N. R.G. 259/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO di PERUGIA
SEZIONE CIVILE nelle persone dei seguenti magistrati
Dott. ssa Claudia Matteini
Presidente
Dott. Claudio Baglioni
Consigliere
Dott.ssa Francesca Altrui
Consigliere relatore ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 259/2022, promossa da:
, rappresentato e difeso congiuntamente e disgiuntamente dagli Avv.ti Edrio Coccia e Parte_1
Fabio Coccia ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Via delle Cascine n. 1, Norcia;

APPELLANTE
Contro
, in persona del Presidente p.t. della Giunta regionale, rappresentata e difesa dall'Avv. CP_1
Luciano Ricci e con elezione di domicilio presso il medesimo – Servizio Avvocatura Regionale, Corso
Vannucci n. 96, Perugia pagina 1 di 7 APPELLATA
E contro
, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'Avv. Raffaela Rotondi ed Controparte_2
elettivamente domiciliato presso il suo studio
APPELLATA
OGGETTO
Altre ipotesi responsabilità extracontrattuale non ricomprese nelle altre materie
CONCLUSIONI DEI PROCURATORI DELLE PARTI
come in atti
Ragioni di fatto e di diritto della decisione ha impugnato la sentenza n. 17/2022 pubblicata il 18.01.2022, emessa dal Tribunale di Parte_1
Spoleto con la quale veniva dichiarato il difetto di giurisdizione del Tribunale adito, in favore della giurisdizione del giudice amministrativo, rispetto alla domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c. promossa da nei confronti della e del per i danni dallo stesso subiti a Pt_1 CP_1 Controparte_2
causa del provvedimento di diniego del contributo di delocalizzazione da lui richiesto ai sensi del d.l. n.
189/2016, del d.l. n. 205/2016 e dell'ordinanza del Commissario del Governo per la ricostruzione n.
9/2016 come modificata dall'ordinanza n. 20 /2017, in quanto titolare di una struttura ricettiva nel territorio del Comune di Norcia, gravemente danneggiata dal sisma del 24 agosto 2016.
Nello stabilire il difetto di giurisdizione, il giudice di prime cure ha ritenuto che dal quadro normativo ricostruito emergesse “un procedimento amministrativo complesso, connotato dal coinvolgimento di una pluralità di enti: la è competente ad autorizzare la delocalizzazione sulla base CP_1
dell'istruttoria svolta dall'Ufficio speciale per la ricostruzione e previa acquisizione del parere favorevole, espresso dal sede dell'attività economica e dal dove deve delocalizzarsi l'attività. La CP_2 CP_2
decide valutando l'entità dei danni attestati, la riconducibilità causale degli stessi agli eventi CP_1
sismici e la congruità delle spese previste e sostenute;
il esprime il parere valutando il profilo CP_2
ambientale e sanitario”.
Il giudice di primo grado ha poi evidenziato come l'esame delle fasi del procedimento amministrativo indicasse poteri pubblicistici presupponenti “un'ampia discrezionalità delle amministrazioni coinvolte, non prevedendo le norme in questione alcun criterio predeterminato al quale le amministrazioni devono attenersi nell'esprimere il parere e nell'autorizzare la domanda di delocalizzazione dell'attività produttiva”.
pagina 2 di 7 L'appellante chiede dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario con remissione delle parti dinanzi al primo giudice ex art. 353 c.p.c. previa sospensione dell'esecutività della sentenza impugnata;
con vittoria di spese e compensi professionali di entrambi i gradi di giudizio.
Si è costituita la , in persona del presidente p.t., contestando il gravame ed insistendo CP_1
per la conferma della sentenza impugnata, con vittoria di spese e di compensi professionali.
Si è costituito altresì il in persona del sindaco p.t., contestando il gravame e Controparte_2
chiedendo la conferma della sentenza impugnata, con vittoria di spese e di compensi professionali.
Con ordinanza del 20.10.2022 la Corte rigettava l'istanza di sospensione dell'esecutività della sentenza impugnata e all'udienza del 20.06.2024, tenutasi attraverso il deposito telematico di note scritte, tratteneva la causa in decisione assegnando alle parti i termini di legge per il deposito delle memorie conclusionali e delle repliche.
L'appellante con un unico motivo di appello ha contestato la sentenza nella parte in cui ha ritenuto discrezionale il potere esercitato dalle amministrazioni convenute, declinando la posizione giuridica soggettiva, per la quale l'attore ha domandato tutela, in termini di interesse legittimo.
In particolare, ha evidenziato la natura di diritto soggettivo del contributo di delocalizzazione a lui spettante in quanto previsto direttamente dal dettato normativo (d.l. n. 189/2016, dal d.l. n. 205/2016
e ordinanza del Commissario del Governo per la ricostruzione nei territori interessati dal sisma del 24 agosto 2016, n. 9 del 14 dicembre 2016, modificata dall'ordinanza n. 20 del 7 aprile 2017) che ne individua anche le modalità di attuazione, lasciando alla Pubblica amministrazione esclusivamente il compito di verificare l'effettiva sussistenza dei relativi presupposti, puntualmente indicati dalle stesse normative indicate, senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione.
L'appello è infondato.
In merito al riparto di giurisdizione in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato sulla base del criterio generale fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva azionata.
Infatti, in dette ipotesi, secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, allorché la controversia riguardi una fase procedimentale pagina 3 di 7 precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario. Sussiste, invece, la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid e il quomodo dell'erogazione (Cass., Sez. Un. n. 15867/2011; Cass., Sez. Un., n. 21062/2011; Cass., Sez. Un.
n. 1776/2013; Cass. Sez. Un. n. 1946/2024).
Pertanto, quando l'amministrazione non ha altro spazio di verifica che quello afferente alle condizioni puntualmente stabilite dalla legge, senza margini di valutazione discrezionale per ragioni di tutela dell'interesse pubblico, l'esercizio del potere amministrativo incide su una posizione di diritto soggettivo. È, infatti, “devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia su sovvenzioni pubbliche riconosciute direttamente dalla legge, in tutti i casi in cui la normativa di riferimento subordini la possibilità dell'interessato di godere dei benefici al solo accertamento, ad opera della pubblica amministrazione, della sussistenza delle condizioni a tal fine previste, indipendentemente da ogni valutazione di opportunità da farsi in proposito e da ogni discrezionalità tesa a salvaguardare altrimenti il pubblico interesse” ( Cass. Sez. Un. n. 1946/2024).
Tanto premesso, la controversia in esame riguarda l'erogazione di un contributo per far fronte alla delocalizzazione temporanea di attività economiche o produttive e di servizi pubblici danneggiati dal sisma del 24 agosto 2016 al fine di garantirne la continuità (art. 5, comma 2, lett. g) D.L. 189/2016 come modificato dalla L. n. 229/2016).
Relativamente a questo specifico intervento, l'ordinanza n. 9 del 14.12.2016 del Commissario del
Governo per la ricostruzione, come modificata dall'ordinanza del medesimo Commissario n. 20 del
7.04.2017, dando attuazione alla normativa citata ha previsto all'art. 1, comma 3 che “Gli impianti e le strutture temporanee delocalizzati a norma della presente ordinanza sono finalizzati esclusivamente ad assicurare l'immediata ripresa delle attività economiche e la continuità produttiva per il tempo strettamente necessario alla realizzazione dei lavori di riparazione e rafforzamento locale, ripristino con miglioramento sismico o ricostruzione dell'edificio inagibile” e all'art 2, comma 1, che “La delocalizzazione temporanea di cui alla lettera a) del comma 2 dell'articolo 1 è attuata tramite l'affitto di altro edificio esistente agibile, non abusivo, equivalente per caratteristiche tipologiche e dimensionali
a quello preesistente, ubicato nello stesso Comune in area ritenuta idonea ad ospitare l'attività
pagina 4 di 7 produttiva come attestato con perizia asseverata dal tecnico incaricato. In mancanza di edifici aventi le predette caratteristiche, ovvero qualora il richiedente documenti che la delocalizzazione della propria attività nell'ambito del medesimo comune è eccessivamente onerosa in modo da rendere l'intervento oggettivamente antieconomico rispetto alle esigenze di continuità e salvaguardia dell'attività, la delocalizzazione temporanea può avvenire anche in edificio idoneo ubicato in altro Comune, acquisito il parere favorevole del comune sede dell'attività economica ed eventualmente di quello ove la stessa si delocalizza. …”.
Secondo l'art. 5 il Presidente della Regione “verificata l'entità dei danni attestati e la loro riconducibilità causale agli eventi sismici nonché la congruità delle spese previste o sostenute, rilascia, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, l'autorizzazione alla delocalizzazione … determinando l'entità delle spese ammesse a rimborso con le modalità stabilite all'art. 8 …” e in base al comma 12 detta autorizzazione “è rilasciata previa sommaria istruttoria dell'ufficio speciale per la ricostruzione, sentito il
in ordine alla compatibilità urbanistica dell'intervento di delocalizzazione ovvero CP_2
all'autorizzabilità in deroga eventualmente richiesta agli strumenti urbanistici, nonché all'autorizzabilità dell'intervento richiesto sotto il profilo ambientale e sanitario. […]” .
Pertanto, alla luce del dato normativo richiamato, il rilascio dell'autorizzazione alla delocalizzazione è attribuito al Presidente della Regione, in veste di Vice Commissario territorialmente competente, il quale, nell'ambito del procedimento amministrativo individuato dall'ordinanza richiamata, deve
“sentire” il comune sede dell'attività economica in ordine alla compatibilità urbanistica dell'intervento oltre che alla autorizzabilità sotto il profilo ambientale e sanitario.
Inoltre, poiché trattasi di ipotesi di delocalizzazione in un Comune diverso da quello in cui ha sede l'attività economica, l'autorizzazione è subordinata anche alla verifica dell'eccessiva onerosità dell'intervento (che deve essere documentata dal richiedente) oltre che della mancanza di edifici aventi le caratteristiche descritte dalla norma stessa, la quale, per detta ipotesi, prevede espressamente l'acquisizione del parere favorevole del comune sede dell'attività economica ed eventualmente di quello ove la stessa si delocalizza.
Ebbene, è evidente che l'emanazione del provvedimento di autorizzazione in esame rappresenta l'atto finale di un articolato procedimento amministrativo che vede coinvolti una pluralità di enti e nell'ambito del quale l'amministrazione investita del relativo potere dispone di un'ampia discrezionalità. Essa dispone cioè della facoltà di scelta, nei limiti indicati dalla legge, circa l'emanazione pagina 5 di 7 o meno del provvedimento, verificati i presupposti di legge, valutati i profili relativi alla compatibilità urbanistica, ambientale e sanitaria dell'intervento e ponderati gli altri interessi socioeconomici in gioco.
A tal ultimo proposito, visto il rilievo di parte appellante circa la natura “squisitamente tecnica” del parere del comune che sarebbe “vincolato a parametri univoci validi per tutti”, vale ulteriormente evidenziare che l'ordinanza n. 9/2016 modificata dall'ord. n. 20/2017 prevede espressamente, per la delocalizzazione in un comune diverso da quello in cui ha sede l'attività economica (come nel caso di specie), l'acquisizione del parere favorevole del comune sede dell'attività economica. Dalla norma si evince dunque che, affinché la delocalizzazione avvenga anche in altro comune, è necessario non solo acquisire il parere del suddetto ente, ma anche che il parere stesso sia favorevole.
Nel caso in esame, il si è espresso (allegato 16 fascicolo di primo grado appellante) Controparte_2
richiamando il verbale di deliberazione di Giunta comunale n. 22 del 19.02.2018 che pone come preminenti gli interessi collettivi con particolare attenzione agli aspetti sociali, culturali ed economici, e in particolare ponendosi l'impegno di evitare il depauperamento del territorio già duramente provato dagli eventi sismici, esprimendo dunque contrarietà, a questi fini, alla delocalizzazione, seppure temporanea, di attività imprenditoriali radicate nel tessuto sociale (allegato 17 fascicolo di primo grado appellante). Dalla lettura dell'atto emerge chiaramente l'apprezzamento circa l'opportunità di acconsentire o meno alla delocalizzazione, non secondo criteri predeterminati, ma attraverso il contemperamento tra i vari interessi in rilievo, accordando infine prevalenza all'interesse collettivo alla preservazione del tessuto economico e sociale del territorio comunale.
Tanto basta a ritenere integrata in capo al richiedente una mera posizione di interesse legittimo.
In ogni caso, ai fini dell'autorizzazione dell'intervento in esame è prevista una valutazione in ordine alla sua compatibilità urbanistica e relativamente a profili di tutela ambientale e sanitaria. Si tratta, dunque, di un parere tecnico volto ad accertare determinati presupposti oggetto del procedimento amministrativo attraverso una valutazione che appare insuscettibile di controllo mediante regole scientifiche esatte, che conducono ad un risultato certo e, quindi, non opinabili. In particolare, a ben vedere in relazione alla compatibilità urbanistica e, soprattutto, con riguardo al profilo ambientale e sanitario, nell'applicazione della norma tecnica la valutazione che deve compiere l'autorità amministrativa riveste autonoma rilevanza.
Dunque, anche alla luce della giurisprudenza richiamata, la posizione soggettiva del richiedente, odierno appellante, non può che individuarsi come di interesse legittimo in quanto legata da un nesso di condizionamento/subordinazione rispetto all'interesse pubblico concreto perseguito pagina 6 di 7 dall'amministrazione procedente, la quale dispone di ampi margini di scelta discrezionale, non prevedendo la normativa di riferimento il riconoscimento diretto del beneficio attraverso la mera verifica di predeterminati presupposti.
Infine, giova altresì osservare che, trattandosi di interesse legittimo, il giudice giurisdizionalmente competente è quello amministrativo anche in ordine alla domanda di risarcimento del danno, trattandosi in ipotesi di danno patito dal soggetto in conseguenza immediata e diretta della dedotta illegittimità del provvedimento che egli ha impugnato.
Pertanto, l'appello va integralmente respinto.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo in relazione al valore della causa e della sua non particolare complessità.
Sussistono i presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte d'Appello di Perugia definitivamente pronunciando, in conferma della sentenza n. 17/2022 pubblicata il 18.01.2022 del Tribunale di Spoleto:
-rigetta l'appello;
-condanna al pagamento delle spese di lite in favore delle parti appellate Parte_1 CP_1
e che si liquidano in euro 3.500,00 per compensi, oltre a i.v.a., c.p.a. e
[...] Controparte_2
spese generali del 15% spettanti a ciascuna parte appellata.
Sussistono i presupposti per il raddoppio del contributo unificato.
Perugia, 22.1.2025
Il Consigliere Relatore Il Presidente
Dott.ssa Francesca Altrui Dott.ssa Claudia Matteini
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