Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Pellegrino SENOFONTE - Presidente -
Dott. Giammarco CAPPUCCIO - Consigliere -
Dott. IO VERUCCI - Rel. Consigliere -
Dott. Laura MILANI - Consigliere -
Dott. Luigi MACIOCE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DEL TESORO, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
IA NI, elettivamente domiciliato in ROMA VIA BOCCA DI LEONE 78, presso l'avvocato GIUSEPPE DE VERGOTTINI, che lo rappresenta e difende, giusta delega in calce al controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 541/96 della Pretura di ROMA, depositata il 27/1/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 9/11/98 dal Consigliere Dott. IO VERUCCI, udito per il resistente, l'Avvocato De Vergottini, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Guido RAIMONDI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
IO ND ha proposto opposizione, dinanzi al Pretore di Roma, avverso il decreto del Ministro del Tesoro in data 20 ottobre 1990, con il quale gli è stata irrogata la sanzione pecuniaria di lire 746.250.119 per aver costituito all'estero una disponibilità di valuta fino all'anno 1981, in violazione dell'art. 6 d.p.r. 31 marzo 1988, n. 148. Il Pretore adito, con sentenza del 27 gennaio 1996, ha accolto l'opposizione, annullando il provvedimento impugnato. Per quanto in questa sede rileva, il Pretore ha osservato che, in conformità alla previsione contenuta nel quinto comma dell'art. 6 d.p.r. 148/88, con il decreto interministeriale del 27 aprile 1990 è
stato riconosciuto ai residenti il diritto di "detenere in Italia ed all'estero, sotto qualsiasi forma, valute estere, titoli ed altri valori mobiliari esteri in deroga agli obblighi previsti dal comma 1 dell'art. 6 del d.p.r. n. 148/88": i medesimi residenti, poi, sono stati autorizzati in via generale, tra l'altro, a "costituire e detenere all'estero conti e depositi in valute estere e lire", nonché a "esportare mezzi di pagamento, titoli di credito, valori mobiliari e altre disponibilità in valute estere ed in lire". Rilevato che, conseguentemente, il comportamento ascritto al ND non costituisce più un illecito amministrativo, il Pretore ha ritenuto che anche in tema di illeciti amministrativi valga il principio di applicazione della legge successiva più favorevole, stabilito dall'art. 2 cod. pen. per l'illecito penale:
se per un verso, infatti, la soluzione contraria determinerebbe un'irragionevole disparità di trattamento, per altro verso l'art.23, 2 comma, d.p.r. n. 148/88 va interpretato nel senso che il principio di ultrattività è applicabile soltanto nell'ipotesi di sopravvenuto aggravamento della sanzione e non anche nell'ipotesi inversa.
Per la cassazione di tale sentenza il Ministero del Tesoro ha proposto ricorso con un unico, articolato motivo. Resiste il ND con controricorso, illustrato anche con memoria. MOTIVI DELLA DECISIONE
Con l'unico motivo, denunziando violazione e falsa applicazione degli art. 2 c.p., 1, 11 e 12 preleggi, delle norme poste dal d.p.r. n. 148/88 e dal D.M. 27 aprile 1990, nonché vizio di motivazione,
l'Amministrazione ricorrente censura la sentenza impugnata per aver ritenuto che anche in tema di illeciti amministrativi vale il principio di applicazione della legge successiva più favorevole, stabilito dall'art. 2 cod. pen.: attesa la diversità tra sanzione penale e quella amministrativa, per quest'ultima deve applicarsi il differente principio "tempus regit actum", anche perché l'art. 23, comma 2, d.p.r. n. 148/77 pone la regola secondo cui le sanzioni amministrative per gli illeciti valutari sono disciplinate dalle norme in vigore all'epoca della commissione del fatto, tanto se la legge successiva sia più favorevole, quanto se sia più sfavorevole. La censura è fondata.
Dopo qualche incertezza (v. Cass. 1231/89 e 4119/91), l'indirizzo di questa Corte si è consolidato nel senso dell'inapplicabilità del principio di retroattività della legge successiva più favorevole, posto dall'art. 2, comma 3, cod. pen., alla materia degli illeciti amministrativi, con riferimento sia alla legge n. 689 del 1981, che allo specifico settore degli illeciti amministrativi valutari, disciplinato dal d.p.r. n. 148 del 1988. Si è affermato, infatti, che i principi di legalità, irretroattività e divieto dell'analogia, sanciti dall'art. 1 L. n. 689/81, comportano l'assoggettamento della condotta illecita alla legge del tempo in cui è stata tenuta e, quindi, l'inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole, senza che abbia alcun rilievo, in senso contrario, che la norma successiva più favorevole sia entrata in vigore prima dell'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione irrogativa della sanzione pecuniaria (SS.UU. 890/94 e, tra le tante, Cass. 1127/97). Come è stato osservato in dottrina, le regole poste dall'art. 2, commi 2 e 3, cod. pen. costituiscono una deroga al principio generale dell'irretroattività della legge, sicché la loro applicazione fuori della materia penale dev'essere espressamente prevista (in questo senso, cfr. anche Cass. 1127/97 cit. e Cass. 9091/98), tanto più che la norma transitoria contenuta nell'art.41 L. n. 689/81 - secondo cui si applica il secondo comma dell'art.2 cod. pen. nelle ipotesi di sentenze divenute irrevocabili e di decreti penali divenuti esecutivi prima dell'entrata in vigore della stessa legge, salvo che per le pene accessorie e la confisca, oltre che per i provvedimenti adottati in ordine alla patente di guida ed al documento di circolazione - deve ritenersi espressione del principio "ubi voluit dixit".
Tali principi valgono anche in tema di illeciti amministrativi valutari, in relazione ai quali è stato precisato che l'art. 23, comma 2, d.p.r. n. 148/88 (al cui tenore "le sanzioni amministrative si applicano ai fatti commessi quando le norme valutarie violate erano in vigore, anche se le norme medesime sono state successivamente modificate in senso più sfavorevole all'autore della violazione") va interpretato nel senso che le sanzioni si applicano, come nel previgente regime di cui agli artt. 3 r.d.l. n. 1928/38 e 20 L. n. 4/29, ai fatti commessi quando le relative norme erano in vigore, con conseguente irretroattività della diversa disposizione modificatrice successiva, sia essa favorevole o sfavorevole all'autore dell'illecito: con l'ulteriore conseguenza che le liberalizzazioni valutarie introdotte - per quel che qui interessa - dal D.M. 27 aprile 1990 non escludono la sanzionabilità di comportamenti ritenuti illeciti dalle norme vigenti all'epoca della loro commissione ("ex plurimis", Cass. 5127/95, 10595/96, 3817/97 e 9091/88 cit.). Contrariamente a quanto affermato dalla sentenza ora impugnata, non può sostenersi che la seconda parte dell'art. 23, comma 2, d.p.r. n.148/88, menzionando specificamente l'ipotesi della modifica sfavorevole all'autore della violazione, lasci fuori dall'ambito di applicazione della legge del tempo di commissione del fatto l'ipotesi di modifica favorevole, perché la parola "anche" indica chiaramente che quest'ultima ipotesi è ricompresa in quell'applicabilità (come si evince, d'altro canto, dal terzo comma dello stesso articolo, per il cui effetto non giova all'autore della violazione il deprezzamento della valuta che avvenga successivamente alla data dell'illecito.
A sostegno della tesi opposta, il controricorrente ha sostenuto che, costituendo il D.M. 27 aprile 1990 (indiretta) attuazione della direttiva 88/361 CEE del 24 giugno 1988 (adottata per l'attuazione dell'art. 67 del Trattato), il Ministro del Tesoro non avrebbe potuto applicare la normativa sanzionatoria: in ogni caso, il principio di liberalizzazione avrebbe, anche per il tramite dell'art. 11 Cost., valore primario e fondante del nostro ordinamento, con la conseguente impossibilità di applicare retroattivamente una sanzione pecuniaria a comportamento ora pienamente compatibile con detto principio.
Tale questione, tuttavia, non può essere esaminata, perché proposta per la prima volta nella presente sede di legittimità. È noto, infatti, che l'opposizione avverso l'ingiunzione di pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa configura l'atto introduttivo, secondo le regole proprie del procedimento civile dinanzi al pretore, di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, per l'opponente, dalla "causa petendi" fatta valere con l'opposizione stessa e, per l'amministrazione, dal divieto di dedurre motivi o circostanze, a fondamento di detta pretesa, diversi da quelli enunciati con l'ingiunzione: ne consegue che il giudice, salve le ipotesi di inesistenza, non ha il potere di rilevare d'ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che l'ha preceduto e che l'opponente non può introdurre in corso di causa questioni nuove, sulle quali non vi sia stata accettazione del contraddittorio, salva la facoltà di modificare l'originaria domanda nei limiti consentiti dagli artt. 183 e 184 c.p.c. (giurisprudenza costante: tra le molte, Cass. 6155/95 e
7666/97). Se è vero, poi, che il sindacato del giudice si estende alla validità sostanziale del provvedimento opposto, mediante autonomo esame della sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto della violazione addebitata, è anche vero che tale potere-dovere resta circoscritto nell'ambito delle deduzioni delle parti e, in particolare, di quanto prospettato con l'atto di opposizione, proprio in ragione della natura del giudizio (cfr. Cass. 9433/98). Ed allora, la questione relativa alla (in)compatibilità della normativa interna con quella comunitaria avrebbe dovuto essere dedotta dinanzi al pretore, che non poteva - ne' doveva - ritenersi comunque investito anche di essa per mero effetto dell'opposizione:
così non è stato, mentre il tema è stato introdotto solo in questa sede mediante il controricorso, che ha l'esclusiva funzione di contrastare i motivi del ricorso.
Sotto diverso profilo, poi, nessun contrasto è ravvisabile tra l'art. 23, comma 2, d.p.r. n. 148/88 - interpretato nel senso che si è detto - e norme o principi costituzionali: non con l'art. 16, che riguarda, all'evidenza, la libertà di circolazione, soggiorno ed espatrio dei cittadini quali persone fisiche;
ne' con la libertà di iniziativa economica (art. 41), che non può certo impedire al legislatore ordinario di regolarla secondo criteri rispondenti all'interesse della collettività; ne', infine, con l'art. 3, attesa la differenza qualitativa tra reato ed illecito amministrativo (sulla quale cf. Corte Cost. n. 63/84, con riferimento all'art. 25, comma 2, Cost.), che rende non irragionevole l'inapplicabilità al secondo dei principi posti per il primo dall'art. 2, commi 2 e 3, cod. pen. L'art. 3 d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472 ("Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie, a norma dell'articolo 3, comma 133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662"), dopo aver affermato, al comma 1, i principi di legalità ed irretroattività della sanzione amministrativa tributaria, ha introdotto principi simili a quelli posti dall'art. 2, commi 2 e 3, cod. pen. Il secondo comma, infatti, stabilisce che "salvo diversa previsione di legge, nessuno può essere assoggettato a sanzioni per un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce violazione punibile.
Se la sanzione è già stata irrogata con provvedimento definitivo, il debito residuo si estingue, ma non è ammessa ripetizione di quanto pagato"; il terzo comma prevede che "se la legge in vigore al momento in cui è stata commessa la violazione e le leggi posteriori stabiliscono sanzioni di entità diversa, si applica la legge più favorevole, salvo che il provvedimento di irrogazione sia divenuto definitivo".
Secondo l'odierno controricorrente, da tali disposizioni si dovrebbe trarre una duplice, alternativa, conseguenza: la loro estensione in via analogica alle sanzioni valutarie (anche per effetto dell'espressa abrogazione dell'art. 20 della legge n. 4 del 1929), ovvero il dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 23 d.p.r. n. 148/88, attesa la discriminazione che si verificherebbe tra chi è
stato sottoposto a sanzione amministrativa tributaria e colui al quale venga irrogata una sanzione valutaria.
Tuttavia, nessuna di queste implicazioni può essere accolta, come ha posto in rilievo la citata sentenza di questa Corte n. 9091/98, con argomenti che il Collegio condivide pienamente e che vanno, quindi, ribaditi. Si deve, invero, osservare che: a) trattasi di principi contenuti non già in una legge generale sull'illecito amministrativo (qual'è la legge n. 689 del 1981), ma stabiliti per un settore specifico, in espressa deroga alla regola dell'irretroattività della legge, che resta valida per le normative, generali e particolari, degli altri illeciti amministrativi;
b) la clausola "salvo diversa previsione di legge", contenuta nel comma 2 dell'art. 3, incide sulla stessa inderogabilità dell'applicazione della legge successiva più favorevole, ribadendo che è attribuito alla potestà discrezionale del legislatore di stabilire o meno tale applicazione, che non ha copertura costituzionale (sul punto, v. Corte Cost. n. 74/80 per gli stessi illeciti penali, con il solo limite dell'art.3, comma 1, Cost.); c) l'estensione, in via analogica, dei principi posti recentemente in tema di sanzioni tributarie alla disciplina delle sanzioni amministrative in generale e di quelle valutarie in particolare, incontra comunque il divieto del ricorso all'analogia stabilito dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981; d) le considerazioni svolte valgono anche per escludere qualsiasi dubbio di legittimità costituzionale della ultrattività - peraltro, transitoria - della normativa sanzionatoria valutaria, in relazione all'art. 3 d.lgs. n. 472 del 1997. In accoglimento del ricorso, pertanto, la sentenza impugnata va cassata con rinvio ad altro giudice, designato nel Pretore di Roma in persona di diverso magistrato, che, attenendosi ai principi di diritto enunciati, procederà a nuovo esame dell'opposizione proposta dal ND avverso il decreto del Ministro del Tesoro in data 20 ottobre 1990, provvedendo anche sulle spese della presente fase di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, al Pretore di Roma in persona di altro magistrato.
Così deciso in Roma, il 9 novembre 1998.