Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Pellegrino SENOFONTE - Presidente -
Dott. Pasquale REALE - Consigliere -
Dott. Vincenzo PROTO - rel. Consigliere -
Dott. Giovanni VERUCCI - Consigliere -
Dott. Mario ADAMO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
LA RO, nella qualità di responsabile pro tempore di Rivoluzione Comunista, domiciliato in ROMA presso la CANCELLERIA CIVILE della CORTE SUPREMA di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato SAMI BEHARE, giusta delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI CESANO BOSCONE;

- intimato -

avverso la sentenza n. 1549/96 del Giudice di Pace di MILANO, depositata il 24/04/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/01/99 dal Consigliere Dott. Vincenzo PROTO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Fulvio UCCELLA che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
Con ordinanza ingiunzione, notificata il 29 aprile 1995, il Sindaco del Comune di Cesano Boscone intimò a "Rivoluzione comunista", in persona del legale rappresentante di zona, il pagamento della sanzione amministrative di lire 380.000, per l'affissione, in violazione dell'ordinanza n. 3352 del 5 marzo 1987 e delll'art.46 del regolamento comunale per l'applicazione dell'imposta sulla pubblicità, integrato con il d.p.r. n.639 del 26 ottobre 1972, di numerosi manifesti con la scritta "Rivoluzione comunista" nel territorio comunale, al di fuori degli spazi consentiti e senza il pagamento dei relativi diritti sulle pubbliche affissioni. Con ricorso ex art.22 1.689/81, depositato il 12 maggio 1995, l'avv. Calogero Lanzafame, quale responsabile di Rivoluzione comunista con sede a Milano, propose opposizione avverso l'ordinanza davanti al giudice di pace, deducendo:
- la violazione del principio di legalità stabilito dall'art.1 1.689/81, essendo stata applicata una sanzione non prevista dal alcuna legge;

- la violazione dell'art.6 1.689/81, per essere stato ritenuto obbligato in solido il responsabile di Rivoluzione comunista;

- la violazione dell'art.4 1.689/81, in relazione agli artt.21 e 23 Cost., che indica tra le cause di esclusione di responsabilità delle violazioni amministrative l'aver commesso il fatto nell'esercizio di una facoltà legittima.
Il Comune depositò la documentazione richiesta.
Con sentenza depositata il 24 aprile 1996 il giudice adito respinse l'opposizione, osservando:
- che non era stato violato il principio della riserva di legge, in quanto in concreto il Sindaco aveva irrogato la sanzione in forza dell'art.46 del regolamento comunale emesso in esecuzione del d.p.r.639/72, attuativo della delega di cui alla legge 6 dicembre 1971 n.1036;
- che correttamente il legale rappresentante era stato individuato in chi aveva svolto la propria attività in relazione alla sede di Milano;

- che non era stato compresso il diritto di manifestazione del pensiero e nella specie non si controverteva su un debito di imposta per pubblicità.
Avverso questa decisione l'avvocato Calogero Lanzafame, nella qualità di responsabile di Rivoluzione comunista con sede a Milano, ha proposto ricorso per cassazione in base a quattro motivi. Il Comune intimato non si è costituito.
Motivi della decisione

1. Col primo motivo si denuncia violazione ed erronea applicazione dell'art.1 1.689/81. Il ricorrente deduce che la sentenza impugnata, affermando che nella fattispecie è stato rispettato il principio di legalità, in quanto la sanzione era stata irrogata in forza dell'art.48 del regolamento comunale emesso in esecuzione del d.p.r.639 del 1972, non abbia considerato che il Comune non poteva fondare la responsabilità della parte intimata su un regolamento, previsto dal d.lg.vo 507 del 1993, non ancora emanato, ne' su un regolamento del 1973, inapplicabile, perché relativo ad un decreto (d.p.r.639/72) espressamente abrogato (art.37 d.leg.vol5 novembre 1993, n. 507). Col secondo motivo denuncia la violazione degli artt.5, 18, 9, 24 d.l.vo 507/93 e vizi di motivazione. Deduce che la sentenza impugnata - ritenendo corretta l'applicazione dell'imposta sulla pubblicità - avrebbe erroneamente sovrapposto i diritti sulle pubbliche affissioni e l'imposta sulla pubblicità, dando per scontato che nella specie si verteva in tema di pubblicità, senza considerare che presupposto dell'imposta è la diffusione del messaggio pubblicitario, con esclusione delle forme di comunicazione prive di contenuto pubblicitario, non ricollegabili ad un interesse economico, e che nulla il Comune può pretendere dai privati che affiggano da sè manifesti od avvisi che non abbiano contenuto pubblicitario.
Col terzo motivo denuncia la violazione dell'art.6 1.689/81 e sostiene che nella specie il fatto contestato non sarebbe riferibile al soggetto cui è riferita la sanzione, non essendo stato individuato correttamente il legale rappresentante di "Rivoluzione comunista".
Col quarto motivo denuncia la violazione dell'art.4 1.689/81. E deduce che, essendo stata dichiarata incostituzionale la disciplina dell'art.15 del d.p.r. 639/722 (sent. 131 del 16 luglio 1973), sarebbe impossibile sanzionare manifestazioni del pensiero. Il contenuto ideologico del messaggio renderebbe, infatti, questo estraneo al campo di applicazione dell'imposta sulla pubblicità, ed impedirebbe anche l'applicazione della tassa. sulle pubbliche affissioni effettuate direttamente dagli interessati 2. Il primo motivo non ha fondamento.
Con la notifica del processo verbale in data 16 febbraio 1995, al trasgressore, nella fattispecie, è stata contestata la "violazione dell'ordinanza sindacale n.3352 del 5 marzo 1987 e dell'art.46 del regolamento comunale relativo all'imposta sulla pubblicità e pubbliche affissioni, integrato con il d.p.r. n.639 del 26 ottobre 1972 e successive modifiche", in relazione all'avvenuta
"affissione di numerosi manifesti, con la scritta "rivoluzione comunista" nel territorio comunale, al di fuori degli spazi consentiti e senza il pagamento dei diritti sulle pubbliche affissioni".
L'art.46 del regolamento comunale, entrato in vigore il 1^ gennaio 1973, stabiliva le sanzioni applicabili per le violazioni delle disposizioni previste dallo stesso regolamento, come integrato dal d.p.r. 639/72 e successive modificazioni. In questo contesto, correttamente la decisione impugnata ha escluso che sia stato violato il principio di legalità. L'art.1 della legge 24 novembre 1981 n.689, che tale principio consacra, ponendo per le sanzioni amministrative una riserva di legge analoga a quella di cui all'art.25 della costituzione, se impedisce che le sanzioni possano essere comminate direttamente da disposizioni contenute in fonti normative subordinate, non esclude che i precetti, dalla legge sufficientemente individuati, siano eterointegrati da norme regolamentari delegate, in virtù della peculiare tecnicità della dimensione in cui le fonti secondarie sono chiamate ad operare (cfr.sent. 2937/98) . E, nella specie, non è dubbio che sia il d.p.r. 26 ottobre 1972, n.639 (art.art.51), che il successivo d.leg.vo 15
novembre 1993, n.507 (art.24) configurano in termini sufficientemente definiti il precetto e la sanzione, rimettendo al regolamento comunale la integrazione del precetto stesso mediante la specificazione del contenuto di elementi della fattispecie già delineati in sede legislativa.
Ciò posto in via generale, la censura è priva di consistenza, anche con riferimento al rilievo secondo cui il regolamento comunale applicato dovrebbe ritenersi inefficace in virtù della espressa abrogazione del d.p.r.639/72 stabilita dall'art.37 del d. leg.vo 507/93. Infatti, - anche a prescindere dall'argomento che, in ogni caso, opererebbe l'art.106 della legge comunale e provinciale (r.d. 3 marzo 1934, n.383), che sanziona le contravvenzioni alle disposizioni dei regolamenti comunali (ove la legge non disponga altrimenti) e le trasgressioni alle ordinanze del sindaco, tuttora in vigore, come è già stato chiarito da questa Corte con la sentenza 12779/95 - non c'è dubbio che il regolamento comunale conserva la propria efficacia e resta operante, sino alla sua modifica o alla sua sostituzione, stante l'esigenza di assicurare comunque una regolamentazione e di evitare il periodo di una vacatio, anche in presenza di una disposizione che dichiari abrogata la norma primaria richiamata dal regolamento, quando la norma stessa sia, come nella specie, sostituita senza soluzione di continuità da altra norma primaria che egualmente rinvii alle norme regolamentari stabilite dal Comune la più compiuta regolamentazione della fattispecie. E, d'altronde, si deve anche considerare che la fissazione di un termine (previsto dalle disposizioni transitorie dell'art.36 del d.l.vo 507/93) per la sostituzione della parte regolamentare, suppone la permanenza dell'efficacia della norma primaria, pur abrogata, fino alla sostituzione della stessa.

3. Il terzo motivo non ha alcun fondamento, perché tende a rimettere in discussione in sede di legittimità l'accertamento di fatto cui è pervenuto il giudice dell'opposizione che ha individuato il rappresentante di "Rivoluzione comunista", con sede in Milano, ente privo di personalità giuridica, sulla base della documentazione acquisita agli atti processuali.

4. Le altre censure (secondo e quarto motivo) sono inammissibili, in quanto muovono da una premessa insussistente (l'esercizio di una legittima facoltà), e prospettano il problema dell'assoggettabilità (o meno) a tassazione della propaganda meramente ideologica (che nella specie sarebbe stata effettuata, senza fini di lucro, dal trasgressore), non considerando che, come è pacifico in punto di fatto ed è ha precisato la sentenza impugnata, nella fattispecie la violazione contestata riguardava (anche) l'affissione dei manifesti "al di fuori degli spazi consentiti", secondo criteri e modalità stabiliti dal regolamento comunale e, specificatamente, dall'ordinanza sindacale del 3352 del 5 marzo 1987, contenente appunto il divieto di affissione di manifesti su spazi non autorizzati.

5. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato. Nessun provvedimento per le spese di questo giudizio, in quanto la parte intimata non ha svolto attività processuale.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima Sezione civile, il 18 gennaio 1999. Depositato in Cancelleria il 7 aprile 1999