza. 3 Con l’ultimo motivo, infine, i ricorrenti denunziano nullità della sentenza per motivazione inesistente/apparente. Violazione dell’art. 132 n. 4 cpc in relazione all’art. 360 comma 1 n. 4 cpc. Si dolgono in particolare dell’annullamento di tutte le delibere impugnate senza considerare che alcune di esse, ed in particolare le delibere nn. 1,2,3,4,5 del 25.5.2020 nulla avevano a che vedere con 10 di 12 l’oggetto dell’odierna discussione, essendo relative, rispettivamente, all’approvazione dello schema di bilancio di previsione 2020/2022 (Delibera n. 1), all’esame ed approvazione del rendiconto di bilancio (Delibera n. 2), alla variazione n. 1 al bilancio di previsione 2020/2022 (Delibera n. 3), al riparto straordinario per emergenza Covid 2019 (Delibera n. 4), all’approvazione del nuovo Statuto (Delibera n. 5). Anche questo motivo è fondato. La riformulazione dell'art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., disposta dall'art. 54 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in legge 7 agosto 2012, n. 134, deve essere interpretata, alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall'art. 12 delle preleggi, come riduzione al "minimo costituzionale" del sindacato di legittimità sulla motivazione. Pertanto, è denunciabile in cassazione solo l'anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all'esistenza della motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali. Tale anomalia si esaurisce nella "mancanza assoluta di motivi sotto l'aspetto materiale e grafico", nella "motivazione apparente", nel "contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili" e nella "motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile", esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di "sufficienza" della motivazione (tra le varie, Sez. U, Sentenza n. 8053 del 07/04/2014 Rv. 629830). Scendendo più nel dettaglio sull’analisi del vizio di motivazione apparente, la costante giurisprudenza di legittimità ritiene che il vizio ricorre quando la motivazione, benché graficamente esistente, non renda, tuttavia, percepibile il fondamento della decisione, perché recante argomentazioni obbiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione del proprio convincimento, non potendosi lasciare all'interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche congetture (v. tra le tante, Sez. U, Sentenza n. 22232 del 03/11/2016 Rv. 641526; Sez. U, Sentenza n. 16599 del 2016; Sez. 6 - 1, Ordinanza n. 6758 del 01/03/2022 Rv. 664061; Sez. 6 - 5, Ordinanza n. 13977 del 23/05/2019 Rv. 654145) 11 di 12 Nel caso in esame, il Tribunale Superiore, dopo avere affermato che “le deliberazioni impugnate pretermettono la normativa sopravvenuta e omettono di uniformare i criteri di ripartizione dei sovracanoni, disattendendo le linee guida dettate con la nota 8.10.2008 del Ministero dell’Ambiente, dimenticandosi che i sovracanoni sono destinati ope legis alla compensazione del danno (ancorché potenziale) risentito dalla collettività stanziata sul territorio….”, ha poi concluso che “il Comune ricorrente, ancorché non montano, per effetto del comma 137 dell’art. 1 della legge 24 dicembre 2012 n. 228, legittimamente aspira al pagamento dei sovracanoni che vadano a compensare il pregiudizio sofferto dalla popolazione conseguente alla realizzazione delle derivazioni idroelettriche”. E da tali considerazioni, ha fatto poi derivare l’annullamento “degli atti impugnati”, ma in tal modo ha posto un collegamento diretto tra premesse e conclusioni che però, a ben vedere, si rivela del tutto inidoneo a rendere giustificata la pronuncia di annullamento delle delibere 1,2,3,4,5 del 25.5.2020 di cui non accerta neppure il contenuto. L'impossibilità di individuare l'effettiva ratio decidendi che ha portato all’annullamento “in blocco” di tali delibere rende meramente apparente la motivazione della sentenza impugnata. In conclusione, in accoglimento ricorso, la sentenza va cassata. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto sulla questione di fondo che ha dato origine al presente contenzioso (l’esercizio della potestà deliberativa del Consorzio BIM sulla modalità di ripartizione dei sovracanoni), la causa può essere decisa nel merito ai sensi dell’art. 384 comma 2 cpc con il rigetto dei ricorsi proposti dal Comune di Borgofranco d’Ivrea. La mancanza di precedenti sulla specifica questione posta dal primo motivo giustifica la compensazione delle spese dell’intero giudizio.
P.Q.M.
12 di 12 la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta i ricorsi del Comune di Borgofranco d’Ivrea. Compensa tra le parti le spese dell’intero giudizio. Così deciso in Roma il 24.1.2023.
- ricorrenti -
contro COMUNE DI BORGOFRANCO D'IVREA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CLAUDIO MONTEVERDI 16, presso lo studio dell'avvocato AL ROMANO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato LO EMANUELE GALLO;
- controricorrente -
contro Civile Ord. Sez. U Num. 2767 Anno 2023 Presidente: MANNA ANTONIO Relatore: ORILIA LORENZO Data pubblicazione: 30/01/2023 2 di 12 COMUNE DI SETTIMO VITTONE;
- intimato -
avverso la sentenza n. 14/2022 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 19/01/2022. udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/01/2023 dal Consigliere LORENZO ORILIA. RITENUTO IN FATTO 1.1 Il Comune di Borgofranco d’Ivrea ha riassunto davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche un giudizio originariamente proposto davanti al TAR Piemonte, dichiaratosi privo di giurisdizione. Il giudizio (iscritto al n. 90/2020) aveva ad oggetto l’impugnazione di due deliberazioni adottate dall’Assemblea Consorziale del BIM RA TE NA, la n. 12 del 16.12.2019 (con cui si prorogavano sino al 30.6.2020 gli effetti della precedente delibera n. 11 del 20.11.2009 avente ad oggetto il riparto dei sovracanoni idroelettrici tra le tre sezioni in cui è suddiviso il Consorzio) e la n. 13 sempre del 16.12.2019 (con cui si disponeva il rinvio della nomina della Commissione per la revisione dello Statuto e dei regolamenti consortili). 1.2 Con un successivo ricorso (iscritto al n. 95/2020) il medesimo Comune ha proposto davanti al TSAP un nuovo giudizio avente ad oggetto l’impugnazione di ulteriori delibere dell’Assemblea del Consorzio adottate il 25.5.2020 e precisamente la n. 5/2020 (avente ad oggetto la approvazione della Bozza di Statuto del Consorzio BIM) e la n. 6/2020 (approvazione del regolamento disciplinante la ripartizione e l’utilizzo dei fondi, nonché ulteriori provvedimenti), nonché le delibere nn. 1,2,3,4 del 25.5.2020 e le delibere nn. 32 e 33 dell’11.6.2020. I due giudizi, in contraddittorio col Consorzio, sono stati riuniti. 1.3 Il Comune di Borgofranco d’Ivrea ha proposto anche un terzo giudizio (iscritto al n. 79/2021) con cui ha impugnato, sempre davanti al TSAP, la delibera del 25.1.2021 avente ad oggetto la suddivisione in parti uguali tra i Comuni facenti parte della medesima sezione del BIM dell’importo complessivamente assegnato alla predetta sezione. 3 di 12 Questo terzo giudizio, promosso contro il Consorzio nonché i Comuni consorziati di LE, Burolo, Chiaverano, Lessolo e Settimo IT (ed iscritto al n. 79/2021) è stato anch’esso riunito agli altri due. A sostegno dei ricorsi il ricorrente ha dedotto la necessità di rivedere i criteri di ripartizione dei sovracanoni, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1 comma 137 della legge n. 228/2012 che, superando il riferimento all’altitudine di 500 metri, ha imposto il pagamento del sovracanone a tutti gli impianti di derivazione, senza discrimine altimetrico e quindi anche a quelli rivieraschi, esterni al perimetro del Bacino ER TA, ma compresi nel Consorzio. 2 il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, con sentenza n. 14/2022 depositata il 19.1.2022, ha accolto i ricorsi riuniti annullando le delibere impugnate e, per giungere a tale conclusione, ha osservato, per quanto rileva in questa sede: -che il nuovo assetto normativo introdotto dall’art. 1 comma 137 della legge n. 228/2012 “estende la categoria dei soggetti legittimati ad esigere la prestazione da qualunque titolare di derivazione idrica che venga a contatto, anche indirettamente, con una qualsiasi porzione - anche, va sottolineato, non montana – del territorio di un Comune appartenente ad un BIM”; -che l’originario assetto normativo, disegnato dall’art. 1 comma 5 della legge n. 959/1953 e fondato sulla inclusione nel BIM dei Comuni ubicati nel suo perimetro formalmente determinato e dei Comuni rivieraschi in esso non compresi, “risulta modificato, se non stravolto”; - “che nel Comune ricorrente, ubicato a fondovalle – da cui l’inclusione nella seconda sezione del BIM – è stato realizzato il canale idroelettrico che collega le centrali di Quassolo e Montalto RA”; - che detto canale incide negativamente sull’assetto idrico, orografico e topografico della circoscrizione territoriale comunale;
- che pertanto, “tirando le fila, il Comune ricorrente, ancorché non montano, per effetto del comma 137 dell’art. 1 l. 24 dicembre 2012 n. 228, legittimamente aspira al pagamento dei sovracanoni che vadano a 4 di 12 compensare il pregiudizio sofferto dalla popolazione conseguente alla realizzazione delle derivazioni idroelettriche”; - che le deliberazioni impugnate pretermettono la normativa sopravvenuta e omettono di uniformare i criteri di ripartizione dei sovracanoni, disattendendo le linee guida dettate con la nota 8.10.2008 del Ministero dell’Ambiente, “dimenticandosi che i sovracanoni sono destinati ope legis alla compensazione del danno (ancorché potenziale) risentito dalla collettività stanziata sul territorio;
-che nelle delibere in esame è ravvisabile un abuso della regola di maggioranza, per difformità alla disciplina legislativa vigente al momento della loro adozione e per ingiustificato adeguamento alla stessa. 2 Contro tale sentenza il Consorzio per il Bacino ER TA RA TE NA, ed i Comuni di Burolo, Lessolo, Chiaverano e LE propongono ricorso davanti alle Sezioni Unite della Corte, affidato a tre motivi, contrastato con controricorso dal Comune di Borgofranco di Ivrea. Il Comune di Settimo IT, già contumace davanti al Tribunale Superiore, è rimasto intimato anche in questa sede. Ricorrenti e controricorrente hanno depositato memorie in prossimità dell’adunanza camerale. CONSIDERATO IN DIRITTO 1 Col primo motivo si denunzia la violazione degli artt. 1 comma 137 della legge n. 228/2012, 1 e 2 della legge n. 959/1953, nonché degli artt. 31 del DLGS n. 267/2000 e 2368 cc in relazione all’art. 111 della Costituzione e all’art. 360 comma 1 n. 3 cpc. Premesso un inquadramento di carattere generale circa l’organizzazione Consortile e la normativa di riferimento, il Consorzio e gli altri Comuni ricorrenti osservano che l’interpretazione dell’art. 1 comma 137 della legge n. 228/2012 operata dal TSAP non appare corretta, perché basata su erronei presupposti giuridici. Rilevano infatti che la 5 di 12 citata disposizione, così come quella successiva contenuta nel comma 137 bis, non ha modificato le aspettative e i diritti dei Comuni rivieraschi non compresi nei perimetri del Consorzio. La modifica ha riguardato, sempre a dire dei ricorrenti, unicamente i rapporti esterni tra gli enti locali ed i concessionari, nel senso che anche gli impianti dei Comuni rivieraschi sono tenuti a corrispondere il sovracanone;
nessuna modifica è stata invece apportata nei rapporti interni tra i percettori. Il motivo è fondato. La questione di diritto oggi posta all’attenzione delle sezioni unite attiene all’interpretazione della modifica normativa apportata dall’art. 1 comma 137 della legge n. 228/2012 (cd. Legge di Stabilità 2013) al fine, però, di stabilire se essa abbia introdotto innovazioni nelle modalità di riparto dei sovracanoni tra comuni “montani” e comuni “rivieraschi” facenti parte del Consorzio. La soluzione del quesito rende opportuna una sintetica ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale della materia, prendendo le mosse dalla natura giuridica della prestazione di cui si discute. Il sovracanone richiesto al concessionario di utenza idrica configura una prestazione patrimoniale imposta a fini solidaristici con destinazione (art. 1, quattordicesimo comma, legge n. 959 del 1953) ad un fondo comune gestito dai Consorzi per finalità di promozione dello sviluppo economico e sociale delle popolazioni interessate e per la realizzazione delle opere che si rendano necessarie per rimediare alla alterazione del corso naturale delle acque causata dalla loro regimazione artificiale (Corte cost. 20 dicembre 2002, n. 533; Cass. sez. U. n. 16157 del 2018; Cass. sez. U. n. 34475 del 2019; Sez. U, Sentenza n. 25949 del 2020; Cass. sez. U. n. 31410/2022 e altre). Come ricorda anche la Sentenza n. 25949 del 2020 di queste SSUU, il sistema originariamente ideato dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici (Regio Decreto 11 dicembre 1933, n. 1775) prescindeva da ogni discrimine altimetrico tra i Comuni 6 di 12 beneficiari delle forniture o del sovracanone, mentre i soggetti legittimati a ottenere la prestazione erano i Comuni rivieraschi e l'onere relativo, anche come fornitura di energia, incombeva su tutte le derivazioni. Con la riforma del 1953 (legge 27 dicembre 1953, n. 959) mutano i soggetti beneficiari del nuovo sovracanone, che diventano i Comuni facenti parte di bacini imbriferi montani (BIM), la cui perimetrazione montana è demandata ad appositi decreti ministeriali, nonché quelli rivieraschi, ovverosia situati nel tratto compreso tra il punto ove ha termine praticamente il rigurgito a monte della presa ed il punto di restituzione. Ne deriva che, per il legislatore del 1953, accanto ai Comuni del perimetro montano coesistono, quali beneficiari, i Comuni rivieraschi anche se posti al di fuori di tale perimetro ma entro il punto di restituzione, laddove l'onere economico è, però, circoscritto a carico dei soli impianti con opere di presa poste nel ridetto perimetro. L'ulteriore riforma del 2013 reintroduce l'originario sistema che onera del pagamento del sovracanone tutti gli impianti senza discrimine altimetrico, cioè tutti quelli siti nei bacini imbriferi montani e quelli siti nei Comuni sì rivieraschi ma posti al di fuori del perimetro montano (cfr. Cass. SSUU Sentenza n. 25949 del 2020 cit.). L'art. 1, comma 137, della legge n. 228 del 2012 (cd. Legge di stabilità 2013) infatti recita: “Al fine di consentire la prosecuzione degli interventi infrastrutturali da parte dei Comuni e dei bacini imbriferi montani, i sovracanoni idroelettrici, previsti ai sensi dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959, sono estesi con decorrenza dal 10 gennaio 2013 a tutti gli impianti di produzione di energia idroelettrica superiori a 220 kw di potenza nominale media, le cui opere di presa ricadano in tutto o in parte nei territori dei comuni compresi in un bacino imbrifero montano già delimitato”. Queste Sezioni Unite, nell’escludere dubbi di legittimità costituzionale della disposizione, hanno chiarito che la relativa disciplina - espressione della potestà legislativa nelle materie di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario ex art. 117 Cost. - è rimessa alla discrezionalità del legislatore 7 di 12 nel rispetto, come avvenuto nel caso di specie, dei canoni di non arbitrarietà o irrazionalità della scelta legislativa, limitandosi la norma a prevedere l'onere del pagamento del sovracanone per tutti gli impianti, senza discrimine altimetrico, e a rendere omogenee le posizioni di tutti i Comuni e di tutti gli impianti del bacino (Cass., Sez. Un., 19 giugno 2018, n. 16157, seguita da Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2019, n. 2085 ed altre più recenti). Non irragionevolmente il legislatore ha ritenuto di estendere i benefici derivanti dalla riscossione dei sovracanoni a tutte le collettività locali ricomprese nel bacino imbrifero montano, a fini solidaristici, e nel perseguimento della finalità, costituzionalmente rilevante, di integrare le risorse degli enti territoriali interessati, nel quadro di un'esigenza di sostegno all'autonomia locale. La disposizione in questione, infatti, mira ad eliminare dall'ordinamento ingiustificate disparità di trattamento tra enti locali, il cui territorio risulta comunque gravato dalla presenza di impianti idroelettrici. Sulla scorta di tale ricostruzione, e venendo al caso di specie, ritiene il Collegio essenziale soffermarsi ulteriormente sul principio – ricorrente nella giurisprudenza delle sezioni unite - di “omogeneità delle posizioni di tutti i comuni”, adattandolo alla specifica questione oggi prospettata: si tratta insomma di stabilire se l'omogeneità delle posizioni” e l’eliminazione del “discrimine altimetrico” introdotti dalla norma si riferiscono solo ai cd. rapporti esterni, cioè all'obbligo di tutti i gestori di impianti e quindi ai soli rapporti tra enti locali e concessionari, come assumono i ricorrenti, oppure se riverberano i loro effetti anche ai rapporti interni tra i percettori in sede di modalità di ripartizione dei sovracanoni. La prima soluzione è quella giuridicamente corretta. La modifica normativa introdotta con l’art. 1 comma 137 della Legge di Stabilità 2013, come si evince chiaramente dalla formulazione della disposizione, nell’estendere l’onere di pagamento del sovracanone 8 di 12 anche agli impianti “non montani” si limita ad ampliare la platea dei soggetti tenuti alla corresponsione del sovracanone idrico, armonizzando così la posizione dei Comuni percettori, in modo che non vi siano più Comuni esonerati dalla contribuzione e pur sempre destinatari pro quota del provento dei sovracanoni. Del resto, nessuna ulteriore modifica il legislatore del 2012 ha inteso apportare alla legge n. 959 del 1953 che, nel prevedere l’istituzione dei Consorzi tra Comuni compresi in ciascun Bacino ER TA, demanda al Ministro di Lavori Pubblici la ripartizione dei proventi derivanti dal sovracanone “nel caso di Consorzi di più Province” (v. art. 1 comma 4) e “in attesa della costituzione dei consorzi di cui ai precedenti commi secondo e terzo” (v. art. 1 comma 10), il che sta logicamente a significare che, secondo la volontà del legislatore, negli altri casi (cioè nei casi di Consorzi già costituiti tra Comuni della stessa Provincia), alla ripartizione dei proventi provvedono direttamente i Consorzi, attraverso i loro organi interni. Non appare dunque aderente al testo legislativo l’interpretazione fornita dalla sentenza impugnata laddove afferma che le deliberazioni impugnate “pretermettono la normativa sopravvenuta, prorogano il regime giuridico anteriore alla novella legislativa, omettono di uniformare i criteri di ripartizione dei sovracanoni , disattendono le linee guida dettate con la nota ministeriale dell’8 ottobre 2008, trincerandosi dietro l’autonomia decisionale riservata in materia al BIM” (cfr. pag. 9 sentenza impugnata). Detta interpretazione, inoltre, attribuisce al sovracanone una natura indennitaria laddove afferma che i sovracanoni vanno a “compensare il pregiudizio sofferto dalla popolazione conseguente alla realizzazione delle derivazioni idroelettriche” (pag. 9), mentre invece è noto che il sovracanone richiesto ad un concessionario di utenza idrica “non ha carattere indennitario” (cfr. Corte Costituzionale n. 533/2002) ed ha finalità di promozione dello sviluppo economico e sociale delle popolazioni interessate. 2 Col secondo motivo i ricorrenti denunziano la violazione e falsa applicazione degli artt. 1 comma 137 della legge n. 228/2012, 1 e 2 della 9 di 12 legge n. 959/1953, nonché dell’art. 2377 comma 2 cc in relazione all’art. 111 della Costituzione e all’art. 360 comma 1 n. 3 cpc, dolendosi del ritenuto “abuso di maggioranza” nell’adozione di delibere che, come nel caso di specie, omettono di adeguarsi alla disciplina legislativa vigente al momento della loro adozione. Il motivo è fondato. In disparte l’applicabilità della figura (tipica del diritto societario) alle deliberazioni dei Comuni consorziati, l'abuso della regola di maggioranza (altrimenti detto abuso o eccesso di potere) è causa di annullamento delle deliberazioni assembleari allorquando la delibera non trovi alcuna giustificazione nell'interesse della società - per essere il voto ispirato al perseguimento da parte dei soci di maggioranza di un interesse personale antitetico a quello sociale - oppure sia il risultato di una intenzionale attività fraudolenta dei soci maggioritari diretta a provocare la lesione dei diritti di partecipazione e degli altri diritti patrimoniali spettanti ai soci di minoranza "uti singuli". L'onere di provare che il socio di maggioranza abbia abusato del proprio diritto di voto grava sul socio di minoranza che assume l'illegittimità della deliberazione (cfr. Sez. 1, Sentenza n. 27387 del 12/12/2005 Rv. 585532; Sez. 1, Sentenza n. 20625 del 2020). Nel caso di specie, la sentenza impugnata omette del tutto di argomentare sul perseguimento, da parte dei consorziati di maggioranza, di un interesse personale antitetico a quello consortile o sull’esistenza di un comportamento connotato da intenti “fraudolenti” diretti a provocare la lesione dei diritti di partecipazione e degli altri diritti patrimoniali spettanti ai consorziati di minoranza. 3 Con l’ultimo motivo, infine, i ricorrenti denunziano nullità della sentenza per motivazione inesistente/apparente. Violazione dell’art. 132 n. 4 cpc in relazione all’art. 360 comma 1 n. 4 cpc. Si dolgono in particolare dell’annullamento di tutte le delibere impugnate senza considerare che alcune di esse, ed in particolare le delibere nn. 1,2,3,4,5 del 25.5.2020 nulla avevano a che vedere con 10 di 12 l’oggetto dell’odierna discussione, essendo relative, rispettivamente, all’approvazione dello schema di bilancio di previsione 2020/2022 (Delibera n. 1), all’esame ed approvazione del rendiconto di bilancio (Delibera n. 2), alla variazione n. 1 al bilancio di previsione 2020/2022 (Delibera n. 3), al riparto straordinario per emergenza Covid 2019 (Delibera n. 4), all’approvazione del nuovo Statuto (Delibera n. 5). Anche questo motivo è fondato. La riformulazione dell'art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., disposta dall'art. 54 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in legge 7 agosto 2012, n. 134, deve essere interpretata, alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall'art. 12 delle preleggi, come riduzione al "minimo costituzionale" del sindacato di legittimità sulla motivazione. Pertanto, è denunciabile in cassazione solo l'anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all'esistenza della motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali. Tale anomalia si esaurisce nella "mancanza assoluta di motivi sotto l'aspetto materiale e grafico", nella "motivazione apparente", nel "contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili" e nella "motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile", esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di "sufficienza" della motivazione (tra le varie, Sez. U, Sentenza n. 8053 del 07/04/2014 Rv. 629830). Scendendo più nel dettaglio sull’analisi del vizio di motivazione apparente, la costante giurisprudenza di legittimità ritiene che il vizio ricorre quando la motivazione, benché graficamente esistente, non renda, tuttavia, percepibile il fondamento della decisione, perché recante argomentazioni obbiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione del proprio convincimento, non potendosi lasciare all'interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche congetture (v. tra le tante, Sez. U, Sentenza n. 22232 del 03/11/2016 Rv. 641526; Sez. U, Sentenza n. 16599 del 2016; Sez. 6 - 1, Ordinanza n. 6758 del 01/03/2022 Rv. 664061; Sez. 6 - 5, Ordinanza n. 13977 del 23/05/2019 Rv. 654145) 11 di 12 Nel caso in esame, il Tribunale Superiore, dopo avere affermato che “le deliberazioni impugnate pretermettono la normativa sopravvenuta e omettono di uniformare i criteri di ripartizione dei sovracanoni, disattendendo le linee guida dettate con la nota 8.10.2008 del Ministero dell’Ambiente, dimenticandosi che i sovracanoni sono destinati ope legis alla compensazione del danno (ancorché potenziale) risentito dalla collettività stanziata sul territorio….”, ha poi concluso che “il Comune ricorrente, ancorché non montano, per effetto del comma 137 dell’art. 1 della legge 24 dicembre 2012 n. 228, legittimamente aspira al pagamento dei sovracanoni che vadano a compensare il pregiudizio sofferto dalla popolazione conseguente alla realizzazione delle derivazioni idroelettriche”. E da tali considerazioni, ha fatto poi derivare l’annullamento “degli atti impugnati”, ma in tal modo ha posto un collegamento diretto tra premesse e conclusioni che però, a ben vedere, si rivela del tutto inidoneo a rendere giustificata la pronuncia di annullamento delle delibere 1,2,3,4,5 del 25.5.2020 di cui non accerta neppure il contenuto. L'impossibilità di individuare l'effettiva ratio decidendi che ha portato all’annullamento “in blocco” di tali delibere rende meramente apparente la motivazione della sentenza impugnata. In conclusione, in accoglimento ricorso, la sentenza va cassata. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto sulla questione di fondo che ha dato origine al presente contenzioso (l’esercizio della potestà deliberativa del Consorzio BIM sulla modalità di ripartizione dei sovracanoni), la causa può essere decisa nel merito ai sensi dell’art. 384 comma 2 cpc con il rigetto dei ricorsi proposti dal Comune di Borgofranco d’Ivrea. La mancanza di precedenti sulla specifica questione posta dal primo motivo giustifica la compensazione delle spese dell’intero giudizio.
P.Q.M.
12 di 12 la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta i ricorsi del Comune di Borgofranco d’Ivrea. Compensa tra le parti le spese dell’intero giudizio. Così deciso in Roma il 24.1.2023.