CASS
Ordinanza 8 aprile 2022
Ordinanza 8 aprile 2022
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- 1. L’eccesso di potere giurisdizionale ex art. 111, co. 8, Cost.: il sindacato del giudice amministrativo tra limiti e poteri. L’invasione della sfera riservata alla…Tania Linardi · https://www.giustiziainsieme.it/it/home
Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., ordinanza 08/04/2022, n. 11456 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 11456 |
| Data del deposito : | 8 aprile 2022 |
Testo completo
ORDINANZA sul ricorso 25373-2020 proposto da: TECNOLOGIE SANITARIE S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente durniciliata in ROMA, VIA SABOTINO 2 -A, presso lo studio dell'avvocato VALENTINO VULPETTI, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato CARLO COMANDE';
- ricorrente -
contro H.C. HOSPITAL CONSULTING S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA Civile Ord. Sez. U Num. 11456 Anno 2022 Presidente: D'ASCOLA PASQUALE Relatore: MAROTTA CATERINA Data pubblicazione: 08/04/2022 DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dagli avvocati NA CA ed ON BI;
- con troricorrente - contro REGIONE SICILIA - ASSESSORATO ECONOMIA - CENTRALE IDRICA DI COMMITTENZA, ASSESSORATI INFRASTRUTTURE E MOBILITÀ - UREGA CENTRALE, UREGA PALERMO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- resistenti - nonchè contro ALTHEA ITALIA S.P.A., A.R.N.A.S. - AZIENDA OSPEDALIERA DI RILIEVO NAZIONALE ALTA SPECIALIZZAZIONE CIVICO DI IN NF DI PALERMO, AZIENDA OSPEDALIERA OSPEDALI RIUNITI VILLA SOFIA CERVELLO DI PALERMO, AZIENDA OSPEDALIERA UNIVERSITARIA POLICLINICO PAOLO GIACCONE DI PALERMO, AZIENDA SANITARIA RO DI TRAPANI, AZIENDA SANITARIA RO DI CALTANISSETTA, AZIENDA SANITARIA RO DI ENNA, AZIENDA SANITARIA RO DI RAGUSA, AZIENDA SANITARIA RO DI SIRACUSA, AZIENDA SANITARIA RO DI AGRIGENTO, AZIENDA SANITARIA RO DI CATANIA, AZIENDA OSPEDALIERA DI RILIEVO NAZIONALE E DI ALTA SPECIALIZZAZIONE GARIBALDI DI CATANIA, AZIENDA OSPEDALIERA PER L'EMERGENZA CANNIZZARO DI CATANIA, AZIENDA SANITARIA RO DI MESSINA, IRCCS - CENTRO NEUROLESI BONINO PULEJO DI MESSINA, AZIENDA OSPEDALIERA PAPARDO DI MESSINA, AZIENDA OSPEDALIERA UNIVERSITARIA POLICLINICO G. MARTINO DI MESSINA, AZIENDA OSPEDALIERA UNIVERSITARIA POLICLICNICO VITTORIO EMANUELE DI CATANIA, AZIENDA OSPEDALIERA PIEMONTE DI MESSINA, REGIONE SICILIANA ASSESSORATO INFRASTRUTTURE E MOBILITÀ DIPARTIMENTO REGIONALE TECNICO, REGIONE SICILIANA - ASSESSORATO ECONOMIA - Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -2- DIPARTIMENTO BILANCIO E TESORO - RAGIONERIA CENTRALE DELLA REGIONE SICILIANA - SERVIZIO 6 - CENTRALE UNICA DI COMMITTENZA;
- intimati -
avverso la sentenza n. 17/2020 del CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA, depositata il 07/01/2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/01/2022 dal Consigliere CATERINA MAROTTA;
lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto LUIGI SALVATO, il quale chiede che la Corte dichiari inammissibile il ricorso. Fatti di causa 1. La controversia riguarda la gara telematica regionale, indetta dalla Centrale unica di committenza della Regione Sicilia, a mezzo del suo Dirigente Avvocato Fabio Damiani, con decreto n. 2443 del 21 dicembre 2016, per la prestazione dei servizi integrati di gestione e manutenzione delle apparecchiature elettromedicali per le Aziende Sanitarie ed Ospedaliere della Regione Sicilia, per un importo complessivo quinquennale a base d'asta pari ad euro 202.400.318,17 di cui euro 127.500,00 per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso, oltre IVA. In dettaglio l'appalto era suddiviso in quattro lotti territoriali, da aggiudicarsi secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa: lotto 1 (Palermo e Trapani), lotto 2 (Caltanissetta, Ragusa, Siracusa e Agrigento), lotto 3 (Catania) e lotto 4 (Messina). Con Decreto n. 179 del 20/2/2017 il Dirigente del Servizio nominava la Commissione di gara presieduta dallo stesso avvocato Damiani e, previo sorteggio da parte dell'Ufficio regionale per l'espletamento di gare per l'appalto di lavori pubblici (UREGA), composta da un componente esperto in materie giuridiche (avv. Letizia Batticani) e da un geologo (dott. Domenico Pontillo). All'esito della procedura concorrenziale erano aggiudicati, con decreto del Dirigente responsabile del servizio n. 254 del 28 febbraio 2018, a Tecnologie Sanitarie S.p.A. entrambi i lotti per i quali detta società aveva partecipato (ossia 1 e 2). I lotti 3 e 4 erano invece aggiudicati ad LT S.p.A. Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -3- 2. HC Hospital Consulting S.p.A., avendo partecipato alla selezione per i lotti 2 e 4, impugnava gli atti di gara davanti al TAR Sicilia - Palermo, articolando tre motivi di censura, tutti riguardanti la composizione della Commissione di gara. Tecnologie Sanitarie interponeva ricorso incidentale. All'esito del giudizio, il TAR, con sentenza n. 79 del 14 gennaio 2019, disattese le eccezioni preliminari, dichiarava infondati i primi due motivi di ricorso e in parte inammissibile la terza censura, che tuttavia accoglieva nella restante parte, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati. Inoltre, dichiarava improcedibile e infondato il ricorso incidentale proposto da Tecnologie Sanitarie. In particolare, per quello che rileva in questa sede, il TAR riteneva fondata la censura della società ricorrente relativa alla mancanza di esperienza e competenza del componente della commissione dott. Pontillo sul presupposto che all'Amministrazione procedente non fosse sottratto il potere-dovere di verificare in concreto, anche a valle del sorteggio operato dall'UREGA, il possesso della specifica competenza, rispetto all'oggetto del contratto, del commissario esterno - diverso dal Presidente - chiamato a comporre (nella predetta qualità) la commissione di gara. 3. La sentenza di primo grado era impugnata da Tecnologie Sanitarie S.p.A. (ricorso n. 197/2019) e LT S.p.A. (ricorso n. 207/2019), aggiudicatarie rispettivamente dei lotti 1 e 2 e dei lotti 3 e 4, controinteressate in primo grado. 4. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana disponeva dapprima istruttoria con ordinanza n. 215/2019 e successivamente, con ordinanza cautelare n. 325/2019, accoglieva parzialmente l'istanza cautelare precisando che gli effetti della sentenza di primo grado dovevano intendersi limitati ai soli lotti 2 e 4 e che l'annullamento degli atti di gara quanto ai lotti 2 e 4 comportava, quale effetto, la loro rinnovazione a partire dalla nomina di una nuova commissione giudicatrice, con salvezza delle domande e delle offerte già presentate, sulle quali si sarebbe poi dovuta pronunciare la nuova commissione. Rìc. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -4- Nei giudizi di appello si costituivano HC Hospital Consulting S.p.A., la Regione Sicilia - Assessorato economia - Dipartimento bilancio e tesoro - Ragioneria Generale - Centrale Unica di Committenza, Regione Sicilia - Assessorato delle infrastrutture e della mobilità - UREGA Centrale e Regione Sicilia - Assessorato economia - Dipartimento bilancio e tesoro - Ragioneria Generale - Centrale Unica di Committenza, Regione Sicilia - Assessorato delle infrastrutture e della mobilità - UREGA Palermo, oltre che, rispettivamente nei due giudizi, LT S.p.A. e Tecnologie Sanitarie S.p.A. All'udienza pubblica dell'Il dicembre 2019 i ricorsi n. 197/2019 e n. 207/2019, previa riunione, venivano trattenuti in decisione. 5. Con sentenza n. 17 del 7/1/2020 il CGARS, in parziale riforma della sentenza impugnata, delimitava l'effetto demolitorio di quest'ultima ai lotti 2 e 4 e precisava che lo stesso riguardava, oltre che l'atto di nomina della commissione di gara per tali lotti, gli atti successivi a tale nomina, non anche il segmento di gara anteriore alla nomina della commissione;
confermava, nel resto, la decisione del TAR dichiarando parzialmente improcedibili ed in parte respingendo gli appelli. Per quello che rileva nel presente giudizio, il Consiglio di Giustizia Amministrativa riteneva infondata la censura della Tecnologie Sanitarie S.p.A. concernente la ritenuta irregolare composizione della commissione di gara con l'inclusione di un soggetto, il dott. Pontillo, privo della specifica professionalità tecnica nel settore. Premetteva che l'art. 8 della legge regionale n. 12 del 2011 suddivide il subprocedimento di nomina della commissione di gara in due parti, una intestata all'UREGA, preordinata alla scelta dei componenti esperti tramite sorteggio, oltre che alla designazione del Presidente, e l'altra, di cui è titolare la stazione appaltante, finalizzata alla nomina della commissione di gara. Evidenziava che fra gli atti impugnati vi era il decreto del Dirigente del Servizio n. 179/2017 con il quale la Centrale Unica di Committenza aveva nominato la Commissione dando conto, nelle premesse, dell'avvenuto sorteggio a opera dell'UREGA, così compiutamente tenendo distinti i due momenti e i differenti compiti attribuiti alle soggettività coinvolte. Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -5- Assumeva che l'intero subprocedimento è concepito per assicurare l'imparzialità e la competenza della commissione di gara. A tale risultato finale è sicuramente finalizzato il sorteggio dei componenti esperti della commissione da parte dell'UREGA la quale è vincolata, dalla normativa, a seguire tale prescritto procedimento. Escludeva che non residuasse alcun margine di valutazione in capo alla stazione appaltante, salvo a voler ritenere del tutto inutile il provvedimento di nomina adottato da quest'ultima (e di cui la medesima è responsabile). Sottolineava che la procedura delineata dalla normativa per la nomina della commissione è espressamente finalizzata a designare esperti nello specifico settore della gara e non può essere utilizzata per giustificare la nomina di soggetti privi in maniera evidente della competenza prescritta. In particolare, il meccanismo del sorteggio dei membri del seggio di gara non poteva dispensare l'Amministrazione da una verifica quanto alla composizione della commissione, al fine di riscontrare la sussistenza di professionalità tecniche all'altezza della complessità o comunque della rilevanza dell'appalto. Ciò specialmente considerando, da un lato, la specifica e non comune dimensione, oltre che la rilevanza, dell'appalto in contestazione, nonché la competenza e l'impegno richiesto ai commissari (l'esame delle offerte tecniche era durato da luglio a dicembre 2017 e si era articolato in numerose sedute) e, dall'altro lato, il curriculum del sorteggiato (geologo) che risultava non solo privo della laurea più consona al settore ma anche scevro, all'epoca della nomina, di esperienze dì gara analoghe. A fronte di una situazione siffatta, sarebbe stato del tutto irragionevole ritenere che la stazione appaltante non avesse il potere di sindacare il sorteggio effettuato dall'UREGA. Aggiungeva che non erano emersi dall'istruttoria disposta dal Consiglio con ordinanza collegiale n. 215/2019 elementi idonei a confutare il giudizio di mancanza, all'interno della commissione, di componenti dotati di specifica professionalità tecnica nel settore. Dell'idonea competenza tecnica avrebbe dovuto essere portatore il dott. Pontillo (posto che il Presidente e l'altro componente erano dei giuristi), anche considerata la necessità di una prevalenza di esperti nel settore che richiedeva che nella compagine del Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -6- seggio di gara vi fosse almeno un soggetto dotato della specifica competenza tecnica. Nondimeno il predetto risultava in possesso di un titolo (di geologo) non direttamente ascrivibile alla materia di riferimento (gestione delle apparecchiature elettromedicali) ed aveva dichiarato di avere partecipato a gare pubbliche non afferenti al settore tecnico interessato. In particolare, il curriculum presentato e la risposta all'ordinanza istruttoria citata avevano evidenziato che, all'epoca della nomina (14 febbraio 2017), il dott. Pontillo era stato sorteggiato in due sole gare, entrambe afferenti all'acquisto di prodotti (defibrillatori, unità di trasmissione elettrografica e arredi sanitari), e non alla relativa gestione. L'unica gara, cui il predetto aveva partecipato, relativa a un servizio si era svolta successivamente al 14 febbraio 2017 e, in quanto riguardante una procedura relativa ai servizi professionali di ortopedia, era soggetta a logiche e competenze del tutto diverse rispetto al servizio oggetto della gara controversa, articolato e quantitativamente assai rilevante. Quest'ultima circostanza, in particolare, pur non potendo rilevare in termini assoluti, era indicativa, nel caso di specie, congiuntamente con le altre peculiarità del caso, della criticità della nomina. Nessuna delle gare cui il predetto aveva partecipato, anche successivamente al 14 febbraio 2017, riguardava la manutenzione e gestione di servizi medicali e nessuna di esse aveva ad oggetto, sia pure in senso ampio, attività in qualche modo connesse con l'ingegneria clinica. Ad avviso del Consiglio di Giustizia Amministrativa, dunque, non solo il titolo di studio ma anche il curriculum e l'elenco delle gare nelle quali è stato estratto "misuravano la distanza" della nomina in esame dal principio per cui la commissione deve essere costituita da "esperti nello specifico settore cui afferisce l'oggetto del contratto", fissato dall'art. 77 del d. Igs. n. 50 del 2016 e dall'art. 8 della I.r. n. 12/2011. 6. La sentenza del Consiglio di Stato è stata impugnata dinanzi alle Sezioni Unite di questa Corte dalla Tecnologie Sanitarie S.p.A. con due motivi. Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -7- 7. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell'art. 380-bis 1 cod. proc. civ. 8. Ha opposto difese con rituale controricorso la H.C. Consulting S.p.A.. 9. La Regione Sicilia, gli Assessorati e gli UREGA hanno depositato, a mezzo dell'Avvocatura dello Stato, atto di costituzione ai fini della partecipazione all'udienza pubblica. 10. Le altre parti intimate non hanno svolto attività difensiva. 11. La società ricorrente (ora Polygon S.p.A.) e la HC Hospital Consulting S.p.A hanno depositato memoria. 12. La società ricorrente ha anche presentato istanza di rinvio della camera di consiglio. Ragioni della decisione 1. Va preliminarmente disattesa l'istanza di rinvio dell'adunanza camerale presentata dalla Polygon S.p.A. (già Tecnologie Sanitarie S.p.A.) sul presupposto che l'interesse alla decisione del presente ricorso dipenderebbe dall'impugnativa proposta dalla medesima società avverso l'esclusione dalla nuova procedura di gara indetta dalla Centrale Unica di Committenza con riferimento ai lotti 2 e 4 in quanto si determinerebbe uno stallo per un tempo imprecisato del presente giudizio il cui oggetto è, peraltro, circoscritto al denunciato eccesso di potere giurisdizionale. 2. Con il primo ricorso la ricorrente denuncia l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al potere legislativo ai sensi degli artt. 360, comma 1, n. 1, cod. proc. civ. e 362 cod. proc. civ. nonché dell'art. 111 Cost. e 110 Cod. proc. amm. Sostiene che il CGARS, ritenendo che la stazione appaltante avrebbe dovuto esercitare poteri di verifica e valutazione per accertare l'effettiva esperienza e competenza del dott. Pontillo, nominato come membro di gara a seguito di regolare sorteggio ai sensi dell'art. 8 della Legge Regionale n. 12/2011, avrebbe surrettiziamente abrogato la suddetta norma regionale creandone una inesistente secondo la quale l'Amministrazione disporrebbe di un potere di valutazione a valle del sorteggio. Assume che il CGARS non avrebbe potuto sindacare sull'iscrizione del dott. Pontillo all'interno della Sottosezione B2.12 dell'Albo regionale degli Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -8- esperti né contestare alla Centrale Unica di Committenza della Regione Sicilia di non essersi attivata per accertare l'effettiva competenza dei commissari. 3. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione dell'art. 8 della legge Regionale Sicilia n. 12/2011 in relazione all'art. 360, comma 1, n. 1 cod. proc. civ. e 362 cod. proc. civ. nonché dell'art. 111 Cost. e 110 cod. proc. amm. per eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera riservata all'Amministrazione. Sostiene che la valutazione di inidoneità del dott. Pontillo a poter legittimamente far parte di una Commissione di gara per l'affidamento di servizi medicali resa dal CGARS incorrerebbe in un eccesso di potere giudiziario in quanto farebbe riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati e rispetto ai quali il Giudice amministrativo non si potrebbe sostituire all'amministrazione. 4. Entrambi i motivi sono inammissibili. 5. Per risalente e constante indirizzo di questa Corte l'eccesso di potere giurisdizionale - qui denunciato - che costituisce un aspetto dei motivi inerenti alla giurisdizione per i quali le sentenze dei Giudici speciali possono essere impugnate dinanzi a queste Sezioni Unite, in base all'art. 111 Cost., comma 8, si verifica o per motivi inerenti alla esistenza stessa della giurisdizione, ovvero quando di questa si oltrepassino, in concreto, i limiti esterni, realizzandosi la prima ipotesi qualora si eserciti la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (oppure, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale), verificandosi, invece, la seconda ove l'organo di giustizia amministrativa giudichi su materie attribuite alla giurisdizione ordinaria o ad altra e diversa giurisdizione speciale (oppure neghi la propria giurisdizione sull'erroneo presupposto che essa appartenga ad altri), ovvero quando, per materie attribuita alla propria giurisdizione, compia un sindacato di merito pur essendo la propria cognizione rigorosamente limitata alla indagine di legittimità degli atti amministrativi (fra le tante, Cass., Sez. Un., 29 marzo 2017, n. 8117; Cass., Sez. Un., 6 marzo 2020, n. 6462). Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -9- 6. Tale vizio, dunque, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione - che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze 'abnormi', 'anomale' ovvero di uno 'stravolgimento' radicale delle norme di riferimento' sicché, tale vizio non è configurabile per errores in procedendo o in iudicando, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell'esercizio del potere medesimo (tra le molte: Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7839; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770). 7. È stato, altresì, precisato che l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete. Tale eccesso non sussiste, invece, nel caso in cui detto giudice si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia egualmente dato luogo ad un provvedimento 'abnorme o anomalo' ovvero abbia comportato uno 'stravolgimento' delle norme di riferimento (cfr. Cass., Sez. Un., 25 marzo 2019, n. 8311; Cass., Sez. Un., 11 giugno 2021, n. 16489). Così, non rientra in detto ambito il rinvenimento da parte del giudice amministrativo della regola iuris applicabile con la precisazione che nella ( ipotesi di una mancata o inesatta applicazione di una norma di legge si configura, al più, un error in iudicando ma non si verifica quella creazione di Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -10- una norma inesistente, comportante un'invasione della sfera di attribuzione del potere legislativo sindacabile dalla Corte di cassazione ai sensi dell'art. 362, comma 1, cod. proc. civ. (Cass., Sez. Un., 27 giugno 2018, n. 16974; Cass., Sez. Un., 13 maggio 2013, n. 11347). È stato, in particolare, ritenuto che non si configura alcun eccesso di potere giurisdizionale quando il giudice amministrativo si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la voluntas legis applicabile nel caso concreto, anche se questa abbia desunto non dal tenore letterale delle singole disposizioni, ma dalla ratio del loro coordinamento sistematico, potendo dare luogo, tale operazione, semmai, ad un error in iudicando, non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale (Cass., Sez. Un., 30 luglio 2018, n. 20168; Cass., Sez. Un., 27 giugno 2018, n. 16957; Cass., Sez. Un., 27 giugno 2018, n. 16974; Cass., Sez. Un., 30 marzo 2017, n. 8282; Cass., Sez. Un., 12 dicembre 2012 n. 22784). 8. Si è anche rimarcato che l'eccesso di potere per sconfinamento del giudice amministrativo nell'ambito riservato alla potestà del legislatore costituisce, come incisivamente ha rilevato il Procuratore generale nella sua requisitoria scritta, una «evenienza estrema e al contempo marginale nell'esperienza del diritto, che è nella legge ma anche nell'applicazione ed interpretazione che ne danno i giudici» (così Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770); ragion per cui se il giudice amministrativo ha compiuto un'attività ricostruttiva del sistema interpretando la norma in un certo senso, l'eventuale errore dallo stesso commesso potrà, al più, come detto, ridondare in un error in iudicando, ma non trasmodare nell'eccesso di potere che abilita queste Sezioni Unite ad intervenire con una pronuncia cassatoria. 9. È opportuno aggiungere che, con riferimento ai limiti del sindacato di questa Corte, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 6/2018, dopo aver confermato il descritto assetto, ha escluso «soluzioni intermedie», pur limitate «ai casi in cui si sia in presenza di sentenze 'abnormi' o 'anomale' ovvero di uno 'stravolgimento', a volte definito radicale, delle 'norme di riferimento'», poiché «attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -11- del vizio è, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive». Il controllo del limite esterno della giurisdizione - che l'art. 111, comma ottavo, Cost., affida alla Corte di cassazione - non include, perciò, il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errores in iudicando o in procedendo per contrasto con il diritto dell'Unione europea, salva l'ipotesi, 'estrema', non sussistente nella specie, in cui l'errore si sia tradotto in una interpretazione delle norme europee di riferimento in contrasto con quelle fornite dalla Corte di giustizia europea, sì da precludere l'accesso alla tutela giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo (Cass., Sez. Un., 10 maggio 2019, n. 12586). 10. Nella presente fattispecie, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, lungi dall'aver travalicato e violato i limiti della giurisdizione, ha interpretato le norme di riferimento ed in particolare ritenuto, come ricordato nello storico di lite, che l'art. 8 della legge regionale n. 12 del 2011 suddividesse il subprocedimento di nomina in due fasi, una riservata all'UREGA e una propria della Centrale Unica di Committenza cui, a termini del comma 2 di detta disposizione, è rimessa la valutazione della richiesta esperienza nello specifico settore cui si riferisce l'oggetto del contratto. Ciò, dunque, nell'interpretazione del Giudice amministrativo, a prescindere dalle pur previste modalità di sorteggio fra gli iscritti all'albo di esperti costituito ai sensi del comma 7 del medesimo art. 8 da professionisti, con almeno dieci anni di iscrizione nei rispettivi albi professionali e da professori universitari di ruolo. In sostanza, il CGARS, sulla scorta del complesso delle pertinenti disposizioni, è pervenuto alla conclusione che le modalità del sorteggio non sottraggano alla stazione appaltante ogni potere in ordine alla designazione dei commissari e ciò ha tratto, nell'ottica di una interpretazione sistematica, dalla previsione di cui al richiamato art. 8 che, al comma 2, espressamente attribuisce alla stazione appaltante il potere di nomina (potere che resterebbe privo di contenuto se detta stazione dovesse limitarsi ad una mera, inutile, reiterazione dell'individuazione nominativa risultante all'esito del sorteggio). Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -12- Si tratta, dunque, di esercizio dell'attività di interpretazione della norma tipicamente rientrante nell'ambito dello ius dicere. La sentenza del Giudice amministrativo risulta in modo inequivoco contenente il proprium della giurisdizione, cioè l'interpretazione normativa per vagliare la sussistenza o meno della legittimità dell'atto amministrativo impugnato (si vedano anche, sulla interpretazione delle norme quale proprium della giurisdizione, che in quanto tale, anche se effettuato in modo erroneo, rimane entro i limiti interni della giurisdizione stessa, Cass. n. 27770/2020 cit.; Cass., Sez. Un., 15 ottobre 2020 n. 22375; Cass., Sez. Un., 5 dicembre 2019, n. 31758; Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2017, n. 30201). 11. Che si tratti di esercizio del potere di interpretazione si evince, del resto, con ogni evidenza dalla stessa posizione assunta dalla Tecnologie Sanitarie S.p.A. in sede di ricorso, ancora ribadita nella memoria, ove la società, dopo aver premesso che la lettura della normativa regionale non poteva che portare a ritenere che l'atto di nomina avrebbe dovuto recepire gli esiti del sorteggio la cui regola, in sé, garantisce da un lato la competenza ed assicura dall'altro la trasparenza, ha aggiunto: "che questo sia l'unico significato possibile, sul piano letterale e vieppiù su quello teleologico della disciplina in esame risulta di palmare evidenza e, invero, non richiede neppure operazioni esegetiche particolarmente complesse, data la chiarezza della norma regionale". Il che è evidentemente espressivo di una critica all'opzione interpretativa del Giudice amministrativo che, però, nella inammissibile prospettazione della società è per ciò solo sconfinata in una invasione del potere legislativo. Tale invasione, in realtà, non vi è stata avendo il CGARS solo esercitato il potere interpretativo che lo ha determinato a ritenere non dispensata l'Amministrazione, quanto alla composizione della commissione, da una verifica della presenza di personalità tecniche all'altezza della complessità o comunque rilevanza dell'appalto, verifica richiesta non solo dall'art. 8 della I.r. citata ma anche dall'art. 77 del d.lgs. n. 50 del 2016. 12. Né può ritenersi che vi sia stata una invasione della sfera riservata alla p.a. Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -13- Non è, infatti, vero che l'intervento del CGARS riguardi un potere amministrativo non ancora esercitato ma solo la rilevata non conformità del provvedimento con cui la Centrale Unica di Committenza aveva nominato la Commissione di Gara (di cui faceva parte il dott. Politto) a quanto previsto dalla normativa vigente. Non c'è stata alcuna volontà del CGARS di sostituirsi a quella dell'amministrazione che, come evidenziato da questa Corte, sussiste "solo quando l'indagine svolta dal giudice amministrativo non sia rimasta nei limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, ma sia stata strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell'opportunità e convenienza dell'atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, esprima una volontà dell'organo giudicante sostitutiva di quella dell'amministrazione, nel senso che, attraverso un sindacato di merito, si estrinsechi in una pronuncia autoesecutiva, intendendosi per tale quella che abbia il contenuto sostanziale e l'esecutorietà stessa del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa" (Cass., Sez. Un., 2 febbraio 2018, n. 2582; Cass., Sez. Un., 28 aprile 2011, n. 9443). 13. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile. 14. La regolamentazione delle spese segue la soccombenza. 15. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, deve darsi atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalle ricorrenti.
P.Q.M.
La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara il ricorso inammissibile;
condanna la ricorrente al pagamento, in favore della HC Consulting S.p.A., delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 10.000,00 per compensi professionali oltre accessori di legge e rimborso forfetario in misura del 15%. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della I. n. 228 del 2012, dichiara la Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -14- sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte delle ricorrenti, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte suprema di cassazione, il 25 gennaio 2022.
- ricorrente -
contro H.C. HOSPITAL CONSULTING S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA Civile Ord. Sez. U Num. 11456 Anno 2022 Presidente: D'ASCOLA PASQUALE Relatore: MAROTTA CATERINA Data pubblicazione: 08/04/2022 DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dagli avvocati NA CA ed ON BI;
- con troricorrente - contro REGIONE SICILIA - ASSESSORATO ECONOMIA - CENTRALE IDRICA DI COMMITTENZA, ASSESSORATI INFRASTRUTTURE E MOBILITÀ - UREGA CENTRALE, UREGA PALERMO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- resistenti - nonchè contro ALTHEA ITALIA S.P.A., A.R.N.A.S. - AZIENDA OSPEDALIERA DI RILIEVO NAZIONALE ALTA SPECIALIZZAZIONE CIVICO DI IN NF DI PALERMO, AZIENDA OSPEDALIERA OSPEDALI RIUNITI VILLA SOFIA CERVELLO DI PALERMO, AZIENDA OSPEDALIERA UNIVERSITARIA POLICLINICO PAOLO GIACCONE DI PALERMO, AZIENDA SANITARIA RO DI TRAPANI, AZIENDA SANITARIA RO DI CALTANISSETTA, AZIENDA SANITARIA RO DI ENNA, AZIENDA SANITARIA RO DI RAGUSA, AZIENDA SANITARIA RO DI SIRACUSA, AZIENDA SANITARIA RO DI AGRIGENTO, AZIENDA SANITARIA RO DI CATANIA, AZIENDA OSPEDALIERA DI RILIEVO NAZIONALE E DI ALTA SPECIALIZZAZIONE GARIBALDI DI CATANIA, AZIENDA OSPEDALIERA PER L'EMERGENZA CANNIZZARO DI CATANIA, AZIENDA SANITARIA RO DI MESSINA, IRCCS - CENTRO NEUROLESI BONINO PULEJO DI MESSINA, AZIENDA OSPEDALIERA PAPARDO DI MESSINA, AZIENDA OSPEDALIERA UNIVERSITARIA POLICLINICO G. MARTINO DI MESSINA, AZIENDA OSPEDALIERA UNIVERSITARIA POLICLICNICO VITTORIO EMANUELE DI CATANIA, AZIENDA OSPEDALIERA PIEMONTE DI MESSINA, REGIONE SICILIANA ASSESSORATO INFRASTRUTTURE E MOBILITÀ DIPARTIMENTO REGIONALE TECNICO, REGIONE SICILIANA - ASSESSORATO ECONOMIA - Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -2- DIPARTIMENTO BILANCIO E TESORO - RAGIONERIA CENTRALE DELLA REGIONE SICILIANA - SERVIZIO 6 - CENTRALE UNICA DI COMMITTENZA;
- intimati -
avverso la sentenza n. 17/2020 del CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA, depositata il 07/01/2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/01/2022 dal Consigliere CATERINA MAROTTA;
lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto LUIGI SALVATO, il quale chiede che la Corte dichiari inammissibile il ricorso. Fatti di causa 1. La controversia riguarda la gara telematica regionale, indetta dalla Centrale unica di committenza della Regione Sicilia, a mezzo del suo Dirigente Avvocato Fabio Damiani, con decreto n. 2443 del 21 dicembre 2016, per la prestazione dei servizi integrati di gestione e manutenzione delle apparecchiature elettromedicali per le Aziende Sanitarie ed Ospedaliere della Regione Sicilia, per un importo complessivo quinquennale a base d'asta pari ad euro 202.400.318,17 di cui euro 127.500,00 per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso, oltre IVA. In dettaglio l'appalto era suddiviso in quattro lotti territoriali, da aggiudicarsi secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa: lotto 1 (Palermo e Trapani), lotto 2 (Caltanissetta, Ragusa, Siracusa e Agrigento), lotto 3 (Catania) e lotto 4 (Messina). Con Decreto n. 179 del 20/2/2017 il Dirigente del Servizio nominava la Commissione di gara presieduta dallo stesso avvocato Damiani e, previo sorteggio da parte dell'Ufficio regionale per l'espletamento di gare per l'appalto di lavori pubblici (UREGA), composta da un componente esperto in materie giuridiche (avv. Letizia Batticani) e da un geologo (dott. Domenico Pontillo). All'esito della procedura concorrenziale erano aggiudicati, con decreto del Dirigente responsabile del servizio n. 254 del 28 febbraio 2018, a Tecnologie Sanitarie S.p.A. entrambi i lotti per i quali detta società aveva partecipato (ossia 1 e 2). I lotti 3 e 4 erano invece aggiudicati ad LT S.p.A. Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -3- 2. HC Hospital Consulting S.p.A., avendo partecipato alla selezione per i lotti 2 e 4, impugnava gli atti di gara davanti al TAR Sicilia - Palermo, articolando tre motivi di censura, tutti riguardanti la composizione della Commissione di gara. Tecnologie Sanitarie interponeva ricorso incidentale. All'esito del giudizio, il TAR, con sentenza n. 79 del 14 gennaio 2019, disattese le eccezioni preliminari, dichiarava infondati i primi due motivi di ricorso e in parte inammissibile la terza censura, che tuttavia accoglieva nella restante parte, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati. Inoltre, dichiarava improcedibile e infondato il ricorso incidentale proposto da Tecnologie Sanitarie. In particolare, per quello che rileva in questa sede, il TAR riteneva fondata la censura della società ricorrente relativa alla mancanza di esperienza e competenza del componente della commissione dott. Pontillo sul presupposto che all'Amministrazione procedente non fosse sottratto il potere-dovere di verificare in concreto, anche a valle del sorteggio operato dall'UREGA, il possesso della specifica competenza, rispetto all'oggetto del contratto, del commissario esterno - diverso dal Presidente - chiamato a comporre (nella predetta qualità) la commissione di gara. 3. La sentenza di primo grado era impugnata da Tecnologie Sanitarie S.p.A. (ricorso n. 197/2019) e LT S.p.A. (ricorso n. 207/2019), aggiudicatarie rispettivamente dei lotti 1 e 2 e dei lotti 3 e 4, controinteressate in primo grado. 4. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana disponeva dapprima istruttoria con ordinanza n. 215/2019 e successivamente, con ordinanza cautelare n. 325/2019, accoglieva parzialmente l'istanza cautelare precisando che gli effetti della sentenza di primo grado dovevano intendersi limitati ai soli lotti 2 e 4 e che l'annullamento degli atti di gara quanto ai lotti 2 e 4 comportava, quale effetto, la loro rinnovazione a partire dalla nomina di una nuova commissione giudicatrice, con salvezza delle domande e delle offerte già presentate, sulle quali si sarebbe poi dovuta pronunciare la nuova commissione. Rìc. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -4- Nei giudizi di appello si costituivano HC Hospital Consulting S.p.A., la Regione Sicilia - Assessorato economia - Dipartimento bilancio e tesoro - Ragioneria Generale - Centrale Unica di Committenza, Regione Sicilia - Assessorato delle infrastrutture e della mobilità - UREGA Centrale e Regione Sicilia - Assessorato economia - Dipartimento bilancio e tesoro - Ragioneria Generale - Centrale Unica di Committenza, Regione Sicilia - Assessorato delle infrastrutture e della mobilità - UREGA Palermo, oltre che, rispettivamente nei due giudizi, LT S.p.A. e Tecnologie Sanitarie S.p.A. All'udienza pubblica dell'Il dicembre 2019 i ricorsi n. 197/2019 e n. 207/2019, previa riunione, venivano trattenuti in decisione. 5. Con sentenza n. 17 del 7/1/2020 il CGARS, in parziale riforma della sentenza impugnata, delimitava l'effetto demolitorio di quest'ultima ai lotti 2 e 4 e precisava che lo stesso riguardava, oltre che l'atto di nomina della commissione di gara per tali lotti, gli atti successivi a tale nomina, non anche il segmento di gara anteriore alla nomina della commissione;
confermava, nel resto, la decisione del TAR dichiarando parzialmente improcedibili ed in parte respingendo gli appelli. Per quello che rileva nel presente giudizio, il Consiglio di Giustizia Amministrativa riteneva infondata la censura della Tecnologie Sanitarie S.p.A. concernente la ritenuta irregolare composizione della commissione di gara con l'inclusione di un soggetto, il dott. Pontillo, privo della specifica professionalità tecnica nel settore. Premetteva che l'art. 8 della legge regionale n. 12 del 2011 suddivide il subprocedimento di nomina della commissione di gara in due parti, una intestata all'UREGA, preordinata alla scelta dei componenti esperti tramite sorteggio, oltre che alla designazione del Presidente, e l'altra, di cui è titolare la stazione appaltante, finalizzata alla nomina della commissione di gara. Evidenziava che fra gli atti impugnati vi era il decreto del Dirigente del Servizio n. 179/2017 con il quale la Centrale Unica di Committenza aveva nominato la Commissione dando conto, nelle premesse, dell'avvenuto sorteggio a opera dell'UREGA, così compiutamente tenendo distinti i due momenti e i differenti compiti attribuiti alle soggettività coinvolte. Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -5- Assumeva che l'intero subprocedimento è concepito per assicurare l'imparzialità e la competenza della commissione di gara. A tale risultato finale è sicuramente finalizzato il sorteggio dei componenti esperti della commissione da parte dell'UREGA la quale è vincolata, dalla normativa, a seguire tale prescritto procedimento. Escludeva che non residuasse alcun margine di valutazione in capo alla stazione appaltante, salvo a voler ritenere del tutto inutile il provvedimento di nomina adottato da quest'ultima (e di cui la medesima è responsabile). Sottolineava che la procedura delineata dalla normativa per la nomina della commissione è espressamente finalizzata a designare esperti nello specifico settore della gara e non può essere utilizzata per giustificare la nomina di soggetti privi in maniera evidente della competenza prescritta. In particolare, il meccanismo del sorteggio dei membri del seggio di gara non poteva dispensare l'Amministrazione da una verifica quanto alla composizione della commissione, al fine di riscontrare la sussistenza di professionalità tecniche all'altezza della complessità o comunque della rilevanza dell'appalto. Ciò specialmente considerando, da un lato, la specifica e non comune dimensione, oltre che la rilevanza, dell'appalto in contestazione, nonché la competenza e l'impegno richiesto ai commissari (l'esame delle offerte tecniche era durato da luglio a dicembre 2017 e si era articolato in numerose sedute) e, dall'altro lato, il curriculum del sorteggiato (geologo) che risultava non solo privo della laurea più consona al settore ma anche scevro, all'epoca della nomina, di esperienze dì gara analoghe. A fronte di una situazione siffatta, sarebbe stato del tutto irragionevole ritenere che la stazione appaltante non avesse il potere di sindacare il sorteggio effettuato dall'UREGA. Aggiungeva che non erano emersi dall'istruttoria disposta dal Consiglio con ordinanza collegiale n. 215/2019 elementi idonei a confutare il giudizio di mancanza, all'interno della commissione, di componenti dotati di specifica professionalità tecnica nel settore. Dell'idonea competenza tecnica avrebbe dovuto essere portatore il dott. Pontillo (posto che il Presidente e l'altro componente erano dei giuristi), anche considerata la necessità di una prevalenza di esperti nel settore che richiedeva che nella compagine del Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -6- seggio di gara vi fosse almeno un soggetto dotato della specifica competenza tecnica. Nondimeno il predetto risultava in possesso di un titolo (di geologo) non direttamente ascrivibile alla materia di riferimento (gestione delle apparecchiature elettromedicali) ed aveva dichiarato di avere partecipato a gare pubbliche non afferenti al settore tecnico interessato. In particolare, il curriculum presentato e la risposta all'ordinanza istruttoria citata avevano evidenziato che, all'epoca della nomina (14 febbraio 2017), il dott. Pontillo era stato sorteggiato in due sole gare, entrambe afferenti all'acquisto di prodotti (defibrillatori, unità di trasmissione elettrografica e arredi sanitari), e non alla relativa gestione. L'unica gara, cui il predetto aveva partecipato, relativa a un servizio si era svolta successivamente al 14 febbraio 2017 e, in quanto riguardante una procedura relativa ai servizi professionali di ortopedia, era soggetta a logiche e competenze del tutto diverse rispetto al servizio oggetto della gara controversa, articolato e quantitativamente assai rilevante. Quest'ultima circostanza, in particolare, pur non potendo rilevare in termini assoluti, era indicativa, nel caso di specie, congiuntamente con le altre peculiarità del caso, della criticità della nomina. Nessuna delle gare cui il predetto aveva partecipato, anche successivamente al 14 febbraio 2017, riguardava la manutenzione e gestione di servizi medicali e nessuna di esse aveva ad oggetto, sia pure in senso ampio, attività in qualche modo connesse con l'ingegneria clinica. Ad avviso del Consiglio di Giustizia Amministrativa, dunque, non solo il titolo di studio ma anche il curriculum e l'elenco delle gare nelle quali è stato estratto "misuravano la distanza" della nomina in esame dal principio per cui la commissione deve essere costituita da "esperti nello specifico settore cui afferisce l'oggetto del contratto", fissato dall'art. 77 del d. Igs. n. 50 del 2016 e dall'art. 8 della I.r. n. 12/2011. 6. La sentenza del Consiglio di Stato è stata impugnata dinanzi alle Sezioni Unite di questa Corte dalla Tecnologie Sanitarie S.p.A. con due motivi. Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -7- 7. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell'art. 380-bis 1 cod. proc. civ. 8. Ha opposto difese con rituale controricorso la H.C. Consulting S.p.A.. 9. La Regione Sicilia, gli Assessorati e gli UREGA hanno depositato, a mezzo dell'Avvocatura dello Stato, atto di costituzione ai fini della partecipazione all'udienza pubblica. 10. Le altre parti intimate non hanno svolto attività difensiva. 11. La società ricorrente (ora Polygon S.p.A.) e la HC Hospital Consulting S.p.A hanno depositato memoria. 12. La società ricorrente ha anche presentato istanza di rinvio della camera di consiglio. Ragioni della decisione 1. Va preliminarmente disattesa l'istanza di rinvio dell'adunanza camerale presentata dalla Polygon S.p.A. (già Tecnologie Sanitarie S.p.A.) sul presupposto che l'interesse alla decisione del presente ricorso dipenderebbe dall'impugnativa proposta dalla medesima società avverso l'esclusione dalla nuova procedura di gara indetta dalla Centrale Unica di Committenza con riferimento ai lotti 2 e 4 in quanto si determinerebbe uno stallo per un tempo imprecisato del presente giudizio il cui oggetto è, peraltro, circoscritto al denunciato eccesso di potere giurisdizionale. 2. Con il primo ricorso la ricorrente denuncia l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al potere legislativo ai sensi degli artt. 360, comma 1, n. 1, cod. proc. civ. e 362 cod. proc. civ. nonché dell'art. 111 Cost. e 110 Cod. proc. amm. Sostiene che il CGARS, ritenendo che la stazione appaltante avrebbe dovuto esercitare poteri di verifica e valutazione per accertare l'effettiva esperienza e competenza del dott. Pontillo, nominato come membro di gara a seguito di regolare sorteggio ai sensi dell'art. 8 della Legge Regionale n. 12/2011, avrebbe surrettiziamente abrogato la suddetta norma regionale creandone una inesistente secondo la quale l'Amministrazione disporrebbe di un potere di valutazione a valle del sorteggio. Assume che il CGARS non avrebbe potuto sindacare sull'iscrizione del dott. Pontillo all'interno della Sottosezione B2.12 dell'Albo regionale degli Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -8- esperti né contestare alla Centrale Unica di Committenza della Regione Sicilia di non essersi attivata per accertare l'effettiva competenza dei commissari. 3. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione dell'art. 8 della legge Regionale Sicilia n. 12/2011 in relazione all'art. 360, comma 1, n. 1 cod. proc. civ. e 362 cod. proc. civ. nonché dell'art. 111 Cost. e 110 cod. proc. amm. per eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera riservata all'Amministrazione. Sostiene che la valutazione di inidoneità del dott. Pontillo a poter legittimamente far parte di una Commissione di gara per l'affidamento di servizi medicali resa dal CGARS incorrerebbe in un eccesso di potere giudiziario in quanto farebbe riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati e rispetto ai quali il Giudice amministrativo non si potrebbe sostituire all'amministrazione. 4. Entrambi i motivi sono inammissibili. 5. Per risalente e constante indirizzo di questa Corte l'eccesso di potere giurisdizionale - qui denunciato - che costituisce un aspetto dei motivi inerenti alla giurisdizione per i quali le sentenze dei Giudici speciali possono essere impugnate dinanzi a queste Sezioni Unite, in base all'art. 111 Cost., comma 8, si verifica o per motivi inerenti alla esistenza stessa della giurisdizione, ovvero quando di questa si oltrepassino, in concreto, i limiti esterni, realizzandosi la prima ipotesi qualora si eserciti la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (oppure, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale), verificandosi, invece, la seconda ove l'organo di giustizia amministrativa giudichi su materie attribuite alla giurisdizione ordinaria o ad altra e diversa giurisdizione speciale (oppure neghi la propria giurisdizione sull'erroneo presupposto che essa appartenga ad altri), ovvero quando, per materie attribuita alla propria giurisdizione, compia un sindacato di merito pur essendo la propria cognizione rigorosamente limitata alla indagine di legittimità degli atti amministrativi (fra le tante, Cass., Sez. Un., 29 marzo 2017, n. 8117; Cass., Sez. Un., 6 marzo 2020, n. 6462). Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -9- 6. Tale vizio, dunque, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione - che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze 'abnormi', 'anomale' ovvero di uno 'stravolgimento' radicale delle norme di riferimento' sicché, tale vizio non è configurabile per errores in procedendo o in iudicando, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell'esercizio del potere medesimo (tra le molte: Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7839; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770). 7. È stato, altresì, precisato che l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete. Tale eccesso non sussiste, invece, nel caso in cui detto giudice si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia egualmente dato luogo ad un provvedimento 'abnorme o anomalo' ovvero abbia comportato uno 'stravolgimento' delle norme di riferimento (cfr. Cass., Sez. Un., 25 marzo 2019, n. 8311; Cass., Sez. Un., 11 giugno 2021, n. 16489). Così, non rientra in detto ambito il rinvenimento da parte del giudice amministrativo della regola iuris applicabile con la precisazione che nella ( ipotesi di una mancata o inesatta applicazione di una norma di legge si configura, al più, un error in iudicando ma non si verifica quella creazione di Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -10- una norma inesistente, comportante un'invasione della sfera di attribuzione del potere legislativo sindacabile dalla Corte di cassazione ai sensi dell'art. 362, comma 1, cod. proc. civ. (Cass., Sez. Un., 27 giugno 2018, n. 16974; Cass., Sez. Un., 13 maggio 2013, n. 11347). È stato, in particolare, ritenuto che non si configura alcun eccesso di potere giurisdizionale quando il giudice amministrativo si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la voluntas legis applicabile nel caso concreto, anche se questa abbia desunto non dal tenore letterale delle singole disposizioni, ma dalla ratio del loro coordinamento sistematico, potendo dare luogo, tale operazione, semmai, ad un error in iudicando, non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale (Cass., Sez. Un., 30 luglio 2018, n. 20168; Cass., Sez. Un., 27 giugno 2018, n. 16957; Cass., Sez. Un., 27 giugno 2018, n. 16974; Cass., Sez. Un., 30 marzo 2017, n. 8282; Cass., Sez. Un., 12 dicembre 2012 n. 22784). 8. Si è anche rimarcato che l'eccesso di potere per sconfinamento del giudice amministrativo nell'ambito riservato alla potestà del legislatore costituisce, come incisivamente ha rilevato il Procuratore generale nella sua requisitoria scritta, una «evenienza estrema e al contempo marginale nell'esperienza del diritto, che è nella legge ma anche nell'applicazione ed interpretazione che ne danno i giudici» (così Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770); ragion per cui se il giudice amministrativo ha compiuto un'attività ricostruttiva del sistema interpretando la norma in un certo senso, l'eventuale errore dallo stesso commesso potrà, al più, come detto, ridondare in un error in iudicando, ma non trasmodare nell'eccesso di potere che abilita queste Sezioni Unite ad intervenire con una pronuncia cassatoria. 9. È opportuno aggiungere che, con riferimento ai limiti del sindacato di questa Corte, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 6/2018, dopo aver confermato il descritto assetto, ha escluso «soluzioni intermedie», pur limitate «ai casi in cui si sia in presenza di sentenze 'abnormi' o 'anomale' ovvero di uno 'stravolgimento', a volte definito radicale, delle 'norme di riferimento'», poiché «attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -11- del vizio è, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive». Il controllo del limite esterno della giurisdizione - che l'art. 111, comma ottavo, Cost., affida alla Corte di cassazione - non include, perciò, il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errores in iudicando o in procedendo per contrasto con il diritto dell'Unione europea, salva l'ipotesi, 'estrema', non sussistente nella specie, in cui l'errore si sia tradotto in una interpretazione delle norme europee di riferimento in contrasto con quelle fornite dalla Corte di giustizia europea, sì da precludere l'accesso alla tutela giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo (Cass., Sez. Un., 10 maggio 2019, n. 12586). 10. Nella presente fattispecie, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, lungi dall'aver travalicato e violato i limiti della giurisdizione, ha interpretato le norme di riferimento ed in particolare ritenuto, come ricordato nello storico di lite, che l'art. 8 della legge regionale n. 12 del 2011 suddividesse il subprocedimento di nomina in due fasi, una riservata all'UREGA e una propria della Centrale Unica di Committenza cui, a termini del comma 2 di detta disposizione, è rimessa la valutazione della richiesta esperienza nello specifico settore cui si riferisce l'oggetto del contratto. Ciò, dunque, nell'interpretazione del Giudice amministrativo, a prescindere dalle pur previste modalità di sorteggio fra gli iscritti all'albo di esperti costituito ai sensi del comma 7 del medesimo art. 8 da professionisti, con almeno dieci anni di iscrizione nei rispettivi albi professionali e da professori universitari di ruolo. In sostanza, il CGARS, sulla scorta del complesso delle pertinenti disposizioni, è pervenuto alla conclusione che le modalità del sorteggio non sottraggano alla stazione appaltante ogni potere in ordine alla designazione dei commissari e ciò ha tratto, nell'ottica di una interpretazione sistematica, dalla previsione di cui al richiamato art. 8 che, al comma 2, espressamente attribuisce alla stazione appaltante il potere di nomina (potere che resterebbe privo di contenuto se detta stazione dovesse limitarsi ad una mera, inutile, reiterazione dell'individuazione nominativa risultante all'esito del sorteggio). Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -12- Si tratta, dunque, di esercizio dell'attività di interpretazione della norma tipicamente rientrante nell'ambito dello ius dicere. La sentenza del Giudice amministrativo risulta in modo inequivoco contenente il proprium della giurisdizione, cioè l'interpretazione normativa per vagliare la sussistenza o meno della legittimità dell'atto amministrativo impugnato (si vedano anche, sulla interpretazione delle norme quale proprium della giurisdizione, che in quanto tale, anche se effettuato in modo erroneo, rimane entro i limiti interni della giurisdizione stessa, Cass. n. 27770/2020 cit.; Cass., Sez. Un., 15 ottobre 2020 n. 22375; Cass., Sez. Un., 5 dicembre 2019, n. 31758; Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2017, n. 30201). 11. Che si tratti di esercizio del potere di interpretazione si evince, del resto, con ogni evidenza dalla stessa posizione assunta dalla Tecnologie Sanitarie S.p.A. in sede di ricorso, ancora ribadita nella memoria, ove la società, dopo aver premesso che la lettura della normativa regionale non poteva che portare a ritenere che l'atto di nomina avrebbe dovuto recepire gli esiti del sorteggio la cui regola, in sé, garantisce da un lato la competenza ed assicura dall'altro la trasparenza, ha aggiunto: "che questo sia l'unico significato possibile, sul piano letterale e vieppiù su quello teleologico della disciplina in esame risulta di palmare evidenza e, invero, non richiede neppure operazioni esegetiche particolarmente complesse, data la chiarezza della norma regionale". Il che è evidentemente espressivo di una critica all'opzione interpretativa del Giudice amministrativo che, però, nella inammissibile prospettazione della società è per ciò solo sconfinata in una invasione del potere legislativo. Tale invasione, in realtà, non vi è stata avendo il CGARS solo esercitato il potere interpretativo che lo ha determinato a ritenere non dispensata l'Amministrazione, quanto alla composizione della commissione, da una verifica della presenza di personalità tecniche all'altezza della complessità o comunque rilevanza dell'appalto, verifica richiesta non solo dall'art. 8 della I.r. citata ma anche dall'art. 77 del d.lgs. n. 50 del 2016. 12. Né può ritenersi che vi sia stata una invasione della sfera riservata alla p.a. Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -13- Non è, infatti, vero che l'intervento del CGARS riguardi un potere amministrativo non ancora esercitato ma solo la rilevata non conformità del provvedimento con cui la Centrale Unica di Committenza aveva nominato la Commissione di Gara (di cui faceva parte il dott. Politto) a quanto previsto dalla normativa vigente. Non c'è stata alcuna volontà del CGARS di sostituirsi a quella dell'amministrazione che, come evidenziato da questa Corte, sussiste "solo quando l'indagine svolta dal giudice amministrativo non sia rimasta nei limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, ma sia stata strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell'opportunità e convenienza dell'atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, esprima una volontà dell'organo giudicante sostitutiva di quella dell'amministrazione, nel senso che, attraverso un sindacato di merito, si estrinsechi in una pronuncia autoesecutiva, intendendosi per tale quella che abbia il contenuto sostanziale e l'esecutorietà stessa del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa" (Cass., Sez. Un., 2 febbraio 2018, n. 2582; Cass., Sez. Un., 28 aprile 2011, n. 9443). 13. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile. 14. La regolamentazione delle spese segue la soccombenza. 15. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, deve darsi atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalle ricorrenti.
P.Q.M.
La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara il ricorso inammissibile;
condanna la ricorrente al pagamento, in favore della HC Consulting S.p.A., delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 10.000,00 per compensi professionali oltre accessori di legge e rimborso forfetario in misura del 15%. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della I. n. 228 del 2012, dichiara la Ric. 2020 n. 25373 sez. SU - ud. 25-01-2022 -14- sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte delle ricorrenti, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte suprema di cassazione, il 25 gennaio 2022.