Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. LOSAVIO Giovanni - Presidente -
Dott. GRAZIADEI Giulio - rel. Consigliere -
Dott. MARZIALE Giuseppe - Consigliere -
Dott. BERRUTI Giuseppe Maria - Consigliere -
Dott. DI PALMA Salvatore - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
EO RO, elettivamente domiciliato in Roma, via Veneto n. 7, presso l'avv. prof. Paolo Tartaglia, che, con l'avv. prof. Angelo Falzea, lo difende per procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
BA d'LI, in persona del Direttore Generale Dott. Vincenzo Desario, elettivamente domiciliata in Roma, via Nazionale n. 91, presso gli avv.ti Sergio Luciani, Marcello Condemi e Stefania Ceci, che la difendono per procura in calce al controricorso;

- resistente - ed inoltre

contro

Ministero del tesoro, in persona del Ministro;

- intimato -

per la cassazione del decreto della Corte d'appello di Roma del 5 novembre-29 dicembre 1999;
- sentiti - il Cons. Dott. Graziadei, che ha svolto la relazione della causa;

l'avv. Falzea, per il RO, e gli avv.ti Condemi e Ceci, per la BA d'LI;
il Pubblico ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Umberto De Augustinis, il quale ha concluso per il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Ministro del tesoro, con provvedimento del 21 aprile 1994, in conformità di proposta della BA d'LI, ha irrogato la sanzione pecuniaria di lire 10.600.000 a carico di EO RO, ritenendolo responsabile, in qualità di consigliere di amministrazione del Banco di Sicilia, di violazione degli artt. 31, 32 e 35 del r.d.l. 12 marzo 1936 n. 375, per carenze inerenti a pratiche di fido, nonché per inesatte e lacunose segnalazioni alla BA d'LI in ordine a posizioni ad andamento anomalo, impieghi aziendali, situazione dei rischi.
Il RO ha proposto opposizione davanti alla Corte d'appello di Roma, ai sensi dell'art. 145 del d.lgs. 1 settembre 1993 n. 385 (testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia). La Corte d'appello, con decreto depositato il 29 dicembre 1999, ha respinto l'opposizione, osservando:
- che la mancata comunicazione della proposta di sanzione formulata dalla BA d'LI era priva di effetti invalidanti, dato che il RO aveva la facoltà, conferitagli dall'art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241, di prendere visione o di chiedere copia del documento, ed in concreto non se ne era avvalso;

- che il provvedimento ministeriale non era infirmato da difetto di motivazione, in quanto il suo contenuto evidenziava l'esame della proposta di sanzione e delle controdeduzioni dell'interessato, con il recepimento delle valutazioni della BA d'LI;
- che la responsabilità del RO, in relazione ai suoi compiti di consigliere di amministrazione, derivava dalla scorretta scritturazione di crediti, i quali avrebbero dovuto essere appostati a sofferenza seguendo le istruzioni dell'Istituto di vigilanza, e dall'omessa verifica della corrispondenza alla situazione effettiva dei dati segnalati;

- che non occorreva disporre consulenza contabile, essendo stati acquisiti sufficienti elementi per definire le questioni dibattute. Il RO, con ricorso notificato il 15-17 novembre 2000 alla BA d'LI, al Ministero del tesoro ed al Procuratore generale presso questa Corte, ha chiesto la cassazione del predetto decreto, formulando tre motivi d'impugnazione.
La BA d'LI ha replicato con controricorso.
Il ricorrente ha depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo del ricorso, oltre ad anticiparsi osservazioni sul difetto di motivazione del decreto ministeriale poi sviluppate nel secondo motivo, si torna a sostenere che la mancata comunicazione dell'esito dell'istruttoria, della proposta sanzionatoria della BA d'LI e della reiezione delle controdeduzioni del RO invaliderebbe l'intero procedimento conclusosi con quel decreto.
Anche in detto procedimento, sostiene il ricorrente, devono trovare applicazione i principi fissati dagli artt. 24 e 111 della Costituzione (modificato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999 n. 2), in tema di diritto di difesa, di contraddittorio e di parità
dei contendenti. Una diversa soluzione aprirebbe sospetti d'illegittimità degli artt. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e 145 del d.lgs. 1 settembre 1993 n. 385, per contrasto con gli indicati canoni costituzionali.
Il motivo è infondato.
Il citato art. 145, per l'irrogazione della pena pecuniaria, esige la contestazione dell'addebito mosso dalla BA d'LI e la valutazione delle eventuali controdeduzioni;
dopo tali adempimenti, altro non richiede, per l'adesione del Ministro del tesoro alla proposta di applicazione della sanzione avanzata dalla BA d'LI, che l'emanazione di un decreto motivato, cioè di un atto idoneo ad esternare le ragioni della condivisione della proposta medesima, con l'indicazione dei presupposti di fatto e delle considerazioni giuridiche che hanno determinato la decisione, secondo le regole poste in via generale per ogni provvedimento amministrativo dall'art. 3 della legge n. 241 del 1990. Detto art. 145, come del resto l'analoga previgente disposizione dell'art. 90 del r.d.l. 12 marzo 1936 n. 375, non prescrive le comunicazioni reclamate dal ricorrente, ne' ammette il preteso trasgressore ad interloquire ulteriormente prima che il Ministro si esprima sulla proposta della BA d'LI.
L'omissione non può essere colmata invocando una diretta applicazione dei precetti della Costituzione sul diritto di difesa, sull'assicurazione del contraddittorio e sul giusto processo, ne' si espone ai dubbi di legittimità costituzionale prospettati dal ricorrente.
Quei precetti riguardano espressamente il giudizio, cioè il procedimento in cui il giudice è chiamato ad esercitare funzioni giurisdizionali al fine di statuire su posizioni soggettive, e sono rivolti a garantire che, nel dibattito prodromico alla decisione, siano presenti tutti gli interessati, in situazione di parità e con effettiva possibilità di formulare le deduzioni difensive ritenute opportune.
Il procedimento amministrativo, ancorché sia finalizzato ad un provvedimento incidente su diritti soggettivi, non è assimilabile al giudizio, nemmeno sotto i profili addotti dal RO;
l'atto che lo conclude, quale espressione di potere conferito dalla legge all'autorità amministrativa, non decide su diritti, i quali restano tutelabili davanti al giudice, con l'osservanza nella relativa sede anche di quei canoni costituzionali.
Nella fase della formazione del provvedimento amministrativo la legge ordinaria recepisce in parte le regole della difesa e del contraddittorio nel giudizio, quando assicura la preventiva contestazione del fatto e la facoltà dell'incolpato di controdedurre. L'assenza di una totale equiparazione del procedimento amministrativo non autorizza ad ipotizzare contrasto con principi costituzionali propri esclusivamente del giudizio. Con il secondo motivo del ricorso si insiste nel denunciare, quale ragione d'invalidità del provvedimento sanzionatorio che la Corte d'appello avrebbe dovuto rilevare, il difetto di motivazione, per l'assenza di un diretto apprezzamento del Ministro sulla consistenza delle informazioni raccolte e degli addebiti mossi dalla BA d'LI, anche alla luce delle controdeduzioni dell'interessato, e per la presenza soltanto di un acritico rinvio alle valutazioni di detta BA.
Il motivo è infondato.
L'obbligo di motivare il provvedimento amministrativo può essere osservato, ai sensi del menzionato art. 3 della legge n. 241 del 1990, anche per relationem, mediante il richiamo di altro atto o documento, purché reso disponibile assieme all'atto richiamante. Il ricorrente, il quale non contesta di avere avuto la disponibilità della proposta della BA d'LI con la comunicazione del decreto irrogativo della sanzione, tende a tradurre il requisito motivazionale in discorso nel dovere del Ministro di esprimere argomentazioni personali ed originali, o comunque aggiuntive rispetto a quelle già svolte dall'autorità proponente, trascurando che è all'uopo sufficiente una consapevole condivisione delle ragioni già esposte nell'atto richiamato, e che tale ragioni devono esternare le basi logiche del provvedimento, non anche convincere della sua legittimità, sindacabile in sede d'impugnazione giudiziale.
Il terzo motivo del ricorso, con la denuncia di violazione del principio generale della personalità della responsabilità (art. 27 primo comma della Costituzione), critica la Corte d'appello per aver configurato una responsabilità senza colpa, e quindi di tipo oggettivo, e comunque per non aver offerto sulla sussistenza della colpa un'effettiva motivazione, mancando di considerare che le irregolarità in comunicazioni alla BA d'LI non sono in via generale riferibili al singolo membro del consiglio di amministrazione, e non lo erano nel caso concreto, anche in relazione alle peculiarità di strutturazione ed organizzazione del Banco di Sicilia ed alla connessa carenza di un'effettiva possibilità di conoscere fatti da altri commessi nella gestione di operazioni creditizie, come del resto si sarebbe potuto acclarare dandosi seguito alla richiesta di integrazione dell'indagine istruttoria.
Il motivo è infondato.
L'inosservanza dei doveri discendenti dalla disposizioni della legge bancaria e dalle direttive impartite dalla BA d'LI (nell'esercizio delle attribuzioni da tale legge affidatele) è sanzionarle a carico dei membri del consiglio di amministrazione, ai sensi dell'art. 87 del r.d.l. n. 375 del 1936, e poi dell'art. 144 del d.lgs. n. 385 del 1993, ove ascrivibile ad azione od omissione dei medesimi, senza che sia dunque ipotizzabile, come correttamente rileva il ricorrente, una responsabilità di tipo oggettivo, con eccezione ai comuni canoni in materia d'imputabilità dell'illecito (v. Cass. 25 maggio 1994 n. 5107). Ai componenti del consiglio di amministrazione privi di funzioni rappresentative, pertanto, è addebitabile l'irregolarità dell'atto di gestione o dell'atto di comunicazione di notizie alla BA d'LI ove non sia riferibile esclusivamente a contegno di terzi (quali il singolo funzionario o l'organo di rappresentanza esterna), ma sia imputabile od anche imputabile a carenze od inesattezze della contabilità di pertinenza di detto consiglio.
A questo principio si è conformata la Corte d'appello, la quale ha affermato la responsabilità del RO per violazioni attinenti al bilancio e per erroneità di notizie a sua volta provocata da tali violazioni, e, dunque, per negligenza nell'osservanza di funzioni proprie dei consiglieri di amministrazione. L'accertamento del verificarsi degli indicati fatti e l'apprezzamento di superfluità di ulteriori indagini istruttorie sono assistiti da sintetica motivazione, correlata alle risultanze di causa, di modo che si sottraggono a sindacato, tenendosi conto che il ricorso per Cassazione contro i decreti camerali resi dalla corte d'appello ai sensi dell'art. 145 del d.lgs. n. 385 del 1993 è proponibile soltanto per violazione di legge, ai sensi dell'art. 111 della Costituzione (non modificato sul punto dalla citata legge costituzionale n. 2 del 1999), e che, quindi, in relazione al requisito della motivazione, può denunciare soltanto la totale assenza o mera apparenza della motivazione stessa (v. Cass. 29 marzo 1996 n. 2923, 26 giugno 1997 n. 532, 15 giugno 1999 n. 5936 e 4 dicembre 1999 n. 13591; cfr. Corte cost. 4 marzo 1999 n. 49). In conclusione il ricorso deve essere respinto, con la condanna del soccombente al pagamento delle spese del giudizio di Cassazione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso proposto da EO RO, e lo condanna al rimborso, in favore della BA d'LI, delle spese del presente giudizio, liquidandole nella complessiva misura di euro 2.100,00, di cui euro 2.000,00 per onorati, oltre alle spese generali ed agli accessori come per legge.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 28 gennaio 2003. Depositato in Cancelleria il 18 aprile 2003