Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Antonio SENSALE Presidente
Dott. Pasquale REALE Consigliere
Dott. Giammarco CAPPUCCIO Cons. Relatore
Dott. Antonio GISOTTI Consigliere
Dott. Francesco FELICETTI Consigliere
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
REGIONE PIEMONTE, in persona del Presidente della Giunta Regionale on. Enzo Ghigo, elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria n.5, presso l'avv. Enrico Romanelli, che lo rappresenta e difende unitamente all'avv. Isabella Ferro del foro di Torino giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
LO RE, TT IE ed MA GI elettivamente domiciliati in Roma, via Emilia 81, presso l'avv. Dario Piccioni, rappresentati e difesi dall'avv. Luigi Sanfelici dei foro di Torino giusta delega in atti;

- controricorrenti ricorrenti incidentali -
avverso la sentenza della Corte d'appello di Torino n.576 del 15.12.95/08.05.96. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/10/98 dal Relatore Cons. G. Cappuccio;

Udito l'avv. G. Romanelli per la ricorrente principale e l'avv. Sanfelici per i ricorrenti incidentali;

Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Giovanni Giacalone, che ha concluso per il rigetto del ricorso principale;
in via principale per l'inammissibilità o in subordine per il rigetto del ricorso incidentale;

Svolgimento del processo
Con sentenza 15.12.95/8.5.96 la Corte d'appello di Torino accoglieva, in parte, l'impugnazione proposta da OR RE, ET IE ed IM GI avverso la sentenza 1.10.93 del tribunale di Torino, dichiarando che l'art. 32 della legge regionale piemontese 16.1.73 n. 4 non attribuiva al Presidente della Giunta Regionale il potere di disporre la cessazione delle operazioni del referendum (relative alla legge regionale 17.10.79 n. 60, modificata dalla legge regionale 18.4.85 n. 38, referendum dichiarato ammissibile con decreto 206/1988) senza aver previamente valutato se il referendum non dovesse effettuarsi sulla nuova disciplina.
Annullava, in conseguenza, il decreto 22.4.88 del Presidente della G.R. che tale cessazione aveva disposto;
rigettava la domanda di risarcimento proposta dagli appellanti e compensava le spese. In sintesi, la decisione si articolava sui seguenti rilievi: a) poiché i promotori del referendum sono titolari di un diritto pubblico soggettivo e sono pari ordinati agli altri poteri della Regione, non possono subire, ad opera di un atto amministrativo della Regione, la degradazione del loro diritto;
b) il conflitto di attribuzioni tra il comitato promotore ed il Presidente della Giunta regionale conseguente al decreto 22.4.88 di non procedibilità delle operazioni relative al referendum abrogativo della legge regionale 60/1979 per sopravvenuta abrogazione della legge stessa rientra nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria;
c) poiché, a seguito dell'intervento della Corte Costituzionale sull'art. 39 della legge statale 25 maggio 1970 n.352, la dichiarazione di cessazione delle operazioni referendarie per abrogazione delle norme oggetto del referendum richiede che dell'avvenuta abrogazione si controlli non solo l'aspetto formale, ma anche quello sostanziale, si deve ritenere che identico effetto abrogativo - nei limiti dell'intervento della Corte Costituzionale - si sia prodotto sull'art. 32 della legge regionale piemontese n.4 del 1973; d) in conseguenza, il decreto 22.4.88, emesso senza aver prima verificato che l'abrogazione delle norme sottoposte a referendum, per effetto della nuova legge regionale 18.4.1985 n. 38, fosse sostanziale e non soltanto formale, doveva essere annullato;
e) il decreto 22.4.88 non aveva leso - ne' poteva ledere - la sfera patrimoniale dei promotori del referendum e quindi la domanda di risarcimento era infondata.
Con atto notificato il 22.10.96 proponeva ricorso per cassazione la Regione Piemonte, avanzando tre censure. Si costituivano, resistendo, RZ RE, ET IE ed IM GI che proponevano un solo motivo di ricorso incidentale. La Regione depositava memoria;

i controricorrenti note d'udienza.
Motivi della decisione
Col primo motivo del ricorso principale si deduce la violazione dell'art. 331 cpc e la conseguente nullità della sentenza in relazione all'art. 360 n.4 cpc, per la mancata integrazione del contraddittorio, nel giudizio d'appello, nei confronti della ZI Italiana della Caccia e del sig. Ezio IA, presenti nel giudizio di primo grado.
Il motivo è infondato, poiché non si ravvisano gli estremi del litisconsorzio necessario, ne' sostanziale ne' processuale, tra alcuna delle parti del giudizio d'appello e la ZI e lo IA, intervenuti in primo grado, volontariamente, sollevando questione di costituzionalità dell'art. 32 L.R. 4/73 e dell'art. 61 dello Statuto Piemontese e chiedendo, nel merito, dichiararsi legittimo il decreto di arresto della procedura referendaria. Si deve, anzitutto, ricordare che, con varie pronunce delle S.U. ( 53/1978, 1292/83; 9306/1987; 5490/94) si è escluso che l'interesse del cittadino alla conservazione delle leggi in vigore possa qualificarsi come diritto soggettivo o come interesse legittimo in quanto al procedimento referendario resta estraneo qualunque soggetto diverso da quelli cui la disciplina referendaria conferisce specifiche funzioni. La legittimazione ad agire - e quindi, l'interesse ad agire - si imposta su di una situazione sostanziale ed il potere di azione o di intervento, sia pure ad adiuvandum, si configura solo se l'interesse, di cui si invoca la protezione, sia giuridico e non solo di fatto (Cass. 2489/79; 4057/80). E di interesse giuridico non sembra che sia portatrice la ZI Italiana della Caccia, poiché non costituisce ente esponenziale, per legge, degli interessi diffusi dei cacciatori che intendono operare nel territorio piemontese, ne' lo Sciacca, uti civis, è portatore di un interesse personale differenziato.
Nell'attuale realtà legislativa, che non prevede ne' azioni collettive ne' azioni popolari come normale tutela di situazioni di interesse diffuso o collettivo e che non riconosce, come titolo dell'intervento ad adiuvandum, situazioni di interesse di fatto, la tutela del singolo di fronte alla legge presuppone la (affermata) lesione di una posizione individuale sostanziale, di interesse legittimo o di diritto soggettivo, ed il ricorso al giudizio incidentale di costituzionalità.
In conseguenza, ne' la ZI ne' lo IA avevano titolo per agire od intervenire ad adiuvandum nel giudizio tra comitato promotore e regione Piemonte e non sussisteva quindi alcuna ragione per disporre l'integrazione del contraddittorio nei loro confronti. Col secondo motivo del ricorso principale si deduce la violazione e falsa applicazione dell'art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale, dell'art. 10 della legge 10.2.53 n. 62, dell'art. 32 della l.r. Piemonte 16.1.73 n. 4, degli artt. 75, 117, 123 e 136 Costituzione e la insufficiente e contraddittoria motivazione, in relazione agli artt. 360 nn. 3 e 5 cpc, per aver ritenuto la abrogazione per incompatibilità di una legge regionale in un caso in cui la pretesa incompatibilità era data da una sentenza costituzionale additiva e non si verificava, quindi, un caso di assoluta impossibilità di contemporanea applicazione di ambedue le norme;
per non aver considerato la differenza intercorrente tra l'abrogazione prodotta dal sopravvenire di nuove leggi e l'effetto delle sentenze di accoglimento della Corte Costituzionale;
per aver ritenuto che l'effetto delle sentenze costituzionali di accoglimento sia inquadrabile nella figura dell'abrogazione, violando così il disposto dell'art. 136 Cost. che attribuisce alla Corte Costituzionale il compito di dichiarare l'illegittimità delle norme. Il motivo è infondato.
Una volta precisato che la norma statale, per effetto dell'intervento additivo della Corte Costituzionale, imponeva che la decisione di non procedere alla consultazione si legittimasse a condizione che l'abrogazione delle norme da sottoporre a referendum fosse non solo formale, ma anche sostanziale, ne conseguiva per l'interprete, prima di sottoporre la norma regionale a giudizio di costituzionalità, la necessità di valutare se non si dovesse ritenere la norma stessa abrogata, per sopravvenuta disarmonia con la legislazione statale nel senso, risultante a seguito della pronuncia additiva, che la nuova normativa regionale sopravvenuta nelle more del procedimento di referendum doveva essere valutata nella sua portata sostanziale oltre che formale. L'esito di entrambe le operazioni risultava identico, perché non è controverso in causa che il Presidente della Giunta regionale pronunciò il provvedimento di cessazione della procedura sul semplice dato formale che la normativa sopravvenuta, costituita dalla l.r. 18.4.85 n. 38, aveva modificato la l.r. 17.10.79 n.60, senza peraltro valutarne la portata innovativa sostanziale. Secondo la stessa autorevole dottrina a cui si richiama la ricorrente, le sentenze additive della Corte Costituzionale rientrano tra le decisioni di accoglimento parziale, nel senso che non svolgono una funzione caducatoria di determinate parti della norma impugnata, ma solo di quella parte "ideale", del "precetto implicito" che l'interpretazione consente di enucleare dalla disciplina complessiva sottoposta al vaglio di costituzionalità: sanano perciò una omissione del legislatore, così aggiungendo al dettato legislativo originario una ulteriore statuizione, dalla Corte ritenuta necessaria perché la norma impugnata divenga conforme alla Costituzione. Le incertezze sull'operatività delle sentenze interpretative di accoglimento, che la ricorrente richiama, sono risalenti e risultano ormai superate dalla tecnica sostitutiva successivamente adottata dalla Corte Costituzionale (di cui la sentenza n. 68 del 17.5. 1978 costituisce tipico esempio).
La Corte torinese ha posto a base della sentenza impugnata non il rapporto tra sentenza costituzionale di accoglimento e norma statale (il cui tenore, art. 39 l.s. 352/70: " Se prima della data dello svolgimento del referendum, la legge, o l'atto avente forza di legge, o le singole disposizioni di essi cui il referendum si riferisce, siano stati abrogati, l'Ufficio centrale per il referendum dichiara che le operazioni relative non hanno più corso" risulta integrato dalla previsione che "se l'abrogazione degli atti o delle singole disposizioni cui si riferisce il referendum venga accompagnata da altra disciplina della stessa materia, senza modificare ne' i principi ispiratori della complessiva disciplina preesistente ne' i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti" il referendum si effettua sulle nuove disposizioni legislative) ma il rapporto tra la norma statale e la norma regionale (art.32 l.r.4/1973: "Se prima della data dello svolgimento del referendum la norma o il provvedimento amministrativo o le singole disposizioni di essi cui il referendum si riferisce, siano stati abrogati, il presidente della giunta, con proprio decreto, stabilisce che le operazioni relative non hanno più corso") speculare prima dell'intervento della sentenza costituzionale 68/1978. Il rapporto tra legge statale e legge regionale, nelle materie di competenza c.d. concorrente, è regolato dall'art 10 della legge statale 10.2.1953 n. 62 nel senso che : "Le leggi della Repubblica
che modificano i principi fondamentali di cui al primo comma dell'articolo precedente abrogano le norme regionali che siano in contrasto con esse. // I Consigli regionali dovranno portare alle leggi regionali le conseguenti necessarie modificazioni entro novanta giorni" e di tale norma è stata riconosciuta la legittimità costituzionale con la sentenza costituzionale 40/1972 "dal momento che per l'art 117 Cost. le leggi regionali incontrano il limite dei principi delle leggi statati, è perfettamente logico che non possano seguitare validamente ad avere vigore quando vengano a contrastare con principi della legislazione statale succeduti a quelli anteriormente presenti nel sistema. È perciò che il secondo comma dell'art. 10 impone alle Regioni di adeguare le loro leggi alla nuova situazione determinatasi nel diritto positivo, entro novanta giorni. L'art. 10 viene tuttavia censurato sotto il profilo che, stante la separazione di competenze normative tra lo Stato e le Regioni, non sarebbe configurabile che il sopravvenire di nuovi principi delle leggi statali produca un effetto abrogativo di norme legislative regionali: l'art. 10 avrebbe, invece, potuto prevedere si sostiene la invalidazione successiva di queste ultime.
Ma siffatta censura muove da premesse che non possono essere accolte. Tra la competenza legislativa dello Stato e quella delle Regioni sulle materie elencate nell'art. 117 non c'è netta separazione di materie: sulla stessa materia, al contrario, devono concorrere la legge statale e la legge regionale, l'una ponendo (e potendo successivamente modificare) i principi fondamentali, all'altra essendo riservato porre le norme ulteriori. E perciò, in conseguenza del subentrare, nella legislazione statale, di nuovi principi (espressi od impliciti che siano), bene può verificarsi l'abrogazione di precedenti norme regionali ove ricorrano in concreto gli estremi richiesti dall'art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale, premesse al codice civile, per aversi abrogazione. Ciò non toglie che quando il contrasto tra principi di fonte statale e norme regionali anteriori non si configuri in termini di vera e propria incompatibilità, tale da dar luogo ad abrogazione, possa proporsi una questione di legittimità costituzionale delle norme regionali diventate difformi dai nuovi principi, essendo la legislazione regionale costituzionalmente subordinata al rispetto dei principi fondamentali delle leggi statali."
L'incompatibilità, tra una normativa regionale che legittima la cessazione della procedura referendaria quando interviene una nuova disciplina, anche se sostanzialmente identica, e la legge statale, che subordina la dichiarazione di cessazione o di non procedibilità alla duplice condizione che alla modifica formale delle norme corrisponda anche una modifica sostanziale, è evidente e, coinvolgendo la funzione referendaria nella sua essenza, attiene ai principi fondamentali dell'istituto e non a normativa di dettaglio. Nè si potrebbe ritenere che, trattandosi di materia propria della autonomia statutaria (art. 123 Costituzione) la disciplina essenziale debba essere contenuta nello statuto (l.s. 22.5.71 n. 338) cosicché il rinvio alla legge regionale, previsto dall'art. 61 dello Statuto, abbia da riguardare solo norme secondarie, perché tale considerazione muoverebbe dal dato formale, in aperto contrasto con la portata sostanziale della innovazione costituzionale. In conseguenza, interviene la abrogazione della norma regionale (cfr. Corte Cost. 153/95 õ3.3) - nel caso in esame, in quanto non sostituita nei novanta giorni dal verificarsi dell'incompatibilità- e, per effetto della competenza concorrente, la norma statale abrogante disciplina la materia finché la regione non provveda ad emanare nuove proprie norme.
Col terzo motivo del ricorso principale si deduce la violazione e falsa applicazione dell'art. 112 cpc e della normativa sul contenzioso amministrativo nonché l'omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione in relazione all'art. 360 nn. 3 e 5 cpc. È già stato affermato (Consta, VI, 194/1987; S.U. 5490/94) che nel procedimento referendario i promotori - e/o i presentatori - intervengono in posizione paritetica rispetto all'organo regionale e rivestono una posizione soggettiva - quali addetti all'attuazione della istanza referendaria - che non può essere degradata, ma solo affermata o negata. La posizione autonoma (ma non sovrana: Corte Cost. 82/1978) che rivestono i soggetti del procedimento referendario, in quanto rivolti all'attuazione dell'ordinamento regionale e non alla posizione di fini politici od all'attuazione di specifici interessi pubblici, esclude sia che gli atti della procedura possano configurarsi come atti di governo, sia che assumano forma e sostanza di atti amministrativi. E, poiché la normativa sul contenzioso amministrativo è volta a limitare i poteri del giudice ordinario nelle controversie di cui è parte la pubblica amministrazione, in funzione della divisione dei poteri, non può essere utilmente invocata in una controversia che oppone posizioni pubbliche paritetiche ed in cui l'iter consueto (disapplicazione e giudizio di ottemperanza) non è percorribile per la carenza, nel giudice amministrativo, del potere di imporre alla autorità regionale di conformarsi al giudicato;
a tacere, ovviamente, dell'inutilità di una tutela referendaria nei prevedibili tempi lunghi consueti.
È esatto che la pronuncia di annullamento non corrisponde testualmente ne' al petitum (gli appellanti avevano concluso:
"Dichiararsi: 1) l'illeicità del Decreto del Presidente G. Reg. no 3258/88 per violazione del diritto soggettivo pubblico degli appellanti - promotori del referendum di cui alla narrativa in fatto - alla prosecuzione delle operazioni referendarie: e, in sua disapplicazione, 2) dichiararsi sussistere il diritto soggettivo pubblico degli attori - appellanti alla prosecuzione del procedimento referendario;
3) dichiararsi, in ogni caso, l'obbligo della Amministrazione convenuta al risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi dal Comitato appellante connessi alla violazione del diritto soggettivo pubblico di cui alla conclusione sub 1), con le accessorietà di legge di rivalutazioni ed interessi: con relativa conforme pronuncia di condanna generica della Regione stessa, provvisoriamente esecutiva. Con il favore di spese ed onorari di causa") ma si tratta di una divergenza meramente formale perché il petitum sostanziale è volto alla eliminazione del provvedimento di cessazione della procedura referendaria, qualificato illecito in funzione della pretesa risarcitoria che forma oggetto della successiva domanda. Ben poteva quindi la Corte torinese, in applicazione dell'art. 113 cpc, interpretare la domanda dichiarando la invalidità del provvedimento. La pronuncia di annullamento non corrisponde esattamente alla impostazione che la sentenza impugnata ha accolto, poiché l'atto di disposizione senza titolo di un diritto altrui non è annullabile ma nullo, siccome inidoneo ad esplicare qualsiasi effetto nell'ordinamento giuridico. Il rilievo che sarebbe stata quindi pienamente coerente al decisum, una declaratoria di nullità del decreto non costituisce argomento a favore del motivo di censura, che va rigettato.
Con l'unico motivo del ricorso incidentale deducono i resistenti la violazione dell'art. 2043 cc proponendo, in subordine, eccezione di illegittimità costituzionale;
deducono altresì, sul punto, la insufficiente e contraddittoria motivazione della sentenza impugnata. Sostengono i controricorrenti che la lesione di un diritto soggettivo assoluto obbliga l'autore della lesione a risarcirne le conseguenze negative;
che pertanto l'art. 2043 cc tutela, con tutte le conseguenze in punto danni, le posizioni di diritto soggettivo pubblico del Comitato promotore: altrimenti sussisterebbe manifesta illegittimità costituzionale della norma. Inoltre, la stessa sentenza impugnata sarebbe caduta in contraddizione quando ha riconosciuto al Comitato promotore la tutela dei propri diritti dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria, senza alcuna limitazione, negando poi la tutela risarcitoria.
Il motivo è infondato, anche se per ragioni in parte diverse da quelle espresse dalla sentenza impugnata. Il rilievo che un provvedimento non può mai essere illecito, ma solo illegittimo, ha una indubbia rilevanza sistematica, ma non sposta i termini della domanda, volta alla affermazione che l'illegittimo arresto del procedimento referendario fu causa di danno per i promotori. L'ulteriore rilievo che, trattandosi di due poteri concorrenti e non in posizione di supremazia speciale l'uno sull'altro, non vi era la possibilità che l'uno potesse degradare la posizione dell'altro, ed era quindi impossibile la lesione di diritti soggettivi patrimoniali, non è invece condivisibile, perché è consueto, anche se non esatto, considerare l'atto ingiusto come componente di una condotta che, in quanto viola la legge, è illecita.
Ove la condotta illecita provochi la lesione di diritti patrimoniali altrui, ne deriva la tutela risarcitoria prevista dall'art. 2043 cc. In linea di diritto, quindi, l'arresto delle operazioni referendarie conseguente alla dichiarazione di non procedibilità integra una condotta contraria alla legge che può essere causa di responsabilità patrimoniale, ove i promotori abbiano dovuto compiere atti di disposizione patrimoniale (spese ecc.) in funzione del procedimento referendario. È quindi la mancata denuncia di qualsiasi danno al patrimonio del Comitato causato dalla cessazione delle operazioni referendarie, che esclude la tutela risarcitoria, peraltro in linea astratta ammissibile.
Il rigetto di entrambi i ricorsi giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.

riunisce i ricorsi;
rigetta il ricorso principale ed il ricorso incidentale;

compensa le spese.
Così deciso in Roma, il 30 settembre 1998
Depositato in Cancelleria il 5 marzo 1999