o la seguente SENTENZA sul ricorso 21561-2016 proposto da: CONSORZIO DEL PROSCIUTTO DI PARMA, in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione e Legale Rappresentante pro tempore VITTORIO CAPANNA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

LAZID

20-C, presso lo studio dell'avvocato MASSIMO FRANCESCO DOTTO, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato MASSIMO PIAllA giusta procura speciale in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro

SC TO RL in persona del suo legale rappresentante pro tempore LUCIANO BA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA A.

CADLOLO

118, presso lo studio dell'avvocato NICOLO' LIPARI, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato MARCO CASINI giusta procura speciale a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1035/2016 della CORTE D'APPELLO di BOLOGNA, depositata il 16/06/2016; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13/12/2018 dal Consigliere Dott. MARILENA GORGONI;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CARMELO SGROI che ha concluso per l'accoglimento; udito l'Avvocato MASSIMO PIAZZA;
udito l'Avvocato NICOLO' LIPARI;
Ricorso 21561-2016 PU del 13-12-2018

FATTI DI CAUSA

Il Consorzio del RO di MA ricorre per la cassazione della sentenza della Corte d'Appello di Bologna n. 1035/2016, pubblicata il 16/06/2016, formulando sette motivi di ricorso. Resiste con controricorso SC LD S.r.L., illustrato da memoria. La società SC LD si opponeva al decreto ingiuntivo n. 945/2003, con cui il Consorzio le ingiungeva il pagamento di euro 45.388,76 per il mancato pagamento di sette fatture afferenti alle tariffe consortili dovute per l'anno 2002, ai sensi dell'art. 12 della legge 26/1990. A supporto dell'opposizione la società ingiunta adduceva la sopravvenuta parziale abrogazione della I. 26/1990 ad opera della I. 526/1999 che avrebbe affidato l'attività di controllo ad un soggetto terzo, sottraendola al Consorzio, e la mancata modifica da parte di quest'ultimo dello statuto al fine di esigere il pagamento dei costi per le attività svolte da parte dei non consorziati. Il Tribunale di MA, con sentenza n. 1346/2008, rigettava l'opposizione. La decisione veniva impugnata dalla società SC LD dinanzi alla Corte d'Appello di Bologna che, con la decisione impugnata, accoglieva l'appello, revocava il decreto ingiuntivo e condannava il Consorzio del RO di MA alla restituzione della somma di euro 64.570,14 ed al pagamento delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio. La decisione veniva motivata con l'avvenuta revisione generale della disciplina in un'ottica di unificazione della materia, ostativa alla reviviscenza o alla ultrattività di norme di fonte nazionale da ritenersi superate, e con la infondatezza della distinzione tra consorzi costituiti e consorzi riconosciuti, utilizzata dal Consorzio del RO di MA per giustificare il mancata tempestivo adeguamento statutario alle sopravvenute prescrizioni di legge.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1) Con il primo motivo il Consorzio RO di MA lamenta la violazione dell'art. 134 Cost. e dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, perché il giudice a quo avrebbe operato un giudizio virtuale di Ricorso 21561-2016 PU del 13-12-2018 legittimità costituzionale della legge 13 febbraio 1990 n. 26 (art. 360 primo comma n. 3 c.p.c.) - p. 11 del ricorso - 2) Con il secondo motivo il ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione dell'art. 3 Cost., della legge 13 febbraio 1990 n. 26 (art. 360 primo comma n. 3 c.p.c.) - p. 13 del ricorso - 3) Con il terzo motivo il ricorrente censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell'art. 15 delle disposizioni sulla legge generale, del Regolamento CE 2081/1992, dell'art. 53 della legge 24 aprile 1998 n. 128 (come sostituito dall'art. 14 della legge 21 dicembre 1999 n. 526), della legge 13 febbraio 1990 n. 26, per aver ritenuto quest'ultima abrogata per incompatibilità con il Regolamento CE 2081/1992 e con l'art. 53 della legge 24 aprile 1998 n. 128 (art. 360 primo comma n. 3 c.p.c.) - p. 13 del ricorso- 4) Con il quarto motivo il ricorrente rimprovera al giudice a quo la violazione e falsa applicazione dell'art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale, degli artt. 11 e 12 della legge 13 febbraio 1990 n. 26 e dell'art. 10 Regolamento CE 2081/1992, per aver ritenuto che la norma di rango comunitario avesse abrogato gli artt. 11 e 12 della legge 13 febbraio 1990 n. 26 (art. 360 primo comma n. 3 c.p.c.) - p. 18 del ricorso - 5) Con il quinto motivo il ricorrente deduce la falsa applicazione dell'art. 53, comma 18, della legge 24 aprile 1998 n. 128 che prevede l'obbligo per i consorzi costituiti di adeguare il proprio statuto, omettendo di considerare la fattispecie regolata dall'art. 53 comma 15 della legge 24 aprile 1998 n. 128 che non prevede alcun obbligo di adeguamento statutario per i consorzi già riconosciuti (art. 360 primo comma n. 3 c.p.c.) - p. 23 del ricorso - 6) Con il sesto motivo, in via condizionata al rigetto del motivo precedente, il richiedente deduce: (I) la violazione dell'art. 97 Cost. per avere ritenuto l'automatica decadenza del consorzio per effetto del mancato adeguamento dello statuto, creando una soluzione di continuità dell'attività amministrativa di vigilanza sul rispetto della legge 26/1990 in contrasto con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione;
(II) la violazione dell'art. 34, comma 4, del Dm 15 febbraio 1993 n. 253 che, in caso di mancato adeguamento dello statuto consortile, prevede non l'automatica decadenza, ma Ricorso 21561-2016 PU del 13-12-2018 la diversa conseguenza della revocabilità dell'incarico (peraltro mai intervenuta) ad opera dell'ente pubblico preposto alla vigilanza sulla legge 26/1990 - p. 25 del ricorso - 7) Con il settimo e ultimo motivo il ricorrente censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell'art. 91 c.p.c. per aver posto a suo carico le spese di entrambi i gradi di giudizio (art. 360 primo comma n. 3 c.p.c.) - p. 27 del ricorso - 8) Assumono carattere assorbente il motivo di ricorso numero quattro ed il numero cinque. Entrambi risultano fondati. La illustrazione delle ragioni richiede una preventiva ricognizione della normativa che regola la materia. - La I. n. 26/1990 prescrive le caratteristiche che il prosciutto deve possedere per assumere la denominazione d'origine RO di MA (zona tipica di produzione e stagionatura, caratteristiche merceologiche, prescrizioni produttive) e sottopone a controllo l'intera filiera produttiva e di vendita, affidandone l'esercizio al Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato, d'intesa con il Ministero dell'agricoltura e delle foreste e con il Ministero della Sanità, il quale può avvalersi, a tal fine, di un organismo specificamente abilitato, costituito da un consorzio volontario di produttori rispondente a precisi requisiti. — In attuazione dell'art. 10 del Regolamento (CEE) n. 2081/92 del Consiglio, del 14 luglio 1992, e all'articolo 14 del Regolamento (CEE) n. 2082/92 del Consiglio, del 14 luglio 1992, l'art. 53, comma 15, della I. n. 128/1998 prescrive quali attività possono essere svolte dai consorzi di tutela "riconosciuti". Di particolare rilievo risulta l'attività volta, secondo le direttive impartite dal Ministero delle politiche agricole e forestali, alla vigilanza, alla tutela e alla salvaguardia della DOP, della IGP o della attestazione di specificità rispetto ad abusi, atti di concorrenza sleale, contraffazioni, uso improprio delle denominazioni tutelate e comportamenti comunque vietati dalla legge;
tale attività è esplicata ad ogni livello e nei confronti di chiunque, in ogni fase della Ricorso 21561-2016 PU del 13-12-2018 produzione, della trasformazione e del commercio. Per l'esercizio di tali funzioni il consorzio si avvale di propri agenti, ai quali può essere attribuita la qualifica di agenti di pubblica sicurezza, ove possiedano i prescritti requisiti e prestino giuramento. L'art. 53, comma 18, prescrive che "i consorzi regolarmente costituiti alla data di entrata in vigore della presente disposizione devono adeguare, ove necessario, i loro statuti entro due anni dalla data di pubblicazione dei decreti di cui al comma 17 alle disposizioni emanate ai sensi del presente articolo". - La I. n. 526/1999, all'art. 14, attribuisce, in attuazione dei Regolamenti comunitari nn. 2081 e 2082 del 1992, al Ministero delle politiche agricole e forestali, l'attività di coordinamento dei controlli e di vigilanza sulle denominazioni protette e sulle attestazioni di specificità. L'attività di controllo, di cui all'articolo 10 Regolamento (CEE) n. 2081/92 e all'articolo 14 del Regolamento (CEE) n. 2082/92, è svolta da autorità di controllo pubbliche designate e da organismi privati autorizzati con decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali, i quali possono servirsi di organismi terzi. Il comma 15 dell'art. 14 stabilisce che i consorzi di tutela delle DOP, delle IGP e delle attestazioni di specificità sono costituiti ai sensi dell'articolo 2602 c.c. ed hanno funzioni di tutela, di promozione, di valorizzazione, di informazione del consumatore e di cura generale degli interessi relativi alle denominazioni. Ai fini che qui interessano è prescritto che: a) tali attività sono distinte da quelle di controllo e sono svolte nel pieno rispetto di quanto previsto all'articolo 10 del citato Regolamento (CEE) n. 2081/92 e all'articolo 14 del citato Regolamento (CEE) n. 2082/92; b) i consorzi di tutela già riconosciuti "svolgono le funzioni di cui al presente comma su incarico dell'autorità nazionale preposta ai sensi delle leggi vigenti e, nei casi di consorzi non ancora riconosciuti, su incarico conferito con decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali". c)i consorzi regolarmente costituiti alla data di entrata in vigore della presente disposizione devono adeguare, ove necessario, i loro statuti entro un Ricorso 21561-2016 PU del 13-12-2018 anno dalla data di pubblicazione dei decreti di cui al comma 17 alle disposizioni emanate ai sensi del presente articolo. — Il Decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297, che contiene le disposizioni sanzionatorie in applicazione del Regolamento (CEE) n. 2081/92, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli e alimentari, distingue la struttura di controllo pubblica designata o privata, autorizzata dal Ministero delle politiche agricole e forestali, ai sensi dell'articolo 53 della legge 24 aprile 1998, n. 128, come sostituito dall'articolo 14 della legge 21 dicembre 1999, n. 526, dai consorzi incaricati, i cui agenti vigilatori hanno qualità di agenti di pubblica sicurezza. 4) Tale attività ricognitiva del quadro normativo permette di trarre, ai fini della definizione dell'odierna controversia, le seguenti conclusioni: - il legislatore ha inteso introdurre una distinzione tra le attività di controllo previste dall'art. 10 del Regolamento 2801/1992 e dall'art. 14 del Regolamento 2082/1992 e i controlli e le altre funzioni esercitabili dai consorzi;
- esiste una differenza tra consorzi riconosciuti e consorzi regolarmente costituiti (si vedrà rilevante a quali fini). 5) Il mantenimento di tali differenze risponde ad una precisa volontà normativa, ribadita, come è emerso, in più provvedimenti. In altri termini, il legislatore non solo è consapevole di avere frammentato le attività di controllo, attribuendole ad organismi diversi, ma ha ritenuto di delineare un quadro normativo orientato proprio in tale direzione. 6) Il legislatore, fermo l'obbligo di istituire un organismo terzo al quale affidare le attività di cui agli artt. 10 e 14 dei Reg. CE 2081/92 e 2082/92, era libero di scegliere se attribuirgli funzioni più ampie e/o contigue oppure, come ha fatto, attribuire una serie di funzioni ad un altro soggetto, ed era del pari libero di scegliere quest'ultimo e le sue caratteristiche. L'esperienza dei consorzi di cui alla I. 26/1990 lo ha evidentemente indotto ad optare per il loro coinvolgimento nello svolgimento di talune attività ulteriori e/o complementari rispetto quelle disposte dal diritto comunitario. 7) Vero è che il giudice ha l'obbligo di interpretare il diritto in modo conforme al diritto dell'Unione (e ciò vale anche per i Regolamenti comunitari, Ricorso 21561-2016 PU del 13-12-2018 a proposito dei quali, in dottrina di parla di interpretazione conforme in senso improprio, avendo essi, al pari delle direttive self executing e dei principi generali dell'Unione, efficacia diretta), ma l'interpretazione conforme presuppone che il testo della norma sia oscuro, cioè suscettibile di una pluralità di interpretazioni (ed allora va prescelta l'interpretazione maggiormente conforme al diritto dell'Unione) ma non anche quelli in cui manchi la possibilità di scegliere fra più opzioni ermeneutiche: "l'univoco tenore letterale della norma impugnata preclude un'interpretazione adeguatrice" (Corte Cost.13/04/2017, n. 82). — l'attività di estrazione di significati dal testo linguistico consacrato nelle norme impone sempre al giudice il confronto con il testo e la sua opera non potrà essere legittimamente giustificata se il testo risulti abbandonato e se l'esito della sua attività risulti non coerente con il sistema e con l'attualizzazione del precetto legislativo. 8) Se il legislatore decide di regolamentare in modo diverso da quanto stabilito da una norma anteriore l'assetto degli interessi coinvolti, è perché ritiene la nuova valutazione più adeguata della precedente a soddisfare gli interessi generali. Egli, dunque, immette nuove norme nell'ordinamento e tale immissione può o meno essere accompagnata dall'abrogazione di quelle precedenti, la cui sopravvivenza è sottoposta in entrambi i casi alla valutazione dell'interprete. E quando l'intento del legislatore è univocamente diretto a contemperare il risultato innovativo con il quadro normativo precedente l'effetto legificante va assunto nella sua interezza a base dell'attività interpretativa. 9) Il tenore letterale dell'art. 14, comma 15 della I. n. 526/199, nella parte in cui attribuisce ai consorzi di tutela delle DOP, delle IGP e delle attestazioni di specificità funzioni ad hoc e precisa che esse sono distinte dalle attività di controllo e sono svolte nel pieno rispetto degli artt. 10 e 14, rispettivamente dei Regolamenti comunitari n. 2081 e n. 2082/1992, è da considerarsi chiaro ed univoco quanto al suo significato e alla connessa portata precettiva. In tal caso costituisce un criterio giurisprudenziale consolidato, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, secondo cui non vi sono i presupposti affinché Ricorso 21561-2016 PU del 13-12-2018 l'interprete ricorra ad altri criteri sussidiari di interpretazione, soprattutto se, attraverso tali procedimenti, possa pervenirsi al risultato di modificare la volontà della norma sì come inequivocabilmente espressa dal legislatore. L'unica eccezione è costituita dall'incompatibilità dell'effetto giuridico risultante dal significato della norma con il sistema normativo, non essendo consentito all'interprete correggere la norma nel significato tecnico proprio delle espressioni che la compongono nell'ipotesi in cui ritenga che tale effetto sia solo inadatto rispetto alla finalità pratica cui la norma stessa è intesa (di recente in tal senso cfr. Cass. 4/10/2018, n. 24165; Cass. 18/06/2018, n.16083). 10) Va altresì precisato che il diritto comunitario — nella specie, ai regolamenti evocati vanno aggiunti i Regolamenti n. 696/2003, il n. 510/2006, i quali, ai fini che qui interessano, hanno stabilito che le indicazioni protette oggetto del Reg. 2081/1992 sono di diritto iscritte nelle nuove denominazioni DOP ed IGP — ha carattere esauriente e uniforme per la tutela del marchio comunitario (Corte Giustizia CE 8/09/2009 nella causa C-478/07). 11) Ne consegue che, nel caso in cui la tutela nazionale dell'indicazione geografica contrasti con il diritto comunitario, la prima dovrebbe essere disapplicata. Al di fuori dal campo di applicazione dei Regolamenti evocati però — escluso, dunque, che possa esservi la sostituzione dei titoli dì produzione per le indicazioni geografiche disposti a livello comunitario con quelle nazionali, magari meno severi, perché ciò renderebbe inutili gli sforzi qualitativi degli imprenditori per accedere ai marchi comunitari — gli Stati membri possono disciplinare, ciascuno nell'ambito del proprio territorio, forme di tutela ulteriori relative alla tutela e alla commercializzazione dei prodotti (Cons. Stato, 18/10/1999, n. 1427 ha ritenuto le attività svolte dal Consorzio di tutela del Grana Padano conformi con le regole a tutela del marchio comunitario introdotte con il Regolamento CE n. 2081/1992, precisando, con evidente rilievo per la fattispecie per cui è causa, che il provvedimento comunitario del 1992 nasce dalla espressa volontà del Consiglio di tutelare, tra l'altro, prodotti che già gli Stati membri avevano definiti "denominazioni d'origine controllata", diffuse ed apprezzate, da un lato dai produttori e, dall'altro, "dai consumatori Ricorso 21561-2016 PU del 13-12-2018 che dispongono di prodotti pregiati che offrono una serie di garanzie sul metodo di fabbricazione e sull'origine". L'individuazione degli elementi che caratterizzano il prodotto tutelato dalla Comunità con la registrazione si raccorda, pertanto, logicamente e teleologicamente, alla definizione che lo Stato membro ha fissato con il provvedimento di riconoscimento della denominazione di origine, fissandone caratteristiche e metodologia di ottenimento, definizione che, a sua volta, ha avuto, come presupposto indefettibile stabilito dalla legge nazionale, l'osservanza degli "usi leali e costanti"). 12) Contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte di appello nella sentenza impugnata, l'Istituto Qualità MA non esaurisce le attività di controllo esplicabili. Vero è che, come riconosce il Consorzio, dopo l'entrata in vigore del diritto comunitario non gli spettava più l'esercizio delle funzioni attribuite all'Istituto Qualità MA, ma non per questo sono venuti meno né i suoi obblighi di controllo e di verifica per gli ambiti non riguardanti la tutela del marchio comunitario, né la sua legittimazione a pretendere il pagamento delle tariffe corrispondenti. 13) Il nodo problematico relativo alla distinzione tra consorzi riconosciuti e consorzi costituiti è ricostruibile come segue. Il riconoscimento, ottenuto dal Consorzio del RO di MA con DM 12 aprile 1994, previa verifica del possesso dei requisiti statutari, organizzativi e di rappresentanza previsti dall'articolo 11 comma 2 legge 13/02/1990 n. 26, gli attribuiva, fino ad eventuale revoca (mai intervenuta), l'abilitazione a svolgere una funzione di rilevanza pubblica, avente ad oggetto la tutela della denominazione di origine RO di MA, per conto del Ministero dell'Industria, Commercio e Artigianato di concerto con i Ministeri dell'Agricoltura e della Sanità (le attività svolte da soggetti privati, quali sono il Consorzio per la tutela del formaggio "Grana Padano" e la società di Certificazione della qualità alimentare, per le certificazioni di conformità del prodotto e per i controlli volti a prevenire abusi rispetto alle prescrizioni del regolamento CEE n. 2081 del 1992, in quanto rientranti nei compiti essenziali dello Stato in materia di alimentazione e, quindi, nell'ambito dei servizi economici di carattere generale, sono state Ricorso 21561-2016 PU del 13-12-2018 ricondotte all'esercizio privato di pubbliche funzioni e cioè ad attività di diritto pubblica da Cass. 10/01/2008, n.355). 14) I consorzi costituiti sono, per contro, quelli che, fino al 1998, avevano svolto attività di rilevanza meramente privatistica. Tanto spiegherebbe, ad avviso del ricorrente, perché l'adeguamento dello statuto sia richiesto dall'articolo 53, comma 18, della I. 128/1998 (come modificata dalla legge comunitaria per il 1999) solo questi ultimi. In effetti, individuate le funzioni assolte dai consorzi di tutela delle DOP, delle IGP e delle attestazioni di specificità e distintele da quelle previste dagli artt. 10 e 14, rispettivamente, del Reg. CEE 2081/1992 e Reg. CEE 2082/1992, il legislatore ha previsto non solo che i consorzi di tutela già riconosciuti — in questa condizione si trova il Consorzio RO di MA — svolgano tali funzioni su incarico dell'autorità nazionale preposta dalle leggi vigenti, e quelli non ancora riconosciuti, invece, su incarico conferito con decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali, ma anche — al successivo comma 18 — che quelli regolarmente costituiti adeguino, ove necessario, i loro statuti entro due anni dalla data di pubblicazione dei decreti del Ministro delle politiche agricole e forestali, da emanare entro il 31 marzo 2000, contenenti le disposizioni generali relative ai requisiti di rappresentatività per il riconoscimento dei consorzi di tutela nonché i criteri che assicurino una equilibrata rappresentanza delle categorie dei produttori e dei trasformatori interessati alle DOP, IGP e STG negli organi sociali dei consorzi stessi. 15) Risulta evidente, dunque, come sui soli consorzi regolarmente costituiti ed in vista del loro riconoscimento gravasse l'obbligo eventuale ("ove necessario") di adeguare il proprio statuto, affinché potessero svolgere funzioni di natura pubblicistica, i cui costi, secondo criteri stabiliti con regolamento del Ministro delle politiche agricole e forestali, fossero a carico di tutti i produttori e di tutti gli utilizzatori (comma 16 dell'art. 53 della I. n. 526/1999). 16) Ne consegue l'accoglimento del ricorso. 17) La sentenza impugnata va cassata con rinvio alla Corte d'Appello di Bologna, in diversa composizione, che provvederà anche alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.Ricorso 21561-2016 PU del 13-12-2018

PQM

La Corte accoglie il ricorso. Cassa la decisione impugnata e rinvia il procedimento alla Corte d'Appello di Bologna, in diversa composizione, che pr