N° 831 1-19 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: RIC.

CONTRO

- Primo Presidente - GIOVANNI MAMMONE DECISIONI DI GIUDICI SPECIALI PIETRO CURZIO - Presidente Sezione - Ud. 19/06/2018 - ANTONIO MANNA - Presidente Sezione - PU - Presidente Sezione - R.G.N. 26332/2016 ULIANA ARMANO Gear.8311 - Presidente Sezione - Rep. MAGDA IS см. DOMENICO CHINDEMI - Consigliere - GIACINTO BISOGNI - Consigliere - ALBERTO GIUSTI - Consigliere - Rel. Consigliere - ANTONIETTA SCRIMA ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 26332-2016 proposto da: NI NZ, IN ER, NI EL, FOOD STORE DI IN ER E C. S.N.C., in persona del legale N rappresentante pro tempore, CHOWDHURY DULAL, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA PRINCIPESSA CLOTILDE 2, presso lo studio dell'avvocato ANGELO CLARIZIA, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato ORAZIO CASTELLANA;
214 18 ricorrenti -

contro

AS GA, IN ER, ME OY, IN TO, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA PRINCIPESSA CLOTILDE 2, presso lo studio dell'avvocato ANGELO CLARIZIA, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato ORAZIO CASTELLANA;
- ricorrenti successivi -

contro

Coordinamento delle Associazioni per la Difesa CO, dell'Ambiente e dei diritti degli Utenti e dei Consumatori, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE G. MAZZINI 73, presso I'UFFICIO LEGALE NAZIONALE DEL CO, rappresentato e difeso dagli avvocati GINO GIULIANO e CARLO RIENZI;
MINISTERO PER I BENI, LE ATTIVITA' CULTURALI E IL TURISMO, domiciliato ex lege in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso I'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
ROMA CAPITALE, già Comune di OM, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEL TEMPIO DI GIOVE 21, presso gli Uffici dell'Avvocatura Comunale, rappresentata e difesa dall'avvocato Rodolfo Murra;
-controricorrenti - nonchè

contro

REGIONE LAZIO, SOPRINTENDENZA PER I BENI ARCHITETTONICI E PAESAGGISTICI PER IL COMUNE DI ROMA;
my

- intimati -

avverso la sentenza n. 3681/2016 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 23/08/2016. Ric. 2016 n. 26332 sez. SU - ud. 19-06-2018 -2- Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/06/2018 dal Consigliere ANTONIETTA SCRIMA;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avvocato Generale LUIGI SALVATO, che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso;
uditi gli avvocati Angelo Clarizia, Orazio Castellana, Rodolfo Murra ed Antonio Grumetto per l'Avvocatura Generale dello Stato.

FATTI DI CAUSA

La vicenda dedotta in giudizio attiene al procedimento di delocalizzazione di talune attività commerciali su suolo pubblico esercitate tramite mezzo mobile con posteggio fisso in vari punti del centro storico di OM ("posteggi isolati fissi" e posteggi c.d. "anomali"), disposto da OM Capitale a seguito di una lunga istruttoria compiuta di concerto con il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali. In particolare, la Giunta Capitolina, con deliberazione n. 96 del 9 aprile 2014, approvò, ai sensi dell'art. 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) e della Direttiva Ministeriale datata 10 ottobre 2012 (cd. Direttiva Ornaghi), un accordo di collaborazione ex art. 15 della legge 241/1990, tra OM Capitale Dipartimento Sviluppo Economico Attività Produttive. Formazione Lavoro ed il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici - del Lazio (MI), per l'istituzione di un Tavolo tecnico per il Decoro al fine di procedere alla «individuazione delle aree pubbliche aventi particolare valore architettonico, archeologico, storico-artistico e paesaggistico nelle quali, sulla base della vigente normativa, non può ritenersi assentibile l'esercizio del commercio, ovvero lo stesso sia da subordinare a specifiche condizioni;
definizione di linee di indirizzo comuni a tutela del patrimonio culturale e del decoro della Città di OM». Ric. 2016 n. 26332 sez. SU - ud. 19-06-2018 -3- Preso atto delle determinazioni del tavolo tecnico del Decoro, la Giunta capitolina approfil relativo schema di accordo interistituzionale U;
Q tra OM Capitale ed il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, con il quale veniva dichiarata l'incompatibilità di talune postazioni di esercenti il commercio su area pubblica tra cui anche - quelle degli attuali ricorrenti con le esigenze di tutela culturale di - due aree di OM: 1) Area archeologica centrale Circo Massimo - - Tridente, area rilevante nel caso di specie;
2) Piazza Navona – Piazza - della Rotonda/Pantheon. OM Capitale;
sempre prendendo atto di tali risultanze, individuò pure nuovi punti per il commercio su aree pubbliche (deliberazione di Giunta n. 233 del 30 luglio 2014 e determinazione dirigenziale n. 1927 del 17 settembre 2014). I relativi provvedimenti vennero impugnati dai titolari ed esercenti le attività coinvolte nel procedimento di delocalizzazione con separati ricorsi davanti al TAR Lazio - sede di OM. Con motivi aggiunti, poi, gli stessi soggetti impugnarono il provvedimento con il quale era stata disposta la ricollocazione temporanea delle loro attività, per una durata di diciotto mesi, nelle nuove ubicazioni (determinazioni n. 1365 e n. 1828 del 16 giugno 2015). -conDopo la sentenza n. 140/2015, pronunciata dalla Consulta cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale degli artt.

2-bis e 4- bis del d.l. n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013, e l'art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014 (che rispettivamente aggiungono e successivamente modificano i commi 1-bis e 1-ter dell'art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004), nella parte in cui non prevedono l'intesa a garanzia della leale collaborazione fra Stato e Regioni -, i ricorrenti proposero ulteriori motivi aggiunti, al fine di censurare i provvedimenti impugnati in relazione alla pronuncia dei giudici costituzionali. Ric. 2016 n. 26332 sez. SU - ud. 19-06-2018 -4- Con delibera n. 365/2015, la Giunta regionale approvò un protocollo d'intesa sottoscritto con il MI e OM Capitale, con cui venne espresso parere favorevole sulle operazioni del tavolo tecnico istituito e condotto dal MI e da OM Capitale in dichiarata ottemperanza alla sentenza 140/2015 della Corte Costituzionale e, per questo, gli odierni ricorrenti presentarono un terzo atto di motivi aggiunti, con il quale impugnarono la delibera da ultimo indicata. Il Tribunale amministrativo regionale adito, con le sentenze nn. 13644, 13650, 13645, 13649, 13642 del 2015, respinse i ricorsi e i motivi aggiunti. Tali pronunce vennero impugnate dinanzi al Consiglio di Stato. Si costituirono in giudizio il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di OM (quest'ultima solo in relazione ai ricorsi dinanzi al Consiglio di Stato NRG 2349/2016 e 2351/2016, v. sentenza impugnata in questa sede), la Regione Lazio, OM Capitale e il CO (con riguardo ad alcuni dei ricorsi in appello), chiedendo il rigetto delle impugnazioni proposte. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3681/2016, pubblicata il 23 agosto 2016, rigettò gli appelli, previa riunione degli stessi, e compensò le spese di causa. Avverso tale pronuncia hanno proposto ricorso per cassazione la Food Store S.n.c. di ED IE e C., EN MO, LI MO, LA CH e IE ED e, con altro successivo atto, BR QU, IE ED, OY MA, DO ED, formulando un unico e speculare motivo. OM Capitale, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo e il CO hanno depositato distinti controricorsi in gr relazione a ciascuno dei ricorsi proposti. Gli intimati non hanno svolto attività difensiva in questa sede. Sia i ricorrenti che il CO hanno depositato memorie. Ric. 2016 n. 26332 sez. SU - ud. 19-06-2018 -5- Il P.G. ha depositato requisitoria scritta. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con l'unico motivo, rubricato «Eccesso di potere giurisdizionale per travalicamento dei limiti esterni della giurisdizione. Violazione dell'art. 111, co. 8°, Cost. e 362, co. 1, cod. proc. civ.», proposto in entrambi i ricorsi, i ricorrenti lamentano eccesso di potere giurisdizionale per travalicamento dei limiti esterni della giurisdizione, in quanto il Consiglio di Stato, da un lato, avrebbe riconosciuto che il potere di rilocalizzazione temporanea delle aree non è legislativamente previsto e, dall'altro, avrebbe ritenuto che il suddetto potere fosse implicito nella potestà di revoca. In questo modo ad - avviso dei ricorrenti il giudice speciale, con una pronuncia - assolutamente abnorme» avrebbe «applicato una norma non esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete».

1.1. Il motivo è inammissibile.

1.2. Osserva il Collegio che, come pure evidenziato dal P.G., il ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato, ai sensi dell'art. 111, ottavo comma, Cost., e degli artt. 362 cod. proc. civ. e 110 cod. proc. amm., è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione e, secondo la costante giurisprudenza di queste Sezioni Unite, è, quindi, esperibile solo nel caso in cui la sentenza del Consiglio di Stato abbia violato l'ambito della giurisdizione in generale, esercitando la giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, oppure, al contrario, negando la giurisdizione sull'erroneo presupposto che la domanda non possa formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale, ovvero qualora abbia violato i c.d. limiti esterni della Gr propria giurisdizione (pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale;
o negandola o compiendo un sindacato di merito, pur trattandosi di materia Ric. 2016 n. 26332 sez. SU - ud. 19-06-2018 -6- attribuita alla propria giurisdizione limitatamente al solo controllo di legittimità degli atti amministrativi, e invadendo arbitrariamente il campo dell'attività riservato alla, P.A. (v., ex plurimis, Cass., sez. un., 23 luglio 2015, n. 15476; Cass., sez. un., 29 dicembre 2017, n. 31226; Cass., sez. un., 30/03/2018, n. 8047).

1.3. Il Collegio non ignora che un orientamento di queste Sezioni Unite ha elaborato un concetto più ampio di giurisdizione, ritenendo sindacabili non solo le norme sulla giurisdizione che individuano «i presupposti dell'attribuzione del potere giurisdizionale», ma anche quelle che stabiliscono «le forme di tutela» attraverso cui la giurisdizione si estrinseca, nei casi nei quali la violazione delle stesse comporta un diniego di giustizia, evocandosi, in sostanza il concetto di giurisdizione, c.d. "dinamico" (o "funzionale" o "evolutivo"), secondo cui, in sintesi, risulterebbe sindacabile anche la violazione di legge (sostanziale e/o processuale) in relazione alla giurisdizione, qualora sia conseguenza di un'interpretazione «abnorme o anomala» (Cass., sez. un., 20/05/2016, n. 10501), ovvero di uno stravolgimento» (Cass., sez. un., 17/01/2017, n. 956) delle norme di riferimento» (di rito o di merito, Cass., sez. un., 17/01/2017, n. 964; Cass., 11/05/2017, n. 11520), in particolare nel caso di violazione di norme sovranazionali (Cass. sez. un., 17/01/2017, nn. 956 e 953).

1.4. La Corte costituzionale, con la sentenza del 18 gennaio 2018, n. 6, ha ritenuto non corretta tale estensione della nozione del vizio di giurisdizione ed ha affermato che «/""eccesso di potere giudiziario", denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come è sempre stato inteso, sia prima che dopo l'avvento della Costituzione, va riferito [...] alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore, all'amministrazione (cosiddetta invasione Ric. 2016 n. 26332 sez. SU - ud. 19-06-2018 -7- sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici». Secondo la sentenza della Consulta appena richiamata, la concezione c.d. dinamica o evolutiva della giurisdizione, nella misura in cui riconduce ipotesi di errores in indicando o in procedendo ai motivi inerenti alla giurisdizione e comporta «una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso≫ previsti rispettivamente del settimo e dell'ottavo comma dell'art. 111 Cost., non è compatibile con la lettera e lo spirito della norma costituzionale» e, in una prospettiva di sistema, mette in discussione la scelta di fondo dei costituenti dell'assetto pluralistico delle giurisdizioni. Secondo la Corte Costituzionale, il rifiuto di giurisdizione sindacabile è solo quello in "in astratto" e giammai "in concreto", 9111 pena l'invasione nella nomofilachia del giudice di vertice della giurisdizione speciale, cui solo è rimessa la cognizione degli errores in iudicando o in procedendo. A norma dell'art. 111, ottavo comma, Cost., quale supremo organo regolatore della giurisdizione, la Cassazione può soltanto vincolare il Consiglio di Stato e la Corte dei conti a ritenersi legittimati a decidere la controversia, ma non può vincolarli sotto alcun profilo quanto al contenuto (di merito o di rito) di tale decisione (v. Corte Cost. 12/03/2007, n. 77). Con la pronuncia n. 6 del 2018, la Consulta ha, quindi, affermato Gr che l'«eccesso di potere giudiziario», denunziabile con il ricorso in Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, «va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Ric. 2016 n. 26332 sez. SU - ud. 19-06-2018 -8- Consiglio di Stato o la Corte dei conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all'amministrazione (c.d. invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (c.d. arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici». «Il concetto di controllo della giurisdizione, così delineato nei termini puntuali che ad esso sono propri – ha aggiunto la Corte costituzionale non ammette soluzioni - intermedie come quella secondo cui la lettura estensiva dovrebbe essere limitata ai casi in cui si sia in presenza di sentenze «abnormi» o «anomale» ovvero di uno «stravolgimento», a volte definito radicale, delle «norme di riferimento»». Ha infatti precisato il Giudice delle leggi che «attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio è, su piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive». La Consulta ha, quindi, affermato che, «alla stregua del così precisato ambito di controllo sui «limiti esterni» alla giurisdizione, non è consentita la censura di sentenze con le quali il giudice amministrativo o contabile adotti un'interpretazione di una norma processuale o sostanziale tale da impedire la piena conoscibilità del merito della domanda».

1.5. Come evidenziato dal P.G., la sentenza della Corte costituzionale, nella parte sopra richiamata, benché abbia dichiarato inammissibile la questione scrutinata, ha carattere vincolante, dato А che detta pronuncia ha identificato gli ambiti dei poteri attribuiti alle differenti giurisdizioni dalla Costituzione, nonché i presupposti ed i limiti del ricorso ex art. 111, ottavo comma, Cost., così decidendo una questione che involge l'interpretazione di norme costituzionali e Ric. 2016 n. 26332 sez. SU - ud. 19-06-2018 -9- l'identificazione dei confini tra poteri da queste stabiliti (con riguardo a quelli tra le giurisdizioni contemplate dal parametro), che non può non spettare alla Corte costituzionale, quale interprete ultimo delle norme costituzionali.

1.6. Precisato il contenuto del sindacato esperibile in questa sede, alla luce della recente sentenza della Corte costituzionale richiamata, e ponendo l'attenzione sull'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore, si osserva che, secondo il costante orientamento della giurisprudenza di queste Sezioni Unite, un siffatto vizio è configurabile solo qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete. L'ipotesi non ricorre quando il Consiglio di Stato - come nella specie si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la voluntas legis applicabile nel caso concreto, anche se questa abbia desunto non dal tenore letterale delle singole disposizioni, ma dalla ratio che il loro coordinamento sistematico disvela. Tale operazione ermeneutica potrebbe dare luogo, eventualmente, ad un error in iudicando, ma non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale (Cass., sez. un., ord., 15/07/2003, n. 11091; Cass., sez. un., 12 dicembre 2012, n. 22784; Cass., sez. un, 21 marzo 2017, n. 7157).

1.7. Nel caso all'esame, è evidente l'insussistenza del denunciato vizio, posto che il Consiglio di Stato ha ritenuto implicitamente attribuito all'amministrazione comunale il potere di localizzazione temporanea alternativa delle attività commerciali in questione sulla base dell'operata interpretazione delle norme dettate dal d.lgs. n. 267 del 2000 e dal d.lgs. n. 42 del 2004 e, in particolare, della norma attributiva del potere di revoca (art. 52 d.lgs. appena citato), e di tale operazione ermeneutica ha argomentatamente dato conto nella motivazione della sentenza impugnata. Ric. 2016 n. 26332 sez. SU - ud. 19-06-2018 -10- Ne consegue che nel caso di specie, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, il Consiglio di Stato non ha "creato" alcuna norma, ma si è limitato a svolgere un'attività di interpretazione normativa che rappresenta il proprium della funzione giurisdizionale e non può, dunque, integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo. Una tale statuizione, basata sull'interpretazione della legge, potrebbe tutt'al più configurare un error in iudicando escluso, tuttavia, dal sindacato della Corte di Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato, restando invece estraneo alla fattispecie de qua ogni profilo relativo ad un preteso eccesso di potere giurisdizionale (Cass., sez. un., 12/12/2012. n. 22784; Cass., sez. un., 23/12/2014, n. 27341; Cass., sez. un., 31/05/2016, n. 11380; Cass. 12/04/2018, n. 9151).

2. I ricorsi devono, pertanto, essere entrambi dichiarati inammissibili.

3. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

4. Va dato atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, ai sensi dell'art. 13, comma 1- quater, d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello dovuto per i rispettivi ricorsi, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibili entrambi i ricorsi;
condanna i ricorrenti, in solido, al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida, in favore del Ministero per i Beni e le Attività Fr Culturali e il Turismo, in euro 5.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito, in favore di OM Capitale, in euro 5.000,00 per compensi, oltre alle spese forfetarie nella misura del 15%, agli Ric. 2016 n. 26332 sez. SU - ud. 19-06-2018 -11- esborsi liquidati in euro 200,00 e agli accessori di legge, e, in favore di CO, in euro 6.000,00 per compensi, oltre alle spese forfetarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in euro 200,00 e agli accessori di legge;
ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per i rispettivi ricorsi, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13. Così deciso in OM, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 19 giugno 2018. Il Consigliere estensore Il Presidente qu A DEPOSITATO IN CANCELLERIA M DT E CAS R oggi, 2.5.MAR.2019. P U S CORTES Il Funzionario Giudiziario | Funzionario Giudiziario Dott.ssa Sabrina Pacittiapaciti I Z N O E * Ric. 2016 n. 26332 sez. SU - ud. 19-06-2018 -12-