CASS
Sentenza 9 agosto 2023
Sentenza 9 agosto 2023
Massime • 1
In tema di sanzioni amministrative, l'amministrato, che abbia agito con la consapevolezza di aver integrato la fattispecie vietata, non può invocare un affidamento incolpevole, fondato su una presunta tacita tendenza dell'Autorità a non punire una determinata condotta, poiché l'errore sull'illiceità del fatto, ravvisabile in atti o circostanze tali da ingenerare una certa convinzione sul significato della norma, non può rinvenirsi nella supposta tolleranza dell'Autorità, essendo irrilevante la convinzione di poter rimanere impuniti. (Nella specie, la S.C. ha confermato la decisione impugnata, che aveva ritenuto irrilevante che la Provincia non avesse mai sanzionato, in precedenza, il superamento dei limiti di scarico delle acque reflue urbane provenienti dal depuratore gestito dalla ricorrente).
Commentario • 1
- 1. La “nuova” diffida amministrativa nelle ispezioni sul lavoroAccesso limitatoStefano Rossi · https://www.altalex.com/ · 18 dicembre 2025
Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. II, sentenza 09/08/2023, n. 24299 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 24299 |
| Data del deposito : | 9 agosto 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 4609-2021 proposto da: ACEGAS APS AMGA s.p.a., in persona del legale rappresentate pro tempore e RI AL, elettivamente domiciliati in Roma, via Degli Scipioni 268/A, presso lo studio dell’avv. Andrea Reggio d’Aci dal quale sono rappresentati e difesi con l’avv. Gianni Zgagliardich, come da procure speciali in calce al ricorso, con indicazione degli indirizzi pec;
- ricorrenti principali e controricorrenti incidentali - contro REGIONE AUTONOMA IU EZ IU, in persona del suo Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, piazza Civile Sent. Sez. 2 Num. 24299 Anno 2023 Presidente: MANNA FELICE Relatore: PAPA PATRIZIA Data pubblicazione: 09/08/2023 Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -2- Colonna 355, rappresentata e difesa dall’avv. Mauro Cossina come da procura su foglio congiunto, con indicazione dell’indirizzo pec;
- controricorrenti principali e ricorrenti incidentali - nonchè contro COMUNE DI TRIESTE, in persona del sindaco pro tempore,
- intimato -
avverso la sentenza n. 454/2020 della CORTE D'APPELLO di TRIESTE, depositata il 10/11/2020; udita la relazione della causa svolta nell’udienza del 31/01/2023 dal consigliere PATRIZIA PAPA;
lette le conclusioni del P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale ROSA MARIA DELL’ERBA che ha chiesto il rigetto del ricorso;
lette le memorie dei ricorrenti principali e della Regione. FATTI DI CAUSA 1. Con ordinanza ingiunzione n. AMB/ORD/11/11/2017 del 19/05/2017 la regione autonoma del Friuli Venezia Giulia inflisse una sanzione amministrativa di Euro 3.500,00, per la violazione dell’art. 133 comma 1 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, a NR LT quale responsabile della Direzione di Trieste della Divisione Gas e Acqua di AC Aps Amga s.p.a. (di seguito AC), società avente in gestione, dal 30 maggio 2000, l’impianto di depurazione comunale di TR (e che fino al 2001 era costituita dal socio unico Comune di Trieste), alla stessa AC e al Comune di Trieste, quali responsabili in solido ex art. 6 co. 1 e 3 legge 689/1981. La violazione contestata, consistente nel superamento dei limiti di scarico, nel mare Adriatico, delle acque reflue urbane provenienti dal depuratore in gestione della società, come stabiliti dall’allegato 5, punto 1.1., parte III del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -3- richiamati dai relativi atti di autorizzazione, era stata accertata con verbale del 21/5/2012 dell’A.R.P.A. del Friuli Venezia Giulia. 2. Con sentenza n. 77/2020, il Tribunale di Trieste, in accoglimento dell’opposizione di AC e di NR LT annullò l’ingiunzione nei loro confronti;
rigettò, invece, l’opposizione del Comune;
rilevò infatti che il Comune di Trieste aveva stipulato con la Provincia un accordo di programma per la messa a norma dell’impianto prima che iniziasse la gestione di AC e che nel contratto di gestione concluso fra la società e il Comune non era stato quindi previsto alcun intervento di regolarizzazione;
escluse perciò la responsabilità della società e del dirigente perché la violazione sanzionata era stata causata da vizi strutturali dell’impianto verificatisi in epoca precedente al periodo di gestione di AC. 2. Avverso questa sentenza la Regione propose appello, contestando innanzitutto la propria legittimazione passiva perché l’ordinanza ingiunzione era stata adottata dal Direttore del Servizio affari generali e comunque, in merito, la fondatezza dell’opposizione. Il Comune di Trieste propose appello incidentale subordinato e condizionato all’accoglimento dell’appello incidentale, per far dichiarare l’esclusiva responsabilità di AC in quanto gestore qualificato dell’impianto. Anche AC e l’ing. LT proposero appello incidentale subordinato e condizionato all’accoglimento dell’appello incidentale, per far dichiarare l’esclusiva responsabilità del Comune, atteso che non vi era stata delega generale e completa da parte dell’ente. 3. Con sentenza n.454/2020, la Corte d’appello di Trieste accogliendo l’appello della Regione e rigettando entrambi gli appelli incidentali, rigettò l’opposizione. Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -4- La Corte ritenne che la violazione fosse imputabile anche all’ingegnere e ad AC, perché il superamento dei limiti di scarico avrebbe potuto essere evitata con un’adeguata manutenzione;
rilevò che, con il passaggio di gestione dell’impianto, ad AC era stata rilasciata una nuova autorizzazione che prevedeva il rispetto dei limiti tabellari a cui la società si era così impegnata, anche in assenza di intervento del Comune per regolarizzare l’impianto; sostenne che la società concessionaria, se avesse ritenuto di non poter rispettare i parametri prefissati per difetti tecnici dell’impianto, avrebbe dovuto chiedere un’autorizzazione in deroga, ex art. 15 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008 n. 168 e che in ogni caso una corretta manutenzione avrebbe consentito di non superare i limiti di scarico, come era accaduto in condizioni normali, mentre il superamento era avvenuto contestualmente ad un ulteriore guasto che avrebbe potuto essere prevenuto o riparato;
ritenne quindi che fosse presumibile l’elemento soggettivo della colpa in capo all’ing. LT ex art. 3 l. 689/81 ed escluse l’esimente della buona fede. 3. Avverso questa sentenza AC e l’ing. LT hanno proposto ricorso per Cassazione, affidato a cinque motivi. La Regione si è difesa con controricorso e ha contestualmente proposto ricorso incidentale condizionato, affidato ad un motivo. Il Comune non ha svolto difese. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo, AC e l’ing. LT hanno prospettato, in riferimento all’art. 360 comma I n. 5 cod. proc. civ., l’omesso esame della natura strutturale dei vizi dell’impianto di depurazione quale unica causa del superamento dei valori tabellari di cui all’allegato 5 del d.lgs. 152/2006: la Corte di Appello avrebbe dovuto escludere ogni loro responsabilità considerando che, in mancanza di lavori di adeguamento da parte del Comune proprietario, l’impianto non consentiva il rispetto Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -5- dei limiti tabellari per questi suoi vizi strutturali, indicati nella autorizzazione rilasciata dalla Provincia. 1.1. Il motivo è inammissibile. Nella sentenza impugnata, la Corte d’appello ha considerato, a pag. 7, il fatto che i vizi dell’impianto fossero strutturali, ma l’ha ritenuto rilevante, in concorso con altri elementi soltanto al fine di ridurre il grado della colpa;
la censura, pertanto, si risolve nel sollecitare questa Corte, sotto l'apparente deduzione di una incompleta valutazione dei fatti emergenti dagli atti di causa, ad un diverso e nuovo apprezzamento delle medesime circostanze già valutate dal giudice d'appello, seppure con diverso risultato rispetto a quello auspicato in ricorso. 2. Con il secondo motivo, i ricorrenti hanno sostenuto, in riferimento all’art. 360 comma I n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 15 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008 n. 168 e dell’art. 101 del d.lgs. 152/2006, per avere la Corte di Appello erroneamente ritenuto che per gli impianti tecnicamente incapaci di rispettare i limiti imposti dal d.lgs. 152/2006 fosse comunque ammessa una autorizzazione in deroga;
secondo l’art. 15 della legge reg. Friuli Venezia Giulia n. 16/2008, invece, in ipotesi di impianto inadeguato, era prevista unicamente la concessione di un’ultima autorizzazione ma condizionata alla presentazione di un progetto esecutivo di adeguamento, completo del piano economico e finanziario e ciò era oggettivamente «fuori dalle possibilità» (così in ricorso) dei ricorrenti quali concessionari. 2.1. Il motivo è infondato. L’art. 15 della legge reg. Friuli Venezia Giulia n. 16/2008, nella formulazione in vigore al tempo del verbale, prevedeva che, nelle more dell'entrata in vigore del Piano regionale di tutela delle acque di cui all'articolo 121 del decreto legislativo 152/2006, l'autorizzazione allo scarico per gli impianti di depurazione Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -6- di acque reflue urbane, esistenti e autorizzati alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 e per i quali fosse accertata l'impossibilità tecnica a raggiungere il rispetto dei limiti di scarico imposti dal decreto legislativo 152/2006, potesse essere rinnovata, per una sola volta, dalla Provincia, sentita l'Autorità d'ambito, previa domanda di rinnovo dell'autorizzazione medesima, corredata del progetto esecutivo di adeguamento dell'impianto completo del piano economico e finanziario, nonché del cronoprogramma dei lavori che prevedesse l'avviamento dell'impianto entro sei anni dalla data di rilascio del provvedimento di rinnovo dell'autorizzazione da parte della Provincia;
la Corte ha perciò correttamente applicato la norma, sottolineando che, chiedendo l’autorizzazione dalla Provincia – poi ottenuta con determina 153 del 30/1/12 – senza chiedere la deroga dei limiti di cui alla Tabella 3 dell’ allegato 5 alla parte terza del d.lgs. 152/2006, AC e, per essa, il suo Dirigente, non si sono preoccupati di assicurare una regolare gestione del servizio. In sentenza, peraltro, la Corte territoriale ha rimarcato che dagli accertamenti svolti in fatto è risultato che il superamento dei parametri limite è stato conseguenza anche di guasti all’impianto dovuti non a carenze strutturali ma ad una non corretta manutenzione, in particolare a problemi di usura di alcuni elementi del depuratore: gli obblighi di manutenzione dell’impianto sono certamente assunti dal gestore del servizio che lo utilizza. Sul punto, in diritto, deve rilevarsi che, secondo i commi 1, 2 e 3 dell’art. 151 del d.lgs. 152/2006, le convenzioni che devono regolare i rapporti fra Autorità d'ambito e gestori del servizio idrico - da integrarsi necessariamente ove preesistenti all’entrata in vigore della norma - dovessero prevedere (lettere d), h) ed l) del comma 2), il livello di Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -7- efficienza e di affidabilità del servizio da assicurare all'utenza, anche con riferimento alla manutenzione degli impianti, le modalità di controllo del corretto esercizio del servizio e l'obbligo di predisporre un sistema tecnico adeguato a tal fine, come previsto dall'articolo 165, l'obbligo di dare tempestiva comunicazione all'ente di governo dell'ambito del verificarsi di eventi causa o prevedibile causa di irregolarità nell'erogazione del servizio, nonché l'obbligo di assumere ogni iniziativa per l'eliminazione delle irregolarità, in conformità con le prescrizioni dell'Autorità medesima. 3. Con il terzo motivo di ricorso AC ha prospettato, in relazione all’art. 360 comma I n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 689/1981 e del principio di buona fede. I giudici di appello avrebbero errato a non riconoscere l’efficacia scriminante della buona fede e della correttezza dell’ing. LT e non avrebbero quindi interpretato correttamente il disposto dell’art. 3 l. 689/1981. 3.1. Il motivo è infondato. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, in tema di sanzioni amministrative, l'art. 3 della legge n. 689 del 1981 pone una presunzione di colpa a carico dell'autore del fatto vietato, riservando a questi l'onere di provare l’assenza di elemento soggettivo (Cass., Sez. 1, n. 2406 del 08/02/2016); in particolare, poiché il giudizio di colpevolezza non è ancorato al dato puramente psicologico, una volta integrata e provata dall'autorità amministrativa la fattispecie tipica dell'illecito, grava sul trasgressore, in virtù della presunzione di colpa posta dall'art. 3 della legge n. 689 del 1981, l'onere di provare di aver agito in assenza di colpevolezza (Cass., Sez. Un., n. 20930 del 30/09/2009; Cass., Sez. 1, n. 4114 del 02/03/2016). In questo quadro, la pretesa applicazione del principio di «buona fede» in realtà si risolve nell’invocazione di un errore di diritto sulla Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -8- liceità della condotta, senza considerare che l’errore di diritto può rilevare in termini di esclusione della responsabilità amministrativa (al pari di quanto avviene per la responsabilità penale in materia di contravvenzioni) soltanto quando risulti «inevitabile»; l’ipotesi ricorre quando, da un canto, ricorrano elementi positivi, estranei all'autore dell'infrazione, idonei ad ingenerare in lui la convinzione della liceità della sua condotta e, dall'altro, quando lo stesso autore dell'infrazione abbia fatto tutto il possibile per osservare la legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso, neppure sotto il profilo della negligenza omissiva. L'onere della prova della sussistenza dei suddetti elementi grava sull'autore dell'infrazione (Cass., Sez. 6 - 2, n. 19759 del 02/10/2015, Sez. L, n. 16320 del 12/07/2010; Sez. 5, n. 23019 del 30/10/2009; Sez. 2, n. 20866 del 29/09/2009). L'inevitabilità dell'ignoranza del precetto violato, poi, deve essere apprezzata, dal giudice di merito, alla luce della conoscenza e dell'obbligo di conoscenza delle leggi che grava sull'agente in relazione anche alle sue qualità professionali e al suo dovere di informazione sulle norme e sulla relativa interpretazione (Cass. Sez. 2, n. 33441 del 2019 con numerosi richiami). La Corte territoriale ha correttamente applicato questi principi, evidenziando che l’ing. LT non aveva provato di non aver potuto evitare i guasti riscontrati come dovuti ad una inadeguata manutenzione e all’usura di alcuni elementi strutturali, causa degli sforamenti dei limiti tabellari e la sua qualifica e le sue esigibili competenze tecniche escludevano perciò stesso un suo comportamento diligente. 4. Per queste considerazioni, deve escludersi la fondatezza anche del quinto motivo di ricorso, trattato di seguito per continuità di argomentazione: i ricorrenti hanno sostenuto, in riferimento all’art. Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -9- 360 comma I n. 3 cod. proc. civ., la violazione del principio di legalità e degli artt. 1 e 3 della l. 689/1981, nonché del «principio eurounitario di tutela del legittimo affidamento e di buona fede oggettiva»: la Corte territoriale non avrebbe considerato che l’amministrazione «gode di un margine di scelta nell’esercizio del potere sanzionatorio, utile a tutelare specifici interessi pubblici» (così in ricorso) e che, nell’esercizio di questa scelta discrezionale, la Provincia non aveva in precedenza inflitto alcuna sanzione, ingenerando un legittimo affidamento;
la Regione, pertanto, avrebbe dovuto comunque giustificare la scelta di applicare sanzioni prima mai irrogate. 4.1. Il primo profilo si fonda su un presupposto erroneo in diritto. È vero che l’esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’Autorità amministratrice non è incompatibile con la discrezionalità, soprattutto tecnica ed è orientato anche alla realizzazione dell’interesse pubblico perseguito nell’attività di amministrazione propria;
lo spazio di scelta, tuttavia, investe soltanto la possibilità di modulare entro limiti prestabiliti la sanzione da applicare in concreto, ma non investe certamente l’esercizio stesso del potere sanzionatorio. Il principio di legalità, sancito dall’art. 1 della legge 689/1981 in recepimento degli art. 23 e 25 Cost., infatti, garantisce al cittadino che soltanto il legislatore - statale o regionale – può predeterminarne i presupposti della sanzione ammnistrativa, disegnando la norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, individuando la tipologia e il quantum di questa sanzione, le eventuali cause esimenti;
nell’interpretazione della Corte Costituzionale, le garanzie discendenti dall'art. 25, secondo comma, Cost. si applicano anche agli illeciti e alle sanzioni amministrative di carattere sostanzialmente punitivo, seppure la riserva assoluta di legge statale vige per il solo diritto penale stricto sensu. Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -10- Così configurato, è il principio di legalità ad assicurare al consociato la tutela contro possibili abusi da parte della pubblica autorità: l'arbitrario esercizio del potere sanzionatorio così come l’arbitrario non esercizio costituiscono senz’altro uno di questi abusi da scongiurare (Corte Cost., Sentenza n. 0005 del 2021, con numerosi richiami;
Cass. Sez. 2, n. 19696 del 17/06/2022 in motivazione). Pertanto, diversamente da quanto sostenuto in ricorso, anche rispetto alle sanzioni amministrative ricorre l'esigenza della prefissione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere relativo all'applicazione (o alla non applicazione) di esse, e ciò proprio in riferimento sia al principio di imparzialità (art. 97 della Costituzione) che alla riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. (Corte Cost. Sentenza n. 0447 del 1988). Conseguentemente, deve pure escludersi che, come prospettato in ricorso con il secondo profilo, l’amministrato possa invocare un affidamento incolpevole fondato su una presunta tacita tendenza dell'Autorità a non punire una determinata condotta;
come detto, l’errore escludente la colpa può rinvenirsi in presenza di atti o circostanze positive che abbiano potuto ingenerare una certa convinzione sul significato della norma, ma non certamente nella supposta tolleranza dell'Autorità; la consapevolezza che la propria condotta integri la fattispecie vietata dalla norma, infatti, esclude per sé stessa l’errore incolpevole, rispetto a cui resta perciò irrilevante la convinzione di poter restare impuniti (Cass. Sez. 2, n. 29709 del 18/12/2008; Sez. 2, n. 5127 del 03/03/2011). Ugualmente, deve perciò escludersi che la Regione fosse tenuta a motivare l’esercizio del potere sanzionatorio che, invece, le derivava e le era imposto direttamente dalla legge. 5. Infine, con il quarto motivo di ricorso AC e l’ing. LT hanno prospettato, in relazione all’art. 360 comma I n. 3 cod. proc. Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -11- civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 1, legge 689/1981. Secondo le ricostruzioni dei ricorrenti, la Corte di Appello avrebbe dovuto considerare che i rappresentati di AC avevano operato in stato di necessità, essendo costretti a scegliere fra chiudere il depuratore sino alla costruzione di un impianto nuovo (con evidenti gravi danni nei confronti della collettività) oppure mantenerlo attivo nei limiti di operatività migliori possibili. 5.1. Il motivo è in parte infondato e in parte inammissibile. La Corte d’appello ha affermato, a pag. 9 della sentenza, che la buona fede di LT doveva escludersi «pur considerando che gli enti preposti avevano scelto di tenere in funzione l’impianto obsoleto per evitare i danni maggiori che avrebbe comportato il suo fermo», spiegando di seguito che l’opponente avrebbe dovuto «almeno provare di non aver potuto evitare il guasto al sistema di grigliatura e alle pompe e di avere fatto tutto il possibile per riparare immediatamente tale guasto». Così argomentando, pertanto, la Corte territoriale ha correttamente applicato l’art. 4 legge 689/1981, perché lo stato di necessità, come ogni esimente, deve essere provato da chi lo invoca: in tal senso il motivo è infondato. Lo stesso motivo è inammissibile, invece, nella parte in cui si risolve nella sollecitazione di un nuovo e diverso giudizio di fatto, perché la valutazione se una condotta sia necessitata ai sensi dell’art. 4 l. n. 689 del 1981 costituisce in un giudizio di fatto di esclusiva pertinenza del giudice del merito, sindacabile in sede di legittimità soltanto nei limiti del n. 5 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ. (Cass. Sez. 6 - 2, n. 16715 del 2013; Sez. 6 - 2, n. 21266 del 2014). 6. Il ricorso principale è perciò respinto. Conseguentemente, non deve procedersi all’esame del ricorso incidentale concernente la Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -12- legittimazione della Regione, perché, per principio consolidato, il ricorso incidentale proposto dalla parte totalmente vittoriosa nel giudizio di merito che investa questioni preliminari di merito o pregiudiziali di rito ha natura di ricorso condizionato all'accoglimento del ricorso principale, indipendentemente da ogni espressa indicazione di parte, sicché, laddove le medesime questioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito siano state oggetto di decisione esplicita o implicita da parte del giudice di merito, tale ricorso incidentale va esaminato dalla Corte soltanto in presenza dell'attualità dell'interesse, ovvero unicamente nell'ipotesi della fondatezza del ricorso principale (Cass. Sez. U, n. 7381 del 25/03/2013, Sez. L, n. 24750 del 12/08/2022). 7. Dal rigetto del ricorso principale consegue la condanna dei ricorrenti al rimborso delle spese processuali, liquidate in dispositivo in relazione al valore della sanzione, in favore della Regione. Nulla va statuito sulle spese del Comune che non ha svolto difese. Stante il tenore della pronuncia, va dato atto – ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per la proposizione dell’impugnazione, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso;
condanna i ricorrenti al pagamento, in favore della Regione, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 2.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 e agli accessori di legge. Dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, di un ulteriore importo a titolo di Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -13- contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1-bis, del d.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda sezione
- ricorrenti principali e controricorrenti incidentali - contro REGIONE AUTONOMA IU EZ IU, in persona del suo Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, piazza Civile Sent. Sez. 2 Num. 24299 Anno 2023 Presidente: MANNA FELICE Relatore: PAPA PATRIZIA Data pubblicazione: 09/08/2023 Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -2- Colonna 355, rappresentata e difesa dall’avv. Mauro Cossina come da procura su foglio congiunto, con indicazione dell’indirizzo pec;
- controricorrenti principali e ricorrenti incidentali - nonchè contro COMUNE DI TRIESTE, in persona del sindaco pro tempore,
- intimato -
avverso la sentenza n. 454/2020 della CORTE D'APPELLO di TRIESTE, depositata il 10/11/2020; udita la relazione della causa svolta nell’udienza del 31/01/2023 dal consigliere PATRIZIA PAPA;
lette le conclusioni del P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale ROSA MARIA DELL’ERBA che ha chiesto il rigetto del ricorso;
lette le memorie dei ricorrenti principali e della Regione. FATTI DI CAUSA 1. Con ordinanza ingiunzione n. AMB/ORD/11/11/2017 del 19/05/2017 la regione autonoma del Friuli Venezia Giulia inflisse una sanzione amministrativa di Euro 3.500,00, per la violazione dell’art. 133 comma 1 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, a NR LT quale responsabile della Direzione di Trieste della Divisione Gas e Acqua di AC Aps Amga s.p.a. (di seguito AC), società avente in gestione, dal 30 maggio 2000, l’impianto di depurazione comunale di TR (e che fino al 2001 era costituita dal socio unico Comune di Trieste), alla stessa AC e al Comune di Trieste, quali responsabili in solido ex art. 6 co. 1 e 3 legge 689/1981. La violazione contestata, consistente nel superamento dei limiti di scarico, nel mare Adriatico, delle acque reflue urbane provenienti dal depuratore in gestione della società, come stabiliti dall’allegato 5, punto 1.1., parte III del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -3- richiamati dai relativi atti di autorizzazione, era stata accertata con verbale del 21/5/2012 dell’A.R.P.A. del Friuli Venezia Giulia. 2. Con sentenza n. 77/2020, il Tribunale di Trieste, in accoglimento dell’opposizione di AC e di NR LT annullò l’ingiunzione nei loro confronti;
rigettò, invece, l’opposizione del Comune;
rilevò infatti che il Comune di Trieste aveva stipulato con la Provincia un accordo di programma per la messa a norma dell’impianto prima che iniziasse la gestione di AC e che nel contratto di gestione concluso fra la società e il Comune non era stato quindi previsto alcun intervento di regolarizzazione;
escluse perciò la responsabilità della società e del dirigente perché la violazione sanzionata era stata causata da vizi strutturali dell’impianto verificatisi in epoca precedente al periodo di gestione di AC. 2. Avverso questa sentenza la Regione propose appello, contestando innanzitutto la propria legittimazione passiva perché l’ordinanza ingiunzione era stata adottata dal Direttore del Servizio affari generali e comunque, in merito, la fondatezza dell’opposizione. Il Comune di Trieste propose appello incidentale subordinato e condizionato all’accoglimento dell’appello incidentale, per far dichiarare l’esclusiva responsabilità di AC in quanto gestore qualificato dell’impianto. Anche AC e l’ing. LT proposero appello incidentale subordinato e condizionato all’accoglimento dell’appello incidentale, per far dichiarare l’esclusiva responsabilità del Comune, atteso che non vi era stata delega generale e completa da parte dell’ente. 3. Con sentenza n.454/2020, la Corte d’appello di Trieste accogliendo l’appello della Regione e rigettando entrambi gli appelli incidentali, rigettò l’opposizione. Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -4- La Corte ritenne che la violazione fosse imputabile anche all’ingegnere e ad AC, perché il superamento dei limiti di scarico avrebbe potuto essere evitata con un’adeguata manutenzione;
rilevò che, con il passaggio di gestione dell’impianto, ad AC era stata rilasciata una nuova autorizzazione che prevedeva il rispetto dei limiti tabellari a cui la società si era così impegnata, anche in assenza di intervento del Comune per regolarizzare l’impianto; sostenne che la società concessionaria, se avesse ritenuto di non poter rispettare i parametri prefissati per difetti tecnici dell’impianto, avrebbe dovuto chiedere un’autorizzazione in deroga, ex art. 15 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008 n. 168 e che in ogni caso una corretta manutenzione avrebbe consentito di non superare i limiti di scarico, come era accaduto in condizioni normali, mentre il superamento era avvenuto contestualmente ad un ulteriore guasto che avrebbe potuto essere prevenuto o riparato;
ritenne quindi che fosse presumibile l’elemento soggettivo della colpa in capo all’ing. LT ex art. 3 l. 689/81 ed escluse l’esimente della buona fede. 3. Avverso questa sentenza AC e l’ing. LT hanno proposto ricorso per Cassazione, affidato a cinque motivi. La Regione si è difesa con controricorso e ha contestualmente proposto ricorso incidentale condizionato, affidato ad un motivo. Il Comune non ha svolto difese. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo, AC e l’ing. LT hanno prospettato, in riferimento all’art. 360 comma I n. 5 cod. proc. civ., l’omesso esame della natura strutturale dei vizi dell’impianto di depurazione quale unica causa del superamento dei valori tabellari di cui all’allegato 5 del d.lgs. 152/2006: la Corte di Appello avrebbe dovuto escludere ogni loro responsabilità considerando che, in mancanza di lavori di adeguamento da parte del Comune proprietario, l’impianto non consentiva il rispetto Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -5- dei limiti tabellari per questi suoi vizi strutturali, indicati nella autorizzazione rilasciata dalla Provincia. 1.1. Il motivo è inammissibile. Nella sentenza impugnata, la Corte d’appello ha considerato, a pag. 7, il fatto che i vizi dell’impianto fossero strutturali, ma l’ha ritenuto rilevante, in concorso con altri elementi soltanto al fine di ridurre il grado della colpa;
la censura, pertanto, si risolve nel sollecitare questa Corte, sotto l'apparente deduzione di una incompleta valutazione dei fatti emergenti dagli atti di causa, ad un diverso e nuovo apprezzamento delle medesime circostanze già valutate dal giudice d'appello, seppure con diverso risultato rispetto a quello auspicato in ricorso. 2. Con il secondo motivo, i ricorrenti hanno sostenuto, in riferimento all’art. 360 comma I n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 15 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008 n. 168 e dell’art. 101 del d.lgs. 152/2006, per avere la Corte di Appello erroneamente ritenuto che per gli impianti tecnicamente incapaci di rispettare i limiti imposti dal d.lgs. 152/2006 fosse comunque ammessa una autorizzazione in deroga;
secondo l’art. 15 della legge reg. Friuli Venezia Giulia n. 16/2008, invece, in ipotesi di impianto inadeguato, era prevista unicamente la concessione di un’ultima autorizzazione ma condizionata alla presentazione di un progetto esecutivo di adeguamento, completo del piano economico e finanziario e ciò era oggettivamente «fuori dalle possibilità» (così in ricorso) dei ricorrenti quali concessionari. 2.1. Il motivo è infondato. L’art. 15 della legge reg. Friuli Venezia Giulia n. 16/2008, nella formulazione in vigore al tempo del verbale, prevedeva che, nelle more dell'entrata in vigore del Piano regionale di tutela delle acque di cui all'articolo 121 del decreto legislativo 152/2006, l'autorizzazione allo scarico per gli impianti di depurazione Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -6- di acque reflue urbane, esistenti e autorizzati alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 e per i quali fosse accertata l'impossibilità tecnica a raggiungere il rispetto dei limiti di scarico imposti dal decreto legislativo 152/2006, potesse essere rinnovata, per una sola volta, dalla Provincia, sentita l'Autorità d'ambito, previa domanda di rinnovo dell'autorizzazione medesima, corredata del progetto esecutivo di adeguamento dell'impianto completo del piano economico e finanziario, nonché del cronoprogramma dei lavori che prevedesse l'avviamento dell'impianto entro sei anni dalla data di rilascio del provvedimento di rinnovo dell'autorizzazione da parte della Provincia;
la Corte ha perciò correttamente applicato la norma, sottolineando che, chiedendo l’autorizzazione dalla Provincia – poi ottenuta con determina 153 del 30/1/12 – senza chiedere la deroga dei limiti di cui alla Tabella 3 dell’ allegato 5 alla parte terza del d.lgs. 152/2006, AC e, per essa, il suo Dirigente, non si sono preoccupati di assicurare una regolare gestione del servizio. In sentenza, peraltro, la Corte territoriale ha rimarcato che dagli accertamenti svolti in fatto è risultato che il superamento dei parametri limite è stato conseguenza anche di guasti all’impianto dovuti non a carenze strutturali ma ad una non corretta manutenzione, in particolare a problemi di usura di alcuni elementi del depuratore: gli obblighi di manutenzione dell’impianto sono certamente assunti dal gestore del servizio che lo utilizza. Sul punto, in diritto, deve rilevarsi che, secondo i commi 1, 2 e 3 dell’art. 151 del d.lgs. 152/2006, le convenzioni che devono regolare i rapporti fra Autorità d'ambito e gestori del servizio idrico - da integrarsi necessariamente ove preesistenti all’entrata in vigore della norma - dovessero prevedere (lettere d), h) ed l) del comma 2), il livello di Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -7- efficienza e di affidabilità del servizio da assicurare all'utenza, anche con riferimento alla manutenzione degli impianti, le modalità di controllo del corretto esercizio del servizio e l'obbligo di predisporre un sistema tecnico adeguato a tal fine, come previsto dall'articolo 165, l'obbligo di dare tempestiva comunicazione all'ente di governo dell'ambito del verificarsi di eventi causa o prevedibile causa di irregolarità nell'erogazione del servizio, nonché l'obbligo di assumere ogni iniziativa per l'eliminazione delle irregolarità, in conformità con le prescrizioni dell'Autorità medesima. 3. Con il terzo motivo di ricorso AC ha prospettato, in relazione all’art. 360 comma I n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 689/1981 e del principio di buona fede. I giudici di appello avrebbero errato a non riconoscere l’efficacia scriminante della buona fede e della correttezza dell’ing. LT e non avrebbero quindi interpretato correttamente il disposto dell’art. 3 l. 689/1981. 3.1. Il motivo è infondato. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, in tema di sanzioni amministrative, l'art. 3 della legge n. 689 del 1981 pone una presunzione di colpa a carico dell'autore del fatto vietato, riservando a questi l'onere di provare l’assenza di elemento soggettivo (Cass., Sez. 1, n. 2406 del 08/02/2016); in particolare, poiché il giudizio di colpevolezza non è ancorato al dato puramente psicologico, una volta integrata e provata dall'autorità amministrativa la fattispecie tipica dell'illecito, grava sul trasgressore, in virtù della presunzione di colpa posta dall'art. 3 della legge n. 689 del 1981, l'onere di provare di aver agito in assenza di colpevolezza (Cass., Sez. Un., n. 20930 del 30/09/2009; Cass., Sez. 1, n. 4114 del 02/03/2016). In questo quadro, la pretesa applicazione del principio di «buona fede» in realtà si risolve nell’invocazione di un errore di diritto sulla Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -8- liceità della condotta, senza considerare che l’errore di diritto può rilevare in termini di esclusione della responsabilità amministrativa (al pari di quanto avviene per la responsabilità penale in materia di contravvenzioni) soltanto quando risulti «inevitabile»; l’ipotesi ricorre quando, da un canto, ricorrano elementi positivi, estranei all'autore dell'infrazione, idonei ad ingenerare in lui la convinzione della liceità della sua condotta e, dall'altro, quando lo stesso autore dell'infrazione abbia fatto tutto il possibile per osservare la legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso, neppure sotto il profilo della negligenza omissiva. L'onere della prova della sussistenza dei suddetti elementi grava sull'autore dell'infrazione (Cass., Sez. 6 - 2, n. 19759 del 02/10/2015, Sez. L, n. 16320 del 12/07/2010; Sez. 5, n. 23019 del 30/10/2009; Sez. 2, n. 20866 del 29/09/2009). L'inevitabilità dell'ignoranza del precetto violato, poi, deve essere apprezzata, dal giudice di merito, alla luce della conoscenza e dell'obbligo di conoscenza delle leggi che grava sull'agente in relazione anche alle sue qualità professionali e al suo dovere di informazione sulle norme e sulla relativa interpretazione (Cass. Sez. 2, n. 33441 del 2019 con numerosi richiami). La Corte territoriale ha correttamente applicato questi principi, evidenziando che l’ing. LT non aveva provato di non aver potuto evitare i guasti riscontrati come dovuti ad una inadeguata manutenzione e all’usura di alcuni elementi strutturali, causa degli sforamenti dei limiti tabellari e la sua qualifica e le sue esigibili competenze tecniche escludevano perciò stesso un suo comportamento diligente. 4. Per queste considerazioni, deve escludersi la fondatezza anche del quinto motivo di ricorso, trattato di seguito per continuità di argomentazione: i ricorrenti hanno sostenuto, in riferimento all’art. Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -9- 360 comma I n. 3 cod. proc. civ., la violazione del principio di legalità e degli artt. 1 e 3 della l. 689/1981, nonché del «principio eurounitario di tutela del legittimo affidamento e di buona fede oggettiva»: la Corte territoriale non avrebbe considerato che l’amministrazione «gode di un margine di scelta nell’esercizio del potere sanzionatorio, utile a tutelare specifici interessi pubblici» (così in ricorso) e che, nell’esercizio di questa scelta discrezionale, la Provincia non aveva in precedenza inflitto alcuna sanzione, ingenerando un legittimo affidamento;
la Regione, pertanto, avrebbe dovuto comunque giustificare la scelta di applicare sanzioni prima mai irrogate. 4.1. Il primo profilo si fonda su un presupposto erroneo in diritto. È vero che l’esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’Autorità amministratrice non è incompatibile con la discrezionalità, soprattutto tecnica ed è orientato anche alla realizzazione dell’interesse pubblico perseguito nell’attività di amministrazione propria;
lo spazio di scelta, tuttavia, investe soltanto la possibilità di modulare entro limiti prestabiliti la sanzione da applicare in concreto, ma non investe certamente l’esercizio stesso del potere sanzionatorio. Il principio di legalità, sancito dall’art. 1 della legge 689/1981 in recepimento degli art. 23 e 25 Cost., infatti, garantisce al cittadino che soltanto il legislatore - statale o regionale – può predeterminarne i presupposti della sanzione ammnistrativa, disegnando la norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, individuando la tipologia e il quantum di questa sanzione, le eventuali cause esimenti;
nell’interpretazione della Corte Costituzionale, le garanzie discendenti dall'art. 25, secondo comma, Cost. si applicano anche agli illeciti e alle sanzioni amministrative di carattere sostanzialmente punitivo, seppure la riserva assoluta di legge statale vige per il solo diritto penale stricto sensu. Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -10- Così configurato, è il principio di legalità ad assicurare al consociato la tutela contro possibili abusi da parte della pubblica autorità: l'arbitrario esercizio del potere sanzionatorio così come l’arbitrario non esercizio costituiscono senz’altro uno di questi abusi da scongiurare (Corte Cost., Sentenza n. 0005 del 2021, con numerosi richiami;
Cass. Sez. 2, n. 19696 del 17/06/2022 in motivazione). Pertanto, diversamente da quanto sostenuto in ricorso, anche rispetto alle sanzioni amministrative ricorre l'esigenza della prefissione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere relativo all'applicazione (o alla non applicazione) di esse, e ciò proprio in riferimento sia al principio di imparzialità (art. 97 della Costituzione) che alla riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. (Corte Cost. Sentenza n. 0447 del 1988). Conseguentemente, deve pure escludersi che, come prospettato in ricorso con il secondo profilo, l’amministrato possa invocare un affidamento incolpevole fondato su una presunta tacita tendenza dell'Autorità a non punire una determinata condotta;
come detto, l’errore escludente la colpa può rinvenirsi in presenza di atti o circostanze positive che abbiano potuto ingenerare una certa convinzione sul significato della norma, ma non certamente nella supposta tolleranza dell'Autorità; la consapevolezza che la propria condotta integri la fattispecie vietata dalla norma, infatti, esclude per sé stessa l’errore incolpevole, rispetto a cui resta perciò irrilevante la convinzione di poter restare impuniti (Cass. Sez. 2, n. 29709 del 18/12/2008; Sez. 2, n. 5127 del 03/03/2011). Ugualmente, deve perciò escludersi che la Regione fosse tenuta a motivare l’esercizio del potere sanzionatorio che, invece, le derivava e le era imposto direttamente dalla legge. 5. Infine, con il quarto motivo di ricorso AC e l’ing. LT hanno prospettato, in relazione all’art. 360 comma I n. 3 cod. proc. Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -11- civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 1, legge 689/1981. Secondo le ricostruzioni dei ricorrenti, la Corte di Appello avrebbe dovuto considerare che i rappresentati di AC avevano operato in stato di necessità, essendo costretti a scegliere fra chiudere il depuratore sino alla costruzione di un impianto nuovo (con evidenti gravi danni nei confronti della collettività) oppure mantenerlo attivo nei limiti di operatività migliori possibili. 5.1. Il motivo è in parte infondato e in parte inammissibile. La Corte d’appello ha affermato, a pag. 9 della sentenza, che la buona fede di LT doveva escludersi «pur considerando che gli enti preposti avevano scelto di tenere in funzione l’impianto obsoleto per evitare i danni maggiori che avrebbe comportato il suo fermo», spiegando di seguito che l’opponente avrebbe dovuto «almeno provare di non aver potuto evitare il guasto al sistema di grigliatura e alle pompe e di avere fatto tutto il possibile per riparare immediatamente tale guasto». Così argomentando, pertanto, la Corte territoriale ha correttamente applicato l’art. 4 legge 689/1981, perché lo stato di necessità, come ogni esimente, deve essere provato da chi lo invoca: in tal senso il motivo è infondato. Lo stesso motivo è inammissibile, invece, nella parte in cui si risolve nella sollecitazione di un nuovo e diverso giudizio di fatto, perché la valutazione se una condotta sia necessitata ai sensi dell’art. 4 l. n. 689 del 1981 costituisce in un giudizio di fatto di esclusiva pertinenza del giudice del merito, sindacabile in sede di legittimità soltanto nei limiti del n. 5 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ. (Cass. Sez. 6 - 2, n. 16715 del 2013; Sez. 6 - 2, n. 21266 del 2014). 6. Il ricorso principale è perciò respinto. Conseguentemente, non deve procedersi all’esame del ricorso incidentale concernente la Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -12- legittimazione della Regione, perché, per principio consolidato, il ricorso incidentale proposto dalla parte totalmente vittoriosa nel giudizio di merito che investa questioni preliminari di merito o pregiudiziali di rito ha natura di ricorso condizionato all'accoglimento del ricorso principale, indipendentemente da ogni espressa indicazione di parte, sicché, laddove le medesime questioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito siano state oggetto di decisione esplicita o implicita da parte del giudice di merito, tale ricorso incidentale va esaminato dalla Corte soltanto in presenza dell'attualità dell'interesse, ovvero unicamente nell'ipotesi della fondatezza del ricorso principale (Cass. Sez. U, n. 7381 del 25/03/2013, Sez. L, n. 24750 del 12/08/2022). 7. Dal rigetto del ricorso principale consegue la condanna dei ricorrenti al rimborso delle spese processuali, liquidate in dispositivo in relazione al valore della sanzione, in favore della Regione. Nulla va statuito sulle spese del Comune che non ha svolto difese. Stante il tenore della pronuncia, va dato atto – ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per la proposizione dell’impugnazione, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso;
condanna i ricorrenti al pagamento, in favore della Regione, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 2.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 e agli accessori di legge. Dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, di un ulteriore importo a titolo di Ric. 2021 n. 04609 sez. S2 - ud. 31-01-2023 -13- contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1-bis, del d.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda sezione