CASS
Sentenza 13 giugno 2022
Sentenza 13 giugno 2022
Massime • 1
Nelle controversie concernenti i debiti e i crediti delle soppresse USL, per le quali la legittimazione sostanziale e processuale spetta, in via concorrente, sia alle Regioni che alle gestioni liquidatorie, allorché al processo partecipi la sola gestione liquidatoria, il titolo esecutivo ottenuto contro quest'ultima, in relazione ad una obbligazione facente capo a una disciolta USL, può essere azionato anche contro la Regione, non già sulla base di una estensione soggettiva "ultra partes" della sua efficacia, ma in ragione dell'effetto diretto, in capo al soggetto processualmente sostituito, della condanna emessa in confronti del sostituto, atteso che la gestione liquidatoria agisce (o resiste), oltre che come parte ordinariamente legittimata in proprio, anche quale sostituto processuale della regione, nell'esercizio della legittimazione straordinaria a far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui, ai sensi dell'art. 81 c.p.c.
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. III, sentenza 13/06/2022, n. 18976 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 18976 |
| Data del deposito : | 13 giugno 2022 |
Testo completo
escluda affatto il coinvolgimento delle Regioni stesse nell'opera di risanamento della finanza pubblica e, per altro verso, come la normativa in parola, sebbene a contenuto specifico e dettagliato, sia da considerare, per la finalità perseguita, in rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione con le norme-principio che connotano il settore dell'organizzazione sanitaria locale, così da vincolare l'autonomia finanziaria regionale in ordine alla disciplina prevista per i "debiti" ed i "crediti" delle soppresse Unità Sanitarie Locali. Richiama, infine, la decisione delle Sezioni Unite di questa Corte n. 10135 del 2012, la quale non solo avrebbe affermato che la legittimazione sostanziale (e processuale) concernente i rapporti creditori e debitori conseguenti alla soppressione delle USL spetta comunque alle Regioni (in alternativa a quella delle Gestioni stralcio, di cui deve quindi escludersi il carattere esclusivo), ma anche che tale legittimazione non può essere messa in discussione, né trasferita, in via esclusiva, ai commissari liquidatori nelle diverse realtà territoriali, in conseguenza LO SP est. 4 Civile Sent. Sez. 3 Num. 18976 Anno 2022 Presidente: DE STEFANO FRANCO Relatore: SPAZIANI PAOLO Data pubblicazione: 13/06/2022 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP di normazione regionale, la quale dovrebbe essere interpretata secundum Costitutionem, in conformità con le norme-principio della legge statale. 2. Il ricorso va accolto per quanto di ragione. 2.1. L'articolata censura formulata dal ricorrente deve, peraltro, ritenersi infondata nella parte in cui ritiene essere stato violato dalla Corte di merito il principio secondo il quale, una volta che il creditore abbia ottenuto un titolo esecutivo relativo ad un credito vantato nei confronti di un soggetto, successivamente soppresso, l'esecuzione ben può essere intrapresa nei confronti del soggetto che ne è successore ex lege. Questo principio, che viene desunto dall'art. 111 c.p.c., è effettivamente operante nel sistema e di esso costituisce espressione la regola di cui all'art. 477 c.p.c., in forza della quale il titolo esecutivo contro il defunto ha efficacia contro gli eredi. Esso non si attaglia, tuttavia, alla fattispecie in esame nella presente controversia, poiché postula, come necessario presupposto, che il fenomeno successorio si sia verificato successivamente alla formazione del titolo esecutivo (o, a tutto concedere, all'instaurazione del giudizio di cognizione nel cui corso questo si è formato, ove le vicende successorie della parte non siano state in quella sede ritualmente rappresentate). La successione contemplata dall'art. 477 c.p.c., in altre parole, deve verificarsi (non prima, bensì) dopo la condanna (o, senza essere dedotta, prima di questa) e deve riguardare il soggetto che ne è stato destinatario: venuto meno questo soggetto, il titolo è eseguito contro i successori con particolari formalità (e, qualora si tratti di credito nei confronti di chi sia deceduto, di norma in proporzione alle singole quote ereditarie, ove non sia diversamente stabilito nel titolo medesimo). LO SP est. 5 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP Nella vicenda in esame, la successione si è invece verificata prima della formazione del titolo esecutivo, il quale, in seguito alla soppressione della USL, è stato conseguito direttamente nei confronti del suo successore (la Gestione Liquidatoria), dopo che lo stesso era volontariamente intervenuto nel giudizio di cognizione promosso contro l'ente poi estinto, facendo proprie le istanze dell'originario convenuto. La pretesa di azionare il titolo esecutivo nei confronti della Regione non può pertanto essere basata sul presupposto dell'avvenuta successione, perché nessun fenomeno successorio si è verificato, dopo l'instaurazione della lite o senza essere stato introdotto nel relativo thema decidendum, tra la Regione medesima e la Gestione Liquidatoria, soggetto destinatario della condanna, che non è stato successivamente soppresso. Il precedente di questa Corte richiamato dal ricorrente (Cass. 29/01/2014, n. 1975) ha correttamente enunciato il principio di diritto secondo cui il titolo emesso nei confronti della USL può essere posto in esecuzione nei confronti della Regione, quale ente successore ex lege, ma l'applicabilità di tale principio presuppone, appunto, che il titolo sia stato emesso nei confronti della USL, mentre nella vicenda in esame il destinatario della condanna è la Gestione Liquidatoria, soggetto già succeduto - a quanto consta, in corso di causa - alla USL prima della formazione del titolo esecutivo. Sotto questo profilo, l'articolata censura svolta nell'unico motivo di ricorso per cassazione non può, pertanto, essere accolta. 2.2. Essa appare, invece, fondata nella parte in cui, più generalmente, attraverso il richiamo alla complessa evoluzione legislativa verificatasi nella materia sanitaria mediante la soppressione delle USL e l'istituzione delle Aziende Sanitarie Locali, nonché delle sentenze della Corte costituzionale in ordine alla disciplina contenuta nell'art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994 LO SP est. 6 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP e, infine, dei principi enunciati dalle Sezioni Unite di questa Corte (anche in relazione alla necessità di una interpretazione costituzionalmente orientata della normativa regionale), pone a presupposto dell'azionabilità, nei confronti della Regione, del titolo esecutivo ottenuto contro la Gestione Liquidatoria, la peculiare concorrenza della legittimazione sostanziale e processuale spettante alla Regione medesima in ordine ai rapporti creditori e debitori facenti capo alle disciolte USL. 3. Lo scrutinio di tale profilo della censura formulata dal ricorrente presuppone una, pur breve, ricostruzione del quadro normativo di riferimento. In proposito, giova ricordare che, dopo avere previsto, con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, la soppressione delle Unità Sanitarie Locali e l'istituzione delle Aziende Sanitarie Locali (enti dotati di personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, tecnica, patrimoniale e contabile), il legislatore, con l'art. 6 della legge n. 724 del 1994, ha disposto che in nessun caso sarebbe stato consentito alle Regioni far gravare sulle ASL (né direttamente né indirettamente) i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle USL, prevedendo, a tal fine, che le Regioni disponessero apposite "Gestioni a stralcio", con conseguente individuazione dell'ufficio responsabile delle medesime. Successivamente, con l'art. 2, comma 14, della legge n. 549 del 1995, ha previsto che per l'accertamento della situazione debitoria delle Unità Sanitarie Locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le Regioni attribuissero ai direttori generali delle istituite Aziende Sanitarie Locali le funzioni di commissari liquidatori delle soppresse USL ricomprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende, e che le "Gestioni a stralcio" fossero trasformate in "Gestioni liquidatorie". LO SP est. 7 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP Infine, con il decreto-legge n. 630 del 1996, convertito dalla legge n. 21 del 1997, che ha continuato ad identificare nelle Regioni gli enti divenuti titolari delle passività delle soppresse USL e perciò obbligati a ripianarle (artt. 1 e 2), ha affidato alle stesse le operazioni di ricognizione dei debiti e dei crediti in tema di finanziamento dei disavanzi delle Aziende Unità Sanitarie Locali al 31 dicembre 1994. 4. Attraverso questo articolato meccanismo normativo, per un verso, si è esclusa la successione delle ASL in universum ius alle preesistenti Unità Sanitarie Locali;
per altro verso, si è individuato nella Regione il soggetto giuridico obbligato ad assumere integralmente a proprio carico i loro debiti, mediante successione a titolo particolare limitatamente a tali situazioni giuridiche pregresse. In funzione della finalità di affrancare la nuova gestione delle Aziende Sanitarie da oneri finanziari che non trovassero causa nell'attività da esse direttamente svolta, sono state, però, create anche strutture che operassero esclusivamente per conto e nell'interesse degli enti successori (le Regioni): queste strutture, dapprima costituite come "Gestioni a stralcio", sono state successivamente trasformate in "Gestioni liquidatorie" e ad esse, rappresentate dal direttore generale delle neo costituite ASL (in veste di commissario liquidatore), è stata attribuita la funzione di tenere separata l'attività di accertamento delle obbligazioni delle cessate Unità Sanitarie da quelle delle nuove Aziende Sanitarie, nonché di svolgere, su mandato dell'ente territoriale, compiti non limitati alla mera riscossione dei residui attivi ed al pagamento dei residui passivi, bensì estesi all'amministrazione e liquidazione della situazione debitoria, attraverso la fase dell'accertamento e ricognizione delle obbligazioni giuridicamente perfezionatesi nei confronti delle USL alla data del 31 dicembre 1994. 5. Per effetto di questo complesso sistema, la legittimazione sostanziale e processuale concernente i pregressi rapporti creditori e LO SP est. 8 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. Spaziam debitori delle soppresse USL spetta sia alle Regioni (quali enti successori ex lege) sia, in alternativa (e quindi anche), all'organo di rappresentanza della Gestione stralcio, che, per così dire, prolunga, in qualche modo comportandone l'ultrattività, la soggettività dell'ente soppresso durante la fase liquidatoria. Al riguardo, le Sezioni Unite di questa Corte hanno chiarito che non assume rilevanza il cumulo delle legittimazioni che così si verifica in capo a diversi organi dello stesso ente successore. Da un lato, infatti, la legittimazione delle Gestioni Liquidatorie risponde soltanto a criteri amministrativo-contabili, intesi ad assicurare la distinzione delle passività già gravanti sugli enti soppressi rispetto alla corrente gestione economica degli enti successori, sicché essa non può assumere carattere esclusivo. Dall'altro lato, la legittimazione concorrente della Regione neppure può essere esclusa nei casi in cui eventuali leggi regionali, nel fissare - in conformità alla disciplina generale delineata dalla legge statale - la normativa di dettaglio per l'accertamento e la riscossione dei crediti o per il pagamento dei debiti da parte delle Gestioni Liquidatorie, evidenzino aspetti di ambiguità, individuando come "esclusiva" la legittimazione ad adempiere o la responsabilità del commissario liquidatore e della relativa gestione: in tal caso, infatti, avuto riguardo alle pronunce della Corte costituzionale sulla verifica di costituzionalità della normativa contenuta nell'art.6, comma 1, della legge n. 724 del 1994 (Corte cost. n. 430 del 1997; n. 82 del 1998; n.89 del 2000), il potenziale contrasto con le norme- principio della legge statale deve essere risolto mediante una interpretazione secundum Costitutionem delle disposizioni regionali (Cass., Sez. U, 20/06/2012, n. 10135; successivamente, in senso conforme, Cass. 08/07/2014, n. 15487; Cass. 29/01/2019, n. 2343; Cass. 08/07/2020, n. 14245; Cass. 05/05/2021, n. 11723). LO SP est. 9 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP 6. La sintetica ricostruzione del contesto normativo in cui si inquadra la legittimazione concorrente della Regione e della Gestione Liquidatoria per i rapporti obbligatori facenti capo alle disciolte Unità Sanitarie Locali, consente di spiegarne il fondamento sostanziale e di individuarne le implicazioni processuali. 6.1. Sotto il primo profilo, il rilievo secondo il quale, da un lato, il soggetto giuridico obbligato ad assumere integralmente a proprio carico i debiti delle soppresse USL, mediante successione a titolo particolare in tali pregresse situazioni giuridiche, va identificato nella Regione (mentre, dall'altro, la creazione delle Gestioni Liquidatorie - già "Gestioni a stralcio" - risponde alla necessità, di carattere amministrativo-contabile, di tenere distinta la pregressa situazione debitoria degli enti disciolti dalle obbligazioni contratte nello svolgimento dell'attività imputabile alle nuove Aziende Sanitarie), consente non solo di circoscrivere la funzione istituzionale (la stessa ragion d'essere) delle Gestioni Liquidatorie all'attività di accertamento, ricognizione e liquidazione delle obbligazioni giuridicamente perfezionatesi in capo alle USL, ma anche di affermare che tale attività viene svolta nell'esclusivo interesse della Regione, ente in cui si identifica il successore ex lege nella situazione passiva oggetto dell'attività di liquidazione. Avuto riguardo al carattere esclusivamente servente (rispetto agli interessi e alle finalità dell'ente Regione) dell'unica e circoscritta funzione attribuita alle Gestioni Liquidatorie nel peculiare quadro normativo della vicenda successoria delle USL, il fondamento sostanziale dell'attribuzione, alle Gestioni Liquidatorie medesime, di una legittimazione concorrente rispetto a quella delle Regioni, può qui ricondursi - sotto il profilo squisitamente civilistico - ad un mandato ex lege, per effetto del quale, da un lato, il commissario liquidatore, organo operativo della Gestione, viene investito di un'attività giuridica (inerente alla riscossione dei residui crediti, al pagamento dei residui LO SP est. 10 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP debiti e, in genere, alla complessiva ricognizione e amministrazione dei rapporti giuridici patrimoniali facenti capo alle soppresse Unità Sanitarie) da compiersi nel nome della Gestione Liquidatoria ma per conto della Regione (in tal senso, Cass., Sez. U, 20/06/2012, n. 10135, cit.); dall'altro lato, viene istituito tra i due legittimati (la Gestione Liquidatoria e la Regione), un unico centro di interessi e (conseguentemente) di imputazione giuridica degli effetti degli atti compiuti, che ne supera la formale distinzione soggettiva. 6.2. Se, sotto il profilo sostanziale, il fondamento della concorrente legittimazione delle Regioni e delle Gestioni Liquidatorie va ravvisato nella speciale e istituzionale unicità del centro di interessi (sia pure ad articolazione soggettiva differenziata) realizzatasi mediante conferimento, alle seconde, di un mandato ex lege che le legittima a svolgere un'attività giuridica oggettivamente circoscritta ai rapporti obbligatori facenti capo alle soppresse USL e funzionalmente servente rispetto alle finalità e agli interessi delle prime, dal punto di vista processuale la predetta legittimazione implica che, nell'ipotesi in cui, in relazione ai predetti rapporti obbligatori, stia in giudizio la sola Gestione Liquidatoria, essa debba essere riguardata, oltre che come "giusta" parte (dotata di legittimazione ordinaria propria ad agire e contraddire), anche quale soggetto a cui, attraverso l'articolato meccanismo normativo surrichiamato, è stata, pur implicitamente (ma sostanzialmente ed istituzionalmente), devoluta dalla legge la legittimazione straordinaria ad agire o resistere in nome proprio in relazione a diritti e situazioni passive spettanti alla Regione. In altre parole, ove nel processo di cognizione avente ad oggetto l'accertamento di rapporti obbligatori già facenti capo alla disciolta USL, non ostante la concorrente legittimazione della Regione e della Gestione Liquidatoria, stia in giudizio solo la seconda, mentre la prima non partecipi al processo (sia che ciò dipenda dall'iniziativa processuale della mandataria ex lege, allorché essa assuma la veste LO SP est. 11 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP di attrice che agisce per il pagamento dei residui attivi;
sia che ciò si riconduca alla libera scelta del creditore di convenire in giudizio soltanto uno dei due legittimati, allorché la Gestione Liquidatoria assuma la veste di convenuta rispetto alla domanda di condanna al pagamento dei residui passivi;
sia, infine, che ciò sia dipeso dal concreto dispiegarsi del giudizio, allorché esso, come nel caso di specie, sia stato iniziato contro la USL e sia proseguito anche - non risultando in questa sede che vi sia stata rituale rappresentazione di vicende interruttive - contro la Gestione Liquidatoria, costituitasi in seguito ad intervento volontario), deve ritenersi che quest'ultima, oltre che come parte ordinariamente legittimata in proprio, agisca o resista anche quale sostituto processuale della Regione, nell'esercizio della legittimazione straordinaria a far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui (art. 81 c.p.c.). 7. In queste particolari ipotesi, il titolo esecutivo ottenuto contro la Gestione Liquidatoria potrà pertanto essere azionato, oltre che nei confronti della condannata espressamente menzionatavi, anche nei confronti della Regione, la quale, in conformità alla disciplina della sostituzione processuale, subisce, in quanto titolare della posizione soggettiva, gli effetti diretti ed immediati della sentenza emessa in confronto del sostituto ed è, pertanto, legittimata ad impugnarla. Diversa soluzione, invece, si imporrebbe se, a parti invertite, la condanna fosse stata emessa a carico della Regione e si pretendesse di azionare il titolo contro la Gestione Liquidatoria;
il carattere unidirezionale della funzione servente della Gestione Liquidatoria verso la Regione, che costituisce la peculiarità della fattispecie, implica che la Gestione Liquidatoria è sostituto processuale della Regione, ma non vale il contrario: dunque, se sta in giudizio la Regione il titolo è efficace solo contro di essa. La facoltà di azionare contro la Regione il titolo esecutivo ottenuto contro la Gestione Liquidatoria, nelle peculiari fattispecie LO SP est. 12 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP surricordate, non dipende, beninteso, dalla capacità del titolo di estendere i suoi effetti anche a soggetti che non hanno partecipato al processo di cognizione strumentale alla sua formazione (c.d. efficacia "ultra partes" del titolo esecutivo), la quale non è ipotizzabile in assenza di un fenomeno successorio strutturato secondo le regole ordinarie (arg. ex art. 477 c.p.c.) o secondo quelle della legislazione speciale in tema di successione tra enti (cfr., ad es., l'art. 130, terzo comma, del d.lgs. n. 112 del 1998, in tema di trasferimento di competenze relative ad invalidi civili). L'efficacia "ultra partes", al di là di tali evenienze, è stata circoscritta dalla giurisprudenza di questa Corte ai titoli formatisi nei confronti di enti collettivi non personificati ad autonomia patrimoniale imperfetta (società di persone, associazioni non riconosciute, condomini: Cass. 23/05/2011, n. 11311; Cass. 19/12/2017, n. 30441; Cass. 14/05/2019, n. 12714 Cass. 29/09/2017, n. 22856), nei quali l'estensione dell'efficacia esecutiva del titolo è stata riconosciuta in confronto di soggetti (soci illimitatamente responsabili, condòmini, persone che hanno agito in nome e per conto dell'associazione) che partecipano dell'ente medesimo, concorrendo a formarne la volontà e rispondendo - a certe condizioni o con certi limiti - delle relative obbligazioni, poiché ogni obbligo, in qualunque modo assunto dall'ente, destinatario di condanna nel titolo esecutivo, determina il sorgere del corrispondente obbligo in capo a questi soggetti, sebbene il titolo non si diriga immediatamente nei loro confronti. Invece, il titolo formalmente ottenuto nei confronti della Gestione Liquidatoria in relazione ad una obbligazione facente capo ad una disciolta USL si dirige immediatamente, ancorché implicitamente e salvo un contrario giudicato esplicito (che, ad ogni buon conto, qui non risulta), anche nei confronti della Regione, a cui, in virtù del peculiare regime normativo della condannata, viene imputata l'attività LO SP est. 13 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP processuale svolta e subìta dalla Gestione Liquidatoria quale sostituto processuale, sul presupposto sostanziale della speciale unicità del centro di interessi istituzionalmente configurato dal legislatore nell'ambito della disciplina relativa alla costituzione delle nuove Aziende Sanitarie Locali;
il creditore, pertanto, è legittimato ad agire "in executivis" contro la Regione medesima, cui può essere ritualmente notificato il precetto, sulla base di una piena efficacia diretta del titolo esecutivo. 8. Alla fattispecie va, dunque, applicato il seguente principio di diritto: "in ordine ai rapporti obbligatori facenti capo alle disciolte Unità Sanitarie Locali, l'attribuzione della legittimazione sostanziale e processuale, oltre che alle Regioni (soggetti giuridici obbligati ad assumere integralmente a proprio carico i relativi debiti, mediante successione a titolo particolare in tali situazioni giuridiche), anche, in via concorrente, alle Gestioni Liquida torie (l'istituzione delle quali risponde alla necessità, di carattere amministrativo-contabile, di tenere distinta la pregressa situazione debitoria degli enti disciolti dalle obbligazioni contratte nello svolgimento dell'attività imputabile alle nuove Aziende Sanitarie Locali), trova fondamento nella speciale e istituzionale unicità del centro di interessi (sia pure ad articolazione soggettiva differenziata) realizzatasi mediante conferimento, alle Gestioni Liquidatorie, di un mandato "ex lege" avente ad oggetto il compimento, sia pure in nome proprio, in via esclusiva di una attività giuridica oggettivamente circoscritta alla liquidazione dei predetti rapporti obbligatori e funzionalmente servente rispetto alle finalità e agli interessi della Regione;
la peculiarità di tale rapporto sostanziale implica, sotto il profilo processuale, che, allorché, nelle controversie concernenti i debiti e i crediti delle soppresse USL, non partecipi al processo la Regione ma stia in giudizio la sola Gestione Liquida toria, essa agisce (o resiste), oltre che come parte ordinariamente legittimata in proprio, anche quale sostituto processuale della LO SP est. 14 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP Regione, nell'esercizio della legittimazione straordinaria a far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui, ai sensi dell'art. 81 c.p.c., sicché il titolo esecutivo ottenuto contro la Gestione Liquidatoria in relazione ad una obbligazione facente capo ad una disciolta USL, può essere azionato anche contro la Regione, non sulla base di una estensione soggettiva "ultra partes" della sua efficacia, ma in ragione dell'effetto diretto, in capo al soggetto processualmente sostituito, della condanna emessa in confronto del sostituto". 9. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso proposto da RI BE - il quale, a fondamento della sua articolata censura ed a sostegno della sua tesi della passiva legittimazione all'azione esecutiva pure della Regione, ha comunque richiamato la concorrente legittimazione processuale di questa e della Gestione Liquidatoria - deve essere accolto per quanto di ragione. La sentenza impugnata va dunque cassata con rinvio alla Corte di appello di Firenze, in diversa composizione, che si atterrà agli enunciati principi e provvederà anche alle spese del giudizio di legittimità.
P. Q. M.
La Corte accoglie il ricorso per quanto di ragione;
cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di appello di Firenze, in diversa composizione. Così deciso nella Camera di consiglio della Terza Sezione Civile il giorno 19 maggio 2022.
per altro verso, si è individuato nella Regione il soggetto giuridico obbligato ad assumere integralmente a proprio carico i loro debiti, mediante successione a titolo particolare limitatamente a tali situazioni giuridiche pregresse. In funzione della finalità di affrancare la nuova gestione delle Aziende Sanitarie da oneri finanziari che non trovassero causa nell'attività da esse direttamente svolta, sono state, però, create anche strutture che operassero esclusivamente per conto e nell'interesse degli enti successori (le Regioni): queste strutture, dapprima costituite come "Gestioni a stralcio", sono state successivamente trasformate in "Gestioni liquidatorie" e ad esse, rappresentate dal direttore generale delle neo costituite ASL (in veste di commissario liquidatore), è stata attribuita la funzione di tenere separata l'attività di accertamento delle obbligazioni delle cessate Unità Sanitarie da quelle delle nuove Aziende Sanitarie, nonché di svolgere, su mandato dell'ente territoriale, compiti non limitati alla mera riscossione dei residui attivi ed al pagamento dei residui passivi, bensì estesi all'amministrazione e liquidazione della situazione debitoria, attraverso la fase dell'accertamento e ricognizione delle obbligazioni giuridicamente perfezionatesi nei confronti delle USL alla data del 31 dicembre 1994. 5. Per effetto di questo complesso sistema, la legittimazione sostanziale e processuale concernente i pregressi rapporti creditori e LO SP est. 8 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. Spaziam debitori delle soppresse USL spetta sia alle Regioni (quali enti successori ex lege) sia, in alternativa (e quindi anche), all'organo di rappresentanza della Gestione stralcio, che, per così dire, prolunga, in qualche modo comportandone l'ultrattività, la soggettività dell'ente soppresso durante la fase liquidatoria. Al riguardo, le Sezioni Unite di questa Corte hanno chiarito che non assume rilevanza il cumulo delle legittimazioni che così si verifica in capo a diversi organi dello stesso ente successore. Da un lato, infatti, la legittimazione delle Gestioni Liquidatorie risponde soltanto a criteri amministrativo-contabili, intesi ad assicurare la distinzione delle passività già gravanti sugli enti soppressi rispetto alla corrente gestione economica degli enti successori, sicché essa non può assumere carattere esclusivo. Dall'altro lato, la legittimazione concorrente della Regione neppure può essere esclusa nei casi in cui eventuali leggi regionali, nel fissare - in conformità alla disciplina generale delineata dalla legge statale - la normativa di dettaglio per l'accertamento e la riscossione dei crediti o per il pagamento dei debiti da parte delle Gestioni Liquidatorie, evidenzino aspetti di ambiguità, individuando come "esclusiva" la legittimazione ad adempiere o la responsabilità del commissario liquidatore e della relativa gestione: in tal caso, infatti, avuto riguardo alle pronunce della Corte costituzionale sulla verifica di costituzionalità della normativa contenuta nell'art.6, comma 1, della legge n. 724 del 1994 (Corte cost. n. 430 del 1997; n. 82 del 1998; n.89 del 2000), il potenziale contrasto con le norme- principio della legge statale deve essere risolto mediante una interpretazione secundum Costitutionem delle disposizioni regionali (Cass., Sez. U, 20/06/2012, n. 10135; successivamente, in senso conforme, Cass. 08/07/2014, n. 15487; Cass. 29/01/2019, n. 2343; Cass. 08/07/2020, n. 14245; Cass. 05/05/2021, n. 11723). LO SP est. 9 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP 6. La sintetica ricostruzione del contesto normativo in cui si inquadra la legittimazione concorrente della Regione e della Gestione Liquidatoria per i rapporti obbligatori facenti capo alle disciolte Unità Sanitarie Locali, consente di spiegarne il fondamento sostanziale e di individuarne le implicazioni processuali. 6.1. Sotto il primo profilo, il rilievo secondo il quale, da un lato, il soggetto giuridico obbligato ad assumere integralmente a proprio carico i debiti delle soppresse USL, mediante successione a titolo particolare in tali pregresse situazioni giuridiche, va identificato nella Regione (mentre, dall'altro, la creazione delle Gestioni Liquidatorie - già "Gestioni a stralcio" - risponde alla necessità, di carattere amministrativo-contabile, di tenere distinta la pregressa situazione debitoria degli enti disciolti dalle obbligazioni contratte nello svolgimento dell'attività imputabile alle nuove Aziende Sanitarie), consente non solo di circoscrivere la funzione istituzionale (la stessa ragion d'essere) delle Gestioni Liquidatorie all'attività di accertamento, ricognizione e liquidazione delle obbligazioni giuridicamente perfezionatesi in capo alle USL, ma anche di affermare che tale attività viene svolta nell'esclusivo interesse della Regione, ente in cui si identifica il successore ex lege nella situazione passiva oggetto dell'attività di liquidazione. Avuto riguardo al carattere esclusivamente servente (rispetto agli interessi e alle finalità dell'ente Regione) dell'unica e circoscritta funzione attribuita alle Gestioni Liquidatorie nel peculiare quadro normativo della vicenda successoria delle USL, il fondamento sostanziale dell'attribuzione, alle Gestioni Liquidatorie medesime, di una legittimazione concorrente rispetto a quella delle Regioni, può qui ricondursi - sotto il profilo squisitamente civilistico - ad un mandato ex lege, per effetto del quale, da un lato, il commissario liquidatore, organo operativo della Gestione, viene investito di un'attività giuridica (inerente alla riscossione dei residui crediti, al pagamento dei residui LO SP est. 10 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP debiti e, in genere, alla complessiva ricognizione e amministrazione dei rapporti giuridici patrimoniali facenti capo alle soppresse Unità Sanitarie) da compiersi nel nome della Gestione Liquidatoria ma per conto della Regione (in tal senso, Cass., Sez. U, 20/06/2012, n. 10135, cit.); dall'altro lato, viene istituito tra i due legittimati (la Gestione Liquidatoria e la Regione), un unico centro di interessi e (conseguentemente) di imputazione giuridica degli effetti degli atti compiuti, che ne supera la formale distinzione soggettiva. 6.2. Se, sotto il profilo sostanziale, il fondamento della concorrente legittimazione delle Regioni e delle Gestioni Liquidatorie va ravvisato nella speciale e istituzionale unicità del centro di interessi (sia pure ad articolazione soggettiva differenziata) realizzatasi mediante conferimento, alle seconde, di un mandato ex lege che le legittima a svolgere un'attività giuridica oggettivamente circoscritta ai rapporti obbligatori facenti capo alle soppresse USL e funzionalmente servente rispetto alle finalità e agli interessi delle prime, dal punto di vista processuale la predetta legittimazione implica che, nell'ipotesi in cui, in relazione ai predetti rapporti obbligatori, stia in giudizio la sola Gestione Liquidatoria, essa debba essere riguardata, oltre che come "giusta" parte (dotata di legittimazione ordinaria propria ad agire e contraddire), anche quale soggetto a cui, attraverso l'articolato meccanismo normativo surrichiamato, è stata, pur implicitamente (ma sostanzialmente ed istituzionalmente), devoluta dalla legge la legittimazione straordinaria ad agire o resistere in nome proprio in relazione a diritti e situazioni passive spettanti alla Regione. In altre parole, ove nel processo di cognizione avente ad oggetto l'accertamento di rapporti obbligatori già facenti capo alla disciolta USL, non ostante la concorrente legittimazione della Regione e della Gestione Liquidatoria, stia in giudizio solo la seconda, mentre la prima non partecipi al processo (sia che ciò dipenda dall'iniziativa processuale della mandataria ex lege, allorché essa assuma la veste LO SP est. 11 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP di attrice che agisce per il pagamento dei residui attivi;
sia che ciò si riconduca alla libera scelta del creditore di convenire in giudizio soltanto uno dei due legittimati, allorché la Gestione Liquidatoria assuma la veste di convenuta rispetto alla domanda di condanna al pagamento dei residui passivi;
sia, infine, che ciò sia dipeso dal concreto dispiegarsi del giudizio, allorché esso, come nel caso di specie, sia stato iniziato contro la USL e sia proseguito anche - non risultando in questa sede che vi sia stata rituale rappresentazione di vicende interruttive - contro la Gestione Liquidatoria, costituitasi in seguito ad intervento volontario), deve ritenersi che quest'ultima, oltre che come parte ordinariamente legittimata in proprio, agisca o resista anche quale sostituto processuale della Regione, nell'esercizio della legittimazione straordinaria a far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui (art. 81 c.p.c.). 7. In queste particolari ipotesi, il titolo esecutivo ottenuto contro la Gestione Liquidatoria potrà pertanto essere azionato, oltre che nei confronti della condannata espressamente menzionatavi, anche nei confronti della Regione, la quale, in conformità alla disciplina della sostituzione processuale, subisce, in quanto titolare della posizione soggettiva, gli effetti diretti ed immediati della sentenza emessa in confronto del sostituto ed è, pertanto, legittimata ad impugnarla. Diversa soluzione, invece, si imporrebbe se, a parti invertite, la condanna fosse stata emessa a carico della Regione e si pretendesse di azionare il titolo contro la Gestione Liquidatoria;
il carattere unidirezionale della funzione servente della Gestione Liquidatoria verso la Regione, che costituisce la peculiarità della fattispecie, implica che la Gestione Liquidatoria è sostituto processuale della Regione, ma non vale il contrario: dunque, se sta in giudizio la Regione il titolo è efficace solo contro di essa. La facoltà di azionare contro la Regione il titolo esecutivo ottenuto contro la Gestione Liquidatoria, nelle peculiari fattispecie LO SP est. 12 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP surricordate, non dipende, beninteso, dalla capacità del titolo di estendere i suoi effetti anche a soggetti che non hanno partecipato al processo di cognizione strumentale alla sua formazione (c.d. efficacia "ultra partes" del titolo esecutivo), la quale non è ipotizzabile in assenza di un fenomeno successorio strutturato secondo le regole ordinarie (arg. ex art. 477 c.p.c.) o secondo quelle della legislazione speciale in tema di successione tra enti (cfr., ad es., l'art. 130, terzo comma, del d.lgs. n. 112 del 1998, in tema di trasferimento di competenze relative ad invalidi civili). L'efficacia "ultra partes", al di là di tali evenienze, è stata circoscritta dalla giurisprudenza di questa Corte ai titoli formatisi nei confronti di enti collettivi non personificati ad autonomia patrimoniale imperfetta (società di persone, associazioni non riconosciute, condomini: Cass. 23/05/2011, n. 11311; Cass. 19/12/2017, n. 30441; Cass. 14/05/2019, n. 12714 Cass. 29/09/2017, n. 22856), nei quali l'estensione dell'efficacia esecutiva del titolo è stata riconosciuta in confronto di soggetti (soci illimitatamente responsabili, condòmini, persone che hanno agito in nome e per conto dell'associazione) che partecipano dell'ente medesimo, concorrendo a formarne la volontà e rispondendo - a certe condizioni o con certi limiti - delle relative obbligazioni, poiché ogni obbligo, in qualunque modo assunto dall'ente, destinatario di condanna nel titolo esecutivo, determina il sorgere del corrispondente obbligo in capo a questi soggetti, sebbene il titolo non si diriga immediatamente nei loro confronti. Invece, il titolo formalmente ottenuto nei confronti della Gestione Liquidatoria in relazione ad una obbligazione facente capo ad una disciolta USL si dirige immediatamente, ancorché implicitamente e salvo un contrario giudicato esplicito (che, ad ogni buon conto, qui non risulta), anche nei confronti della Regione, a cui, in virtù del peculiare regime normativo della condannata, viene imputata l'attività LO SP est. 13 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP processuale svolta e subìta dalla Gestione Liquidatoria quale sostituto processuale, sul presupposto sostanziale della speciale unicità del centro di interessi istituzionalmente configurato dal legislatore nell'ambito della disciplina relativa alla costituzione delle nuove Aziende Sanitarie Locali;
il creditore, pertanto, è legittimato ad agire "in executivis" contro la Regione medesima, cui può essere ritualmente notificato il precetto, sulla base di una piena efficacia diretta del titolo esecutivo. 8. Alla fattispecie va, dunque, applicato il seguente principio di diritto: "in ordine ai rapporti obbligatori facenti capo alle disciolte Unità Sanitarie Locali, l'attribuzione della legittimazione sostanziale e processuale, oltre che alle Regioni (soggetti giuridici obbligati ad assumere integralmente a proprio carico i relativi debiti, mediante successione a titolo particolare in tali situazioni giuridiche), anche, in via concorrente, alle Gestioni Liquida torie (l'istituzione delle quali risponde alla necessità, di carattere amministrativo-contabile, di tenere distinta la pregressa situazione debitoria degli enti disciolti dalle obbligazioni contratte nello svolgimento dell'attività imputabile alle nuove Aziende Sanitarie Locali), trova fondamento nella speciale e istituzionale unicità del centro di interessi (sia pure ad articolazione soggettiva differenziata) realizzatasi mediante conferimento, alle Gestioni Liquidatorie, di un mandato "ex lege" avente ad oggetto il compimento, sia pure in nome proprio, in via esclusiva di una attività giuridica oggettivamente circoscritta alla liquidazione dei predetti rapporti obbligatori e funzionalmente servente rispetto alle finalità e agli interessi della Regione;
la peculiarità di tale rapporto sostanziale implica, sotto il profilo processuale, che, allorché, nelle controversie concernenti i debiti e i crediti delle soppresse USL, non partecipi al processo la Regione ma stia in giudizio la sola Gestione Liquida toria, essa agisce (o resiste), oltre che come parte ordinariamente legittimata in proprio, anche quale sostituto processuale della LO SP est. 14 P.U. 19.05.2022 N. R.G. 21622/2019 Pres. De Stefano Est. SP Regione, nell'esercizio della legittimazione straordinaria a far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui, ai sensi dell'art. 81 c.p.c., sicché il titolo esecutivo ottenuto contro la Gestione Liquidatoria in relazione ad una obbligazione facente capo ad una disciolta USL, può essere azionato anche contro la Regione, non sulla base di una estensione soggettiva "ultra partes" della sua efficacia, ma in ragione dell'effetto diretto, in capo al soggetto processualmente sostituito, della condanna emessa in confronto del sostituto". 9. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso proposto da RI BE - il quale, a fondamento della sua articolata censura ed a sostegno della sua tesi della passiva legittimazione all'azione esecutiva pure della Regione, ha comunque richiamato la concorrente legittimazione processuale di questa e della Gestione Liquidatoria - deve essere accolto per quanto di ragione. La sentenza impugnata va dunque cassata con rinvio alla Corte di appello di Firenze, in diversa composizione, che si atterrà agli enunciati principi e provvederà anche alle spese del giudizio di legittimità.
P. Q. M.
La Corte accoglie il ricorso per quanto di ragione;
cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di appello di Firenze, in diversa composizione. Così deciso nella Camera di consiglio della Terza Sezione Civile il giorno 19 maggio 2022.