Composta dai Signori:
Dott. Pasquale Trojano Presidente

1. Dott. Bruno Rossi Componente

2. Dott. Giorgio Lattanzi Componente

3. Dott. Giovanni de Roberto Rel. Componente

4. Dott. Giovanni Silvestri Componente

5. Dott. Pierluigi Onorato Componente

6. Dott. Antonio Stefano Agrò Componente

7. Dott. Nicola Milo Componente

8. Dott. Mario Rotella Componente
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da IA IA;

avverso l'ordinanza 16 luglio 2001 del Magistrato di sorveglianza di Trapani.
Letti gli atti, l'ordinanza denunciata ed il ricorso. Sentita in camera di consiglio la relazione fatta dal Consigliere de Roberto.
Lette le conclusioni del Pubblico ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale, dott. Enrico Delehayie, che ha concluso per la dichiarazione di inammissibilità del ricorso. RITENUTO IN FATTO

1. IA IA proponeva reclamo al Magistrato di sorveglianza di Trapani avverso il provvedimento dell'amministrazione dell'istituto penitenziario in cui era ristretto in esecuzione di pena, provvedimento che, in applicazione degli artt. 37, comma 8, e 39, comma 2, del d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230 (Regolamento recante norme sull'ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative della libertà), aveva limitato il numero dei colloqui visivi e telefonici rispettivamente nella misura di quattro e di due al mese, essendo il reclamante stato condannato per uno dei reati di cui all'art.

4-bis, comma 1, primo periodo, dell'ordinamento penitenziario;
secondo il IA le previsioni regolamentari dovevano essere disapplicate perché illegittime, stabilendo una non consentita discriminazione tra detenuti, in contrasto con il principio di imparzialità del trattamento.
Il Magistrato adito procedeva nelle forme del contraddittorio camerale di cui agli artt. 678 e 666 c.p.p., richiamandosi alla decisione della Corte costituzionale n. 26 del 1999, che individua nel reclamo ex art. 35 dell'ordinamento penitenziario il mezzo generale di doglianza dei detenuti;
un modello, dunque, inidoneo a regolamentare la tutela di posizioni soggettive che pure ricevono protezione. Nel merito, respingeva il reclamo con ordinanza del 16 luglio 2001, ritenendo le disposizioni regolamentari applicate conformi a specifiche finalità di ordine e di sicurezza in forza della qualificata pericolosità del detenuto, senza che fosse profilabile, quindi, qualsivoglia compromissione dei princì pi di proporzionalità e di individualizzazione della pena.

2. L'interessato ha proposto ricorso per cassazione avverso il provvedimento decisorio, ha prodotto, poi, memoria e documentazione, riportandosi a precedenti giurisprudenziali di magistrature di merito che, in analoghe situazioni e con identica procedura, avevano ritenuto fondato il reclamo.

3. Sul ricorso, assegnato alla Prima Sezione, il Procuratore Generale presso questa Corte ha concluso nel senso dell'inammissibilità, ritenendolo proposto avverso provvedimento non impugnabile, oltre che manifestamente infondato.

4. La Prima Sezione, con ordinanza 14 novembre 2002, ha rimesso il ricorso alle Sezioni unite perché risolvano il contrasto giurisprudenziale avente ad oggetto la natura del provvedimento del magistrato di sorveglianza in subiecta materia e la sua ricorribilità per cassazione.
Rammenta la Prima Sezione che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 26 del 1999, ha riepilogato gli esiti della propria precedente elaborazione della materia e affermato l'esigenza costituzionale del riconoscimento del diritto di azione nell'ambito di un procedimento avente caratteri giurisdizionali, individuando la sede della tutela nella magistratura di sorveglianza, alla quale spetta - secondo l'ordinamento penitenziario - una tendenzialmente piena funzione di garanzia dei diritti dei detenuti e degli internati. Il reclamo al magistrato di sorveglianza ex art. 35, n. 2, dell'ordinamento penitenziario, che pure rappresenta lo strumento generale di doglianza, è però sprovvisto dei requisiti minimi della giurisdizionalità. Tale reclamo può essere infatti indirizzato a eterogenee autorità politiche, amministrative o giudiziarie, non è contemplata, perché si pervenga ad una pronuncia su di esso, ne' alcuna formalità di procedura ne' l'osservanza del contraddittorio;
non è previsto, poi, alcun mezzo d'impugnazione, risolvendosi la decisione, pur se di accoglimento, in una mera segnalazione o sollecitazione all'amministrazione penitenziaria, senza alcuna stabilità o forza cogente. Peraltro, prosegue l'ordinanza di rimessione, l'illegittimità costituzionale, pur dichiarata, non apparve superabile in via additiva, potendo l'omessa previsione del rimedio giurisdizionale essere riparata attraverso la scelta tra una gamma di possibilità, relative sia all'individuazione del giudice competente, sia alle procedure idonee a tener conto dei diritti in discussione e a proteggere la funzionalità dell'esecuzione penale;
scelta che, nell'ordinamento vigente, il legislatore aveva compiuto caso per caso, in relazione ad esigenze singolarmente considerate e secondo gradi diversi di articolazione e completezza degli schemi processuali di volta in volta utilizzabili (art. 14-ter; artt. 30-bis e 30-ter; art. 53-bis, comma 2; art. 69). Pertanto, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale degli artt. 35 e 69 dell'ordinamento penitenziario, "nella parte in cui non prevedono una tutela giurisdizionale nei confronti degli atti dell'amministrazione penitenziaria lesivi di diritti", chiamava "il legislatore all'esercizio della funzione ... che ad esso compete". Così da colmare il vuoto normativo ed attuare il principio costituzionale affermato.
Rimasto inascoltato l'appello, la giurisprudenza della Prima Sezione - cui la materia penitenziaria è assegnata per competenza tabellare interna - si è inizialmente orientata nel senso di ritenere che, in mancanza di ogni intervento legislativo, i reclami "atipici" dei detenuti restassero - nonostante la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 35 e 69 dell'ordinamento penitenziario - privi della garanzia della giurisdizione e i provvedimenti relativi non fossero quindi soggetti a impugnazione.
Successivamente la questione è stata rimeditata sul rilievo che la decisione della Corte costituzionale ha comunque innovato il quadro normativo, introducendo il principio della necessaria tutela giurisdizionale delle posizioni giuridiche soggettive, onde spetta all'interprete individuare se, fra quelli previsti dall'ordinamento, esista un rimedio dotato di forza espansiva tale da integrare un mezzo a carattere generale suscettibile di garantire l'attuazione di un simile principio. Talune decisioni hanno individuato il rimedio nel reclamo ex art. 35, da trattarsi secondo le forme camerali previste dal codice di rito, con pronuncia impugnabile per cassazione. Altre decisioni hanno, invece, mantenuto fermo il precedente orientamento proprio nella materia dei colloqui e delle conversazioni telefoniche, ritenendo che nessuno dei procedimenti previsti dall'ordinamento penitenziario possa essere considerato un rimedio giurisdizionale a carattere generale, tale da poter essere esteso alla procedura che si instaura a seguito di reclamo.

5. Con decreto in data 13 dicembre 2002 il Primo Presidente ha rimesso il ricorso alle Sezioni unite a norma dell'art. 618 c.p.p. per la soluzione del contrasto interpretativo.

6. Dopo la rimessione del ricorso, il Procuratore Generale, nelle sue requisitorie, ha ribadito la richiesta di dichiarazione di inammissibilità del ricorso.
CONSIDERATO IN DIRITTO

7. Le Sezioni unite sono chiamate a comporre il contrasto giurisprudenziale circa la disciplina applicabile nella materia riguardante i provvedimenti dell'amministrazione penitenziaria concernenti i colloqui e la corrispondenza telefonica dei detenuti;

più in particolare, quale sia la procedura riferibile e se il provvedimento adottato sia ricorribile per cassazione. Come si è esposto in narrativa, nel caso di specie, il Magistrato di sorveglianza di Trapani ha disatteso il gravame proposto dal IA avverso le disposizioni limitative dei permessi di colloquio (visivo e telefonico) ai detenuti condannati in ordine ai reati di cui all'art.

4-bis dell'ordinamento penitenziario (prima delle modificazioni apportate alla disposizione ora ricordata dall'art. 1 della legge 23 dicembre 2002, n. 279), dettate dal regolamento approvato con d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, seguendo la procedura di cui agli artt. 666 e 678 c.p.p.; il ricorrente ha denunciato per cassazione tale provvedimento deducendo l'illegittimità delle norme regolamentari adesso richiamate di cui ha chiesto la disapplicazione.
L'esame di queste Sezioni unite deve, dunque, articolarsi verificando, in primo luogo, se la materia dei colloqui sia assistita dalla riserva di giurisdizione nel caso di denuncia dei provvedimenti dell'autorità amministrativa;
in caso positivo, quale sia l'organo cui è affidata la cognizione di tali denunce;
ancora, se la procedura "prescelta" dal Magistrato di sorveglianza sia o no da ritenere corretta e se - un tema non necessariamente conseguente alla risposta positiva a tale quesito - il provvedimento che ne è scaturito sia ricorribile per cassazione. Solo superato un simile scrutinio sarà consentito verificare il "merito" delle censure avanzate dal ricorrente.

8. Va detto, però, che i termini del contrasto risultano incentrati - per ovvie ragioni concernenti la sede in cui le censure sono state fatte valere - sulla ricorribilità per cassazione del provvedimento della magistratura di sorveglianza che abbia deciso in subiecta materia. Appare, dunque, metodologicamente più rigoroso descrivere preliminarmente gli esatti profili problematici sottoposti ora al vaglio di queste Sezioni unite quanto alla possibilità di ricorrere per cassazione contro i provvedimenti del magistrato di sorveglianza in tema di atti dell'amministrazione penitenziaria lesivi di posizioni soggettive dei detenuti e degli internati. Non è inutile, peraltro, precisare che l'ambito della presente statuizione resta circoscritto alle determinazioni concernenti i colloqui (visivi e telefonici) di cui all'art. 18 dell'ordinamento penitenziario, pure se la forza espansiva della decisione è agevolmente ricavabile dal complessivo sistema di tutela delle posizioni soggettive del detenuti e degli internati che possano trovare protezione in via giurisdizionale. Precisazione, questa, davvero indispensabile per dissipare ogni equivoco circa la prospettabilità, nel sistema, sia pure a seguito dell'iniziativa dell'interessato, di un'indiscriminata attività "sostitutiva" - quindi, oltre i margini connaturati all'esistenza di una posizione soggettiva tutelabile in sede giurisdizionale - da parte del giudice nell'ambito della normale gestione della vita dell'istituto; una vicenda che, se valicasse i limiti che saranno più avanti indicati, comporterebbe, non solo il rischio di immobilizzare l'attività amministrativa, ma anche di cancellare un modello, come il reclamo di cui all'art. 35 della legge n. 354 del 1975, che - proprio al di fuori delle materie oggetto di riserva giurisdizionale - può ancora esplicare una sua funzione, lato sensu, di garanzia.

9. Una prima linea di tendenza, variamente articolata, assegnando valore di posizioni soggettive giuridicamente protette e, quindi, assoggettabili al regime della tutela giurisdizionale, solo a quelle situazioni pretensive espressamente indicate dalla legge, nega la ricorribilità per cassazione del provvedimento del magistrato di sorveglianza emesso sul reclamo di cui all'art. 35 dell'ordinamento penitenziario.
Si è così affermato che, poiché il provvedimento adottato dall'autorità penitenziaria non attiene alle materie tassativamente indicate dall'art. 69 della legge n. 354 del 1975, su cui il magistrato decide con ordinanza o decreto motivato soggetto ad impugnazione (attività lavorativa, legittimo esercizio del potere disciplinare, permessi, prescrizioni attinenti all'affidamento in prova al servizio sociale, remissione del debito, ricoveri psichiatrici), ma viene instaurato nell'ambito del generico diritto di "reclamo" di cui all'art. 35 della stessa legge - che può essere indirizzato, quale semplice veicolo di doglianza, oltre che al magistrato di sorveglianza, anche ad autorità politiche o amministrative ovvero a soggetti estranei all'organizzazione penitenziaria, ma interessati all'esecuzione della pena sotto il profilo sanitario e della legalità - si è al di fuori dell'ambito giurisdizionale, tanto che non sono individuabili espresse previsioni circa lo svolgimento della procedura e l'efficacia delle decisioni conseguenti;
se, poi, venga investito del reclamo il magistrato di sorveglianza, la sua "decisione", da adottare de plano, e cioè al di fuori di ogni formalità di procedura e di ogni contraddittorio, è priva di stabilità e di forza giuridica cogente, risolvendosi, in caso di ritenuta fondatezza della rimostranza, in una mera segnalazione o sollecitazione dell'amministrazione penitenziaria, così da non essere soggetta ne' ad ulteriori vicende procedimentali davanti al tribunale di sorveglianza ne' a ricorso per cassazione, consentito, ex art. 111 della Costituzione, soltanto contro i provvedimenti pronunciati da organi giurisdizionali. La intervenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 35 e 69 della legge n. 354 del 1975, nella parte in cui non prevedono una tutela giurisdizionale nei confronti degli atti dell'amministrazione penitenziaria lesivi dei diritti dei detenuti, varrebbe soltanto a richiamare il legislatore alla funzione che gli compete al fine di colmare il vuoto normativo apertosi in conseguenza della dichiarazione di illegittimità, come risulterebbe comprovato dalla impossibilità, affermata dal giudice delle leggi, di intervenire (pare di intendere, seguendo un percorso costituzionalmente obbligato) sul sistema normativo vigente. L'assenza, quindi, di un mezzo di tutela dei diritti soggettivi che si assumano lesi dall'amministrazione comporta l'inammissibilità del ricorso per cassazione, evocandosi peraltro - un punto sul quale si avrà occasione di tornare più avanti - quale unica situazione protettiva, il diritto di adire la giurisdizione civile ordinaria, ai sensi dell'art. 24 della Costituzione (Sez. I, 16 febbraio 2000, Camerino).
Una linea ribadita, in tema di reclamo avverso disposizioni asseritamene applicative e in realtà ulteriormente restrittive, adottate dall'autorità penitenziaria nell'ambito del regime previsto dall'art. 41-bis, comma 2, della legge n. 354 del 1975, pure qui assegnando alla sentenza costituzionale n. 26 del 1999 un valore preclusivo all'addizione della normativa vigente (Sez. I, 7 marzo 2001, Paolello). Analoghe le scelte di questa prima soluzione ermeneutica a proposito dei colloqui e della corrispondenza telefonica.
Sul punto, oltre a riprodursi le argomentazioni addotte dalla giurisprudenza sopra ricordata, si è, ancora una volta, precisato che avverso il provvedimento del magistrato di sorveglianza in tema di colloqui e di corrispondenza telefonica non è consentito il ricorso ex art. 111, 7° comma, della Costituzione, in quanto ci si trova di fronte ad un provvedimento non riferibile alla libertà personale (Sez. I, 7 marzo 2002, Parla;
Sez. I, 3 dicembre 2002, Emanuelllo). Secondo una prospettiva che ha ricevuto un ulteriore decisivo apporto allorché si è stigmatizzato con la qualifica di abnorme - perché espressione di un arbitrario esercizio del potere giurisdizionale - il provvedimento del magistrato di sorveglianza che abbia deciso il reclamo sempre nella materia dei colloqui visivi e telefonici, non utilizzando la procedura prevista dall'art. 35 dell'ordinamento penitenziario, ma il procedimento di cui agli artt. 666 e 678 c.p.p., considerato che un provvedimento di tal genere non riveste natura giurisdizionale, non è soggetto ad ulteriore reclamo al tribunale di sorveglianza ne' a ricorso per cassazione, è sprovvisto di qualsiasi stabilità e forza giuridica cogente, è limitato a proporre suggerimenti all'amministrazione penitenziaria e non può disapplicare l'atto amministrativo contro cui è proposto reclamo (Sez. I, 14 aprile 2002, Balsamo); in tal modo legittimando l'accesso in cassazione di un provvedimento altrimenti non assoggettabile ad alcuna forma di gravame.
Una prima divaricazione dai principi sopra enunciati è riscontrabile allorché si è affermata, a seguito della sentenza costituzionale n. 26 del 1999, definita "sostanzialmente additiva anche se in modo incompleto", la correttezza dell'adozione, da parte del magistrato di sorveglianza, adito quale organo cui l'art. 69 dell'ordinamento penitenziario demanda il controllo di conformità alla legge dell'attività penitenziaria, del procedimento previsto dagli artt. 666 e 678 c.p.p. per decidere il reclamo in materia di colloqui e di corrispondenza telefonica, conseguentemente ritenendo l'ammissibilità del ricorso per cassazione avverso tale decisione (Sez. I, 19 febbraio 2002, Castellano). Più articolatamente, sempre richiamando la sentenza n. 26 del 1999, si è esclusa l'"appartenenza al settore amministrativo del reclamo contro i provvedimenti dell'amministrazione penitenziaria che incidano sui diritti dei detenuti, come quelli relativi ai colloqui ed alla conversazioni telefoniche", così da riconoscere la necessità dell'utilizzazione, fino all'intervento del legislatore - intervento comunque ritenuto indispensabile dalla Corte - anche qui, dell'ordinario modello procedimentale delineato dall'art. 678 c.p.p. che, richiamando l'art. 666, comma 6, dello stesso codice, rende ricorribile per cassazione il provvedimento del magistrato di sorveglianza pronunciato contro gli atti dell'amministrazione lesivi di diritti (Sez. I, 15 maggio 2002, Valenti;
nonché Sez. I, 6 giugno 2002; Sez. I, 8 ottobre 2002, Pappalardo). 10. Una volta chiariti i termini del contrasto, rileva il Collegio che non sembra complementare alla prima verifica lo stabilire - per giunta secondo proposizioni dilemmatiche - quale sia l'efficacia da riconoscere alla sentenza costituzionale n. 26 del 1999. Pure se, proprio in ordine all'efficacia di tale decisum, parrebbe incentrarsi la prima corrispondente questione. Infatti, le collisioni ermeneutiche riscontrabili in subiecta materia concernono il mezzo utilizzabile per contestare il provvedimento dell'amministrazione penitenziaria. Una problematica da cui discende, prima ancora che la necessità di stabilire se il provvedimento dell'organo giurisdizionale sia ricorribile per cassazione, l'esigenza di individuare la natura di tale provvedimento. Sotto tale profilo appare subito incontestabile che la tutela delle posizioni soggettive dei detenuti non può essere affidata ad un rimedio de plano solo in forza della scelta (per giunta "obbligata") dell'interessato, occorrendo, invece, disporre di una procedura in contraddittorio da cui possa scaturire una decisione avente forza vincolante.
Prescindendo dalla efficacia da riconoscere alla statuizioni di una sentenza come quella ora ricordata, annoverabile tra le decisioni additive di principio - verificando, cioè, se ad essa possa riferirsi il disposto sia dell'art. 136, 2° comma, della Costituzione sia dell'art. 30 della legge 23 marzo 1953, n. 87 - la forza cogente delle sue argomentazioni (peraltro ribadita, e proprio con riferimento alla statuizione qui richiamata, dalla successiva sentenza n. 526 del 2000) appare, quanto meno (se si vuole trascurare la concomitante forza demolitoria di tale pronuncia), un approdo "storico-interpretativo" davvero non eludibile per le successioni ermeneutiche utilizzabili ai fini della soluzione del contrasto giurisprudenziale;
e ciò anche per la necessità di impedire quelle ricadute che, sul piano applicativo, ne possono derivare solo riflettendo alla ipotizzabile compromissione del principio di eguaglianza nel confronto con modelli procedimentali previsti dall'ordinamento penitenziario sempre a tutela di posizioni soggettive dei detenuti e degli internati: si pensi alla situazione davvero paradossale che conseguirebbe rispetto al trattamento dei detenuti sottoposti al regime di cui all'art. 41-bis che potranno utilizzare il reclamo al tribunale di sorveglianza secondo le modalità previste dall'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario (v., però, ora l'art. 2, comma 2-sexies, della legge 23 dicembre 2002, n. 279, che ha esteso a tale procedura le "forme previste dagli artt. 666 e 678 del codice di procedura penale"), con la possibilità di coinvolgere anche la materia dei colloqui (la misura dei quali è, peraltro, espressamente indicata dall'art. 2, comma 2-quater, lettera b, della legge n. 279 del 2002); mentre i detenuti
"ordinari" non potranno usufruire, in proposito, che del reclamo previsto dall'art. 35 dell'ordinamento penitenziario senza alcuna possibilità di accedere alla tutela giurisdizionale. Con riferimento ai primi, infatti, la Corte costituzionale ha statuito che, in assenza di disposizioni espresse, la competenza a sindacare la legittimità dei provvedimenti adottati dall'amministrazione penitenziaria ai sensi dell'art. 41-bis deve riconoscersi a quello stesso organo giurisdizionale cui è demandato il controllo sull'applicazione, da parte della medesima amministrazione, del regime di sorveglianza particolare, ai sensi dell'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario (v. sentenza n. 410 del 1993, peraltro, con le precisazioni derivanti dalla sentenza n. 349 del 1993; cfr. sul punto, quanto mai significativamente, Sez. I, 7 marzo 2001, Paolello, nonché le novazioni normative adesso richiamate, ovviamente non riferibili, neppure come tertium comparationis, alla vicenda ora all'esame della Corte).
Non può, inoltre, essere trascurato che la sentenza n. 26 del 1999, da un lato, recepisce gli epiloghi interpretativi - talora "provvisori", considerando il progressivo "arricchimento" giurisprudenziale nell'opera di giurisdizionalizzazione dei vari momenti in cui si articola la possibile lesione delle posizioni soggettive dei detenuti e degli internati - individuabili impiegando una metodologia attenta alle effettive scelte della giurisprudenza di legittimità - e, dall'altro lato, esprime una linea di tendenza derivante da sentenze di accoglimento o di rigetto che - a partire dall'inizio degli anni novanta - ha costituito il cardine ormai definitivamente canonizzato ai fini, per un verso, del riconoscimento di posizioni soggettive differenziate rispetto a quelle enucleate dalle norme che prevedono una esplicita tutela giurisdizionale e, per un altro verso, di una progressiva marginalizzazione dell'art. 35 dell'ordinamento penitenziario. 11. Occorre rammentare come dalle norme di ordinamento penitenziario sia ricavabile un sistema di tutela delle posizioni soggettive connesse alla predisposizione ed all'attuazione del programma di trattamento nonché alle modalità della sua esecuzione di cui, è bene ricordarlo, parte integrante sono, appunto, i colloqui con i congiunti o con altre persone (art. 18, commi 1 e 3) nonché la corrispondenza telefonica nei rapporti con i familiari e, in casi particolari, con i terzi (art. 18, comma 5, dell'ordinamento penitenziario), al pari dell'accesso ai mezzi di informazione. Un quadro normativo che, proprio dal trattamento, fa discendere una complessa e variegata costellazione di misure incidenti sulla pena in espiazione, perché - si tratta di un dato ormai consolidato alla stregua della giurisprudenza costituzionale e della più autorevole dottrina - proprio nel continuo adeguamento del trattamento all'evoluzione o all'involuzione della personalità e della condotta del soggetto fa discendere la effettiva possibilità di successo dell'opera di risocializzazione;
con la conseguenza che il trattamento penitenziario viene a rilevare ai fini della questione sottoposta ora all'esame delle Sezioni unite sotto un duplice profilo: da un lato, in modo immediato e diretto, funzionale all'esigenza protettiva delle posizioni soggettive del detenuto;

dall'altro lato, in modo mediato ed indiretto, in funzione di quelle che, con un lessico, forse, tecnicamente non rigoroso, ma di sicura significazione semantica, possono definirsi le modalità di esecuzione della pena (quantità e qualità della pena stessa), anche con riferimento all'accesso a misure extramurarie;
un sistema, quest'ultimo, sicuramente assistito dalla garanzia giurisdizionale (v., in proposito, le differenziazioni chiaramente emergenti dalla sentenza n. 26 del 1999; ma, prima ancora, dalle sentenze n. 354 del 1993, 410 del 1993, 351 del 1996). Cruciale appare sul punto il disposto dell'art. 69, comma 5, che conferisce al magistrato di sorveglianza, nel corso del trattamento, il potere-dovere di dettare "disposizioni dirette ad eliminare violazioni dei diritti dei condannati e degli internati". Una norma che, mentre sembrerebbe rendere vincolanti - almeno nel caso di violazione di diritti connessi all'attuazione del trattamento - le determinazioni del magistrato di sorveglianza, resterebbe irrimediabilmente depotenziata ove non fosse attribuito all'interessato il potere di azionare la giurisdizione proprio al fine di denunciare la violazione delle posizioni soggettive ricollegabili alle concrete modalità attuative del trattamento da parte della amministrazione penitenziaria.
Il ruolo decisivo della disposizione ora ricordata era stato, del resto, ampiamente chiarito dalla sentenza costituzionale n. 212 del 1997 che, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 18 della legge 26 luglio 1975, n. 354, come sostituito dall'art. 2 della legge 12 gennaio 1977, n. 1, e modificato dall'art. 4 della legge 10 ottobre 1986, n. 663, nella parte in cui non prevede che il detenuto condannato in via definitiva ha diritto di conferire con il difensore fin dall'inizio dell'esecuzione della pena, ebbe a proporre talune fondamentali puntualizzazioni in tema di diritti dei detenuti e degli internati.
È significativo, anzi tutto, rimarcare come - nonostante la diversa tipologia di tutela invocata - ad essere chiamato in causa nello scrutinio demandato al giudice della legittimità delle leggi fosse proprio l'art. 18 dell'ordinamento penitenziario riguardante, fra l'altro, i colloqui visivi e telefonici ed è altrettanto significativo ricordare come la Corte ebbe a porsi, sia pure in astratto, la eventualità che la tutela fosse rimessa al giudice amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità, subito scartando l'utilizzazione di un simile rimedio sia per non venire in rilievo "il cattivo esercizio di un potere giurisdizionale dell'amministrazione penitenziaria, bensì il mancato riconoscimento di un diritto fondamentale" sia, più in generale, perché il detenuto, "pur trovandosi in situazione di privazione della libertà personale in forza della sentenza di condanna, è pur sempre titolare di diritti incomprimibili, il cui esercizio non è rimesso alla semplice discrezionalità dell'autorità amministrativa preposta all'esecuzione della pena detentiva, e la cui tutela pertanto non sfugge al giudice dei diritti". Così da lasciare, per la prima volta, chiaramente intendere che la tradizionale distinzione fra diritti ed interessi legittimi assume rilievo del tutto marginale nell'ambito del trattamento, una volta che alla magistratura di sorveglianza venga riconosciuta una cognizione esclusiva nella specifica materia, non potendo - oltre tutto - qualificarsi la funzione assegnata a tale magistratura come ordinaria giurisdizione di annullamento.
Ciò spiega perché la Corte, dopo aver constatato che, nonostante l'ordinamento penitenziario non abbia esplicitamente e compiutamente risolto il problema dei rimedi giurisdizionali idonei alla tutela dei diritti dei detenuti, ha ravvisato nel sistema un "assetto chiaramente ispirato al criterio per cui la funzione di tutela giurisdizionale dei diritti dei detenuti è posta in capo a tali uffici della magistratura ordinaria". Tanto da inferirne che, "alla luce di tale criterio assume rilievo anche la generale competenza attribuita al magistrato di sorveglianza per la verifica di eventuali elementi, contenuti nel programma di trattamento, <che costituiscono violazione dei diritti del condannato o dell'internato>, e per l'adozione delle disposizioni <dirette ad eliminare eventuali violazioni dei diritti dei condannati e degli internati> (art. 69, comma 5, ordinamento penitenziario)". Proprio dalle argomentazioni addotte dalla sentenza n. 212 del 1997 emerge, non soltanto una nozione di diritto collegato al trattamento penitenziario, non necessariamente identificabile in una posizione soggettiva costituzionalmente tutelata (un tema che sarà, poi, sviluppato dalla sentenza n. 26 del 1999, anche alla stregua degli apporti ermeneutici nel frattempo sopraggiunti), ma pure l'affermazione di principio che "il procedimento instaurato attraverso l'esercizio del generico <diritto di reclamo> del detenuto, che può rivolgersi sia ad autorità amministrative o ad autorità politiche o comunque estranee all'organizzazione penitenziaria (assumendo volta a volta carattere di reclamo amministrativo o di semplice istanza o esposto o petizione), sia all'organo giudiziario specificamente preposto al sistema penitenziario, vale a dire al magistrato di sorveglianza, può assumere, anche in quest'ultimo caso, veste e carattere diversi a seconda dell'oggetto del reclamo e del contenuto della domanda". A tale ultimo proposito, non si è omesso di rilevare come, mentre in alcune ipotesi le determinazioni che il magistrato di sorveglianza è chiamato ad adottare non fuoriescono verosimilmente dall'ambito amministrativo, altre volte ... quando è posta in discussione la concreta tutela di un diritto del detenuto, che solo in quella sede possa essere fatto valere, potrà e dovrà riconoscersi al relativo procedimento natura di <giudizio>, nel corso del quale può essere sollevata una questione di costituzionalità".
Dunque, nonostante la Corte abbia ravvisato nel procedimento instaurato ai sensi dell'art. 35 un modello che può assumere forma di giudizio ai soli fini indicati dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, appare fondamentale il riconoscimento del diritto a prescindere dal mezzo per farlo valere;
una situazione che evidenzia il ruolo essenziale assegnato alla posizione sostanziale di cui si domanda la tutela. Posizione che diviene l'esclusivo oggetto della questione di legittimità sottoposta al vaglio della Corte costituzionale, risultando la problematica incentrata sui rimedi solo strumentale alla proposizione della questione;
tanto che viene ad assumere valenza esponenziale, al fine di dare soluzione alla tematica della tutela, il disposto dell'art. 69, comma 5, inteso (non solo ai fini di un generico controllo del programma di trattamento, privo di ogni forza vincolante, ma) nella sua proiezione dinamica, come fondamento della protezione dalla violazione di posizioni soggettive del detenuto e dell'internato riconosciute come tali dall'ordinamento. La precisazione pare, quindi, assumere un rilievo di estrema valenza interpretativa, perché la strumentalità della censura di ordine processuale diviene complementare a quella di ordine sostanziale che, anzi, meglio, ne costituisce il fondamento;
l'assenza, infatti, di effettivi "rimedi" finirebbe col relegare il compito del magistrato di sorveglianza ad una funzione di mero indirizzo nei confronti dell'amministrazione penitenziaria, così disconoscendosi l'immanenza della situazione soggettiva di base.
12. Può dirsi, dunque, che già la sentenza ora ricordata - pur alludendo ad una diversificazione, peraltro prospettata in via meramente ipotetica, fra diritti soggettivi e interessi legittimi del detenuto - faccia chiaramente scaturire l'esistenza di un microsistema entro il quale lo stato di detenzione, lasciando sopravvivere posizioni soggettive e spazi di tutela giurisdizionale coincidenti con il diritto di azione, anche a prescindere dalle tipizzazioni stratificate da novazioni legislative o da decisioni della Corte costituzionale, impone la verifica dello strumento attivabile da individuare sempre e comunque in un modello diretto ad investire della cognizione la magistratura di sorveglianza. 13. Con la già ricordata sentenza n. 26 del 1999, la Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 35 e 69 della legge 26 luglio 1975, n. 354, quest'ultimo come sostituito dall'art. 21 della legge 10 ottobre 1986, n. 663, nella parte in cui non prevedono una tutela giurisdizionale nei confronti degli atti della amministrazione penitenziaria lesivi dei diritti di coloro che sono sottoposti a restrizione della libertà personale.
La Corte era stata investita da un magistrato di sorveglianza della questione di legittimità dell'art. 69, comma 6, della legge 26 luglio 1975, n. 354, come sostituito dall'art. 21 della legge 10 ottobre 1986, n. 663, nella parte in cui tale disposizione,
riguardante le funzioni e i provvedimenti che il magistrato di sorveglianza è abilitato, rispettivamente, a svolgere e ad adottare nelle materie di ordinamento penitenziario, dispone che il magistrato medesimo "decide con ordinanza impugnabile soltanto per cassazione, secondo la procedura di cui all'art. 14-ter, sui reclami dei detenuti e degli internati concernenti l'osservanza delle norme riguardanti l'attribuzione della qualifica lavorativa, la mercede e la remunerazione nonché lo svolgimento delle attività di tirocinio e di lavoro e le assicurazioni sociali;
le condizioni di esercizio del potere disciplinare, la costituzione e la competenza dell'organo di disciplina, la contestazione degli addebiti e la facoltà di discolpa". A risultarne direttamente coinvolto era, dunque, anche l'art. 14-ter, richiamato dalla norma denunciata, che pone, a sua volta, le regole procedurali in materia di reclamo, relativamente alla proposizione (comma 1), alla trattazione in udienza in camera di consiglio (comma 2), al contraddittorio - realizzato tramite la partecipazione personale del difensore e del pubblico ministero nonché la possibilità, riconosciuta all'interessato e all'amministrazione penitenziaria, di presentare memorie - (comma 3) e alla decisione del giudice in forma di ordinanza (comma 2) (con ulteriore rinvio [comma 4], per quanto non diversamente disposto, alle disposizioni del capo II-bis del titolo II della legge n. 354). È da notare che, nonostante il giudice rimettente fosse stato investito da reclami proposti da detenuti, a norma dell'art. 35 della legge n. 354 del 1975 (avverso determinazioni dell'amministrazione penitenziaria che avevano disposto - a causa dell'asserito contenuto osceno delle pubblicazioni - il "trattenimento" di stampa periodica loro inviata dall'esterno del carcere) e, quindi, fosse stato chiamato a decidere secondo la procedura stabilita dall'art. 35, una procedura priva dei caratteri propri della giurisdizione quali delineati invece nel denunciato art. 69, comma 6, la Corte, premesso come in realtà fosse stato chiamato in causa anche l'art. 35 (che "ha a che vedere con l'incostituzionalità da dichiarare", mentre "l'art. 69" ha a che vedere "con la disciplina da costruire, in luogo di quella che si pretende incostituzionale"), ritenne fondata la questione relativa alla illegittimità di entrambe i precetti.
Punto di partenza per pervenire alla conclusione sopra ricordata è la ribadita rilevazione che la restrizione della libertà personale non determina il disconoscimento delle posizioni soggettive attraverso un generalizzato assoggettamento all'organizzazione penitenziaria. Donde l'individuazione di limiti ai diritti fondamentali per coloro che siano sottoposti a una restrizione della libertà personale, senza che tale restrizione comporti una capitis deminutio di fronte alla discrezionalità dell'autorità preposta alla esecuzione.
Complementare diviene, dunque, il richiamo all'art. 27, 3° comma, della Costituzione dal quale scaturiscono, non soltanto norme e direttive obbligatorie rivolte all'organizzazione e all'azione delle istituzioni penitenziarie, ma anche diritti di quanti si trovino in esse ristretti. Cosicché l'esecuzione della pena e la rieducazione che ne rappresenta la finalità - nel rispetto delle irrinunciabili esigenze di ordine e disciplina - non possono mai consistere in "trattamenti penitenziari" che comportino condizioni incompatibili col riconoscimento della soggettività di quanti si trovano in stato di restrizione della loro libertà; poiché il dato distintivo di un simile stato è la precarietà degli individui, derivante dalla mancanza di libertà, in condizioni di ambiente per loro natura destinate a separare dalla società civile, la Costituzione protegge tali soggetti attraverso il bagaglio degli inviolabili diritti dell'uomo che anche il detenuto porta con sè lungo tutto il corso dell'esecuzione penale, conformemente, del resto, all'impronta generale che l'art. 1, comma 1, della legge n. 354 del 1975 ha inteso dare all'intera disciplina dell'ordinamento penitenziario. La conseguenza è, allora, nel senso che al riconoscimento della titolarità di diritti deve necessariamente accompagnarsi il riconoscimento del potere di farli valere innanzi a un giudice in un procedimento di natura giurisdizionale stigmatizzandosi l'inadeguatezza di modelli che si esauriscano nella mera possibilità di proporre istanze o sollecitazioni, foss'anche ad autorità appartenenti all'ordine giudiziario, destinate a una trattazione fuori delle garanzie procedimentali minime costituzionalmente dovute, quali la possibilità del contraddittorio, la stabilità della decisione e l'impugnabilità con ricorso per cassazione.
Si è escluso, poi, ovviamente, che la questione riguardi sia i diritti che sorgono nell'ambito di rapporti estranei all'esecuzione penale, i quali trovano protezione secondo le regole generali che l'ordinamento detta per l'azione in giudizio sia le posizioni soggettive che possono venire in considerazione nel momento applicativo degli istituti propri dell'esecuzione penale, incidendo concretamente sulla misura e sulla qualità della pena (istituti previsti, ad esempio, nei capi III e VI del Titolo I della legge n. 354 del 1975). In tali casi, infatti, valendo pienamente la riserva di giurisdizione prevista dall'art. 13, secondo comma, della Costituzione, il codice di procedura penale (art. 678, in relazione all'art. 666) ha configurato il procedimento applicativo in termini sicuramente giurisdizionali, affidandolo alla magistratura di sorveglianza, davanti alla quale le posizioni soggettive di quanti si trovino a subire una pena limitativa della libertà possono trovare adeguata protezione.
La questione di legittimità costituzionale viene, dunque, specificamente ristretta alla tutela giurisdizionale dei diritti la cui violazione sia potenziale conseguenza del regime di sottoposizione a restrizione della libertà personale e dipenda da atti dell'amministrazione. Così da evocare tutti i diritti rientranti in questo ambito, non essendo possibile, considerando la portata generale degli artt. 24 e 113 della Costituzione, distinguere, per assicurare la garanzia giurisdizionale solo ai primi, tra diritti aventi e diritti non aventi fondamento costituzionale. La tutela dei diritti concerne, dunque, i diritti suscettibili di essere lesi per effetto o del potere dell'amministrazione di disporre, in presenza di particolari presupposti indicati dalla legge, misure speciali che modificano le modalità concrete del "trattamento" di ciascun detenuto ovvero di determinazioni amministrative prese nell'ambito della gestione ordinaria della vita del carcere.
Di qui l'esigenza di proseguire nell'opera, intrapresa da tempo dal legislatore e dalla giurisprudenza, di diffusione delle garanzie giurisdizionali entro le istituzioni preposte all'esecuzione delle misure restrittive della libertà personale, innanzitutto gli istituti carcerari, e a perseguire in tal modo, come obiettivo, la sottoposizione della vita in tali istituti ai principi e alle regole generali dello Stato di diritto.
Più in particolare, si ricorda come la Corte abbia da tempo abbandonato l'originario indirizzo che, facendo leva sul carattere esecutivo delle misure prese nell'ambito del "trattamento" penale - secondo le matrici storiche dell'ordinamento penitenziario in cui è stata collocata la magistratura di sorveglianza - insisteva sulla natura amministrativa tanto delle misure stesse quanto delle eventuali garanzie che l'ordinamento penitenziario avesse previsto (fase che dalla ordinanza n. 87 del 1978, attraverso la sentenza n. 103 del 1984 e l'ordinanza n. 166 del 1984, giunge fino alla ordinanza n. 77 del 1986; su talune di queste decisioni occorrerà ritornare, per l'uso improprio di esse da parte di una minoritaria giurisprudenza di legittimità). La giurisprudenza costituzionale si è, infatti, progressivamente attestata sulla distinzione, elaborata dalla Corte di cassazione, tra provvedimenti relativi alle modalità dell'esecuzione della pena negli istituti a ciò destinati - attratti nell'area della amministrazione e dei soli rimedi di indole amministrativa - e provvedimenti riguardanti la misura e la qualità della pena, e spesso attinenti a momenti di vita extracarceraria, attratti invece nell'area della giurisdizione, alla stregua della riserva costituzionale di giurisdizione (oltre che di legge) vigente in materia. Rendendosi, poi, ancor più duttile allorché è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale del potere amministrativo di sospensione, per ragioni particolari di ordine e sicurezza, dell'applicazione delle normali regole di trattamento dei detenuti e degli internati (art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario). Tanto da escludere la rilevanza giuridica della distinzione, facendo leva sul principio in base al quale anche in situazioni di restrizione della libertà personale, sussistono diritti che l'ordinamento giuridico protegge indipendentemente dai caratteri della ipotizzabile lesione. Fino ad affermare che l'esigenza costituzionale del riconoscimento di un diritto d'azione in un procedimento avente caratteri giurisdizionali prescinde dalla natura dell'atto produttivo della lesione, "individuandosi la sede della tutela nella magistratura di sorveglianza, magistratura alla quale spetta, secondo l'ordinamento penitenziario vigente, una tendenzialmente piena funzione di garanzia dei diritti dei detenuti e degli internati".
Una garanzia - è stato altresì precisato - che comporta il vaglio di legittimità pieno non solo del rispetto dei presupposti legislativi dettati all'amministrazione per l'adozione delle misure, ma anche dei loro contenuti, con particolare riferimento all'incidenza su non comprimibili diritti dei detenuti e degli internati, la cui garanzia rientra perciò, nel sistema attuale, nella giurisdizione del giudice ordinario.
Donde la ribadita affermazione che anche la proposizione dell'incidente di costituzionalità rappresenta espressione del diritto di difesa pure quando occorra cancellare dall'ordinamento leggi incostituzionali, e deve pertanto essere ammessa tutte le volte in cui non sussistano vie alternative per farlo valere. Sennonché il procedimento che si instaura attraverso l'esercizio del generico diritto di "reclamo", delineato nell'art. 35 dell'ordinamento penitenziario, nonché nell'art. 70 del regolamento di esecuzione è parso sprovvisto dei requisiti minimi necessari perché lo si possa ritenere sufficiente a fornire un mezzo di tutela qualificabile come giurisdizionale. Quale semplice veicolo di doglianza, il reclamo è indirizzato a eterogenee autorità amministrative o politiche (il direttore dell'istituto, gli ispettori del Ministero, il direttore generale per gli istituti di prevenzione e pena, il Ministro della giustizia, il presidente della giunta regionale, il Capo dello Stato: nn. 1, 4 e 5 dell'art. 35), o a soggetti estranei all'organizzazione penitenziaria ma interessati all'esecuzione delle pene, sotto il profilo della legalità e della tutela della salute (le autorità giudiziarie e sanitarie in visita all'istituto: n. 3), o, infine, al magistrato di sorveglianza (n. 2). Nulla è previsto circa le modalità di svolgimento della procedura o l'efficacia delle decisioni conseguenti. Solo per il reclamo a coloro i quali, rispetto all'esecuzione delle pene, sono investiti di una specifica responsabilità - l'amministrazione penitenziaria e il magistrato di sorveglianza - è previsto un obbligo di informazione, verso il detenuto che ha presentato il reclamo, "nel più breve tempo possibile dei provvedimenti adottati e dei motivi che ne hanno determinato il mancato accoglimento" (art. 70, comma 4, del d.P.R. n. 431 del 1976); un obbligo generico cui non corrisponde alcun rimedio in caso di violazione e che, comunque, è fine a se stesso, non essendo preordinato all'esercizio conseguente di un diritto di impugnativa da parte dell'interessato. Ma, secondo la Corte, la rilevata incostituzionalità per omissione, nella disciplina dei rimedi giurisdizionali contro le violazioni dei diritti dei detenuti e degli internati, si presta a essere rimediata attraverso scelte tra una gamma di possibilità, relative all'individuazione sia del giudice competente sia delle procedure idonee a tenere conto dei diritti in discussione e a proteggere la funzionalità dell'esecuzione delle misure restrittive della libertà personale. E ciò perché scelte di tal genere sono state compiute dal legislatore penitenziario, "caso per caso, in relazione a esigenze singolarmente considerate e secondo gradi diversi di articolazione e completezza degli schemi processuali di volta in volta utilizzabili: dal rimedio ex art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario apprestato sia per la decisione del magistrato di sorveglianza sui reclami dei detenuti in materia di lavoro e in quella disciplinare, in base all'art. 69, sia per le controversie dinanzi al tribunale di sorveglianza ai fini del controllo dei provvedimenti che impongono il regime di sorveglianza particolare a norma dell'art. 14-bis, sia, infine, per il controllo giurisdizionale del tribunale sui provvedimenti del Ministro di grazia e giustizia che dispongono il regime detentivo di particolare rigore previsto dall'art. 41-bis, comma 2, in presenza di gravi motivi di ordine e sicurezza pubblica;
al rimedio dinanzi al collegio (tribunale di sorveglianza o corte d'appello), previsto negli artt. 30-bis e 30-ter della legge di ordinamento penitenziario, in tema di mancata concessione di permessi e permessi-premio cui, con la sentenza n. 227 del 1995, è stato riconosciuto carattere giurisdizionale;
al mezzo di verifica, ancora dinanzi a un giudice collegiale, del mancato computo nel periodo di detenzione del tempo trascorso in permesso-premio o licenza (art. 53-bis, comma 2, della legge n. 354), riconfigurato, a seguito della sentenza n. 53 del 1993, attraverso la sostituzione del modulo semplificato dell'art. 14-ter con quello disciplinato dal nuovo codice di rito negli artt. 678 e 666; fino a questa ultima regolamentazione, che ha rinnovato il procedimento di sorveglianza contenuto nel capo II-bis del titolo II della legge n. 354 del 1975, ma - per disposto dell'art. 236 delle norme di coordinamento del codice di procedura penale e per interpretazione giurisprudenziale - limitatamente alle procedure affidate al tribunale di sorveglianza, rimanendo, dunque, in opera il precedente procedimento per le materie assegnate al giudice monocratico. L'elemento fondamentale che accomuna tutti questi rimedi posti a tutela di posizioni soggettive connesse all'esecuzione di provvedimenti limitativi della libertà personale è la loro idoneità ad assicurare la tutela, di volta in volta, dei diritti del detenuto secondo modalità di natura giurisdizionale. Una matrice unitaria che è stata in numerose occasioni valorizzata e sottolineata dalla giurisprudenza della Corte, ogni volta che è stata sottoposta al controllo di costituzionalità una normativa riconducibile all'ambito del "trattamento" in carcere e alla relativa gestione amministrativa. E ogni volta si è ribadita l'esigenza costituzionale della garanzia della giurisdizione, escludendosi ogni potere dell'amministrazione penitenziaria libero da controlli, a fronte dei diritti dei detenuti (sentenze nn. 349 e 410 del 1993; 227 del 1995; 351 del 1996). Ma, conclude la Corte, entro questa impostazione comune, i procedimenti e le varianti previsti nei singoli casi sono numerosi e importanti, cosicché manca un rimedio giurisdizionale che possa essere considerato di carattere generale. Nel sistema esiste - è vero - un rimedio generale ma esso è rappresentato dalla procedura non giurisdizionale su reclamo generico. E pure se fondatamente la questione è stata incentrata sulla illegittimità del precetto di cui all'art. 35 della legge n. 354 del 1975, non vi è la possibilità di individuare nell'ordinamento, al di là di specifici rimedi, di volta in volta previsti con riferimento ad altrettanto specifiche situazioni, una norma e una procedura giurisdizionale che la Corte sia abilitata a estendere e generalizzare.
14. Al termine di questa lunga silloge - tutta intrinseca alla sentenza n. 26 del 1999 - indispensabile al fine di comprendere, non solo la sua effettiva ratio decidendi, ma anche il reale contenuto di quanto espresso nel decisum - può dirsi che, pure se la distinzione tra le diverse posizioni soggettive di cui è portatore il detenuto esclusivamente in forza del suo status detentivo resti decisamente nell'ombra, un tale silenzio sembra, ancora una volta, significare che la materia rimane, nel suo insieme, nella cognizione della magistratura di sorveglianza, se e sempreché ci si trovi di fronte al regime di ordinamento penitenziario stricto sensu inteso;

ovviamente sul presupposto (anche a prescindere dalla distinzione fra diritti soggettivi ed interessi legittimi) che dalla incondizionata cognizione della magistratura di sorveglianza in materia derivi la stessa inconsistenza di un discrimine tra cognizione della giurisdizione ordinaria (per giunta destinataria di una sorta di "giurisdizione esclusiva") e cognizione della giurisdizione amministrativa. Una tematica che sarà necessario maggiormente approfondire tra poco. 15. A ben vedere - proprio avendo di mira le rationes decidendi della sentenza n. 26 del 1999 - gli effettivi termini del contrasto giurisprudenziale non concernono tanto l'esistenza di diritti connessi al trattamento penitenziario, quanto i modelli procedimentali entro cui essi possono essere fatti valere. Ne deriva, dunque, che le argomentazioni della sentenza ora ricordata costituiscono un dato che non è consentito trascurare quanto meno laddove, individuata l'esistenza di posizioni soggettive immanenti nonostante la limitazione dello status libertatis, sanciscono la necessità di una loro tutela giurisdizionale, progredendo nella linea già tracciata a proposito del valore da assegnare all'art. 69, comma 5, dell'ordinamento penitenziario. Che, poi, gli ambiti del conflitto interpretativo tendano decisamente a ridursi è comprovato da una decisione di questa Corte che, pur negando - prima di un intervento legislativo - la possibilità di utilizzare rimedi diversi da quello previsto dall'art. 35 della legge n. 354 del 1975, riconosce tuttavia, in subiecta materia, l'accesso all'azione davanti al giudice civile ai sensi dell'art. 24 della Costituzione (v., la già citata Sez. I, 16 febbraio 2000, Camerino). Una proposizione, quella adesso ricordata, certo non condivisibile solo considerando che, come ha avuto più volte occasione di precisare la Corte costituzionale - talora con verifiche interpretative anche problematiche - e come risulta dal complesso dei rimedi apprestati dalla legge n. 354 del 1975, gli strumenti giurisdizionali riferibili all'insieme dell'ordinamento penitenziario non possono che essere destinati alla cognizione della magistratura di sorveglianza (tribunale di sorveglianza o magistrato di sorveglianza); essa appare allora, come una tralaticia - quanto altrettanto significativa - ipostatizzazione di formule adottate da decisioni della Corte costituzionale nell'ambito di materie un tempo sottratte, non soltanto alla magistratura di sorveglianza, ma anche a quello che sarà il thema decidendi della sentenza n. 26 del 1999;
decisioni, dunque, antecedenti alle progressioni interpretative prima rammentate e che sono databili dalla fine degli anni settanta (v. l'ordinanza n. 87 del 1978, che ha ritenuto il giudice di sorveglianza non legittimato a sollevare conflitto di attribuzione) all'inizio degli anni ottanta (v. la sentenza n. 103 del 1984, a proposito degli ordini di servizio del magistrato di sorveglianza in materia di lavoro e di regime disciplinare;
in tale occasione - che nulla ha a che vedere con quella concernente i mezzi di tutela di posizioni soggettive ricollegabili al trattamento - la Corte precisò che il reclamo ex art. 69, nel testo allora vigente "non sostituisce la tutela giurisdizionale, che è riservata al giudice dei diritti, secondo le regole della competenza ordinaria, non essendovi motivo di distinzione a tale proposito, tra il normale lavoro subordinato ed il lavoro dei detenuti e degli internati"). L'ora ricordata sentenza di questa Corte non rileva per le affermazioni di principio in essa contenute ma perché viene a riconoscere l'esigenza - costituzionalmente imposta - di una tutela giurisdizionale pur al di fuori di materie non canonizzate da esplicite procedure (quelle, ad esempio, introdotte dall'art. 21 della legge 10 ottobre 1986, n. 663), per venire in rilievo posizioni soggettive che derivano la loro legittimazione dalla condizione detentiva, così parallelamente, sia pure per implicito, disconoscendo per esse l'esclusività del rimedio di cui all'art. 35 dell'ordinamento penitenziario.
16. Le precisazioni sopra esposte fanno ritenere che alla giurisdizione della magistratura di sorveglianza vada riferita la tutela pure degli interessi legittimi scaturenti da un atto dell'autorità amministrativa (sempre che tali posizioni soggettive possano trovare accesso nel regime del trattamento); secondo una cognizione che non può ridursi agli usuali canoni di demarcazione tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa, attesa la riserva di giurisdizione connaturata alla necessità del rispetto dell'art. 27, 3° comma, della Costituzione. Secondo quanto, del resto, risulta comprovato dall'intero assetto dei rimedi previsti dall'ordinamento penitenziario, pure a prescindere dalla tipologia di posizioni soggettive oggetto di tutela. Non omettendosi, ancora di rammentare come nella giurisprudenza della Corte costituzionale l'esigenza, costituzionalmente imposta, di un procedimento avente carattere giurisdizionale, finisce pure per rendere priva di effettivo rilievo la natura dell'atto produttivo della lesione e - è da ritenere - le specifiche conseguenze giuridicamente rilevanti. Tutto ciò anche considerando che nella specifica materia dei colloqui ci si trova in presenza sicuramente di diritti soggettivi, parte integrante del trattamento. Un rilievo cui sembra non potersi sottrarre, nonostante la diversa conformazione lessicale dell'art. 18, comma 5, della legge n. 354 del 1975, la materia della corrispondenza telefonica;
il tutto - è necessario sottolinearlo - talora utilizzando un modello semiologico assai ambiguo ed impreciso, non di rado sconfinante - come pure è stato detto - in una semplice enunciazione ideologica da servire all'amministrazione quale criterio finalistico della propria azione, facendo emergere, proprio in vista delle esigenze protettive dell'interessato, una tecnica nomenclatoria frequentemente contrassegnata dall'uso di espressioni generiche e lacunose, soprattutto con riferimento alle norme che disciplinano il trattamento penitenziario: non è un caso, ad esempio, che l'analisi della valenza normativa delle espressioni "sono ammessi" o "può essere autorizzata" di cui all'art. 18 della legge n. 354 del 1975, ovvero "sono autorizzati" o, ancora, "può
ammettere", ovvero "possono essere autorizzati" di cui agli artt. 35 e 37 del regolamento, porti a concludere che esse sono adottate sicuramente in senso atecnico;
una conclusione cui si perviene solo constatando che i termini "ammissione" e "autorizzazione" si riferiscono - talora congiuntamente talora disgiuntamente - sia ai colloqui sia alla corrispondenza telefonica. Così da far ritenere, proprio verificando il regime protettivo connesso al trattamento, che le soluzioni interpretative debbano essere - pur non trascurando il significato letterale delle singole enunciazioni - estremamente duttili, privilegiando anche scelte ermeneutiche di tipo lato sensu "evolutivo"; un metodo sicuramente perseguibile alla luce tanto delle decisioni della Corte costituzionale che hanno - di volta in volta, ma con inevitabili riverberi sulla compattezza del sistema - operato un epocale riassetto delle posizioni soggettive tutelate in sede giurisdizionale, tanto delle inadempienze del legislatore anche nei confronti di dichiarazioni di illegittimità di norme dell'ordinamento penitenziario, alle quali non ha corrisposto una articolata, complementare revisione ne' del lessico designante le posizioni pretensive ne' dei vari modelli di tutela. Ma alla conclusione di un'indiscriminata protezione nella materia dei colloqui è agevole pervenire anche considerando che l'immanente collegamento con l'esecuzione penale e con il regime della pericolosità intramuraria, intesa anche quale limite alla fruizione di strumenti di trattamento, lasciano difficilmente intravedere l'esistenza di un paradigma di provvedimento che sia espressione di discrezionalità amministrativa. Malgrado il lessico talora utilizzato sia dalla legge sia dal regolamento, l'esercizio del potere amministrativo espresso nel provvedimento appare riferibile ad una sorta di discrezionalità tecnica, vincolata nei presupposti e nei fini;
delineando così una possibilità di scelta che spetta all'amministrazione allorché sia chiamata a qualificare fatti suscettibili di varia valutazione, riducendosi ad un'attività di giudizio a contenuto lato sensu scientifico. La competenza esclusiva della magistratura di sorveglianza in tema di trattamento penitenziario è stata, del resto, ritenuta in modo davvero perentorio dalla Corte costituzionale (sentenza n. 212 del 1997) attenta all'esigenza costituzionalmente presidiata del riconoscimento di un diritto d'azione nell'area di sequenze procedimentali contrassegnate dai tipici caratteri della giurisdizione;
in un quadro che sembra trascendere la stessa natura dell'atto produttivo della lesione, individuandosi la sede della tutela nella magistratura di sorveglianza, magistratura alla quale spetta, secondo l'ordinamento penitenziario vigente, una tendenzialmente piena funzione di garanzia dei diritti dei detenuti e degli internati.
17. Rimane ora da esaminare l'ulteriore problema concernente l'individuazione del rimedio giurisdizionale apprestato dall'ordinamento.
Rilevano queste Sezioni unite che, se un'interpretazione secundum Constitutionem della normativa ordinaria impone di rinvenire un mezzo di tutela designato dai caratteri della giurisdizione contro la lesione delle posizioni soggettive del detenuto, secondo le progressive sequenze ermeneutiche indicate dalla sentenza n. 26 del 1999, un simile mezzo non può che ricondursi - proprio per le esigenze di speditezza e semplificazione che necessariamente devono contrassegnarlo, considerando le posizioni soggettive fatte valere - a quello di cui agli artt. 14-ter e 69 dell'ordinamento penitenziario, che prevede la procedura del reclamo al magistrato di sorveglianza nelle materie indicate dalla prima di tali disposizioni.
Come la stessa sentenza n. 26 del 1999 ha avuto occasione di puntualizzare, tale rimedio non è stato cancellato dall'ordinamento. Un approdo interpretativo che si conforma a quanto, del resto, è stato, non una sola volta, riconosciuto dalla giurisprudenza di questa Corte, la quale ha già avuto occasione di affermare la legittimazione a proporre ricorso per cassazione, ai sensi dell'art. 71-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354, avverso i provvedimenti adottati dal magistrato di sorveglianza sui reclami di detenuti o internati, nelle materie indicate nell'art. 69, comma 6, della stessa legge, non rilevando in contrario il disposto di cui all'art. 236, comma 2, delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, giacché, in base al letterale tenore di detto articolo, l'abrogazione delle disposizioni contenute nel capo II-bis del titolo II dell'ordinamento penitenziario (tra le quali è compreso l'art. 71-ter) opera limitatamente a quelle, fra le dette disposizioni, che riguardano il tribunale di sorveglianza e le materie di competenza del medesimo e non si estende a quelle che riguardano il magistrato di sorveglianza (Sez. I, 14 aprile 1992, Leggio). Una linea ancor più di recente ribadita - pur con qualche, peraltro, non decisiva diversificazione - allorché si è affermato che, in tema di reclami proposti da detenuti o internati al magistrato di sorveglianza, nelle materie di cui all'art. 69, comma 6, dell'ordinamento penitenziario, deve ritenersi che, quando il reclamo abbia ad oggetto provvedimenti che incidono sullo stato di libertà del condannato, il provvedimento che ne segue debba consentire il pieno contraddittorio, comportante la partecipazione all'udienza camerale dell'interessato; evocandosi sia il richiamo operato da detta norma alla procedura di cui all'art. 14-ter dello stesso ordinamento, il quale, a sua volta, richiama le disposizioni di cui al titolo II, capo II-bis (da ritenersi tuttora applicabili, alla luce della letterale formulazione dell'art. 236, comma 2, delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, nelle materie di competenza del magistrato di sorveglianza) fra le quali disposizioni figura l'art. 71-bis che, al comma 1, prevede il diritto dell'interessato di partecipare personalmente alla discussione e di presentare memorie;
sia gli interventi operati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 53 del 1993, (dichiarativa della parziale illegittimità costituzionale dell'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario e dell'art. 236, comma 2, delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, nella parte in cui non consentivano l'applicazione delle regole del procedimento camerale di cui agli artt. 666 e 678 c.p.p. nel procedimento di reclamo avverso il decreto del magistrato di sorveglianza che esclude dal computo della detenzione il periodo trascorso in permesso premio), nonché con le sentenze nn. 349 del 1993 e 227 del 1995 (che distinguono fra modalità di trattamento del detenuto all'interno dell'istituto penitenziario e misure che, dando luogo a forme di espiazione fuori del carcere, incidono sul grado di libertà del detenuto e sono sempre, a differenza delle prime, di competenza dell'autorità giudiziaria) (Sez. I, 19 febbraio 1997, Panisi). Non appare, in proposito, inutile rammentare che il disegno di legge 13 luglio 1999, n. 4163, predisposto in attuazione della sentenza costituzionale n. 26 del 1999 (neppure esaminato in commissione) aveva dettato un precetto stando al quale "il comma 6 dell'art. 69 della legge 26 luglio 1975, n. 354 è sostituito dal seguente:
"decide con ordinanza impugnabile soltanto per cassazione, secondo la procedura di cui all'art. 14-ter, sui reclami dei detenuti e degli internati concernenti atti dell'amministrazione penitenziaria lesivi dei loro diritti".
In effetti, il ricorso all'art. 666 c.p.p. che prevede il termine di dieci giorni per l'avviso alle parti e ai difensori, la partecipazione necessaria all'udienza del difensore e del pubblico ministero, la possibilità di depositare memorie fino a cinque giorni prima dell'udienza, il diritto dell'interessato che ne fa richiesta di essere sentito personalmente, l'applicazione per il ricorso per cassazione dei termini di cui all'art. 585 c.p.p., appare subito un modello esorbitante la necessaria semplificazione della procedura, da attuarsi attraverso il pronto intervento del magistrato di sorveglianza così da omettere, almeno in parte, gli indugi della seriazione generale prevista dal codice di procedura penale. Gli artt. 14-ter, 69, 71 e seguenti dell'ordinamento penitenziario prevedono il termine di cinque giorni per l'avviso al pubblico ministero, all'interessato e al difensore, la partecipazione non necessaria del difensore e del pubblico ministero;
la facoltà dell'interessato di presentare memorie;
il termine di dieci giorni per proporre reclamo;
la possibilità di proporre ricorso per cassazione entro dieci giorni dalla comunicazione del provvedimento.
L'applicazione di un simile modello consente, ancora, di incentrare nel magistrato di sorveglianza la cognizione in subiecta materia, secondo una logica che trova fondamento proprio nel disposto del più volte ricordato art. 69, comma 5, della legge n. 354 del 1975. In un regime in cui risultano rafforzati le funzioni ed i compiti del giudice monocratico secondo un modulo, peraltro, comune non soltanto al giudizio penale ordinario ma anche al procedimento di sorveglianza (v., in proposito, gli artt. 69, comma 8, e 69-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, introdotti dall'art. 1, commi 1 e 2, della legge 19 dicembre 2002, n. 277, in materia di liberazione anticipata). Del tutto al di fuori delle esigenze teleologiche a base del criterio qui prefigurato è poi - è appena il caso di precisarlo - lo strumento previsto dall'art. 53-bis della legge n. 354 del 1975 in tema di computo del periodo trascorso in permesso premio, sia per la natura giurisdizionale del provvedimento denunciato sia per il suo diretto collegamento con il quantum di libertà personale;
senza contare che la semplificazione della procedura resta in gran parte ridimensionata dalla possibilità di proporre reclamo al tribunale di sorveglianza secondo il modello prefigurato dall'art. 14-ter della legge adesso ricordata. 18. Così risolto, nel senso della ammissibilità dell'accesso alla Corte di cassazione delle impugnative avverso i provvedimenti del magistrato di sorveglianza concernenti i colloqui e la corrispondenza telefonica, resta da prendere in esame il motivo di ricorso incentrato sulla legittimità del provvedimento adottato dallo stesso magistrato di sorveglianza che abbia rigettato il "reclamo" avverso la determinazione amministrativa che, in applicazione degli artt. 37, comma 8, e 39, comma 2, del d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, abbia ridotto, con riferimento ai detenuti o agli internati per uno dei delitti previsti dal primo periodo del primo comma dell'art.

4-bis della legge n. 354 del 1975, il numero dei colloqui visivi (di cui usufruiscono gli altri detenuti nella misura di sei al mese) alla misura di non più di quattro al mese, ed il numero dei colloqui telefonici (cui possono essere ammessi gli altri detenuti una volta alla settimana) a non più di due al mese. Occorre, peraltro, rammentare come non sia riscontrabile, nella giurisprudenza di legittimità, alcun dissenso interpretativo quanto al riconoscimento al magistrato di sorveglianza, del potere di disapplicare le norme del regolamento penitenziario che prevedono limitazioni nella frequenza dei colloqui e delle telefonate, nel caso di condannati per taluno dei delitti di cui al primo periodo del primo comma dell'art.

4-bis dell'ordinamento penitenziario. Pur restando fermo il dovere del giudice ordinario di "disapplicare" la norma del regolamento che sia contrario alla legge, secondo il disposto dell'art. 5 della legge 26 marzo 1865, n. 2248, allegato E - una tematica che, dunque, appare decisamente accantonabile rispetto al problema ora all'esame di queste Sezioni unite, una volta riconosciuta la natura giurisdizionale del "reclamo" al magistrato di sorveglianza in subiecta materia - l'illegittimità delle norme regolamentari risulta però esclusa tanto (ovviamente) dalla giurisprudenza che nega l'accesso ad ogni tutela giurisdizionale, richiamando il regime dei reclami generici (Sez. I, 18 aprile 2002, Balsamo), tanto dalle altre pronunce sopra rammentate, favorevoli, invece, all'adozione delle forme giurisdizionali e, conseguentemente, alla ricorribilità dei provvedimenti del magistrato di sorveglianza (cfr., ex plurimis, Sez. I, 19 febbraio 2002, Castellana;
Sez. I, 15 maggio 2002, Ragaglia;
Sez. I, 15 maggio 2002, Valenti;
Sez. I, 8 ottobre 2002, Pappalardo).
L'unica apprezzabile differenza sta nel fatto che mentre queste ultime pronunce (tutte adottate su ricorso del pubblico ministero), coerentemente con le premesse, si limitano a contestare la conformità a legge del provvedimento di disapplicazione, in quanto non giustificato da effettive connotazioni di illegittimità delle disposizioni regolamentari in questione, nell'ambito della prima serie di pronunce, una di queste, pur implicando, in linea di massima, l'insindacabilità di un simile provvedimento, ne rileva, preventivamente, l'abnormità (tanto da considerare ammissibile il ricorso del pubblico ministero, indipendentemente dalle forme adottate), perché pronunciato nell'esercizio di un potere giurisdizionale in realtà inesistente e, pertanto, in una situazione in cui il giudice non poteva disapplicare il regolamento e l'atto amministrativo su questo fondato (Sez. I, 12 aprile 2002, Balsamo).
La linea interpretativa è comunque consolidata nel senso che, a parte l'espresso rinvio contenuto nell'art. 18, comma 5, della legge n. 354 del 1975 alle "modalità e cautele previste dal regolamento"
in materia di corrispondenza telefonica, le limitazioni in questione, "essendo circoscritte alla categoria dei detenuti che siano stati condannati per uno dei gravi reati indicati nel primo periodo del primo comma dell'art.

4-bis della stessa legge, risultano positivamente ancorate ad un criterio ragionevole ed obiettivamente verificabile, pienamente congruente con i principi dell'ordinamento penitenziario", all'interno del quale - si aggiunge - occupa una peculiare collocazione la disposizione di cui all'art.

4-bis, "che fa dipendere la concreta differenziazione del trattamento dalla maggiore e qualificata "pericolosità" del detenuto, denotata dalla condanna per particolari titoli di reato e perciò da una più intensa necessità di difesa sociale" (Sez. I, 15 maggio 2002, Valenti). Pure qui richiamandosi l'art.

4-bis della legge penitenziaria come norma legittimante le restrizioni previste dagli artt. 37, comma 8, e 39, comma 2, del regolamento, viene indicato proprio in tale precetto la disposizione diretta a "a creare un principio generale di differenziazione negativa per coloro che sono detenuti per i reati in esso previsti". Non mancandosi, peraltro, di sottolineare che "nessuna disposizione ...esclude che la fonte regolamentare possa differenziare la disciplina delle materie sulle quali interviene, proprio perché i regolamenti sono istituzionalmente destinati a dettare disposizioni di dettaglio per disciplinare situazioni specifiche rispetto alla più generale ed ampia previsione della legge". Di qui la conclusione che la disciplina differenziata in materia di colloqui e di corrispondenza telefonica contenuta nei ricordati articoli del regolamento, rispondendo ad "evidenti esigenze di ragionevolezza (secondo la nota interpretazione data dalla corte costituzionale al principio di uguaglianza)", e non essendo, d'altra parte, contraria ad alcuna norma di legge, ma anzi correlata alla valutazione di particolare pericolosità di taluni soggetti già operata dal legislatore con l'introduzione, nella legge penitenziaria, dell'art.

4-bis, non presenterebbe alcun profilo di illegittimità tale da giustificarne la disapplicazione in sede giurisdizionale (Sez. I, 15 maggio 2002, Ragaglia). Del resto, la disciplina in questione, siccome "fondata su una individuazione di soggetti particolarmente pericolosi preordinata dal legislatore", risulta "perfettamente coerente con il principio di individualizzazione del trattamento penitenziario sancito dall'art. 1 della legge"; e ciò anche alla luce della considerazione, di ordine più generale, che "il criterio di imparzialità, espressione particolare del principio costituzionale di uguaglianza, non significa uniformità di trattamento, ed anzi impone una ragionevole differenziazione di situazioni non omogenee". Le Sezioni unite ritengono di dover pienamente condividere questi principi.
Se è vero, infatti, che il trattamento si caratterizza per essere parte di un percorso nel quale i diversi interventi si sviluppano secondo un ordito unitario e finalisticamente orientato, al fondo del quale sta il necessario plasmarsi in funzione dello specifico comportamento serbato dal condannato, vero è altresì che ogni limite che appaia ragionevolmente strumentale al perseguimento della funzione rieducativa e che venga commisurato alla tipologia di reato commesso - sempre e comunque rientrante nell'area dei c.d. delitti di criminalità organizzata (v. ora la nuova formulazione dell'art.

4-bis, quale risultante dalle modifiche apportate dall'art. 1 della legge 23 dicembre 2002, n. 279) - non solo non viola il precetto di cui all'art. 1, comma 2, dell'ordinamento penitenziario, ma si conforma, anzi - secondo un modello che assicura uniformità di disciplina, in attuazione delle esigenze proprie del trattamento - alla norma adesso ricordata. Tanto più che l'"autolimitazione" operata dalla disposizione regolamentare relativamente ai poteri conferiti all'amministrazione nella materia si risolve anche in un regime di garanzia per i destinatari dall'impiego di ogni discriminazione e di ogni "privilegio" rispetto ai condannati di reati di tale gravità.
Si tratta inoltre di soggetti che, per giunta, l'ordinamento penitenziario esclude dal lavoro esterno, dai permessi premio e dalle misure alternative alla detenzione fatta eccezione per la liberazione anticipata, salvo che collaborino con la giustizia a norma dell'art. 58-ter della legge n. 354 del 1975. Cosicché la "riduzione" viene a porsi in perfetta sintonia con il divieto condizionato (v., oltre che le sentenze costituzionali n. 504 del 1995, 357 del 1994, n. 68 del 1995, n. 445 del 1997, il già ricordato art. 1, comma 1, della legge n. 279 del 2002) di ammissione alle misure extramurarie, considerato che sia l'art. 37, comma 8, sia l'art. 39, comma 2, del regolamento prescrivono una minor frequenza dei colloqui e della corrispondenza telefonica per i detenuti per reati previsti dall'art.

4-bis, "per i quali si applichi il divieto dei benefici ivi previsto".
19. Il ricorso deve, dunque, essere rigettato ed il ricorrente condannato al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso, il 26 febbraio 2003.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 10 GIUGNO 2003