N. R.G. 5330/2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
SEZIONE SECONDA
Specializzata in materia d'impresa
La Seconda Sezione Civile della Corte d'Appello di Roma, riunita in camera di consiglio e composta da
Camillo Romandini Presidente
Maria Delle Donne Consigliere
Lilia Papoff Consigliere relatore ha emesso la seguente
S E N T E N Z A
nella causa civile di secondo grado iscritta al n. 5330 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2019, a cui è riunita la causa civile di secondo grado iscritta al n. 5442
1 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2019, decisa ai sensi dell'art. 281 sexies
c.p.c. all'udienza del 9.9.2025, vertente
TRA

2 rappresentati e difesi dall'avv. Marco Tortorella (causa n. 5330/2019 R.G.)
(C.F. , rappresentato e difeso dall'avv. Roberto Di Parte_1 C.F._1
Loreto (causa n. 5442/2019 R.G.).
APPELLANTI
E
(C.F. ), Controparte_1 P.IVA_1 [...]
(C.F. ), CP_2 P.IVA_2 Controparte_3
(C.F. ),
[...] P.IVA_3 Controparte_4
(C.F. ), rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello
[...] P.IVA_4
Stato.
APPELLATI
CONCLUSIONI
ha così concluso: Parte_1
“Piaccia all'Ecc.ma Corte d'Appello adita, contrariis reiectis, accogliere il presente appello e, per
l'effetto, in riforma dell'appellata sentenza:
- previa declaratoria ed accertamento di responsabilità, per le causali di cui in narrativa al presente appello e nel contesto dei propri scritti difensivi ed introduttivi del Giudizio prime cure, in capo ai convenuti ed odierni appellati, condannare i medesimi convenuti appellati al risarcimento in favore dell'attore appellante dei danni provocati dalla tardiva attuazione della direttiva 82/76/CEEE, trasfusa poi nella direttiva 93/16 CEE, rappresentati dalla mancata corresponsione di una adeguata remunerazione o retribuzione almeno pari alla differenza tra l'importo erogato annualmente ai medici specializzandi a decorrere dall'anno 2006/2007 e l'importo effettivamente percepito, nonché dalla mancata applicazione dei benefici economici e contributivi, dal mancato adeguamento della borsa di studio ex art. 6 D.Lvo. n. 25/1991, comprendente l'indicizzazione annuale e l'adeguamento al costo
3 della vita nella misura del tasso programmato di inflazione e la sua rideterminazione triennale in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione collettiva relativa al personale medico neoassunto dipendente dal SSN, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal dì dell'evento sino al soddisfo;

In ogni caso con vittoria di spese, diritti ed onorari, oltre il 15,00% per spese generali, cap ed iva come per legge, del doppio grado di giudizio, da porre sempre a carico degli appellati;

- sentenza provvisoriamente esecutiva come per Legge.”.
Gli altri appellanti hanno così concluso:
4 5 Gli appellati hanno concluso chiedendo il rigetto degli appelli, in quanto infondati, con conferma integrale della sentenza di primo grado, anche in ordine alle spese di lite;
con vittoria di spese, competenze ed onorari del grado anche per responsabilità aggravata ex art. 96 cpc stante la palese contrarietà degli atti di appello, alla data della loro notifica,
alla più che consolidata giurisprudenza di merito e di legittimità formatasi in materia.
MOTIVI IN FATTO ED IN DIRITTO
La Corte, visti gli atti e sentito il relatore, osserva quanto segue.

1. Gli odierni appellanti adivano il Tribunale di Roma riferendo di avere frequentato vari corsi di specializzazione post lauream in diverse discipline mediche a seguito di iscrizione in anni accademici successivi al 1990/1991 e anteriori al 2006/2007, e di avere usufruito solamente di una borsa di studio prevista dal D. Lgs. n. 257/1991.
6 Lamentavano di avere subito un danno patrimoniale a causa del ritardo con cui lo Stato
italiano aveva recepito integralmente le direttive comunitarie 75/362/CEE, 75/363/CEE,
82/76/CEE e 93/16/CEE, poiché la previsione contenuta nel D. Lgs. n. 368/99 circa il diritto degli specializzandi ad ottenere la sottoscrizione di un contratto di formazione-lavoro era stata attuata solo a partire dall'anno accademico 2006/2007.
Chiedevano che i convenuti fossero condannati al risarcimento dei danni provocati dalla tardiva attuazione della direttiva 82/76/CEEE, trasfusa poi nella direttiva 93/16 CEE,
rappresentati: dalla mancata corresponsione di un'adeguata remunerazione o retribuzione,
almeno pari alla differenza tra l'importo erogato annualmente ai medici specializzandi a decorrere dall'anno 2006-2007 e l'importo effettivamente percepito;
dalla mancata applicazione dei benefici economici e contributivi, dal mancato adeguamento della borsa di studio ex art. 6 D. Lgs. n. 257/1991, comprendente l'indicizzazione annuale e l'adeguamento al costo della vita nella misura del tasso programmato di inflazione e la sua rideterminazione triennale in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione collettiva relativa al personale medico neoassunto dipendente dal SSN.
La e tutti gli altri convenuti eccepivano il Controparte_1 CP_5
difetto di legittimazione passiva dei la prescrizione dei diritti vantati dagli attori CP_5
e, nel merito, l'infondatezza della domanda.

2. Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 1735/2019, rigettava le domande attoree,
ritenendo che non poteva ritenersi integrata la condotta antigiuridica dello Stato italiano su cui si fondava la pretesa risarcitoria e prive dei presupposti di legge anche le domande proposte a titolo remunerativo di riconoscimento dell'indicizzazione annuale e della rideterminazione triennale sulle somme riconosciute.

3. Gli odierni appellanti, hanno impugnato la sentenza, ritenendo errata la valutazione di liceità della condotta dello Stato in quanto, l'art. 46 comma 2 del D. Lgs. n. 368/99, nella
7 parte in cui prevedeva che gli articoli da 37 a 42 del medesimo decreto si applicavano solo a decorrere dall'anno accademico 2006/07, contrastava con la normativa eurounitaria e in particolare con la direttiva 93/16/UE.
Secondo gli appellanti, inoltre, il principio eurounitario dell'adeguata remunerazione doveva essere garantito anche mediante un meccanismo di adeguamento delle borse di studio, comprendente la sua indicizzazione annuale per l'adeguamento al costo della vita nella misura del tasso programmato di inflazione o almeno la sua rideterminazione triennale in funzione perequativa per il miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione collettiva relativa al personale medico neoassunto dipendente dal SSN.

4. Le amministrazioni appellate hanno chiesto il rigetto dell'appello, reiterando le eccezioni di prescrizione e di difetto di legittimazione passiva dei CP_5

5. Ai fini dell'inquadramento giuridico della vicenda deve rammentarsi che già da tempo sono intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 9147/09,
affermando che, stante la natura non autoesecutiva delle direttive europee n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE, la omessa o tardiva trasposizione delle stesse comporta il diritto degli interessati al risarcimento dei danni il quale va ricondotto allo schema della responsabilità
per inadempimento dell'obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria, trattandosi comunque di condotta non qualificabile come antigiuridica se non nell'ambito dell'ordinamento comunitario.

6. Quanto alla doglianza fondata sul carattere non adeguato della remunerazione accordata ai medici odierni appellanti va rilevato che la direttiva n. 93/16/CEE, come del resto anche quelle precedenti, non ha fissato dei criteri certi di determinazione della remunerazione da considerarsi adeguata.
8 Lo scopo della direttiva n. 75/363 e dei successivi interventi comunitari è stato indubbiamente quello di introdurre in ambito comunitario disposizioni volte ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e la libera prestazione dei servizi di medico,
prevedendo, altresì, il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli.
Per quanto attiene, in particolare, all'attività di specializzazione, è da evidenziare che la richiamata normativa – al fine di porre tutti i professionisti cittadini degli Stati membri su una certa base di parità all'interno della Comunità – ha introdotto disposizioni di coordinamento delle condizioni di formazione del medico specialista, fissando alcuni criteri minimi concernenti l'accesso alla formazione specializzata, la sua durata minima, il modo e il luogo in cui quest'ultima deve essere effettuata.
Anche la successiva direttiva 93/16/CEE, pur avendo ribadito che per l'attività di formazione deve essere corrisposta un'adeguata remunerazione, nulla ha imposto agli Stati
membri con specifico riferimento alla necessità di garantire agli specializzandi: 1) la stipula,
all'atto dell'iscrizione, di un contratto annuale di formazione rinnovabile di anno in anno per l'intera durata del corso;
2) un trattamento economico di miglior favore rispetto alla remunerazione prevista dal D. Lgs n. 257/91; 3) i versamenti contributivi;
4) la copertura assicurativa;
5) un incremento annuale della borsa di studio, nella misura del tasso programmato di inflazione, o un adeguamento periodico della stessa.
Né a tal fine rileva il fatto che il D. Lgs. n. 368/1999 abbia introdotto una tale disciplina.
Questa, infatti, è il risultato di una scelta discrezionale esclusivamente riservata al legislatore nazionale ed in nessun modo vincolata o condizionata da obblighi d'adeguamento alla normativa comunitaria.
Tali principi sono stati affermati in maniera costante a partire dal 2018 dalla giurisprudenza di legittimità che ha precisato che “La disciplina del trattamento economico dei
medici specializzandi, prevista dall'art. 39 del d.lgs. n. 368 del 1999, si applica, per effetto di ripetuti
differimenti, in favore dei medici iscritti alle relative scuole di specializzazione solo a decorrere
9 dall'anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti;
tale diversità di
trattamento non è irragionevole, in quanto il legislatore è libero di differire gli effetti di una riforma
ed il fluire del tempo costituisce di per sé idoneo elemento di diversificazione della disciplina, né
sussiste disparità di trattamento tra i medici specializzandi iscritti presso le Università italiane e
quelli iscritti in scuole di altri paesi europei, atteso che le situazioni giuridiche non sono comparabili,
non avendo la Direttiva 93/16/CEE previsto o imposto uniformità di disciplina e di trattamento
economico, o disparità di trattamento con i medici neoassunti che lavorano nell'ambito del SSN, non
comparabili in ragione della peculiarità del rapporto che si svolge nell'ambito della formazione
specialistica. (Cass. n. n. 4449/2018, Rv. 647457 – 02; e in analoghi termini Cass. n. 6355/2018,
n. 13445/2018, n. 14168/2019).
La natura ormai consolidata di tale orientamento rende superfluo un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea.

7. Per quanto attiene invece alla domanda di pagamento delle somme a titolo di indicizzazione e di adeguamento triennale, essa è stata chiesta anche a titolo risarcitorio e,
sotto tale profilo, valgono le considerazioni di cui sopra circa l'assenza di un inadempimento alla normativa comunitaria.
La domanda sarebbe però infondata anche qualora basata non solo sulla inesatta attuazione della direttiva comunitaria, ma anche sulla applicabilità dell'art. 6, comma 1,
D.Lgs. n. 257/91 che attribuisce agli specializzandi il diritto ad ottenere la rivalutazione automatica della borsa nonché l'adeguamento triennale al trattamento previsto per il personale medico.
Anche sotto questo aspetto l'orientamento della giurisprudenza di legittimità si è
consolidato in senso sfavorevole al riconoscimento del diritto alla rideterminazione triennale e alla indicizzazione annuale.
Dapprima sulla questione già la Corte di Cassazione si era pronunciata in senso negativo per seguenti ragioni. 10 Quanto al diritto alla indicizzazione annuale, il D.L. n. 384/1992, convertito con modificazioni dalla L. 438/1992, ha previsto al comma 1 che "Resta ferma sino al 31 dicembre
1993 la vigente disciplina emanata sulla base degli accordi di comparto di cui alla legge 29 marzo
1983, n. 93, e successive modificazioni e integrazioni. I nuovi accordi avranno effetto dal 1 gennaio
1994". Esso ha previsto, per l'anno 1993, l'attribuzione al personale destinatario dei predetti accordi di una somma forfettaria di L. 20.000 mensili per tredici mensilità. L'art. 7, inoltre,
al comma 5, ha stabilito che "Tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi
genere, comprensivi, per disposizioni di legge o atto amministrativo previsto dalla legge o per
disposizione contrattuale, di una quota di indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio
1959, n. 324, e successive modificazioni, o dell'indennità di contingenza prevista per il settore privato
o che siano, comunque, rivalutabili in relazione alla variazione del costo della vita, sono corrisposti
per l'anno 1993 nella stessa misura dell'anno 1992".
Il blocco della indicizzazione è stato confermato: per il triennio 1994-1996 dall'art. 3 c. 36
della L. n. 537/1993; per il triennio 1997-1999 dall'art. 1 commi 66 e 67 della L. n. 662/1995;
per il triennio 2000-2002 dall'art. 22 della L. n. 488/1999; per il triennio 2003-2005 dall'art. 36
della L. n. 289/2002; per il triennio 2006-2008 dall'art. 1 c. 212 della L. n. 266/2005.
Il regime di blocco della indicizzazione ha riguardato anche le borse di studio dei medici specializzandi: l' art. 1 comma 33, della L. n. 549/1995, interpretando autenticamente le disposizioni di cui all'art. 7, commi 5 e 6 D.L. n. 384/1992, ha stabilito che le stesse devono essere interpretate nel senso che tra le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, da corrispondere nella misura prevista per l'anno 1992, siano comprese le borse di studio di cui all' art. 6 del D. Lgs. n. 257/91.
In base alla disposizione contenuta nell' art. 22 L. n. 488/1999 la disposizione così
interpretata continua ad applicarsi anche nel triennio 2000 - 2002. Il divieto di periodico aggiornamento al tasso di inflazione delle borse di studio dei medici specializzandi è stato
11 successivamente confermato dall' art. 36 della L. n. 289/2002 per il triennio 2003- 2005 e dall'art. 1, comma 212, L. n. 266/2005 (v. Cass. n. 4449/2018).
Quanto al diritto all'adeguamento triennale questo non è stato congelato soltanto fino al dicembre 1992. Ciò in quanto nel corso di ciascuno dei trienni successivi (quello 1994-1996,
quello 1996-1998, quello 1999-2001 e quello 2001-2004) è stato disposto il blocco della rideterminazione triennale. Le numerose disposizioni legislative succedutesi nel tempo
(D.L. n. 384/1992, convertito nella L. n. 438/1992, L. n. 537/1993, L. n. 549/1995, L. n. 662/
1996, L. n. 449/ 1997, L. n. 488/1999, L. n. 289 del 2002) dimostrano l'intento del legislatore di congelare al livello del 1992 l'importo delle singole borse di studio e correlativamente di disporre analoghi blocchi sugli aggregati economici destinati al loro finanziamento. Ciò al fine di evitare - nell'attuale contesto storico, caratterizzato da una ormai cronica carenza di risorse finanziarie - la riduzione progressiva del numero dei soggetti ammessi alla frequenza dei corsi, con correlato danno sociale (così Cass. n. 13572/2019).
La riferibilità del blocco della rideterminazione triennale anche al periodo successivo al
31 dicembre 1993 è stata ravvisata sulla base di un lettura unitaria dei vari interventi in materia , non solo sulla base dell'art. 32, comma 12, l. n. 449 del 1997 ma anche sulla base degli interventi di proroga del disposto di cui al comma 5 dell'art. 7 d.l. n. 384 del 1992, visti nel loro complesso come indicativi della volontà del legislatore di fissare la borsa di studio all'importo previsto per l'anno 1992, congelando ogni previsto adeguamento, senza distinzione tra indicizzazione annuale e rideterminazione triennale.
Proprio sulla base di tali considerazioni la Corte di Cassazione, affrontando la questione della compatibilità delle normative richiamate, come sopra interpretate, con il dettato costituzionale e con il diritto dell'Unione europea, ha escluso qualsiasi dubbio di incostituzionalità e ha affermato l'inutilità di una remissione degli atti alla Corte di giustizia
(cfr. Cass. n. 13572/2019 che a sua volta richiama le ordinanze nn. 31922 e 17051/2018).
12 Sul punto con recente sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite è stato confermato tale orientamento e affermato espressamente che “L'importo delle borse di studio
dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici compresi tra il
1992/1993 e il 2005/2006 non è soggetto né all'incremento annuale in relazione alla variazione del
costo della vita né all'adeguamento triennale, previsti dall'art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 257 del 1991,
in virtù del blocco di tali aggiornamenti previsto, con effetti convergenti e senza soluzione di
continuità, dall'art. 7, comma 5, d.l. n. 384 del 1992, conv. dalla l. n. 438 del 1992, come interpretato
dall'art. 1, comma 33, della l. n. 549 del 1995; dall'art. 3, comma 36, della l. n. 537 del 1993; dall'art.
1, comma 66, della l. n. 662 del 1996; dall'art. 32, comma 12, della l. n. 449 del 1997; dall'art. 22
della l. n. 488 del 1999; dall'art. 36 della l. n. 289 del 2002. “ (Cass. Sez. un. n. 20006/2024,
Rv. 671758 - 01).

8. Gli appelli devono pertanto essere rigettati.
Poiché con riferimento alle questioni affrontate, all'epoca dell'instaurazione del giudizio di appello non si era ancora consolidato l'orientamento in senso negativo della giurisprudenza di legittimità, sussistono valide ragioni per compensare le spese di lite e non emergono elementi per l'accoglimento della domanda ex art. 96 c.p.c..
Sussistono, ai sensi dell'art. 13, comma 1, quater D.P.R. n. 115/2002, i presupposti processuali per il versamento da parte degli appellanti di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto l'impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte, definitivamente pronunciando, così provvede:

1. Rigetta gli appelli;

2. Compensa le spese di lite;

3. Rigetta la domanda ex art. 96 c.p.c..
13 Dà atto della sussistenza, ai sensi dell'art. 13, comma 1, quater D.P.R. n. 115/2002, dei presupposti processuali per il versamento da parte degli appellanti di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto l'impugnazione, se dovuto.
Così deciso nella camera di consiglio della Corte d'Appello di Roma del 9.9.2025
Il Consigliere estensore Il Presidente
Lilia Papoff Camillo Romandini
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