R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI
VIII sezione civile riunita in camera di consiglio in persona dei magistrati:
- dr. Alessandro Cocchiara - Presidente -
- dr. Antonio Quaranta - Consigliere -
- dr. Massimiliano Sacchi - Consigliere Relatore - ha pronunziato la seguente:
S E N T E N Z A nel processo civile d'appello iscritto al n. 5330/2021 del ruolo generale degli affari contenziosi, avverso la sentenza n. 4979/2021, pronunciata dal Tribunale di Napoli, pubblicata in data 26/05/2021, non notificata, pendente
TRA
1. (C.F.: ; Parte_1 C.F._1
2. (C.F.: ; Parte_2 C.F._2
3. (C.F.: ; Parte_3 C.F._3
4. (C.F.: ; Parte_4 C.F._4
5. (C.F.: ); Parte_5 C.F._5
6. (C.F.: ; Parte_6 C.F._6
7. (C.F.: ; Parte_7 C.F._7
8. (C.F.: ; Parte_8 C.F._8 9. (C.F.: ); Parte_9 C.F._9
10. (C.F.: ); Parte_10 C.F._10
11. (C.F.: ; Parte_11 C.F._11
12. (C.F.: ); Parte_12 C.F._12
13. (C.F.: ; Parte_13 C.F._13
14. C.F.: ; Parte_14 C.F._14
15. (C.F.: ); Parte_15 C.F._15
16. (C.F.: ; Parte_16 C.F._16
17. (C.F.: ; Parte_17 C.F._17
18. (C.F.: ; Parte_18 C.F._18
19. (C.F.: ); Parte_19 C.F._19
20. (C.F.: ); Parte_20 C.F._20
21. (C.F.: ); Parte_21 C.F._21
22. (C.F.: ); Parte_22 C.F._22
23. (C.F.: ; Parte_23 C.F._23
24. (C.F.: ; Parte_24 C.F._24
25. (C.F.: ); Parte_25 C.F._25
26. (C.F.: ; Parte_26 C.F._26
27. (C.F.: ; Parte_27 C.F._27
28. (C.F.: ); Parte_28 C.F._28
pag. 2/45 29. (C.F.: ); Parte_29 C.F._29
30. (C.F.: ; Parte_30 C.F._30
31. (C.F.: ); Parte_31 C.F._31
32. (C.F.: ; Parte_32 C.F._32
33. (C.F.: ; Parte_33 C.F._33
34. (C.F.: ; Parte_34 C.F._34
35. (C.F.: ); Parte_35 C.F._35
36. (C.F.: ; Parte_36 C.F._36
37. (C.F.: ; Parte_37 C.F._37
38. (C.F.: ; Parte_38 C.F._38
39. (C.F.: ); Parte_39 C.F._39
40. (C.F.: ; Parte_40 C.F._40
41. (C.F.: ; Parte_41 C.F._41
42. (C.F.: ; Parte_42 C.F._42
43. (C.F.: ; Parte_43 C.F._43
44. (C.F.: ; Parte_44 C.F._44
45. (C.F.: ; Parte_45 C.F._45
46. (C.F.: ); Parte_46 C.F._46
47. (C.F.: ; Parte_47 C.F._47
48. (C.F.: ; Parte_48 C.F._48
pag. 3/45 49. (C.F.: ); Parte_49 C.F._49
50. (C.F.: ); Parte_50 C.F._50
51. (C.F.: ); Parte_51 C.F._51
52. (C.F.: ); Parte_52 C.F._52
53. (C.F.: ; Parte_53 C.F._53
54. (C.F.: ; Parte_54 C.F._54
55. (C.F.: ); Parte_55 C.F._55
56. (C.F.: ; Parte_56 C.F._56
57. (C.F.: ); Parte_57 C.F._57
58. (C.F.: ; Parte_58 C.F._58
59. (C.F.: ; Parte_59 C.F._59
60. (C.F.: ; Parte_60 C.F._60
61. (C.F.: ); Parte_61 C.F._61
62. (C.F.: ); Parte_62 C.F._62
63. (C.F.: ); Parte_63 C.F._63
64. (C.F.: ; Parte_64 C.F._64
65. (C.F.: ); Parte_65 C.F._65
66. (C.F.: ; Parte_66 C.F._66
67. (C.F.: ); Parte_67 C.F._67
68. (C.F.: ); Parte_68 C.F._68
pag. 4/45 69. (C.F.: ; Parte_69 C.F._69
70. (C.F.: ; Parte_70 C.F._70
71. (C.F.: ); Parte_71 C.F._71
72. (C.F.: ); Parte_72 C.F._72
73. (C.F.: ); Parte_73 C.F._73
74. (C.F.: ); Parte_74 C.F._74
75. (C.F.: ); Parte_75 C.F._75
76. (C.F.: ; Parte_76 C.F._76
77. (C.F.: ); Parte_77 C.F._77
78. (C.F.: ; Parte_78 C.F._78
79. (C.F.: ; Parte_79 C.F._79
80. (C.F.: ; Parte_80 C.F._80
81. (C.F.: ; Parte_81 C.F._81
82. (C.F.: ); Parte_82 C.F._82
tutti, rappresentati e difesi, come da procure allegate all'atto di appello ed alla citazione di primo grado, dagli avv.ti Margherita Ranchetti, (C.F.
, Francesco Caronia, (C.F. C.F._83
), GI LI (C.F. ); C.F._84 C.F._85
APPELLANTI
E
pag. 5/45 (C.F. ), Controparte_1 P.IVA_1
, (C.F. Controparte_2
, (C.F. P.IVA_2 Controparte_3
, (C.F. ), P.IVA_3 Controparte_4 P.IVA_4
(CF Controparte_5
, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura P.IVA_5
Distrettuale dello Stato di Napoli, (C.F. ; C.F._86
APPELLATI
Oggetto: risarcimento danni da mancata trasposizione di direttive comunitarie in materia di medici specializzandi.
Conclusioni: per gli appellanti: “Accogliere il presente appello per la forma, se del caso previo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia per i profili sopra segnalati, ai sensi dell'art. 267 Trattato UE (ex art. 234
TCE), e per tutte le ragioni dedotte,
- Per l'effetto, in riforma totale o parziale della Sentenza n. 4979/2020, resa in data 25/05/2021 e pubblicata in data 26/05/2021 e non notificata, R.G. 18801/2014, dal Tribunale di Napoli Sezione X civile, Dr.
AR IA NA, e per l'effetto .. A.1. - Ritenere e dichiarare che lo
Stato italiano ha effettivamente trasposto la Direttiva 93/16/CEE nell'ordinamento nazionale solo a seguito dell'adozione dei D.P.C.M. del 7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007 (in applicazione degli agli artt. 37 –
42, sospeso ex art. 46 D.lgs. 368/1999 e s.m.i.); - e/o ritenere e dichiarare che si è determinato un parallelismo tra la tardiva applicazione da parte dello Stato Italiano della Direttiva del 26/01/1982 n. 82/76/CEE (il
D.lgs. n. 257/1991 hanno riservato il diritto a percepire la borsa di studio pag. 6/45 solamente agli immatricolati dall'a.a. 1991/1992) e la tardiva applicazione della Direttiva 05/04/1993 n. 93/16/CEE (i diritti previsti dal D.lgs. n. 368/1999 sono stati attuati ai soli medici in formazione specialistica dall'a.a. 2006/2007, con esclusione di tali diritti dal 1995 al
2006);
- e/o ritenere e dichiarare la tardiva trasposizione della Direttiva
93/16/CEE (rispetto al termine ultimo fissato dal Consiglio CEE al 1° gennaio 1995) e la conseguente determinazione in ambito nazionale di una disparità di trattamento tra i medici che hanno frequentato la scuola di specializzazione prima e dopo l'a.a. 2006/07 e quelli che hanno beneficiato dal 2007 dell'applicazione integrale degli istituti e diritti di cui al D.lgs. 368/99;
- e/o ritenere e dichiarare sulla base della tardiva trasposizione in Italia della Direttiva 93/16/CEE (solo con i D.P.C.M. 2007), la determinazione di una disparità di trattamento rispetto ai colleghi specializzandi di altri
Stati Comunitari adempienti che prima dell'a.a. 2006/07 hanno ricevuto un trattamento conforme alla Direttiva 93/16/CEE (e comunque migliore di quello riservato ai medici specializzandi italiani che dal 1991 al 2006 hanno ricevuto un trattamento da “borsista”), e ritenere che i più elevati principi comunitari debbono informare il trattamento - paritario
- di tutti i cittadini e/o lavoratori dell'U.E., anche in relazione alla loro appartenenza a categorie professionali e/o sociali specificamente disciplinate, senza disparità di trattamento;

A.2. - Per l'effetto ritenere e dichiarare, sulla base della corretta interpretazione della Direttiva 93/16/CEE, anche alla luce delle pag. 7/45 pronunce giurisprudenziali della CGCE, e, sulla scorta, interpretata correttamente e con effetto retroattivo la normativa nazionale in materia di formazione specialistica per medici (e segnatamente il D.lgs.
n. 368/99), anche al fine di sanare a ritroso nel tempo la disparità di trattamento tra medici specializzandi italiani e medici specializzandi comunitari, l'allineamento retroattivo della disciplina più favorevole ed i conseguenti trattamenti economici e/o previdenziali;

- Per l'effetto accertare e dichiarare il diritto di ciascuno e tutti gli odierni attori all'adeguata remunerazione prevista dalla Direttiva
93/16/CEE, anche nel lasso di tempo antecedente l'adozione dei D.P.C.M. del 7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007, per il periodo di frequenza della
Scuola di specializzazione in cui ciascuno ha svolto l'attività formativa, mediante/previa applicazione retroattiva della normativa applicabile di cui al D.lgs. n. 368/99, con qualsivoglia statuizione, agli a.a. antecedenti quello 2006/2007, ovvero il diritto di ciascuno e tutti gli odierni attori al pagamento delle differenze tra quanto percepito a titolo di borsa di studio e quanto dovuto a titolo retributivo e contributivo ed assistenziale, nella misura risultante dalla concessione di CTU volta a confermare e/o a integrare le risultanze dell'allegata perizia di parte in punto diritti e debenze economiche e previdenziali e/o parametrati al trattamento dei medici neoassunti secondo il CCNL del nello stesso CP_6
periodo, ovvero nella diversa maggiore o minore somma che sia ritenuta di Giustizia;

A.3. - Per l'effetto condannare gli Enti convenuti, come sopra generalizzati, in solido tra loro e/o disgiuntamente e/o pag. 8/45 alternativamente, per la quota di specifica competenza, a pagare agli odierni la differenza tra la borsa di studio di cui al D.lgs. n. 257/1991, percepita nel periodo della formazione specialistica antecedentemente all'a.a. 2006/2007, e il trattamento di cui al D.lgs. n. 368/1999 (come quantificato e disciplinato dai D.P.C.M. 2007), ovvero a versare per ciascun attore le contribuzioni previdenziali e/o assistenziali previste per legge, se del caso, con ordine agli Enti ed Istituti previdenziali, assistenziali e quant'altri, di adeguarsi al giudicato avviando le rituali procedure;
nella misura risultante dalla concessione di CTU volta a confermare e/o a integrare le risultanze dell'allegata perizia di parte in punto diritti e debenze economiche e previdenziali e/o parametrati al trattamento dei medici neoassunti secondo il CCNL del S.S.N. nello stesso periodo, ovvero nella diversa maggiore o minore somma che sia ritenuta di Giustizia;

A.4. - In ogni caso, con rivalutazione monetaria e interessi dal sorgere del diritto al saldo .. IN VIA SUBORDINATA B.1. - Ritenere e dichiarare che lo
Stato italiano ha effettuato tardiva e/o inesatta attuazione della
Direttiva n. 93/16/CEE, in violazione di norme giuridiche cogenti quali gli artt. 5 e 189 del Trattato CE, ora art. 4 e art. 288 del Trattato
25/03/1957 sul funzionamento dell'UE, con ciò configurandosi una condotta illecita dello Stato Italiano violativa degli obblighi comunitari e/o di puntuali e precise disposizioni sovranazionali, ovvero configurandosi tale tardiva e/o inesatta attuazione della Direttiva n.
93/16/CEE da parte dello Stato Italiano quale fonte di obbligazione risarcitoria e/o indennitaria nei confronti degli attori, in connessione al pag. 9/45 pregiudizio patrimoniale e previdenziale (evento dannoso) e/o di altro genere subito dagli stessi quale diretta ed immediata conseguenza dell'illecito (nesso di causa);
B.2. - Accertare e dichiarare il diritto di ciascuno e tutti gli attori al risarcimento dei danni e/o ad un indennizzo, ex art. 2043 cod. civ. e/o in ragione dell'esistenza di una obbligazione ex lege dello Stato inadempiente di natura indennitaria, per il mancato guadagno e/o la diminuzione patrimoniale subita dagli stessi nel periodo di specialità precedente l'a.a. 2006/07 delle somme di cui beneficiano gli specializzandi per il periodo della formazione specialistica dall'a.a.
2006/07 in poi, per il periodo di frequenza del corso di specializzazione antecedente ai D.P.C.M. 2007; da determinarsi in modo idoneo a porre riparo effettivo ed adeguato al pregiudizio subito da ciascuno e tutti e da quantificarsi nella differenza tra la somma percepita a titolo di borsa di studio ex D.lgs. n. 257/1991, come percepita nel periodo della formazione specialistica antecedente all'a.a. 2006/2007, e il trattamento di cui al D.lgs. n. 368/1999 (come quantificato e disciplinato dai D.P.C.M.
2007), compreso a titolo contributivo ed assistenziale, ovvero in ragione della differenza tra la somma percepita a titolo di borsa di studio e il trattamento dovuto alla stregua del parametro di adeguatezza dei medici neoassunti del secondo i vigenti C.C.N.L. nello stesso periodo, CP_6
ovvero secondo il diverso criterio che si rimette alla valutazione dell'adito Ill.mo Giudice che tenga conto del danno emergente e/o del lucro cessante e/o della perdita di chance e/o di qualsivoglia altro profilo di danno;
nella misura risultante dalla concessione di CTU volta a pag. 10/45 confermare e/o a integrare le risultanze dell'allegata perizia di parte in punto diritti e debenze economiche e previdenziali e/o parametrati al trattamento dei medici neoassunti secondo il CCNL del S.S.N. nello stesso periodo, ovvero nella diversa maggiore o minore somma che sia ritenuta di Giustizia;

B.3. – Per l'effetto condannare lo Stato Italiano, in persona della e/o il e/o il Controparte_1 CP_7 Controparte_4
e/o il , in persona del
[...] Controparte_3
Presidente del Consiglio e dei competenti Ministri pro tempore, in solido tra loro e/o disgiuntamente e/o alternativamente per quanto di competenza, al pagamento in favore degli attori della somma che si indica prudenzialmente in € 50.000,00, a titolo di risarcimento danni e/o indennità per il mancato e/o errato recepimento della Direttiva
93/16/CEE, ex art. 2043 c.c. e/o in ragione dell'esistenza di una obbligazione ex lege dello Stato inadempiente di natura indennitaria, ovvero la diversa maggiore o minore somma che sia ritenuta equa o di
Giustizia;
B.4. – In ogni caso, con rivalutazione monetaria e interessi dal sorgere del diritto al saldo .. IN VIA ULTERIORMENTE SUBORDINATA .. C.1. -
Accertare e dichiarare, in virtù del disposto dell'art. 6 del D.lgs. n.
257/1991 e in relazione al rispettivo periodo di specializzazione, il diritto degli odierni attori all'adeguamento della borsa di studio, ovvero il diritto all'incremento annuale delle borse di studio in relazione al tasso programmato d'inflazione e sulla scorta della rideterminazione pag. 11/45 triennale in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dal vigente CCNL del S.S.N. dei medici neo-assunti;
C.2. - Per l'effetto, condannare gli Enti convenuti, in solido tra loro e/o disgiuntamente e/o alternativamente e ciascuno nei limiti delle proprie competenze, in relazione al rispettivo periodo di specializzazione, al pagamento in favore degli odierni attori delle somme rivalutate mediante indicizzazione annuale e rideterminazione triennale della borsa di studio, ovvero al pagamento della differenza tra la somma percepita a titolo di borsa di studio e il trattamento dovuto come rivalutato per incremento annuale in relazione al tasso programmato d'inflazione e/o alla stregua del parametro di adeguatezza dei medici neoassunti del S.S.N. secondo i vigenti C.C.N.L., con riferimento ai parametri indicati nei conteggi allegati alla consulenza tecnica di parte o secondo diverso parametro o alla diversa maggiore o minore somma che sia ritenuta equa o di Giustizia;

C.3. – In ogni caso, con rivalutazione monetaria e interessi dal sorgere del diritto al saldo ..”.
Per gli appellati: “Previa declaratoria del difetto di legittimazione passiva di tutte le Amm.ni statali diverse dalla Controparte_1
nonché dell'
[...] Controparte_8
respingersi l'avverso gravame e, comunque, dichiarare la prescrizione dei diritti ex adverso azionati. Con vittoria di spese, diritti ed onorari di giudizio”.
MOTIVI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
pag. 12/45 § 1.
Con atto di citazione, ritualmente notificato in data 24.6.2014, gli appellanti in epigrafe indicati convenivano, dinanzi al Tribunale di
Napoli, la il Controparte_1 [...]
, il Controparte_9 Controparte_4
, il , nonché l'
[...] Controparte_3 [...]
per il riconoscimento Controparte_5
dell'adeguata remunerazione prevista dalla Direttiva 93/16/CEE mediante applicazione retroattiva della normativa applicabile e condanna al risarcimento del danno subito per la tardiva o inesatta attuazione della Direttiva n. 93/16/CEE ovvero per condotta illecita dello Stato italiano violativa degli obblighi comunitari, da quantificarsi anche con riferimento al parametro adeguativo di cui all'art. 6 D.lgs.
257/91 in funzione della rideterminazione triennale del trattamento economico rispetto al miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dal CCNL del dei medici neoassunti, nonché CP_6
riconoscimento del diritto all'incremento annuale delle borse di studio in relazione al tasso programmato d'inflazione ovvero alla rideterminazione triennale in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dal CCNL del dei medici neoassunti, CP_6
con adeguamento della stessa borsa di studio percepita e condanna al pagamento delle differenze, e rifusione dei compensi di giudizio.
Tanto essi domandavano sulla premessa di avere frequentato, negli anni accademici compresi tra il 1994 ed il 2009, presso l'
[...]
già Seconda Università degli Controparte_5
pag. 13/45 varie scuole di specializzazione nelle discipline Controparte_8
mediche, conseguendo il relativo diploma, ed invocando, in via principale, l'applicazione retroattiva del d.lgs. 17/08/1999, n. 368, con il quale lo Stato italiano aveva recepito tardivamente la direttiva
93/16/CEE, ovvero, via subordinata, in considerazione della tardiva attuazione della direttiva n. 93/16/CEE e del conseguente inadempimento dello Stato agli obblighi nascenti dall'ordinamento comunitario, la condanna dei convenuti enti al risarcimento del danno
“da determinarsi in modo idoneo a porre riparo effettivo ed adeguato al pregiudizio subito da ciascuno e tutti e da quantificarsi nella differenza tra la somma percepita a titolo di borsa di studio ex D.lgs. n. 257/1991, come percepita nel periodo della formazione specialistica antecedente all'a.c. 2006/2007, e il trattamento di cui al D.lgs. n. 368/1999 (come quantificato e disciplinato dai D.P.C.M. 2007), compreso a titolo contributivo e assistenziale”.
In via ulteriormente subordinata, gli attori domandavano che fosse accertato il loro diritto “all'adeguamento della borsa di studio, ovvero il diritto all'incremento annuale delle borse di studio in relazione al tasso programmato d'inflazione e sulla scorta della rideterminazione triennale in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dal vigente CCNL del S.S.N. dei medici neo assunti”, con conseguente condanna dei convenuti, al pagamento della differenza tra la somma percepita a titolo di borsa di studio e il trattamento dovuto come rivalutato annualmente in relazione al tasso programmato di inflazione
“e/o alla stregua del paramento di adeguatezza dei medici neoassunti pag. 14/45 del S.S.N. secondo i vigenti C.C.N.L., con riferimento ai parametri indicati nei conteggi allegati alla consulenza tecnica di parte o secondo diverso parametro o alla diversa maggiore o minore somma che sia ritenuta equa o di Giustizia”.
L'adito Tribunale, pronunciando nel contraddittorio dei convenuti enti, che, costituendosi avevano resistito alle domande, sollevando l'eccezione di prescrizione, di difetto di legittimazione passiva dei dell' e contestandone nel merito la CP_10 Controparte_5
fondatezza, respingeva tutte le domande proposte dagli attori, compensando per intero tra le parti le spese processuali.
§ 2.
Avverso la sentenza de qua, non notificata ai fini della decorrenza del termine breve di cui all'art. 325 c.p.c., gli appellanti in epigrafe indicati proponevano appello, con atto ritualmente notificato, nel rispetto del termine semestrale di cui all'art. 327 c.p.c., alle Amministrazione sopra riportate, in data 23/12/2021, per l'udienza di prima comparizione del
20 aprile 2022, instando per l'accoglimento delle conclusioni in epigrafe trascritte.
Con comparsa depositata in data 30.3.2022, le appellate
Amministrazioni, costituendosi in giudizio, contestavano la fondatezza dell'appello, reiteravano le eccezioni preliminari sollevate in primo grado, concludendo per la conferma dell'impugnata sentenza.
All'esito della prima udienza, tenutasi nella forma della trattazione scritta, la causa era rinviata per la precisazione delle conclusioni pag. 15/45 all'udienza del 14.7.2023, poi differita per esigenze di ruolo da ultimo all'11.7.2025 e sostituita dal deposito di note scritte ex art. 127 ter c.p.c..
Quindi, disposta, con ordinanza dell'11.7.2025, la sostituzione dell'originario Consigliere relatore con assegnazione del fascicolo alla relazione del dott. la causa era introitata in decisione, previa Per_1
concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c., l'ultimo dei quali è venuto a scadere in data 3.11.2025.
Decorsi i citati termini, il fascicolo era rimesso al Collegio per la decisione.
§ 3.
Il Tribunale premetteva che “nella fattispecie in esame gli attori hanno chiesto, sostanzialmente, in via principale l'adeguamento delle borse di studio percepite mediante l'applicazione retroattiva del Dlgs. n. 368/99 – più favorevole - e conseguentemente la disapplicazione delle disposizioni nazionali (art. 8 d.lgs. 517/99 e art. 1 comma 300 della L. 266/05), ritenute incompatibili con le norme comunitarie, per aver escluso il trattamento economico previsto dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7.3.2007 e dallo schema di contratto definito con DPCM del 6.7.2007, alle attività degli specializzandi per gli anni precedenti all'anno accademico 2006/2007. Gli attori hanno poi chiesto la condanna degli enti al pagamento della somma corrispondente alla differenza tra quanto effettivamente percepito in dipendenza della frequenza al corso di specializzazione svolto e quanto avrebbero dovuto pag. 16/45 percepire ove gli importi fossero stati incrementati secondo il tasso annuale di inflazione, ai sensi del d.lgs n. 257/91, nonché della somma corrispondente alla differenza tra quanto effettivamente percepito in dipendenza della frequenza al corso di specializzazione svolto e l'importo che avrebbero percepito ove fosse stata applicata la rideterminazione triennale, prevista in funzione del miglioramento tabellare minimo di cui alla contrattazione collettiva relativa al personale medico dipendente del , ovvero nella maggiore o minore somma da determinarsi in corso di causa e ritenuta di giustizia anche in via equitativa. Infine, gli attori hanno chiesto la condanna degli enti convenuti, al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi per l'omesso e/o tardivo recepimento nei loro confronti delle direttive e sentenze comunitarie. E' pertanto evidente che le richieste degli attori si collocano all'interno del contesto normativo sopra riportato”.
Ciò posto, il Giudice premetteva, altresì, che “il rapporto che si instaura tra il medico specializzando e l'Università, non può inquadrarsi nell'ambito del rapporto di lavoro subordinato” ma “costituisce una particolare ipotesi di «contratto di formazione-lavoro», oggetto di specifica disciplina, rispetto alla quale non può essere ravvisata una relazione sinallagmatica di scambio tra la suddetta attività e la remunerazione prevista dalla legge a favore degli specializzandi, in quanto tali emolumenti sono destinati a sopperire alle esigenze materiali per l'impegno a tempo pieno degli interessati nell'attività rivolta alla loro formazione, e non costituiscono, quindi, il corrispettivo delle prestazioni svolte, le quali non sono rivolte ad un vantaggio per pag. 17/45 l'università, ma alla formazione teorica e pratica degli stessi specializzandi ed al conseguimento, al fine corso, di un titolo abilitante”.
Operate tali premesse di carattere generale, il Giudice evidenziava “che la direttiva 93/16/CEE (che ha seguito le direttive nn. 75/362/CEE,
75/363/CEE, 82/76/CEE), di cui gli attori hanno chiesto l'applicazione, è stata emanata dal Consiglio d'Europa, affermando il seguente principio: il reciproco riconoscimento tra gli Stati membri dei diplomi e degli altri titoli di medico, che danno accesso all'esercizio della professione medica, parificando le condizioni per il conseguimento dei titoli e stabilendo che la formazione dei medici a tempo pieno comporti la partecipazione alla totalità delle attività mediche del servizio, comprese le guardie per l'intera durata della normale settimana lavorativa con adeguata remunerazione di tale impegno” ed escludeva che tale direttiva, con riferimento alla quantificazione della remunerazione adeguata, fosse munita di contenuto immediatamente precettivo. Invero, richiamando precedenti della Corte di Giustizia UE, rilevava come la direttiva in questione non fosse sufficientemente precisa nell'indicare il debitore tenuto a versare la remunerazione adeguata, né l'importo della stessa.
Quindi, il Giudice soggiungeva “che le direttive europee in oggetto non contengono neppure la previsione per gli Stati membri di stipulare con i medici in formazione un contratto di lavoro subordinato, potendo, il risultato, essere raggiunto ricorrendo anche ad altre forme contrattuali e potendo, la remunerazione per l'attività prestata, essere garantita al medico anche con differenti modalità. In sostanza, ciò che si è voluto affermare è l'obbligo di riconoscere una "adeguata remunerazione" non pag. 18/45 per l'attività professionale svolta dal medico a favore della struttura ma per la formazione pratica e teorica. Conferma quanto sopra detto, il fatto che la direttiva 93/16/CEE parli di percepimento, da parte dello specializzando, di una “remunerazione” e non di una “retribuzione”.
In ragione di quanto osservato, il Tribunale riteneva “che il risultato di garantire agli specializzandi un'adeguata remunerazione .. può essere ottenuto, come è previsto nell'ordinamento italiano, anche mediante la corresponsione di "borse di studio" adeguate a sopperire alle esigenze materiali dei medici specializzandi, ma prive del carattere di corrispettività, rispetto all'attività da loro svolta e finalizzata essenzialmente all'apprendimento. E poiché detto risultato è avvenuto proprio con l'approvazione del Dlgs. n. 257/91, deve escludersi che il legislatore nazionale si sarebbe reso inadempiente per avere sospeso l'efficacia del D.lgs. n. 368 del 1999, avendo ritenuto di continuare a dare attuazione alla direttiva europea, confermando sostanzialmente il contenuto del D.lgs. n. 257 del 1991”.
Pertanto, il primo Giudice affermava che “.. la domanda giudiziale tendente a rivendicare un preciso compenso per la frequenza alla scuola di specializzazione, non può in alcun modo esser fondata sulla diretta applicazione delle disposizioni comunitarie, giacché queste si limitano a prescrivere l'erogazione di una “adeguata remunerazione”, senza però procedere ad alcuna quantificazione, che viene appunto rimessa alle normative nazionali” e ribadiva che “i suddetti principi dettati dalle
Direttive CEE siano stati pienamente attuati, già con il D.lgs. 257/91, unica normativa nazionale in vigore fino all'A/A 2006-2007, che prevede pag. 19/45 la formazione a tempo pieno ed il pagamento al medico specializzando di una borsa di studio soggetta a rivalutazione. Ne consegue che il legislatore nazionale rinviando ad un altro momento l'applicazione delle nuove disposizioni sul contratto di formazione specialistica dei medici, non si pone in contrasto con la direttiva del '93, posto che i principi in essa affermati ed aventi contenuto sufficientemente particolareggiato e preciso (formazione a tempo pieno e remunerazione adeguata) erano già stati previsti dalla normativa in vigore, mentre le ulteriori modalità di regolazione del rapporto erano frutto delle scelte discrezionali del legislatore nazionale e non discendevano da alcun principio contenuto nella direttiva europea direttamente applicabile”.
Di conseguenza il Giudice respingeva la domanda proposta dagli attori, asserendo che “non può ritenersi direttamente applicabile, ai medici specializzandi, la remunerazione prevista dal D.Lgs. 368/99, per gli anni antecedenti il 2007, né può configurarsi una questione di violazione comunitaria per contrasto con la direttiva 16/93, con conseguente diritto al risarcimento dei danni”.
Inoltre, secondo il Giudice, “la dedotta disparità di trattamento tra specializzandi iscritti prima e dopo l'ultimo D. lgs. va valutata solo sotto il profilo nazionale della successione delle norme interne;
va, infatti, esclusa la incostituzionalità di detta disciplina poiché, come in varie occasioni affermato dalla Corte Costituzionale, non contrasta con il principio di uguaglianza il diverso trattamento applicato alla stessa categoria di soggetti, in momenti diversi, costituendo lo stesso trascorrere del tempo un elemento diversificatore .. In conclusione, le pag. 20/45 modifiche migliorative apportate alla normativa in questione con il D.lgs.
n. 368/1999 sono il risultato di una scelta discrezionale del legislatore non vincolata ad un obbligo proveniente dall'ordinamento comunitario.
Sarebbe, infatti, del tutto arbitrario utilizzare la normativa più recente come parametro idoneo a rendere illegittima quella pregressa, solo perché i nuovi parametri retributivi sono superiori a quelli precedenti, costituendo, il tempo, per sè stesso, un elemento giustificativo di una diversità di trattamento. Da quanto esposto discende l'infondatezza sia della domanda di adeguamento della remunerazione, mediante applicazione retroattiva del D.Lgs. 368/99 e del DPCM del 2007 - non avendo, i medici specializzandi iscritti negli anni accademici 1992-2006, diritto alle differenze retributive tra l'importo della borsa di studio percepito e quello che gli stessi avrebbero goduto in applicazione dei citati D.P.C.M., trovando ancora applicazione le disposizioni di cui al
D.Lgs.

8.8.1991 n. 257 - sia della domanda di risarcimento danni, non essendovi stato alcun inadempimento da parte dello Stato italiano alle
Direttive comunitarie, nell'attribuire un trattamento più favorevole soltanto ai medici che hanno iniziato a frequentare il corso di specializzazione dall'anno accademico 2006-2007”.
Riguardo, poi, “alla domanda avanzata dagli attori di adeguamento della remunerazione, volta ad ottenere l'indicizzazione annuale e la rideterminazione triennale, come previsto dall'art. 6 del Decreto
Legislativo 257/1991”, il Giudice riteneva che fosse insussistente “il diritto degli attori all'aumento annuale del tasso programmato di inflazione;
atteso che, in materia di trattamento Repert. n. 16125/2018
pag. 21/45 del 31/10/2018 retributivo del pubblico impiego, il D.L. n. 384 del 1992, art. 7 comma 1, convertito con modificazioni nella L. n. 438 del 1992, ha bloccato tutti gli incrementi retributivi conseguenti alla contrattazione pubblica fino al 31 dicembre 1993, mentre il successivo comma 5 della norma ha stabilito il medesimo regime di blocco per tutte le indennità, compensi, gratifiche ed altri rimborsi spesa soggetti ad incrementi in relazione alla variazione del costo della vita. Detto regime – mirato a contenere la spesa pubblica – è stato, limitatamente al blocco delle indicizzazioni stabilito dall'art. 7, comma 5, prorogato fino al 31 dicembre 2005 per effetto delle seguenti leggi: L. n. 537 del 1993, art. 3, comma 36, L. n. 549 del 1995, art. 1,comma 33, L. n. 488 del 1999, art. 22
e L. n. 289 del 2002, art. 36, con la conseguenza che, rientrando le borse di studio universitarie tra gli emolumenti 'di qualsiasi genere' ricompresi nel blocco temporaneo (come espressamente previsto dalla L. n. 549 del
1995, art. 1, comma 33), alle remunerazioni per la partecipazione alle scuole di specializzazione afferenti alle facoltà di medicina non è riconoscibile l'aumento del tasso programmato di inflazione fino al 31 dicembre 2005”.
Secondo il Tribunale, peraltro, “L'asserito contrasto di tali disposizioni con il principio di adeguata remunerazione imposto dalle Direttive
Europee deve essere escluso per le stesse ragioni sopra esposte in ordine alla non vincolatività di dette Direttive rispetto al quantum della remunerazione stessa.
Quanto, poi, alla legittimità costituzionale di tale disciplina, la questione
è stata sottoposta al giudice delle leggi il quale ha osservato che “La
pag. 22/45 norma impugnata, invero, non persegue affatto l'intento di discriminare irragionevolmente i medici ammessi alle scuole di specializzazione, ma, in una logica di bilanciamento con le fondamentali scelte di politica economica (sentenza n. 245 del 1997) e, inserendosi in un più ampio complesso di norme ispirate alla stessa ratio, adegua la loro situazione ad un diverso principio, generalizzatosi tanto nel settore privato, quanto in quello pubblico. Si tratta del principio secondo il quale la difesa dall'aumento del costo della vita è da affidarsi precipuamente alle dinamiche contrattuali, in particolar modo alla contrattazione collettiva, piuttosto che a strumenti legislativi di adeguamento automatico ..”.
Da ultimo, facendo propri i principi espressi dalla S.C. nella pronuncia n. 4449/18, il Giudice rilevava che “a partire dal 1998 e sino al 2005 le borse di studio dei medici specializzandi non sono soggette neanche all'incremento triennale previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma” e che “anche per gli anni successivi al 2005, deve escludersi il diritto all'adeguamento triennale della remunerazione .. in considerazione del fatto che tale rideterminazione, come espressamente indicato nell'art. 6 del d.lgs. 257/91, postula l'emanazione di un decreto ministeriale che l'Amministrazione ha discrezionalmente omesso (o in ogni caso parte attrice non ha provato l'emanazione dello stesso)”.
§ 4.
Con il primo motivo di appello, rubricato “Violazione e falsa applicazione Direttiva 93/16/CE; art. 6 D.lgs. 257/1991; art. 7 co. 1 e 5
D.L. 384/1992; D.lgs. 368/99; artt. 8 co. 3 D.lgs. 517/99 e art. 1 co. 300 l.
266/2005; Sent. CGCE 3/10/2000 causa C-371/97 ZZ (p.37 – 39); pag. 23/45 Sent. Corte Cost. n. 432/97 e n. 242/99; artt. 5 e 189 del Trattato CE”, gli appellanti censuravano la parte della sentenza con la quale il Tribunale aveva respinto la domanda di adeguamento della remunerazione, mediante applicazione retroattiva del D.lgs. 368/99 e del DPCM del
2007.
Nel contestare le affermazioni del primo Giudice, gli istanti deducevano che, in base alla giurisprudenza comunitaria, “la remunerazione della formazione specialistica costituisce insieme compenso per un lavoro svolto e riconoscimento a fronte della rinuncia a svolgere altre attività professionali retribuite”, sostenevano che “Il principio comunitario della
”adeguata remunerazione” doveva essere attuato in Italia con il meccanismo di rivalutazione previsto dall'art. 6 D.lgs. 257/91 (bloccato dal 1992/2007), e poi mediante la contrattualizzazione ex D.lgs. 368/99
(sospesa dal 1999/2007)”, evidenziavano che “la tardiva trasposizione della normativa comunitaria nell'ordinamento nazionale (termine fissato dal Consiglio CEE al 1° gennaio 1995) ha determinato una disparità di trattamento tra coloro che hanno frequentato la scuola di specializzazione prima dell'a.a. 2006/2007 e quei medici che invece hanno beneficiato dell'applicazione del D.lgs. n. 368/99”, oltre che rispetto a coloro che avevano svolto la specializzazione in altri Stati
U.E.. Asserivano, quindi, che, per porre rimedio a tale ingiustificata differenza, fosse “necessario un allineamento retroattivo del trattamento economico allo standard comunitario”, da realizzarsi, in via principale, mediante “l'applicazione retroattiva delle norme nazionali di trasposizione, mediante interpretazione conforme alle Direttive”.
pag. 24/45 Secondo gli appellanti, quindi, essendo i rapporti negoziali tra medici in formazione specialistica e amministrazioni materia di diritto dell'Unione, per essere oggetto di diversi interventi della fonte sovrannazionale (Direttive 75/362/CE, 75/363/CE, 82/76/CE,
93/16/CE), al quale il Legislatore nazionale aveva inteso dare attuazione prima con il D.lgs. 08/08/1991 n. 257 e poi con il D.lgs.
17/08/1999 n. 368, il giudice nazionale aveva l'obbligo di adottare un'interpretazione della normativa interna, conforme al testo ed agli obiettivi della direttiva. E, pertanto, qualora il giudice nazionale avesse constatato l'impossibilità di pervenire ad una soluzione ermeneutica conforme alla normativa dell'Unione, sarebbe stato tenuto a non applicare la disposizione interna difforme, al fine di dare integrale attuazione all'ordinamento europeo e proteggere i diritti che questo attribuisce ai singoli.
Gli appellanti., quindi, chiedevano che venisse “accertata e dichiarata l'applicazione retroattiva del D. lgs. n. 368/99 o del D.lgs. 257/99, con disapplicazione della normativa nazionale confliggente con la disciplina comunitaria, al fine di recuperare le dovute differenze retributive, con il riconoscimento del regime contributivo da applicarsi a titolo previdenziale, in favore degli odierni appellanti in relazione allo svolgimento della specializzazione nel periodo precedente all'anno accademico 2006/2007; e per l'effetto condannarsi gli enti evocati a pagare la differenza tra quanto percepito e quanto dovuto nel relativo periodo”.
§ 5.
pag. 25/45 Con il secondo motivo, rubricato “Violazione e falsa applicazione
Direttiva 93/16/CE; art. 6 D.lgs. 257/1991; art. 7 co. 1 e 5 D.L. 384/1992;
D.lgs. 368/99; artt. 8 co. 3 D.lgs. 517/99 e art. 1 co. 300 l. 266/2005; Sent.
CGCE 3/10/2000 causa C-371/97 ZZ (p.37 – 39); Sent. Corte Cost. n.
432/97 e n. 242/99; artt. 5 e 189 del Trattato CE”, gli appellanti impugnavano il capo di sentenza che aveva rigettato la domanda risarcitoria per omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano nel termine prescritto della direttiva comunitaria.
Al riguardo, invocando precedenti della sezione lavoro della S.C., n.
8242 e 8243/2015 del 22/04/2015, deducevano che, in relazione a fattispecie analoghe, era stato “.. riconosciuto il “diritto degli interessati al risarcimento dei danni che va ricondotto…allo schema della responsabilità per inadempimento dell'obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria per attività non antigiuridica”, in quanto “tale pretesa può essere rivolta nei confronti dello Stato inadempiente all'obbligo di adeguamento alle direttive comunitarie”, ed “il danno risarcibile è conseguentemente pari alla differenza fra il trattamento che i ricorrenti avrebbero percepito se la direttiva comunitaria in questione fosse stata attuata immediatamente, e quello effettivamente percepito”.
Inoltre, gli appellanti, pur se consapevoli del contrario indirizzo interpretativo, espresso dalla Cassazione con sentenza n. 6355/2018 del 14/03/2018, ritenevano che lo stesso non fosse persuasivo, non valorizzando “la responsabilità statuale in relazione alla colpevole omissione dell'attuazione ministeriale del meccanismo di adeguamento per rideterminazione triennale e della conseguente inadempimento al pag. 26/45 principio comunitario dell'adeguata remunerazione, che in funzione dell'inadempimento nel tempo ha perso adeguatezza e palesato un danno a carico degli interessati”.
Ribadivano che, secondo quanto previsto dalla giurisprudenza comunitaria, per attuare lo specifico diritto ad una "adeguata e conforme remunerazione", il Giudice nazionale doveva, in via principale, operare l'applicazione retroattiva delle norme nazionali di trasposizione attraverso un'interpretazione conforme alle norme comunitarie e, in via subordinata, qualora ciò non fosse stato possibile, riconoscere il rimedio risarcitorio per compensare il danno da mancato o inesatto adempimento degli obblighi derivanti dall'adesione al Trattato CE.
Deducevano, reiterando argomentazioni già svolte in primo grado, “.. che dal 1992 al 2006, è stata corrisposta agli specializzandi una remunerazione non adeguata, a causa del “blocco” del meccanismo di adeguamento (art. 6 D.lgs. 257/91), da una parte, mediante successivi interventi legislativi rispetto all'indicizzazione annuale ISTAT, dall'altra parte, mediante l'omessa decretazione ministeriale rispetto alla rideterminazione triennale in relazione ai miglioramenti stipendiali del
L'integrale disarticolazione della borsa di studio da entrambi i CP_6
meccanismi di adeguamento originariamente previsti dall'art. 6 D.lgs.
257/1991 (indicizzazione annuale e rideterminazione triennale), per oltre quindici anni, ha inciso sull'idoneità della borsa a costituire remunerazione adeguata dell'attività dei medici specializzandi .. In definitiva, il principio dell'adeguata remunerazione ha un contenuto pag. 27/45 vincolante, e la disciplina attuativa della normativa comunitaria, in punto modifiche migliorative del trattamento economico, anche in ragione dei previsti meccanismi adeguativi nel tempo, non può ritenersi oggetto di una scelta rimessa alla discrezionalità o all'autonomia del potere legislativo nazionale .. Nel caso di specie, per la verità, la disciplina nazionale non conforme alle direttive comunitarie, ovvero l'inadempienza agli obblighi da esse derivanti, deriva dalla omessa attuazione della rideterminazione triennale, quale meccanismo di adeguamento della borsa (art. 6 D.lgs. 257/91), che è rimasta inattuata
(non per scelta legislativa) semplicemente per l'omessa decretazione ministeriale (dal' 93 al 2006). Peraltro, al principio dell'adeguata remunerazione deve riconoscersi un preciso contenuto precettivo. La disciplina attuativa della normativa comunitaria (D.lgs. 257/91; D.lgs.
368/99) non può ritenersi frutto di una scelta rimessa alla discrezionalità del legislatore nazionale. Il contenuto precettivo dell'adeguamento della remunerazione consisteva nel fatto che tale remunerazione doveva adeguarsi nel tempo per mantenere nel tempo il carattere dell'adeguatezza. Ed in tal senso non è neppure sostenibile che le modifiche migliorative apportate in materia di trattamento economico possano costituire un'espressione dell'autonomia del legislatore nazionale”. Del resto, deducevano gli appellanti, “La Sentenza della Corte
Costituzionale 23/12/1997 n. 432 .. non giustifica la discrezionalità del
Legislatore nazionale, in realtà giustifica solo il “blocco” dell'indicizzazione annuale della borsa per adeguamento al costo della vita previsto all'art. 6 D.lgs. 257/91 (art. 1 co. 33 L. 28/12/95 n. 549 in relazione all'art. 7 co. 5 D.L. 19/09/92 n. 384 e poi all'art. 3 co. 36 L. pag. 28/45 24/12/93 n. 537). Il "blocco" della rideterminazione triennale per adeguamento alle migliorie contrattuali del comparto sanità è stato previsto dall'art. 7 co. 1 del D.L. n. 384/92, e in mancanza di proroga è cessato alla scadenza del 31/12/93 .. Se il principio dell'adeguata remunerazione è stato attuato dal Legislatore nazionale mediante il meccanismo di adeguamento previsto dall'art. 6 del D.lgs. 257/91, allora l'omessa attuazione per mancata regolamentazione ministeriale si pone quale parametro di riferimento, sia dell'adeguatezza della remunerazione, sia del risarcimento del danno da inesatta attuazione delle direttive .. La mancata decretazione ministeriale, prevista dall'art. 6
D.lgs. 257/91, tra il 1993 ed il 2006, nonché la “sospensione” degli artt.
46 e 37–42 D.lgs. 368/99, hanno comportato la mancata realizzazione della “effettiva” attuazione della direttiva comunitaria, se non a decorrere dall'adozione dei D.P.C.M. 2007. La mancata emanazione di tali decreti da parte dei Ministeri competenti, provocando l'illegittimo sganciamento della borsa di studio dai parametri di adeguamento previsti rispetto all'andamento delle retribuzioni dei medici ospedalieri, e cioè dall'andamento delle retribuzioni di chi è chiamato a rendere le medesime prestazioni professionali, inevitabilmente nel tempo ha provocato la perdita del carattere di adeguatezza della remunerazione.
Si pone dunque la questione del risarcimento del danno per la violazione dell'obbligazione ex lege dello Stato di adeguamento alla disciplina di fonte comunitaria”.
In conclusione del secondo motivo, quindi, gli appellanti chiedevano
“dichiarare il diritto al risarcimento dei danni in ragione dell'esistenza di pag. 29/45 una obbligazione ex lege dello Stato inadempiente di natura indennitaria, da quantificare nella differenza tra quanto percepito e quanto dovuto in ragione dei DPCM 2007; e per l'effetto condannare gli enti evocati in solido e/o per quanto di competenza al pagamento della somma dovuta a titolo di risarcimento danni per inesatta attuazione della Direttiva e in ragione dell'esistenza di una obbligazione ex lege dello Stato inadempiente di natura indennitaria, con rivalutazione e interessi .. Ovvero, censurandosi la sentenza impugnata anche per omessa pronuncia, laddove nulla ha affermato in merito alla domanda risarcitoria con riferimento al mancato adeguamento triennale, “in ragione della differenza tra la somma percepita a titolo di borsa di studio e il trattamento dovuto alla stregua del parametro di adeguatezza dei medici neoassunti del S.S.N. secondo i vigenti C.C.N.L. nello stesso periodo”, dichiarare il diritto al risarcimento dei danni in ragione dell'esistenza di una obbligazione ex lege dello Stato inadempiente di natura indennitaria, da quantificare nella differenza tra quanto percepito e quanto dovuto in ragione della rideterminazione triennale delle borse di studio di cui all'art. 6 D.lgs. 257/91 (medici neo- assunti del SS); e per l'effetto condannare gli enti evocati in solido e/o per quanto di competenza al pagamento della somma dovuta a titolo di risarcimento danni per inesatta attuazione della Direttiva e in ragione dell'esistenza di una obbligazione ex lege dello Stato inadempiente di natura indennitaria, con rivalutazione e interessi”.
§ 6.
I motivi che precedono, da trattare congiuntamente, sono infondati.
pag. 30/45 Giova premettere che l'orientamento giurisprudenziale, al quale si è adeguato il primo Giudice, espresso nelle ordinanze n. 6355 del 2018 e n. 4449 del 2018 della sezione lavoro della S.C., è stato confermato anche da successivi arresti della Corte di Cassazione e deve ritenersi ormai consolidato. Ad esso questo Collegio, non ravvisando ragioni per discostarsene, intende dare continuità.
In particolare, la Cassazione (cfr. Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 14168 del
2019), ha ribadito che la direttiva n. 93/16/CE, come risulta dalla sua stessa formulazione, non ha una portata innovativa, prefiggendosi soltanto l'obiettivo, «per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza», di procedere alla codificazione delle precedenti direttive n.
75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE, «riunendole in un testo unico». Di conseguenza, la S.C. ha chiarito che “è dalla scadenza del termine di adempimento della direttiva del 1982 che l'esigenza di tale adeguatezza divenne regola di obbligatorio recepimento nel diritto interno. Tuttavia, lo Stato italiano aveva adempiuto al proprio obbligo di fissazione di una adeguata rimunerazione già con l'art. 8 del d.lgs. n. 257 del 1991; la normativa dell'Unione europea, infatti, non contiene, né potrebbe essere diversamente, alcuna definizione di quale sia la rimunerazione adeguata, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell'esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica”. Ne segue che “il legislatore, «nel disporre il differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 (del d.lgs. n. 368 del 1999) e la sostanziale conferma del contenuto del d.lgs.
pag. 31/45 n. 257 del 1991, ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa
(Cass. 15362/2014), non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico né ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato”.
Secondo la pronuncia in esame, quindi, non ha senso “argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del 1991 con l'introduzione di una nuova normativa nel
1999 incentrata sullo schema della formazione-lavoro; anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell'adeguata retribuzione» .. il nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il decreto legislativo n. 368 del 1999 (a decorrere dall'anno accademico 2006/2007, in base alla legge n. 266 del
2005), e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi» .. per cui l'inadempimento dell'Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è cessato con l'emanazione del decreto legislativo n. 257 del 1991,
pag. 32/45 come del resto la Corte di giustizia dell'Unione europea ha già da tempo affermato”.
Di conseguenza, prosegue la Corte “non c'è alcuno spazio per invocare ipotetiche violazioni del diritto dell'Unione europea” e la pretesa, esercitata anche in questa sede dagli appellanti, volta ad ottenere l'applicazione retroattiva del d.lgs. n. 368 del 1999, costituisce questione di diritto interno.
I principi appena richiamati sono stati, in prosieguo di tempo, più volte riaffermati dalla S.C., la quale, da ultimo, con Ordinanza n. 29499 del
2024, ha nuovamente esaminato le questioni, sottese al giudizio in esame, di seguito riportate: “ a) se la direttiva n. 93/16/CE abbia avuto o meno una portata innovativa rispetto a quanto stabilito dalle precedenti direttive n. 75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE; b) se il concetto di retribuzione adeguata sia mutato nel passaggio dalle precedenti alla più recente direttiva;
c) se e quando lo Stato italiano abbia adempiuto all'obbligo di garantire ai medici specializzandi una retribuzione adeguata”.
Nel richiamare i propri precedenti che già avevano affrontato la questione, risolvendola in termini contrari alle ragioni degli odierni appellanti, “(ex multis, Cass. 14/03/2018, n. 6355; Cass. 28/06/2018, n.
17051; Cass. 27/02/2019, n. 5698; Cass. 15/10/2019, n. 26074; Cass.
28/02/2020, n. 5455; Cass. 06/03/2020, n. 8503; Cass. 12/11/2020, n.
25463; Cass. 02/01/2021, n. 1114; Cass. 17/11/2021, n. 34882; da ultimo, tra le altre, Cass. 16/09/2022, n. 27287 e Cass. 05/12/2022,
n.35623; Cass. 12/04/2024, n. 10023)”, la S.C., con la pronuncia del pag. 33/45 2024 dinanzi citata, dichiarava di volere dare seguito a quello che essa stessa definiva come orientamento ormai consolidato.
Ribadendo quanto affermato nelle precedenti pronunce, la Cassazione, quindi, riaffermava i seguenti principi: “ - le direttive n. 75/362/CEE, n.
75/363/CEE e n. 82/76/CEE, le quali hanno prescritto che i medici specializzandi dovessero ricevere un'adeguata remunerazione, sono state attuate dallo Stato italiano con il d.lgs. n. 257 del 1991, con il riconoscimento di una borsa di studio annua;
- la successiva direttiva n.
93/16/CEE ha rappresentato un testo meramente compilativo, di coordinamento e aggiornamento delle precedenti disposizioni comunitarie già vigenti e, quindi, privo di carattere innovativo, con riguardo alla misura dei compensi da riconoscere agli iscritti alle scuole di specializzazione;
- quest'ultima direttiva è stata recepita in Italia dal d.lgs. n. 368 del 1999 che, dal momento della propria applicazione, avvenuta a partire dall'anno accademico 2006-2007, ha riorganizzato l'ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo un contratto di formazione da stipulare e rinnovare annualmente tra le Università (e le Regioni) e i detti specializzandi, con un meccanismo articolato in una quota fissa ed in una variabile;
- in relazione agli anni accademici anteriori al 2006-2007, è rimasta operativa la sola disciplina del d.lgs. n. 257 del 1991, poiché la menzionata direttiva n. 93/16/CEE non ha introdotto alcun nuovo e ulteriore obbligo con riferimento alla misura della borsa di studio di cui alla normativa del 1991”.
pag. 34/45 Ne segue che la pretesa degli appellanti di ottenere un'applicazione retroattiva della più favorevole disciplina introdotta dal d.lgs. n. 368 del 1999 sia destituita di fondamento.
Del resto, non si pone alcuna questione di contrasto con il diritto comunitario, della previgente disciplina applicabile ratione temporis in relazione agli anni accademici precedenti al 2007, e nemmeno di violazione del principio di uguaglianza, avendo la citata sentenza della
S.C., di cui si sta discorrendo, ancora una volta precisato che “ il differimento dell'entrata in vigore della normativa di cui al d.lgs. n. 368 del 1999 – che è una normativa più favorevole – rientrava nella discrezionalità del legislatore, sicché la circostanza che essa sia entrata in vigore a partire dal 2007 non solo non ha potuto determinare alcuna situazione di tardivo recepimento del diritto comunitario, ma nemmeno ha violato l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della ragionevolezza, in quanto una normativa di favore e migliorativa rispetto ad una vigente può essere fatta entrare in vigore dal legislatore nazionale nel momento in cui, secondo la discrezionalità che gli appartiene, egli lo reputi opportuno. Non si pone, perciò, alcuna questione di rinvio pregiudiziale e nemmeno alcuna questione di costituzionalità di diritto interno..”.
Ovviamente, difettando i presupposti per configurare una responsabilità dello Stato per una presunta tardiva attuazione della direttiva comunitaria del 1993, nemmeno è configurabile un diritto degli odierni appellanti a conseguire il risarcimento del danno, corrispondente alla differenza tra quanto da essi percepito e quanto avrebbero, in ipotesi, ottenuto, in caso di applicazione del più
pag. 35/45 favorevole regime introdotto dal legislatore nel 1999, divenuto operativo nel 2007.
§ 7.
Con il terzo motivo, rubricato “adeguamento mediante rideterminazione triennale inapplicabilità delle disposizioni di “blocco “, gli appellanti censuravano la pronuncia laddove aveva disatteso l'ulteriore domanda tesa ad ottenere l'adeguamento della borsa di studio mediante rideterminazione triennale.
In particolare, dolendosi dell'acritica adesione operata dal Giudice alla pronuncia della Suprema Corte n. 4449/18, invocavano precedenti della Cassazione, compresi tra il 2008 ed il 2017, i quali avevano ritenuto che “il meccanismo di adeguamento triennale in funzione dei miglioramenti stipendiali tabellari minimi previsti dai CCNL per i medici neoassunti dal SS (v. art. 6 D.lgs. 257/91) è rimasto pienamente in vigore nel periodo tra il 1994 ed il 2006”.
Lamentando che l'indirizzo inaugurato dalla sentenza del 2018 aveva sovvertito un orientamento precedente, di segno opposto, criticavano il precedente cui il Tribunale si era attenuto, asserendo che “La previsione normativa di “congelamento” degli aggiornamenti si riferisce alla fattispecie adeguativa in funzione del costo della vita, ossia al meccanismo della indicizzazione annuale previsto all'art. 6 D.lgs.
257/1991, e non all'adeguamento sulla base dei miglioramenti stipendiali dei CCNL del SS .. La regola dell'invarianza delle borse di studio a carico del fondo sanitario nazionale, come prevista dall'art. 36
pag. 36/45 co. 1 L. 289/2001, testualmente, rinvia all'art. 7 co. 5 D.L. 384/92, quindi si riferisce al solo “blocco” dell'indicizzazione per adeguamento al costo della vita .. Pertanto il "blocco" della contrattazione fissato dall'art. 7 comma 1 del D.L. n. 384/1992 è cessato alla scadenza del 31 dicembre
1993, mentre il "blocco" dei trattamenti di cui all'art. 7 comma 5 del D.L.
n. 384/1992 (costo della vita) è perdurato sino al triennio 1997-1999
(art. 22 L. n. 488/1999) e poi sino al 2002 (art. 36 L. n. 289/2002); e ciò – si ribadisce - in quanto “la difesa dall'aumento del costo della vita va affidata più alla dinamica contrattuale collettiva che a strumenti legislativi automatici" .. Ed il meccanismo di adeguamento triennale in funzione dei miglioramenti stipendiali tabellari minimi previsti dai CCNL per i medici neoassunti dal SS (v. art. 6 D.lgs. 257/91) è rimasto pienamente in vigore nel periodo 1994/2006, non sussistendo alcun blocco ai sensi dell'art. 32 c. 12 L. n. 449/1997, né di altre leggi, inapplicabili alla specifica fattispecie della rideterminazione (ma solo alla indicizzazione rispetto al costo della vita), o comunque tuttalpiù sussistendo solo nel periodo 1998-2000 .. E neppure può discutersi sull'operatività in concreto dell'incremento, che non può in alcun modo ritenersi preclusa dal fatto che tale rideterminazione, come espressamente indicatonell'art. 6 del d.lgs. 257/91, postula l'emanazione di un decreto ministeriale che l'Amministrazione ha arbitrariamente omesso. Invero, chiaramente la norma prevede che l'importo della borsa di L. 21.500.000 deve essere rideterminata “in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale”. E' evidente poi che la norma prevedeva che tale pag. 37/45 rideterminazione avvenisse “ogni triennio, con decreto del Ministro della
Sanità, di concerto con i Ministri Controparte_11
e del Tesoro”, ma in presenza dell'omissione di
[...]
tale attività ministeriale, proprio in funzione della responsabilità dello
Stato, in forza del principio di effettività del diritto comunitario e dell'attuazione del principio comunitario di “adeguata remunerazione”, si deve assumere la sua responsabilità per aver omesso l'attività dovuta in adempimento, non solo di tale principio comunitario ma anche, e si direbbe, soprattutto, in ossequio ad una legge vigente e cogente nella
Repubblica.
Il parametro da adottare, peraltro, è chiaramente espresso dalla norma con la locuzione “in funzione del…”, per cui non può neanche affermarsi che non sia preventivamente indicato il parametro di riferimento per effettuare il mero calcolo matematico”.
In conclusione del terzo motivo, quindi, gli istanti chiedevano “..la riforma della Sentenza impugnata nella parte qua, affinché, ritenuto che la rivalutazione in conseguenza di nuovi accordi sindacali ha piena efficacia dal 1 gennaio 1994 (art. 7 co. 1 D.L. n. 384/92) e quanto meno nel periodo successivo al triennio 1997/2000, Voglia Codesta Corte accertare e dichiarare che la rideterminazione triennale della borsa ex art. 6 D.lgs. 257/91 è pienamente efficace nel periodo successivo al
31/12/1993 all'anno accademico 2005/2006, e per l'effetto condannare gli enti convenuti in solido al pagamento della differenza tra quanto percepito e quanto dovuto per adeguamento ex art. 6 D.lgs. 257/1191 mediante rideterminazione triennale in funzione del miglioramento pag. 38/45 tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio Sanitario Nazionale”.
§ 8.
Il motivo è infondato.
Deve osservarsi che un orientamento giurisprudenziale invero consolidato aveva già ritenuto insussistente sia il diritto all'indicizzazione annuale sia quello alla rideterminazione triennale del trattamento previsto dall'art.6 del d.lgs. n. 257 del 1991.
Infatti, era stato “ più volte affermato che l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto ad indicizzazione né all'adeguamento triennale previsto dall'art. 6, comma 1, del d. lgs. n. 257 del 1991, in quanto l'art. 32, comma 12, della legge n. 449 del 1997, con disposizione confermata dall'art. 36, comma 1, della legge n. 289 del
2002, ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio ed escluso integralmente l'applicazione del citato art. 6 (Cass. 27/07/2017, n. 18670; Cass.
23/02/2018, n. 4449; Cass.20/05/2019, n. 13572; Cass.21/01/2021,
n.1114; Cass.26/07/2022, n. 23349 e Cass.16/09/2022, n. 27287) .. I meccanismi di adeguamento originariamente previsti (dunque, non solo l'indicizzazione automatica annuale, ma anche la rivalutazione triennale da disporsi con decreto ministeriale) sono stati, inoltre, congelati anche nel periodo precedente al 31 dicembre 1997. Le numerose disposizioni legislative succedutesi nel tempo (d.l. n. 384 del 1992, art. 7, comma 5,
pag. 39/45 convertito nella l. n. 438 del 1992; l. n. 537 del 1993, art. 3, comma 36; l.
n. 549 del 1995, art. 1, comma 33; l. n. 662 del 1996, art. 1, comma 66; l.
n. 449 del 1997, art. 32, comma 12; l. n. 488 del 1999, art. 22; l. n. 289 del
2002, art. 36; tale ultima norma è stata poi prorogata, per il triennio
2006-2008, dalla l. n. 266 del 2005, art. 1, comma 212; l'art. 41, comma
7, d.l. 30 dicembre 2008, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge
27 febbraio 2009, n. 14, ha poi disposto che «le disposizioni della l. n. 289 del 2002, art. 36, così come interpretate dalla l. n. 350 del 2003, art. 3, comma 73, sono prorogate per gli anni 2009, 2010, 2011, 2012 e 2013») danno contezza dell'intento del legislatore di congelare al livello del
1992 l'importo delle singole borse di studio e correlativamente di disporre analoghi blocchi sugli aggregati economici destinati al loro finanziamento, al fine di evitare nell'attuale contesto storico, caratterizzato da una ormai cronica carenza di risorse finanziarie, la riduzione progressiva del numero dei soggetti ammessi alla frequenza dei corsi, con correlato danno sociale (Cass., Sez. 6-3, n. 13572 del
20/05/2019; Cass. Sez. 3, n. 8378 del 29/04/2020; Sez. 3, n. 17995del
28/08/2020; Sez. 6 - 3, n. 18106 del 31/08/2020; Sez. 6 - 3, n. 29124 del
18/12/2020; Sez. L, n. 9104 del 01/04/2021; Sez. 6 - 3, n. 27263 del
07/10/2021; Sez.

6 - L, n. 1287 del 17/01/2022; Sez. 6 - 1, n. 1821 del
20/01/2022; Sez. 3, nn. 9219-9220 del 22/03/2022; Sez. 3, n. 15139 del
12/05/2022; Sez. 3, n. 29311 del 07/10/2022; Sez. 6 - 3, nn. 30506-
30507 del 18/10/2022; Sez. 3, n. 3234 del 02/02/2023; Sez. 3, n. 12702 del 10/05/2023; Sez. 3, n. 3867 e n. 4082 del 08/08/2023; Sez. 3, n.
16078 del 07/06/2023; Sez. 3, n. 16365 del 08/06/2023; Sez. 3, n. 20043 del 13/07/2023; Sez. 3, n. 20692 del 17/07/2023; Sez. 1, nn. 28430, pag. 40/45 28441, 28456, 28466 e 28496 del 12/10/2023; Sez. 1, nn. 28539, 28552,
28555 e 28565 del 13/10/2023; Sez. 3, n. 36591 del 30/12/2023; Sez. 3, nn. 3411, 3431 del 06/02/2024; Sez. 3, nn. 3546, 3555 del 07/02/2024;
Sez. 3, n. 10023 del 12/04/2024; Sez. 3, n. 10628 del 19/04/2024) .. È stato anche osservato come, rispetto alla questione dell'adeguamento agganciato all'evolversi della contrattazione collettiva, l'art. 32, comma
12, legge n. 449 del 1997 abbia stabilito che «a partire dal 1998 resta consolidata in lire 315 miliardi la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialisti di cui al decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257; conseguentemente, non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui all'articolo 6, comma 1, del predetto decreto legislativo n. 257 del 1991», con dato letterale inevitabilmente destinato a riguardare entrambi gli aggiornamenti di cui alla disposizione interessata e dunque non solo la riparametrazione ai nuovi valori della contrattazione collettiva, ma anche l'indicizzazione. Infatti, il dato letterale dell'art. 32 evidenzia che il legislatore ha inteso riferirsi all'intero corpus normativo contenuto nell'art. 6, comma 1, d.lgs. n. 257 del 1991, e, dunque, sia all'incremento annuale del tasso programmato d'inflazione, sia alla rideterminazione triennale (Cass.n.36591/2023, cit.)
.. D'altra parte, la tesi della reviviscenza degli aggiornamenti previsti dall'art. 6 d.lgs. n. 257 del 1991 non può essere avallata, oltre che alla luce delle successive disposizioni già sopra ricordate, anche per una ragione intrinseca alla disposizione che quella norma aveva abrogato.
Occorre, infatti, considerare che l'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991 è stato abrogato dalla legge finanziaria 23 dicembre 2005, n. 266, la quale ne ha pag. 41/45 fatto salva la vigenza fino all'anno accademico 2005-2006 (art. 46, comma 2, ultimo inciso, d. lgs. 17 agosto 1999, n. 368, come sostituito dal comma 300 dell'art. 1 legge n. 266 del 2005). Questa disposta vigenza a termine non poteva comportare l'adeguamento triennale per l'anno accademico 2005-2006, come effetto della permanenza dell'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991, giacché il presupposto del triennio non si poteva verificare, atteso che lo stesso art. 6 veniva meno prima del triennio giustificativo dell'adeguamento (Cass. 07/10/2022, n. 29311; Cass.
08/06/2023, n. 16365; Cass. m.36891/2023, cit.) .. . Il blocco di tale incremento – si è sottolineato – non può dirsi irragionevole, iscrivendosi in una manovra di politica economica riguardante la generalità degli emolumenti retributivi in senso lato erogati dallo Stato (Cass., Sez Un.,
16/12/2008, n. 29345; Cass. 15/06/2016, n. 12346; Cass. 23/02/2018, n.
4449, Cass. 19/10/2020, n. 22633, Cass. 01/04/2021, n. 9104; Cass.
22/03/2022, n. 9215); né le norme richiamate, come sopra interpretate –
è stato pure puntualizzato –, risultano incompatibili con il dettato costituzionale e con il diritto dell'Unione Europea, dovendosi escludere qualsiasi dubbio di incostituzionalità e dovendosi ritenere inutile una remissione degli atti alla Corte di giustizia (cfr. Cass. nn. 31922, 17051 e
15520 del 2018)” (cfr. Cass. civ. Sez. 3, Ordinanza n. 29499 del 2024).
Peraltro, sulla questione, sottesa al motivo di appello in esame, vertente sul “se l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione sia soggetto, per il periodo dal 1° gennaio 1994 al 31 dicembre 1997, all'adeguamento triennale previsto dall'art. 6, comma 1, del d. lgs. n. 257 del 1991”, si sono di recente pag. 42/45 espresse le Sezioni Unite della S.C., che, ribadendo un orientamento già consolidatosi nella giurisprudenza delle sezioni semplici, hanno in proposito affermato il principio secondo il quale “l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici compresi tra il 1992/1993 e il 2005/2006 non è soggetto, né ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, né all'adeguamento triennale previsto dall'art. 6, comma 1, d.lgs. n.
257 del 1991; ciò per effetto del blocco di tali aggiornamenti previsto, con effetti convergenti e senza soluzione di continuità, dall'art. 7, comma
5, d.l. n. 384 del 1992, convertito nella l. n. 438 del 1992, come interpretato dall'art. 1, comma 33, l. n. 549 del 1995; dall'art. 3, comma
36, l. n. 537 del 1993; dall'art. 1, comma 66, l. n. 662 del 1996; dall'art. 32, comma 12, l. n. 449 del 1997; dall'art. 22 l. n. 488 del 1999; dall'art. 36 l. n. 289 del 2002” (cfr. Cass., Sez. Un., 19/07/2024, n. 20006).
§ 9.
L'appello deve, pertanto, essere rigettato, rimanendo assorbito l'esame delle eccezioni, riproposte dalle appellate, di prescrizione e carenza di legittimazione passiva delle amministrazioni diverse dalla .
§ 10.
Venendo al regime delle spese processuali, la Corte rileva che le stesse debbano seguire la soccombenza degli appellanti, tenuto conto del fatto che, all'epoca dell'instaurazione del giudizio di appello, come emerge da quanto dinanzi esposto, era assolutamente maggioritario l'orientamento contrario alle ragioni degli appellanti e che la stessa pag. 43/45 pronuncia delle sezioni unite del 2024 ha finito con il ribadire un orientamento precedentemente già consolidatosi (cfr. sul punto, pag.
19 della citata ordinanza n. 29499 del 2024 della S.C.).
La liquidazione delle spese processuali del presente grado viene operata come in dispositivo, a norma del D.M. 55/14, come aggiornato, da ultimo, con D.M. n. 147 del 13/08/2022 pubblicato sulla G.U. n. 236 del 08/10/2022 e in vigore dal 23 ottobre 2022, applicabile ratione temporis, essendosi la prestazione professionale esaurita, nella specie, in epoca successiva a detta data, con applicazione dei compensi tabellari relativi allo scaglione delle cause di valore indeterminabile e di media complessità, con riconoscimento degli stessi in misura media, salvo che per la fase di trattazione/istruttoria per la quale, stante la ridotta attività difensiva espletata, si giustifica l'applicazione dei minimi.
Deve, infine, darsi atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte degli appellanti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il gravame, se dovuto.

P.Q.M.


La Corte d'Appello, definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto e tra le parti ivi indicate, così provvede:
a) rigetta l'appello;
b) condanna gli appellanti, in solido tra di loro, alla rifusione, in favore delle parti appellate, delle spese processuali del grado di pag. 44/45 appello, che liquida complessivamente in euro 10.313,00 per compenso, oltre 15 % per spese generali, i.v.a. qualora dovuta e c.p.a. come per legge;

c) dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte degli appellanti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il gravame, se dovuto.
Così deciso nella camera di consiglio, in data 06/11/2025.
Il Consigliere relatore Il Presidente dr. Massimiliano Sacchi dr. Alessandro Cocchiara
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