Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SAGGIO Antonio - Presidente -
Dott. ADAMO Mario - rel. Consigliere -
Dott. GRAZIADEI Giulio - Consigliere -
Dott. SALVAGO Salvatore - Consigliere -
Dott. DI PALMA Salvatore - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
FO ND, elettivamente domiciliato in ROMA VIA GIROLAMO DA CARPI, presso l'avvocato MARCELLO PIGA, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati ANTONIO MUCCIARELLI, CARLO ENRICO PALIERO, GUIDO MUCCIARELLI, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO DEL TESORO E DEL BILANCIO, (ora Ministero Economia e Finanze) in persona del Ministro pro tempore, CO, in persona del Presidente pro tempore elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso L'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che li rappresenta e difende ope legis;

- controricorrenti -

avverso il decreto della Corte d'Appello di MILANO, depositato il 19/07/01;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 28/05/2003 dal Consigliere Dott. Mario ADAMO;

udito per il ricorrente l'Avvocato Paliero che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. ABBRITTI Pietro che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Nel corso di un'ispezione eseguita dal 29.10.1998 al 6.10.1999 presso il Mediocredito Lombardo s.p.a. gli ispettori della CO rilevavano delle infrazioni nella conduzione dell'Istituto che venivano contestate esclusivamente alla banca per i fatti verificatisi prima del 1.9.1996 e alla banca, quale obbligato solidale, ed agli esponenti aziendali per ñ fatti verificatisi successivamente a tale data.
La relazione veniva quindi inviata al Ministero del Tesoro che irrogava, per quanto qui rileva, al Prof. AN IS, componente del Consiglio di amministrazione e del Comitato esecutivo del Medio credito Lombardo s.p.a. la sanzione amministrativa di L. 44.000.000. Le infrazioni addebitate al Prof. IS riguardavano lacune del manuale operativo della società nelle edizioni del 24.4.1995 e del 9.9.1998, carenze nello svolgimento delle funzioni di controllo interno che non avrebbero consentito di portare all'attenzione dei vertici aziendali le irregolarità riscontrate nello svolgimento dell'attività di intermediazione mobiliare, carenze nella procedura informativa SMIT, utilizzata per lo svolgimento del servizio di negoziazione, carenze nella formalizzazione dei prezzi da applicare alla clientela in sede di operatività sul mercato secondario, irregolarità nella registrazione degli ordini, carenze nell'informativa ai clienti sulla natura, i rischi e le implicazioni delle operazioni, carenze nell'archiviazione della posta, omissioni circa l'informativa ai clienti sulla natura e l'estensione dell'interesse del Mediocredito Lombardo s.p.a., nelle operazioni poste in essere in conflitto di interessi e circa la raccolta del consenso da parte del cliente medesimo, omissioni relative alla raccolta del consenso dell'interessato ad eseguire operazioni fuori mercato su titoli quotati, nel biennio 1997/1998, applicazioni di prezzo anomale, esecuzione ad opera del Mediocredito Lombardo s.p.a. di operazioni di intermediazioni mobiliari in assenza di specifiche disposizioni impartite dai clienti, violazione del principio di separatezza patrimoniale e del dovere generale di salvaguardia dei diritti dei clienti sui beni affidati, in considerazione degli automatici reimpieghi di liquidità.
Avverso il decreto del Ministero del Tesoro il Prof. IS proponeva opposizione avanti alla Corte di appello di Milano contestando gli addebiti mossigli.
In particolare rilevava che inesistenti erano le pretese carenze del manuale operativo in relazione all'indicazione dei compiti affidati alla funzione di controllo interno, agli obblighi di informativa preventiva sulla situazione finanziaria e sugli obbiettivi d'investimento dei clienti alla definizione delle condizioni di prezzo da applicare ai titoli di propria emissione ed alla regolamentazione della situazioni di conflitto di interesse. Sosteneva la concreta idoneità della procedura operativa denominata SMIT e delle procedure relative alla formalizzazione dei prezzi da applicare per le operazioni sul mercato secondario. Ribadiva la regolare attestazione degli ordini impartiti dalla clientela, la sufficiente informazione resa ai clienti con particolare riferimento alle operazioni svolte in conflitto di interesse;
contestava l'entità della sanzione irrogata e con successiva memoria sollevava eccezione di legittimità costituzionale di alcune norme poste a fondamento del decreto impugnato. Resistevano all'opposizione il Ministero del Tesoro e la CO. Il P.G. concludeva per la reiezione del ricorso.
Con decreto in data 19.7.2001 la Corte di appello di Milano respingeva il ricorso.
Per la cassazione del decreto della Corte di appello di Milano propone ricorso, fondato su otto motivi, AN IS. Resistono con controricorso il Ministero dell'economia e delle finanze (già ministero del tesoro bilancio e programmazione economica) in persona del Ministro pro tempore e la Commissione nazionale per le società e la borsa (CO) in persona del presidente pro tempore.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di cassazione il ricorrente lamenta difetto di motivazione in merito alla proposta eccezione di legittimità costituzionale delle norme poste a fondamento del provvedimento sanzionatorio impugnato, per contrasto con l'art. 25 della Costituzione. Rileva il ricorrente che l'eccepita eccezione di legittimità costituzionale era stata sollevata sotto un duplice profilo:
a) violazione del principio di riserva di legge;

b) violazione del principio di tassatività della fattispecie sanzionatorio-amministrativa.
A tale eccezione la Corte di merito ha risposto non già con una motivazione sia pure di rigetto ma con una petizione di principio in una materia fin dal suo insorgere particolarmente controversa. Invero fin dal 1981 autorevole dottrina riteneva direttamente applicabile alle sanzioni amministrative il sistema dei principi previsti dall'art. 25 della Cost. e ciò in quanto si tratta di sanzioni punitive, cioè, sostanzialmente, di pene sottoposte alla stessa condizione imputativa che connota le sanzioni penali in senso stretto che si concretizzano spesso anch'esse solo in pene pecuniarie.
La giurisprudenza prevalente si è poi conformata alle tesi della dottrina ritenendo applicabili alle sanzioni amministrative i principi desumibili dall'art. 25 della Cost., assunto che ha poi trovato conferma nella successiva evoluzione legislativa nazionale, nelle pronunzie della CEDU e nella legislazione comunitaria. Accertata l'applicabilità dell'art. 25 della Cost. anche alla materia delle sanzioni amministrative discende evidente l'illegittimità delle norme poste a fondamento del provvedimento sanzionatorio impugnato, sia sotto il profilo della violazione della riserva di legge sia sotto il profilo della violazione del principio della determinatezza della fattispecie dell'illecito. Rispetto al principio dalla riserva di legge osserva il ricorrente che la censura sollevata nel merito si appuntava principalmente sulla parte delle norme sanzionatorie applicate che commina la sanzione per "inosservanza delle disposizioni generali o particolari impartite dalla consob o dalla CA d'IT" (artt. 43 comma 1 d. lgs. n. 415/1996 e 190 comma 1 d. lgs. n. 58/1998).
Tale sistema viola all'evidenza il principio della riserva di legge posto che individua solo i destinatari e la sanzione mentre rinvia per la definizione del precetto alla fonte sub-legislativa che, nella specie, ha la forma di atto amministrativo e senza che del precetto sia predeterminato dalla legge l'oggetto specifico. Pertanto la fonte sub-legislativa può solo integrare una fattispecie già delineata nella sua sostanza precettivo-comportamentale dalla legge e non costituire direttamente la fonte della fattispecie;
nella specie le norme censurate costituiscono l'esatta antitesi dell'indicato modello.
Con il primo motivo il ricorrente evidenzia altresì il difetto di specificità delle ipotesi sanzionabili che difettano quindi della necessaria tassatività.
Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente lamenta totale assenza di motivazione in ordine alla prospettata violazione dell'art. 76 della Cost. sollevata per eccesso di delega della normativa applicata.
Rileva la difesa del IS che in sede di merito aveva sollevato la questione di legittimità costituzionale, per contrasto con l'art. "76 della Cost., degli artt. 43 comma 1 del d. lgs. n. 415/1996 e 190
comma 1 del d. lgs. n. 58/1998 per esorbitanza dai limiti indicati dall'art. 3 della legge delega 6.2.1996 n. 52.
A tale eccezione la Corte di appello ha dato la seguente risposta:
"L'esercizio del potere regolamentare con cui la CO ha di fatto disciplinato tali settori dell'attività di intermediazione, impartendo le regole per l'osservanza delle modalità più idonee al perseguimento delle finalità esposte non può che essere ritenuto pienamente legittimo. Si tratta infatti di potere esercitato nella materia che la stessa legge ordinaria ha attribuito al potere normativo secondario dall'autorità amministrativa, entro i confini e nel rispetto delle direttive che la legge stessa ha stabilito". Trattasi all'evidenza di motivazione apparente vale dire di assenza totale dì motivazione posto che la Corte non spiega come le disposizioni della CO possano considerarsi disposizioni dei decreti delegati.
In realtà il Governo era stato delegato a sanzionare sia penalmente che amministrativamente solo infrazioni alle disposizioni degli emanandi decreti legislativi e non a disposizioni di diverse fonti, sicché palese e l'esorbitanza dalla delega degli artt. 43 d. lgs. n. 415/1996 e 190 d. lgs. n. 58/1998 nella parte in cui prevedono sanzioni amministrative per la violazione delle "disposizioni generali o particolari impartite dalla CO o dalla CA d'IT".
Con il terzo motivo il ricorrente deduce erronea interpretazione dell'art. 1 L. n. 689/1981 in merito alla violazione della riserva di legge da parte del provvedimento sanzionatorio.
Osserva il ricorrente che il Ministero del tesoro con l'impugnato decreto ha sanzionato, con gli addebiti previsti ai nn. 1, 2, 3, 4, 10, 11 e 12, comportamenti e condotte previste dall'art. 17 del d. lgs. n. 415/1996, privi di specificità in quanto rispondenti a clausole generali di comportamento o di organizzazione e a criteri deontologici di massima, sicché si sottraggono al principio di tassatività della specie, espressamente previsto dall'art. 1 L. 689/1981; l'art. 43 del d. lgs. n. 415/1996 inoltre richiama una serie di norme contenute nel d. lgs. stesso fra le quali non è però ricompreso l'art. 17.
Tale incongruenza viene irragionevolmente superata dalla Corte di appello sulla base della considerazione che il riferimento all'art. 17 invece che all'art. 25 non incide sulla validità della contestazione che contenendo l'indicazione della condotta illecita che si intende sanzionare, consente all'incolpato di difendersi agevolmente, competendo poi all'A.G. procedente individuare quale sia la norma effettivamente applicabile.
Si tratta di una conclusione inaccettabile posto che si pone in contrasto con il principio del "nullum crimen sine lege" sancito dal richiamato art. 1 L. 689/1981. I motivi teste riassunti, con i quali vengono riproposte in questa sede le eccezioni di legittimità, costituzionale degli articoli indicati, non accolte dal giudice di merito, possono essere unitariamente esaminati in quanto strettamente connessi. Al riguardo si osserva che la Corte Costituzionale (fin dalle sentenze 4/1957; 46/1961; 2/1962 e 65/1962) ha fermamente escluso la riferibilità della riserva di legge, prevista dall'art. 25, comma secondo, della Costituzione per le sanzioni penali (cui soltanto si riferisce anche l'art. 7 della Convenzione CEDU), alle sanzioni amministrative pur se con quelle possono presentare, per determinati aspetti evidenziati dalla dottrina ricordata dal ricorrente, una qualche affinità, e che tuttavia non si pongono come strumento di difesa dei valori essenziali del sistema, come tali non misurabili sul terreno della convenienza economica, ma vengono a costituire un momento ed un mezzo per la cura dei concreti interessi pubblici affidati all'amministrazione; ed ha affermato (o presupposto più o meno esplicitamente in numerose decisioni) che il parametro riferibile alle sanzioni amministrative - depenalizzate o meno - è costituito dal principio della riserva di legge relativa stabilito dall'art. 23 Costit. (oltrecché dal principio di imparzialità della P.A. di cui all'art. 97, che qui non viene in rilievo), non senza precisare i limiti e le garanzie sufficienti a far ritenere rispettato il principio suddetto, consistente nel fatto che la prestazione obbligatoria autoritativamente imposta debba avere "base" in una legge e che la legge stessa stabilisca i criteri idonei a regolare eventuali margini di discrezionalità lasciati alla pubblica amministrazione nella determinazione in concreto della prestazione medesima (Corte Costit. 250/1992; 447/1988; 290/1987; 34/1986;
100/1981).
Sulla base delle riportare considerazioni della Corte costituzionale questa Corte ha più volte ribadito (Cass. 12367/1999; 1113/1995;
9633/1990) che una interpretazione estensiva dell'art. 25 Cost. - nei termini ora riproposti dal ricorrente - risulta incompatibile sia con la collocazione sistematica della norma, inserita fra una serie di principi squisitamente penalistici, sia con la sua derivazione storica dal principio "nullum crimen sine lege"; ed oblitera il collegamento fra lo stesso art. 25 co. 2 e l'art. 13 Cost., che rende palese il riferimento alla libertà personale come ratio delle sottese garanzie.
Ha rilevato, altresì, la Corte di Cassazione che il legislatore con l'art. 1 comma 1 della legge n. 689 del 1981, ha introdotto per le sanzioni amministrative una riserva di legge analoga a quella posta dall'art. 25 Costit. ("nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge"), impedendo che dette sanzioni possano essere comminate direttamente da disposizioni contenute in fonti normative subordinate (ma non anche che una norma successiva di pari rango legislativo possa prevedere in via generale o per singoli settori l'introduzione di sanzioni amministrative mediante fonti secondarie), sicché tale disposizione legislativa, pur irrigidendo la riserva per le sanzioni amministrative, non esclude che precetti sufficientemente individuati dalla legge siano eterointegrati da norme regolamentari delegate, in virtù del peculiare tecnicismo della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare (Cass. 3351/1999; 2138/1999; 1061/1996). La riserva di legge resta quindi assoluta e totale solo per quanto attiene alla determinazione della sanzione, esigendo che la stessa sia comminata direttamente dalla legge senza alcuna integrazione o specificazione da parte di autorità amministrative, consentendo il rinvio (Corte Costit. 48/1961 cit.) "a provvedimenti amministrativi della determinazione di elementi o di presupposti della prestazione che siano espressione di discrezionalità tecnica, purché risultino assicurate le garanzie atte ad escludere che la discrezionalità si trasformi in arbitrio" al pari del resto di quanto si verifica nel diritto penale, allorquando sia prevista come reato l'inosservanza di un provvedimento legittimamente dato dall'autorità amministrativa in determinate materie (cfr. art. 650 cod. pen.; art. 24 della legge 185/1990 sulla disciplina delle armi;
art. 121 d. lgs.490/1999 sulla tutela delle opere d'arte).
Proprio al suddetto principio di legalità si sono uniformati - come del resto richiesto dall'art. 21 lett. r della legge delega 52/1996 - il d. lgs. 415 del 1996 prima ed il d. lgs. 58 del 1998 poi, posto che nessuna norma di dette leggi ai è avvalsa della possibilità di delegare a fonti subordinate la previsione di sanzioni amministrative nella materia dell'intermediazione finanziaria: e l'art. 43 della prima (al pari dell'art. 190 del d. lgs. 58/1998), non è qualificabile come norma punitiva "in bianco", ne' comporta delega all'autorità amministrativa per determinare i soggetti ed i comportamenti punibili, in quanto identifica direttamente tanto gli uni, quanto gli altri, definendo come fatti sanzionabili le inottemperanze agli atti e provvedimenti resi dalle autorità di vigilanza nelle materie indicate dall'art. 25, commi 1^ e 2^ il quale, in attuazione delle direttive del Consiglio 93/6/CEE e 93/22/CEE nonché dell'art. 21 della legge delega 52 del 1996, ha demandato alla CO di disciplinare con apposito regolamento le procedure, anche di controllo interno, nonché i comportamenti che le imprese di investimento e le banche sono tenute ad osservare nei confronti della clientela, ad infine gli obblighi informativi nell'attività di negoziazione, specificando oggetto e limiti dell'intervento amministrativo.
Tutto ciò dopo che l'art. 17 aveva enunciato in modo assai più circostanziato i principi ed i doveri (poi riassunti dall'art. 25) cui detti enti devono attenersi nella prestazione dei servizi previsti dalla legge, perciò non ampliando la discrezionalità amministrativa, ma ponendo altrettanti limiti ai contenuti del Regolamento che la CO era chiamata ad adottare ed eliminando la possibilità di scelte del tutto libere e quindi eventualmente arbitrarie da parte di questo, al quale in definitiva è rimesso del tutto legittimamente anche in conformità all'art. 1 della legge 689/81, il compito complementare di integrare, dato il particolare tecnicismo della materia, ed alla stregua dei principi e delle direttive individuati dagli art. 17 e 25 ora menzionati, la determinazione della parte precettiva di cui si è detto, mediante la specificazione del contenuto degli elementi delle fattispecie già sufficientemente delineati in sede legislativa, anche in funzione delle situazioni peculiari che l'attività di intermediazione finanziaria presenta nonché del loro rapido evolversi: onde assicurarne per un verso adeguati livelli di funzionamento e consentire nel contempo le attività di vigilanza, ispettiva e di controllo costituenti altrettante finalità indicate dall'art. 21 della citata legge delega.
In tal modo risultano osservate anche le esigenze di tassatività e di determinatezza delle fattispecie punibili atteso che entrambe devono considerasi rispettate allorché la norma di legge, sanzionando come infrazione l'inosservanza di specifici provvedimenti amministrativi, non lasci margine di incertezza sulla individuazione dei provvedimenti medesimi e dei soggetti tenuti ad osservarli;
e che nel caso la mancata predeterminazione del contenuto dei provvedimenti, affidato alle valutazioni della CA d'IT e della CO, non si traduce in indeterminatezza del precetto, esaurientemente delineato dalla previsione, come illecito amministrativo, della mancata esecuzione delle disposizioni di detti organi di vigilanza, una volta che siano impartite.
Consegue che la disciplina legislativa qui considerata non si pone in contrasto ne' con l'art. 23 ne' con l'art. 25 Cost., e che il dubbio di legittimità costituzionale prospettato dalla parte ricorrente e manifestamente infondato con riguardo non solo alle suddette norme, ma anche all'asserito eccesso di delega (art. 76 Costit.): vero e infatti che l'art. 3 della legge 52/1996 aveva attribuito ai decreti legislativi il potere di prevedere "sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi" e che il menzionato art. 43 d. lgs. 415/1996 le ha stabilite oltre che per l'inosservanza delle disposizioni legislative elencate nel 1^ comma anche per quella "dalle relative disposizioni generali o particolari impartite dalla CO o dalla CA d'IT".
Tuttavia quest'ultima disposizione non può che essere interpretata in senso conforma all'art. 76 Costit., che cioè debba trattarsi di norme esclusivamente integrative, nei termini di cui si e detto, dalla disposizioni di legge appena finite di indicare (e perciò non rimesse alla mera facoltà discrezionale di detti enti di adottarle in qualsivoglia materia ed anche in antitesi con quelle): come del resto confermano la qualificazione "relative" ad esse preposta, altrimenti priva di senso, che le collega necessariamente a queste disposizioni ed ancor più la precisazione "ovvero le disposizioni generali o particolari emanate dalla CA d'IT o dalla CO in base ai medesimi articoli", contenuta nell'identica previsione dell'art. 190 del T.U..
D'altra parte neppure la scelta di demandare le disposizioni suddette alla CA d'IT o alla CO, è qualificabile coma iniziativa autonoma dal legislatore delegato, costituendo la stessa oggetto proprio di specifico mandato della legge delega, il cui art. 21 stabiliva che dovevano esser previste (lett. g) "forme di vigilanza regolamentare, informativa e ispettiva, riguardanti l'adeguatezza patrimoniale, il contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni, le partecipazioni detenibili, l'organizzazione amministrativa e contabile, i controlli interni, le norme di comportamento, l'informazione, la correttezza e la regolarità delle negoziazioni"; e che "le disposizioni necessaria per adeguare alle direttive 93/6/CEE e 93/22/CEE la disciplina vigente per lo svolgimento dei servizi di investimento, per la cui adozione non si debba provvedere con atti aventi forza di legge, saranno emanate dalla CO e dalla CA d'IT, secondo le rispettive competenze normativamente previste" (lett. p): in conformità, del resto, al disposto dell'art. 27 della menzionata direttiva 93/22/CEE, in base al quale "Ferme restando le procedure per la revoca delle autorizzazioni e le disposizioni di diritto penale, gli Stati membri prevedono che le rispettive autorità competenti possano erogare sanzioni nei confronti delle imprese d'investimento - o di coloro che abbiano l'effettivo controllo dell'attività di tali imprese - che abbiano violato le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative in materia di vigilanza o di esercizio dell'attività, o possano adottare a loro carico provvedimenti diretti specificatamente a far cessare le infrazioni accertate o a rimuoverne le cause".
Infine, il fatto che taluna delle disposizioni poi effettivamente emanate dall'autorità di vigilanza possa risultare in contrasto con i precetti ed i principi di cui si è detto, elencati dai decreti legislativi, così come la prospettazione di qualsiasi altra illegittimità delle disposizioni regolamentari non osservate, per violazione dell'art. 43 del d. lgs. 415/1996 (o dell'art. 25 a quest'ultima disposizione collegato) o 190 del T.O., ovvero di disposizioni della legge 689/1981 asseritamente applicabili, non incide sulla legittimità costituzionale di dette norme ma comporta la disapplicazione da parte del giudice adito di quelle secondarie ritenute illegittime ex art. 5 della legge 2248/1865 All. E (e l'annullamento della sanzione comminata in base ad esse): eccezione che il ricorrente tuttavia era tenuto a far valere con specifico motivo di opposizione nella fase di merito.
Le questioni di legittimità costituzionali sollevate con i primi tre motivi vanno pertanto disattese in quanto manifestamente infondate. Con il quarto motivo il ricorrente impugna il decreto della Corte di appello per omessa motivazione in relazione ai criteri di imputazione delle sanzioni irrogate ed erronea interpretazione dell'art. 3 l. 689/1981. Lamenta il ricorrente che in sede di merito aveva evidenziato che nel provvedimento sanzionatorio del Ministero non erano evidenziati i diversi ambiti di operatività dei vari esponenti aziendali, circostanza rilevante in quanto nelle organizzazioni complesse l'attività" può essere svolta solo sulla base del principio della divisione del lavoro e sulla scorta di deleghe operative" questioni che vanno specificamente accertate onde evitare che i rilievi mossi si fondino su una generica responsabilità oggettiva. Nella specie tale accertamento non e stato effettuato sicché il rilievo mosso al ricorrente non si fondava sull'accertamento della colpa ma su una generica responsabilità oggettiva.
A tale rilievo la corte di merito ha dato una risposta meramente apparente e priva di motivazione.
Infatti la Corte erroneamente ha ritenuto che "il principio posto dall'art. 3 della L. 24.11.1981 n. 689 deve essere inteso nel senso della sufficienza dei suddetti estremi (coscienza e volontà della condotta), senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa, atteso che la norma pone una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso riservando poi a questi l'onere di provare di avere agito senza colpa."
Con il quinto motivo il ricorrente lamenta erronea applicazione dell'art. 8 della l. n. 689/1981, nonché difetto di motivazione in ordine al trattamento sanziona torio del concorso di illeciti. Osserva il IS che con l'atto di opposizione aveva eccepito l'omessa applicazione della disciplina del concorso formale di illeciti di cui all'art. 8 L. 689/1981 per le ipotesi in cui l'agente avesse con unica azione o omissione violato più disposizioni o commesso più violazioni della stessa norma.
Pertanto sarebbe stato necessario e doveroso applicare i diversi principi del "ne bis in idem" sostanziale, nelle ipotesi in cui si era verificata una sovrapposizione di fatti oggettivi contestati, ovvero il principio del cumulo giuridico nelle ipotesi di unitarietà del contesto d'azione, escludendo il cumulo materiale degli illeciti. A tali criteri non si e attenuto il giudice di merito che non ha neppure indicato i motivi per i quali abbia ritenuto di disattenderli.
I motivi testè riassunti possono essere esaminati congiuntamente e vanno respinti in quanto infondati.
Invero in ordine all'asserita violazione dei principi di personalità e di tassatività degli illeciti, nonché al regime del cumulo giuridico, il provvedimento impugnato ha rilevato che le relative censure non erano state proposte con l'atto di opposizione, bensì inammissibilmente soltanto con una successiva memoria, depositata nel corso del procedimento.
Questo accertamento non è anzitutto smentito dal contrario assunto del ricorrente il quale deduce, del tutto genericamente, di aver posto le questioni nella parte iniziale dell'atto di opposizione (pag. 1 e 2), ivi rinvenendosi soltanto l'indicazione del decreto contenente la sanzione, nonché della carica ricoperta dal IS presso la Mediocredito Lombardo e subito dopo i singoli motivi di impugnazione di ciascuna delle violazioni contestate. Anche il ricorrente pertanto finisce per riconoscere (pag. 29 del ric.) di aver dedotto per la prima volta la violazione delle regole sulla responsabilità personale, concretizzata dalla colpa, soltanto nella memoria suddetta.
Ed allora, la statuizione della Corte territoriale risulta del tutto corretta avendo questa Corte ripetutamente affermato, anche a sezioni unite, che nei giudizi che scaturiscano da una opposizione contro provvedimenti irrogativi di sanzioni amministrative, l'opposizione medesima qualunque ne sia la forma o la denominazione, configura l'atto introduttivo, di un giudizio di accertamento negativo della pretesa della P.A., il cui oggetto e delimitato, per l'opponente, dalla "causa petendi" fatta valere con l'opposizione stessa, e, per la amministrazione, dal divieto di dedurre motivi o circostanze, a sostegno di detta pretesa, diverse da quelle enunciate con il provvedimento impositivo;
e che, allorquando nel corso del procedimento si prospettino nuovi motivi di illegittimità dell'atto, (che non ne comportino l'inesistenza), il giudice di merito non deve tenerne conto proprio perché formulati in corso di causa al di fuori dell'atto di opposizione e delle sue modificazioni consentite (Cass. 10796/2000; 10202/2000; 5936/1999; 4704/1999).
D'altra parte, i rilievi del ricorrente, circa la portata e la funzione degli artt. 2392 cod. civ. e 6 della legge n. 689 del 1981, richiamati dal provvedimento impugnato nella premessa di carattere generale ai vari addebiti per configurarne la responsabilità, non infirmano il decisimi della Corte di Milano, richiedendo solo un'integrazione nella motivazione in diritto.
L'art. 43 secondo comma del d. lgs. n. 415 del 1996 e l'art. 190 terzo comma del d. lgs. n. 58 del 1998, con rispettivo riferimento alle violazioni contemplate nei commi precedenti degli stessi articoli, autonomamente prevedono come sanzionabile l'inosservanza di doveri di controllo attinenti ai fatti che integrino le violazioni medesime, e, quindi, con riguardo agli amministratori di società, tenuti a vigilare sul generale andamento della gestione ai sensi dell'art. 2392 cod. civ., introducono, in aggiunta all'eventuale responsabilità civilistica, una diretta responsabilità per illecito amministrativo, per i fatti riconducibili a detto obbligo di vigilanza.
L'accertamento, poi, della Corte di appello, circa l'inclusione delle infrazioni in discorso fra quelle che gli amministratori avrebbero potuto e dovuto impedire nell'esercizio delle menzionate attribuzioni, non è sindacabile in questa sede, nemmeno sotto il profilo dell'adeguatezza della motivazione.
In merito, poi, all'applicazione del principio ne bis in idem, il provvedimento impugnato nell'esaminare partitamente gli addebiti mossi dalla CO e recepiti nel provvedimento ministeriale, per poi esprimere un convincimento di fondatezza delle contestazioni, ha delineato i vari comportamenti, evidenziandone gli elementi di specificità; ha perciò accertato che trattavasi di previsioni del tutto autonoma rispetto a quella o a quelle di cui secondo la prospettazione del ricorrente avrebbero costituito la ripetizione, ovvero in cui dovevano ritenersi contenute, con riferimento sia agli elementi fattuali costitutivi di ciascuna condotta od omissione, nonché al loro profilo temporale, sia alla ratio di ciascuna delle singole fattispecie contestate, per cui esplicitamente od implicitamente, ha dato risposta alle riportate deduzioni dell'opponente, escludendo la sussistenza delle relative premesse. Tale risposta, non sindacabile in ordine alla ricostruzione dei fatti per quanto sopra osservato sui limiti del presente giudizio, si conforma, per il resto, a corretti criteri in diritto, tenuto conto che, in presenza di una pluralità di prescrizioni che disciplinino una determinata attività dr impresa richiedente distinti adempimenti, l'inosservanza di ciascuna di esse si traduce in un' autonoma condotta, separatamente sanzionabile, indipendentemente dal collegamento logico e funzionale di quegli adempimenti (in quanto rivolti al perseguimento di obiettivi unitari): con conseguente esclusione della disciplina sull'unificazione della sanzione, quale prevista dall'art. 8 della legge 689/1981, che nella interpretazione offerta da questa Corte (e dal ricorrente non contestata) è applicabile per le sole violazioni commesse con un'unica azione od omissione (concorso formale di illeciti) e non anche quando la pluralità delle violazioni si riconduce a condotte distinte (concorso materiale di illeciti): perciò rendendo irrilevante che le più azioni od omissioni siano commesse in esecuzione di un medesimo disegno criminoso, con la sola eccezione, qui non ricorrente, delle violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatorie (Caos. 16699/2002; 3756/2001; 10244/2000).
Anche il quarto e quinto motivo vanno pertanto respinti. Con il sesto motivo il ricorrente censura l'impugnato decreto per erronea applicazione dell'art. 11 della l. 689/1981 in relazione ai criteri di commisurazione delle sanzioni inflitte. Lamenta il ricorrente che la Corte di appello non ha tenuto conto nel valutare la congruità della sanzione inflitta dal Ministro dell'intera condotta della CA successiva al maggio 2000. Al riguardo rileva che tale attività era stata espletata non di propria iniziativa ma su espresso impulso della CO formulato con richiesta in data 28.7.2000, sicché l'attività "post factum", da considerare ai fini della sanzione doveva comprendere anche l'ultima "tranche" dell'attività adeguatrice della banca.
Inoltre l'attività "post factum" da valutare necessariamente termina al momento della quantificazione della sanzione da parte del soggetto abilitato ad irrogarla, nella specie il Ministero, sicché irrilevante è il riferimento al termine dell'ispezione. Risulta pertanto evidente l'errata applicazione dell'art. 11 l. n. 689/1981 da parte della Corte di appello.
Il motivo è infondato.
Sulla prima questione si osserva che il citato art. 11, ove richiede di determinare la sanzione avendo riguardo anche all'opera svolta dall'agente par l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, va coordinato con le regole dal procedimento amministrativo che si conclude con l'atto sanzionatorio, e, quindi, implica il dovere dell'autorità amministrativa di vagliare le condotta riparatrici di cui abbia avuto notizia, entro il termina accordato per la formulazione di deduzioni difensive, non anche quelli successivamente comunicati, per i quali dovrebbe disporre una non prevista rinnovazione delle indagini, allo scopo di un aggiornamento (potenzialmente indefinito) dalla situazione, fino al giorno dell'esercizio del potere punitivo.
Ne deriva, per le sanzioni irrogate a norma del d. lgs. n. 58 del 1998, che i suddetti comportamenti debbono essere apprezzati dal
Ministro solo se emergenti dalle indagini ispettive della CA d'IT o della CO, ovvero dalle controdeduzioni svolte dall'interessato nei trenta giorni successivi alla contestazione, ai sensi dell'art. 195 secondo comma.
Ia diversa soluzione propugnata dal ricorrente porterebbe all'anomalo risultato, non compatibile con la base logica del predetto art. 11, e non scevro da dubbi di legittimità costituzionale (sotto il profilo dell'irragionevolezza della relativa previsione), di consentire all'incolpato un differimento a tempo indeterminato dell'atto punitivo, dato che la rilevanza ai fini del quantum della sanzione di ogni contegno sopravvenuto, solo perché comunicato prima del provvedimento afflittivo, si tradurrebbe nel dovere del Ministro di disporre una riapertura dell'istruttoria amministrativa, di pertinenza della CA d'IT e della CO, ogni qual volta sopraggiunga notizia di ulteriori fatti, astrattamente influenti sull'entità della sanzione.
Il principio sopra enunciato, con il quale si rettifica sul punto la motivazione in diritto del decreto impugnato, non ne infirma il decisum, dandosi atto nel ricorso che quei contegni ulteriori sono stati portati a conoscenza dopo la scadenza del citato termine. Sulla seconda questione si osserva che il giudice dell'opposizione a provvedimento sanzionatorio, nel sindacato sull'ammontare della pena pecuniaria, e autonomamente chiamato a controllarne la rispondenza alle previsioni di legge, e, pertanto, non è soggetto a fissi parametri di proporzionalità, correlati al numero ed alla consistenza degli addebiti, potendo reputare congrua l'entità della sanzione inflitta dall'autorità amministrativa sulla base di una molteplicità di incolpazioni anche quando ritenga insussistente una di esse, ove esprima, come nella specie, un apprezzamento di sostanziale ininfluenza della medesima sulla complessiva gravità dei fatti (e sempre che, come pacificamente nel caso in esame, siano rispettati i limiti di legge).
Il sesto motivo va quindi respinto.
Con il settimo motivo il ricorrente evidenzia difetto di motivazione in merito all'interpretazione degli artt. 19 comma 1 d. lgs. 415/1996 e 22 comma 1 d. lgs. n. 58/1998. Rileva che nell'atto di opposizione aveva contestato l'addebito di avere gestito con reimpieghi automatici la liquidità dei clienti, resasi disponibile, facendo presente che non poteva ipotizzarsi la violazione del principio dalla separazione patrimoniale essendo tale principio valido per le banche solo in riferimento agli strumenti finanziari e non anche alle somme di denari provenienti da titoli in scadenza.
In tali ultime ipotesi dovevano trovare applicazione esclusivamente le norme codicistiche.
A tale eccezione la Corte di merito non ha fornito alcuna esauriente risposta essendosi limitata a formulare affermazioni apodittiche. Il motivo è infondato.
Il ricorrente trascrive le deduzioni assertivamente trascurate, con le quali invocava l'applicazione della disciplina codicistica sui depositi bancari, e poi correttamente riporta gli argomenti con cui la Corte d'appello le ha considerate non conferenti, nell'ambito di un addebito che non riguardava l'appropriazione di somme, ma il ritardo nel reinvestimento in favore dei clienti.
La pretesa inadeguatezza di tali argomenti, rimanendo sul piano del vizio della motivazione, non è denunciabile in questa sede, in ragione di quanto osservatosi sulle censure deducibili con il ricorso straordinario ex art. 111 della Costituzione. Egualmente infondato e, infine, l'ottavo motivo con cui il ricorrente ai duole di essere stato condannato dalla Corte territoriale al pagamento delle spese processuali a differenza di altri opponenti allo stesso decreto ministeriale irrogativo di sanzione, nei cui riguardi il giudice del merito le aveva compensate per la novità della materia: posto che il regolamento delle spese processuali e consequenziale ed accessorio alla definizione del giudizio e che la condanna alle spese è una conseguenza legale del fatto obbiettivo della soccombenza.
La relativa pronuncia, non richiede pertanto alcuna motivazione, a fronte dell'esito della lite sfavorevole per la parte onerata. L'introduzione di deroga alla regola della soccombenza, con la compensazione delle spese in presenza di giusti motivi, a norma dell'art. 92 secondo comma cod. proc. civ., configura potere discrezionale, il cui mancato esercizio non è sindacabile in sede di legittimità (v., ex plurimis, Cass. 11537/2002; 10861/2002;
1898/2002).
Sul principio di uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge, di cui all'art. 3 della Costituzione, non può spiegare alcuna interferenza la circostanza che il giudice non si avvalga di quel potere, pur avendolo esercitato in controversie fra parti diverso, in tesi caratterizzate da coincidenza delle questioni dibattute e della loro definizione;
l'omessa compensazione delle spese infatti non è espressione dell'applicazione di una norma diversa, in un caso identico, ma denota legittima scelta del giudice di quel caso, secondo un'alternativa che la legge affida alla sua discrezionalità. In conclusione il ricorso deve essere respinto.
La complessità e la novità di alcuni dei quesiti affrontati in questa fase processuale rendono equa la compensazione delle relative spese.

P.Q.M.

La Corte, rigetta il ricorso e compensa le spese del presente giudizio.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 28 maggio 2003. Depositato in Cancelleria il 7 febbraio 2004