REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
SEZIONE QUARTA CIVILE
Riunita in camera di consiglio e così composta dr.ssa Antonella Izzo presidente dr.ssa Claudia De Martin consigliere rel.
dr. Marco Emilio Luigi Cirillo consigliere ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile in grado d'appello iscritta al numero 6350 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2021, decisa a seguito di discussione orale, ex art. 281- sexies c.p.c, all'udienza del giorno 7/03/2025 e vertente
TRA
con socio unico (p. Iva Parte_1 Parte_2
) in persona dell'amministratore unico p.t., rappresentato e difeso P.IVA_1
dall'avv.to Valerio Morini in virtù di procura rilasciata in calce all'atto di appello ed elettivamente domiciliati presso lo studio di detto difensore in Roma, viale delle
Milizie n. 1;
APPELLANTE
E

già (p.Iva Controparte_1 CP_2
) in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli P.IVA_2
avv.ti Maria Cristina Tandoi e Gabriella Mazzoli in virtù di procura in calce alla comparsa di costituzione nel presente grado ed elettivamente domiciliati presso lo studio di detti difensori nell'Avvocatura aziendale con sede legale in Roma, via Maria
Brighenti n. 23, Ed. B;

APPELLATA
OGGETTO: appello contro sentenza n. 5091/2021 del Tribunale di Roma pubblicata in data 24/03/2021
FATTO E DIRITTO
§ 1. – La vicenda da cui ha tratto origine il presente giudizio di appello è così riassunta nella sentenza impugnata: << con atto di citazione ritualmente notificato l'attrice, titolare delle Farmacie del Comune di meglio identificate nell'atto ha Parte_2
lamentato un ingiustificato arricchimento da parte dell , colpevole di un Parte_3
presunto errore di calcolo nell'applicazione della trattenuta (1,4%) introdotta dal
Decreto Abruzzo a carico delle inserite nella Distinta Contabile CP_3
Riepilogativa mensile, poiché comprensiva anche dell'IVA e degli sconti convenzionali di legge e non al netto dell'imposta sul valore aggiunto. Si è costituita la , ed ha chiesto la declaratoria del proprio difetto di legittimazione passiva Parte_3
ed in via subordinata il rigetto nel merito. Incardinata in tal modo la causa, in assenza di richieste istruttorie, documentale essendo la controversia, è andata per conclusioni che le parti hanno rassegnato riportandosi alle proprie domande. >>
§ 2. – Il Tribunale di Roma con sentenza n. 5091/2021 così statuiva: << a) Dichiara il difetto di legittimazione passiva dell . -b) Compensa Controparte_1
integralmente tra le parti le spese processuali.>>
§ 3. – Il tribunale a sostegno della decisione osservava:<< Dev'esser dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell'ente territoriale. La disposizione di cui si lamenta l'erronea applicazione, l'articolo 13 comma II del D.L. 28.04.2009 n. 39, convertito in
Legge 24.06.2009 n. 77, sancisce che “… per un periodo di dodici mesi a partire dalla data di entrata in vigore del presente decreto e ferma restando l'applicazione delle ulteriori trattenute previste dalle norme vigenti, il Servizio sanitario nazionale nel procedere alla corresponsione alle farmacie di quanto dovuto per l'erogazione di farmaci trattiene, a titolo di recupero del valore degli extra sconti praticati dalle aziende farmaceutiche nel corso dell'anno 2008, una quota pari all'1,4 per cento calcolata sull'importo al lordo delle eventuali quote di partecipazione alla spesa a carico dell'assistito e delle trattenute convenzionali e di legge. Tale trattenuta è effettuata nell'anno 2009 in due rate annuali e non si applica alle farmacie rurali con fatturato annuo in regime di Servizio sanitario nazionale, al netto dell'imposta sul valore aggiunto, inferiore a 258.228,45 euro. A tale fine le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adottano le necessarie disposizioni entro il 30 giugno
2009”. Incontestabile essendo la giurisdizione del giudice ordinario visto che, come anche stabilito dalla Suprema Corte di Cassazione, non si ravvisa alcuna discrezionalità dell'ente nell'applicazione della trattenuta, fermo restando che la normativa non specifica se la stessa debba esser applicata al netto o al lordo dell'imposta sul valore aggiunto, nondimeno non si condivide l'identificazione della azienda sanitaria quale soggetto convenuto del presente giudizio. Per espressa qualificazione della domanda operata dalla stessa parte attrice, la presente è una ordinaria azione di ripetizione per indebito oggettivo ai sensi dell'articolo 2033 c.c. che – come noto – prevede che chi abbia eseguito un pagamento indebito ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti ed agli interessi, dal giorno del pagamento se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda. E quindi – astrattamente – la domanda di recupero proposta dalla parte attrice necessariamente dev'esser proposta nei confronti del c.d. accipiens che in tesi abbia ricevuto senza titolo più di quanto aveva diritto. Senonché la disposizione in argomento è stata introdotta nel sistema al fine di “conseguire una razionalizzazione della spesa farmaceutica”: La finalità indicata evidenzia che il soggetto realmente favorito da questa previsione, non è tanto l'azienda sanitaria locale, quanto l'ente finanziatore della medesima da individuarsi nella Regione Lazio. Peraltro, risolutiva appare la considerazione che la agisca quale mera delegata dalla Regione a trasferire alle farmacie le somme CP_1
ricevute ed in qualità di capofila è onerata degli adempimenti originati dalla procedura di controllo e verifica dei tabulati presentati dalle farmacie, fornendo all'ente territoriale i relativi dati. Corretto è quindi il richiamo operato dalla difesa dell'azienda alle pronunce della Corte di Cassazione n. 25159/18 e 26214/16 che identificano nell'ente territoriale il soggetto incaricato del pagamento del corrispettivo originate dalla finalità sopra indicata, accentrando su di sé le funzioni di pagamento e lasciando alla azienda sanitaria capofila le mere funzioni di controllo e la fase di liquidazione delle DCR, propedeutiche al pagamento. I soggetti che erogano prestazioni sanitarie in regime di convenzione con la Regione, quali farmacie, medici specialisti, strutture private, sono creditori dell'ente "incaricato del pagamento", da intendere come ente finanziatore delle aziende sanitarie, poiché l'autorizzazione della prestazione sanitaria costituisce non la fonte dell'obbligazione dell'unità sanitaria che la autorizza, ma la condizione del pagamento da parte dell'ente obbligato per legge, e che è quello di ciò incaricato. Anche per questa fattispecie, le pronunce della Suprema Corte di
Cassazione, anche successive all'opposto richiamato dalla difesa di parte attrice, hanno quindi ritenuto non discostarsi dal principio base che ha governato le decisioni delle pronunce del giudice di legittimità di cui ai n. 18488/2007 e n. 13333/2015 che si richiamano in quanto note. L'evoluzione del modello organizzativo, avviata inizialmente con l'istituzione di un servizio di tesoreria unificato per le diverse unità socio sanitarie locali, si è compiuta con la riforma attuata dal D.lgs 502/1992 e con le successive modifiche del D.lgs 7.12.1993 n. 517. L'art. 11, comma 9, del decreto stabilisce il principio che i contributi per le prestazioni del servizio sanitario nazionale
e le altre somme ad essi connesse, sono attribuiti alle regioni in relazione al domicilio fiscale posseduto al 1° gennaio di ciascun anno dall'iscritto al servizio sanitario nazionale;
e il finanziamento delle singole unità sanitarie locali è trasferito conseguentemente alla Regione. A questa spettano compiti quali la determinazione dei principi sull'organizzazione dei servizi e sull'attività destinata alla tutela della salute,
e dei criteri di finanziamento delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, le attività di indirizzo tecnico, promozione e supporto nei confronti delle predette unità sanitarie locali ed aziende, anche in relazione al controllo di gestione e alla valutazione della qualità delle prestazioni sanitarie. L'art. 4, comma 7, citato decreto
(con le modifiche apportate dal D.lgs 7.12.1993 n. 517. precisa che la regione, nel determinare le modalità di finanziamento delle aziende, ne determina gli introiti. Al tempo stesso, la pur riconosciuta autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica delle aziende sanitarie locali trova il suo limite nel divieto, fatto alle unità sanitarie locali (D. lgs n. 502/1992 art. 3 comma 5, lett. f), di ricorrere a qualsiasi forma di indebitamento, fatte salve le eccezioni espressamente previste, e che non riguardano i rapporti con le farmacie, i medici specialisti convenzionati e con le strutture private convenzionate. In tale quadro trova agevole collocazione la disposizione, qui considerata, che regola in modo particolare la legittimazione passiva nei confronti di tutti i soggetti che erogano prestazioni sanitarie in regime di convenzione con la regione: farmacie, medici specialisti, strutture private. Per questi soggetti vale la regola che essi sono creditori dell'ente
"incaricato del pagamento", da intendere come ente finanziatore delle aziende sanitarie, poiché l'autorizzazione della prestazione sanitaria costituisce non la fonte dell'obbligazione dell'unità sanitaria che la autorizza, ma la condizione del pagamento da parte dell'ente obbligato per legge, e che è quello di ciò incaricato (vedi pronuncia
n. 25159/2018). Al di là di quanto premesso, appare risolutivo, ai fini dell'individuazione del legittimato passivo, il fatto che l'ente che possa fornire dettagli sulle modalità di calcolo della trattenuta sulle DCR e per questo, sulla contabilizzazione della percentuale di trattenuta a lordo o al netto dell'IVA, rimane esclusivamente la Regione Lazio risultando non giustificato ed apodittico ritenere che la Regione abbia solo la facoltà di stabilire autonomamente le modalità tecniche con le quali effettuare al trattenuta dell.1,4%”, ritenuto che quest'ultima provvedeva direttamente a calcolare le somme, non limitandosi a descrivere le modalità tecniche per l'operazione. Indicativa in questo senso la Circolare n. 215/09 allegata dalla difesa della convenuta. Le somme corrisposte ai farmacisti per le distinte contabili riepilogative provengono da conti vincolati della Regione Lazio e non dalla
[...]
dovendosi individuare nella prima e non la seconda l'accipiens, nei cui CP_1
confronti proporre la presente domanda di indebito. Ne consegue l'accoglimento dell'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevato dalla difesa dell'azienda.
Le spese processuali, tuttavia, si compensano integralmente stante la ricorrenza di una delle ipotesi previste dall'articolo 92 c.p.c. derivante dall'esistenza di precedenti giurisprudenziali non univoci.>>
§ 4. – Ha proposto appello formulando un unico motivo di Parte_1
gravame, di seguito illustrato;
rassegnava le seguenti conclusioni:<< accertata la piena legittimazione passiva della convenuta, accertare e dichiarare l'indebito CP_4
oggettivo di cui in premessa e condannare la già Controparte_1 CP_5
, in persona del suo l.r.p.t., alla restituzione a favore della
[...] [...]
della somma di €.59.503,57, ovvero alla restituzione della somma Parte_1
maggiore o minore che dovesse risultare di giustizia all'esito dell'istruttoria, oltre gli interessi moratori ex D.lgs. 231/2002, maturati e maturandi dal 14.10.2011, o da altra data di giustizia, fino al saldo effettivo. Con vittoria di spese, competenze ed onorari, oltre accessori di legge del doppio grado di giudizio.>>
§ 4.1 – Si costituiva l'azienda “2” per Controparte_6
chiedere il rigetto del gravame per infondatezza. Rassegnava le seguenti conclusioni:
<< respingere l'atto di appello proposto dalla Parte_1
avverso la sentenza del Tribunale Civile di Roma n. 5091/2021 pubblicata il 24° marzo
2021. Con vittoria di spese e compensi di lite.>>
§ 4.2 -All'udienza di prima comparizione del 18 marzo 2022 la Corte rinviava la causa per la precisazione delle conclusioni, poi più volte differita, da ultimo all'udienza del
7 marzo 2025.
Con decreto presidenziale del 23 gennaio 2025 veniva disposto il mutamento del rito e la discussione orale ex art. 281-sexies c.p.c. con assegnazione del termine di giorni trenta prima dell'udienza per il deposito di note. Ha depositato note il difensore di parte appellante e nota di deposito il difensore di parte appellata;
l'appellante ha richiamato la giurisprudenza di merito allegata in data 7 luglio 2022 mentre l'appellato ha depositato giurisprudenza di legittimità (Cass. n. 23418/2024 pubblicata il
30/08/2024). All'odierna udienza i difensori precisavano le conclusioni come da verbale e discutevano brevemente la causa che veniva contestualmente decisa.
§ 5. – il motivo di gravame
L'appello contiene un unico motivo di gravame, così titolato: << erronea valutazione dei fatti di causa;
erronea applicazione di legge. Motivazione erronea della sentenza. In
Via subordinata violazione art. 102 c.p.c. per mancata intimazione alla integrazione del contraddittorio >>.
Il motivo è articolato su più punti.
L'appellante censura la sentenza di primo grado per aver fatto applicazione di principi espressi dalla giurisprudenza di legittimità nelle pronunce richiamate dal Tribunale
(Cass. 25159/2018; 26214/2016) non applicabili al caso di specie. Ha eccepito di ritenere errato il riferimento alla figura del: << definitivo accipiens delle trattenute >> derivante dalla << razionalizzazione della spesa farmaceutica >> in quanto riferimenti non decisivi per l'esperibilità dell'azione ex art. 2033 c.c. Afferma, al contrario, che il non può intendersi come un'unica amministrazione, bensì Controparte_7
come un insieme di enti e organi diversi che concorrono nella realizzazione di un obiettivo comune. Censura la pronuncia per non aver tenuto conto della sentenza della
Sezioni Unite n. 19087/2017, pur invocata da essa appellante in primo grado, che aveva Parte sancito la legittimazione passiva dell ed espressamente rigettato l'eccezione da questa proposta in favore della legittimazione passiva della Regione Lazio. Eccepisce altresì la violazione dell'art. 102 c.p.c. Rappresenta, inoltre, che ha reso, Parte_3
in primo grado, una dichiarazione di natura confessoria quanto alla sua legittimazione passiva, laddove aveva affermato che essa rappresentava: << solo il soggetto a cui è stato affidato il compito di effettuare la trattenuta mentre è la Regione l'unico soggetto legittimato ad individuare e definire le linee interpretative per il calcolo della quota Parte prevista dalla norma >>. Dunque, essendo la il soggetto che aveva trattenuto le somme, sarebbe quest'ultima il legittimato passivo. Sempre secondo l'appellante, la diversa affermazione secondo cui il finale destinatario della trattenuta è il legittimato passivo è priva di riferimenti normativi nonché illogica.
Quanto al merito, rimasto assorbito in primo grado per effetto della pronuncia di difetto di legittimazione passiva della convenuta, richiamava integralmente le proprie allegazioni e prove.
Chiedeva la condanna dell'appellata per responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.c. in quanto aveva mantenuto un comportamento scorretto laddove non aveva fornito alcun riscontro alle numerose richieste di rimborso avanzate da essa attrice (raccomandata a/r del 14.10.2011; pec del 5.06.2014; raccomandata a.r. del 4.06.2015) e all'invito del
07.09.2018 a concludere una convenzione di negoziazione assistita.
§ 6 – L'analisi del motivo
Parte appellante lamenta che il primo giudice non ha esaminato la pronuncia resa a
Sezioni Unite dalla Suprema Corte n. 19087/2017 che essa attrice aveva posto a base della domanda introdotta in primo grado.
La domanda risulta così formulata: << Come noto il c.d. Decreto Abruzzo ha introdotto una trattenuta dell'1,4% a carico delle farmacie. In particolare si tratta della norma di cui all'art. 13 del D.L. 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella L. 24 giugno 2009, n. 77, che per la parte che qui interessa dispone: “Al fine di conseguire una razionalizzazione della spesa farmaceutica territoriale: a)… Per un periodo di dodici mesi a partire dalla data di entrata in vigore del presente decreto e ferma restando l'applicazione delle ulteriori trattenute previste dalle norme vigenti, il Servizio sanitario nazionale nel procedere alla corresponsione alle farmacie di quanto dovuto per l'erogazione di farmaci trattiene, a titolo di recupero del valore degli extra sconti praticati dalle aziende farmaceutiche nel corso dell'anno 2008, una quota pari all'1,4 per cento calcolata sull'importo al lordo delle eventuali quote di partecipazione alla spesa a carico dell'assistito e delle trattenute convenzionali e di legge.” La allora , oggi CP_5
interpretando erroneamente la citata norma, per quanto si dirà infra, ha Parte_3
applicato la predetta trattenuta sulla spesa lorda dei medicinali erogati, comprensiva anche dell'IVA e degli sconti. In forza di tale erronea interpretazione della norma, la Parte nel periodo tra il 2009 e il 2010, ha trattenuto indebitamente la complessiva somma di €.59.503,57, come risulta dalle distinte contabili che si producono (doc.
3).>>
Dopo aver richiamato numerosi precedenti di merito, tra cui Corte appello Milano del Parte 29/4-18/6/2015, che avevano statuito che le avevano illegittimamente trattenuto la quota dell'1,4% anche sull'IVA – avendola detratta sugli importi al lordo – aveva richiamato Cass. 19087 del 1.8.2017 che si era pronunciata sul ricorso proposto da avverso la sentenza n. Parte_4
2608/2015 della Corte d'Appello di Milano, depositata il 18/06/2015 per rigettare il ricorso.
Segnalava che l'arresto, reso a Sezioni Unite, oltre a confermare la giurisdizione del giudice ordinario, pronunciava - nell'analisi del secondo profilo del secondo motivo di ricorso - espressamente sulle questioni qui devolute: difetto di legittimazione passiva >> e la Suprema Corte aveva così puntualmente argomentato: << Col secondo profilo del motivo, la ricorrente ripropone l'eccezione di carenza di legittimazione passiva, sostenendo di essere solo il soggetto a cui è stato affidato il compito di effettuare la trattenuta, mentre è la Regione l'unico soggetto legittimato ad individuare e definire le linee interpretative per il calcolo della quota prevista dalla norma.
Ambedue i profili del secondo motivo sono infondati. È infondato il secondo profilo del motivo, da esaminarsi prioritariamente per ragioni di ordine logico, atteso che la Parte è il soggetto giuridico che ha trattenuto le somme in oggetto, ed è quindi la controparte nella domanda di restituzione di indebito. Quanto al primo profilo, a tacere dal riferimento al vizio motivazionale che è chiaramente inammissibile ancora prima che per l'applicazione dell'art.360 n.5 riformato, per trattarsi di vizio motivazionale in relazione all'interpretazione della norma, va ritenuta corretta la decisione impugnata, anche se sulla base di argomentazione diversa da quella addotta dalla Corte ambrosiana a sostegno della conclusione assunta. Sul piano strettamente letterale, la legge tace sulla ricomprensione o meno dell'iva ai fini della individuazione della base di calcolo su cui applicare la percentuale della trattenuta dell'1,4%, visto che nella norma cit. è esplicito il riferimento solo al calcolo al lordo delle quote di partecipazione alla spesa a carico dell'assistito e delle trattenute convenzionali e di legge. Pur tuttavia, la questione che qui si pone trova agevole risposta nella complessiva interpretazione della norma e nella ricostruzione dell'operazione ivi prevista, che rende chiara la ratio legis: ed infatti,
l'art.13, comma 1, lett.a), volta che le farmacie avevano goduto nell'anno precedente degli extrasconti da parte delle aziende farmaceutiche, ha disposto che nel periodo indicato, il Servizio sanitario nazionale provvedesse a corrispondere quanto dovuto alle farmacie per l'erogazione dei farmaci, trattenendo la quota dell'1,4% calcolata sull'importo dovuto, nell'ottica di consentire al Servizio sanitario sostanzialmente di recuperare quanto le farmacie avevano risparmiato nell'anno precedente. E nella trattenuta, resta fuori l'incidenza dell'iva, non a ragione dei carattere neutro della stessa, come ritenuto dalla Corte del merito, ma per via dello specifico meccanismo di legge, che prescinde dal riferimento al « prezzo» dei medicinali, e prevede il pagamento del dovuto da parte del Servizio sanitario alle farmacie per la fornitura dei medicinali, con la trattenuta della percentuale indicata. (...)>>
La Suprema Corte ha quindi statuito che la detrazione dell'1,4% non potesse calcolarsi sul lordo e che quindi detta trattenuta doveva calcolarsi al netto dell'IVA.
È quindi tesi dell'appellante che la giurisprudenza richiamata da controparte e dal giudice di prime cure che ha accolto l'eccezione (Cass. n. 25159/2018) si riferisce ad una fattispecie del tutto diversa da quella qui in esame, di ripetizione di indebito, riguardando invece la generica posizione di legittimato passivo della Regione nei giudizi intentati in caso di mancato pagamento delle relative spettanze nei rapporti con le farmacie, con i medici specialisti convenzionati e con le strutture private convenzionate. Parte L'azione qui proposta concerne il < competente quale soggetto indicato dalla Legge a trattenere le somme a titolo di recupero la somma del 1,4%.>>
Parte appellante ha depositato sentenza non definitiva n. 9991/2022 del Tribunale civile di Roma nel giudizio r.g. 32275/2019 nella quale il tribunale di Roma, medesimo giudice, ha mutato il proprio orientamento e rigettato – in identica fattispecie e tra le stesse parti- l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata da Pt_3
sentenza non definitiva che non aveva impugnato. Pt_3
non ha deposito note difensive e ha prodotto ordinanza della Suprema Corte n. Pt_3
23418/2024 pubblicata il 30/08/2024 resa tra ed essa che, in CP_8 Pt_5
merito alla carenza di legittimazione passiva della ha accolto detta Parte_3
eccezione, illustrando il precedente in sede di discussione.
Tanto premesso osserva il Collegio che la Suprema Corte con la pronuncia n.
19087/2017 ha rigettato l'eccezione di difetto di legittimazione passiva nell'azione Parte proposta contro l (in detta fattispecie asl di nel giudizio di Parte_4
Parte ripetizione di indebito valorizzando la circostanza che era il soggetto che aveva materialmente trattenuto le somme, in maniera illegittima in quanto il prelievo andava effettuato sugli importi decurtati dell'IVA. Nell'affrontare la questione, tuttavia, la
Suprema Corte non esamina in maniera circostanziata l'ulteriore questione, oggetto di specifica attenzione in altri, costanti arresti giurisprudenziali che concernono la regione
Lazio, nei quali risulta affermata la legittimazione passiva della regione Lazio essendo
Parte essa e non l l'ente incaricato del pagamento.
Il principio espresso nella pronuncia Cass. n. 25159/2018 – richiamata nell'impugnata sentenza che, in adesione ad esso, ha accolto l'eccezione di difetto di legittimazione Parte passiva di – ha trovato costante applicazione nei successivi arresti, tra cui oltre
Cass. n. 23418/2024 richiamata dall'appellata va menzionata la pronuncia Cass. n.
705/2024 in cui si agita anche la questione relativa alla violazione e falsa applicazione dell'art. 102 c.p.c. e la nullità del giudizio di primo grado per difetto di integrità del contraddittorio (non essendo stata convenuta in giudizio la Regione Lazio che risulterebbe, litisconsorte necessario in quanto il pagamento di quanto asseritamente dovuto non potrebbe che essere corrisposto dalla Regione stessa).
Ebbene, la Suprema Corte nella pronuncia n. 705/2024 ricostruisce in termini generali il rapporto trilatero tra i soggetti che erogano prestazioni sanitarie ( farmacie, medici specialisti, strutture private), l' e la regione Lazio così osservando: < Pt_3
la Corte di appello, nel riconoscere la legittimazione passiva dell' non ha Parte_6
fatto corretta applicazione dei principi espressi da questa Corte proprio con riferimento all'interpretazione dell'art.1, c.10, d.l. n. 324/1993, conv. nella l. n. 423/1993 ed alla legittimazione passiva della Regione Lazio. Questa Corte ha infatti ritenuto che l'art.1, comma 10, d.l. n. 324/93 disciplina la legittimazione passiva nei confronti di tutti i soggetti (farmacie, medici specialisti, strutture private) che erogano prestazioni sanitarie in regime di convenzione con la Regione. Questi soggetti sono creditori dell'ente incaricato del pagamento, da intendere come ente finanziatore delle Aziende sanitarie e dunque coincidente con la Regione, sulla quale grava la legittimazione passiva. In questa prospettiva si è ritenuto che, avuto riguardo a tale quadro normativo, che la disposizione del D.L. n. 324 del 1993, art. 1, comma 10, regola la legittimazione passiva nei confronti di tutti i soggetti che erogano prestazioni sanitarie in regime di convenzione con la Regione: farmacie, medici specialisti, strutture private. Per questi soggetti - si è precisato - vale la regola che essi sono creditori dell'ente "incaricato del pagamento", da intendere come ente finanziatore delle Aziende Sanitarie, e l'autorizzazione della prestazione sanitaria costituisce non la fonte dell'obbligazione dell'unità che la autorizza, ma la condizione del pagamento da parte dell'ente obbligato per legge, e che è quello di ciò incaricato (cfr. ancora, in particolare, Cass. n.13333 del
2015, cit.). Peraltro, il fatto che la Regione svolga un mero servizio di tesoreria è stato ritenuto irrilevante, posto che “la qualità di ente incaricato del pagamento, cui si collega la legittimazione passiva nei rapporti obbligatori con le strutture accreditate ai sensi e per gli effetti della norma in esame, discende in capo alla Regione dalla sua funzione di ente finanziatore delle Aziende Sanitarie, attribuita e regolata da norme di legge statale -cfr. Cass. n. 29099/2022, resa in un procedimento nel quale erano parte una ASL laziale e la Regione Lazio, con Cass. 24758/2021-. In questa direzione, di recente,
Cass. n. 21851/2023 ha ricapitolato il diritto vivente in materia, ritenendo che “secondo il più recente orientamento di questa Corte al quale il Collegio intende dare continuità
(cfr. in particolare Cass. 17587/2018 citata), nella materia in esame, sussistendo, per l'appunto, la potestà legislativa concorrente delle Regioni (art. 117 Cost.), il sistema sanitario nazionale istituito con la L. n. 833 del 1978 è stato attuato attraverso il D.Lgs.
n. 502 del 1992, che ha "regionalizzato" la sanità. Pertanto, le diversità strutturali ed il minore o maggiore accentramento delle competenze devono essere ricercati all'interno delle differenti legislazioni regionali attraverso le quali, tenendo conto delle specifiche caratteristiche territoriali, è stata riorganizzata sia la struttura operativa sanitaria locale che l'esercizio delle funzioni amministrative necessarie per il suo funzionamento. Per quanto ora di interesse, la L.R. Lazio n. 18 del 1994 istituì con pari soggettività giuridica e pari autonomia finanziaria (discendente dalle erogazioni della Regione) sia le che le Aziende Ospedaliere con compiti sostanzialmente sovrapponibili (v. Pt_3
L. n. 18 del 1894, artt. 5 e 6). L'art. 2 lett. c) della medesima legge rappresenta l'anello di chiusura del sistema, in quanto demanda alla Giunta Regionale “la determinazione dei criteri di finanziamento delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, erogando alle stesse le risorse finanziarie”. Ora, la Corte di appello non ha fatto corretta applicazione dei principi sopra ricordati ed ha desunto la legittimazione passiva dell' dal fatto che questa aveva concluso con la Pt_7
società Bios le convenzioni per le prestazioni sanitarie, senza invece cogliere il fondo del ragionamento esposto dai precedenti sopra richiamati, appunto costituito dal fatto che in base alla legislazione nazionale e regionale il soggetto tenuto al pagamento delle prestazioni sanitarie nella regione Lazio coincide con l'ente regionale “incaricato del pagamento” e finanziatore, senza che sia necessaria la dimostrazione di una delibera di giunta, discendendo dalla legislazione l'obbligo anzidetto>>
Osserva il Collegio che se, in termini generali, si è imputato a questa Corte territoriale di aver male interpretato la disciplina normativa regionale < fondo del ragionamento esposto dai precedenti sopra richiamati, appunto costituito dal fatto che in base alla legislazione nazionale e regionale il soggetto tenuto al pagamento delle prestazioni sanitarie nella regione Lazio coincide con l'ente regionale “incaricato del pagamento” e finanziatore>>, la questione di diritto non muta se oggetto della domanda sia il pagamento delle prestazioni o la ripetizione dell'indebito per risultare erogato un importo minore in virtù di un'illegittima trattenuta effettuata sul lordo anziché sul netto in quanto, in entrambi i casi, il modello organizzativo della regione
Lazio è il medesimo ed è la regione Lazio l'ente incaricato del pagamento del corrispettivo e quindi per i soggetti erogatori delle prestazioni vale sempre il principio che essi sono creditori dell'Ente incaricato del pagamento che deve individuarsi nell'Ente finanziatore della aziende sanitarie e quindi nella Regione Lazio. Si osserva, in proposito che Cass. n. 23418/2024, pronunciando su ricorso proposto da Parte_8
contro ha ribadito al paragrafo 2.4 il principio anche con riguardo
[...] Parte_3
alle farmacie: <<

2.2. Ciò posto, è condivisibile l'affermazione che individua quale soggetto legittimato passivamente all'obbligazione “l'ente incaricato del pagamento del corrispettivo” come una scelta normativa volta a svincolare la norma dalla terminologia della L. 23 dicembre 1978, n. 502, rendendola perfettamente compatibile con il nuovo regime introdotto con la riforma del 1992. Tale disposizione costituisce il punto di arrivo di un'evoluzione normativa complessa, cominciata all'indomani dell'emanazione della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale (L. 23 dicembre
1978, n. 833), nella quale valeva il principio per cui l'ente che autorizzava la prestazione sanitaria in regime convenzionato era anche legittimato al pagamento delle stessa al soggetto in regime di convenzione. Il progressivo accentramento delle funzioni di pagamento, con la distinzione tra competenza ad autorizzare le prestazioni sanitarie in regime di convenzione, e competenza al pagamento delle stesse prestazioni, presto trasferita alle cosiddette unità capofila, era motivato, già prima del riconoscimento del ruolo delle regioni nella riforma del 1992, con le concorrenti e assai avvertite esigenze di controllo della spesa pubblica, distribuzione del finanziamento, valutazione dei risultati conseguiti dal servizio sanitario e controllo dell'uniformità delle prestazioni sanitarie erogate, nonché delle tariffe di pagamento delle prestazioni in regime convenzionale.

2.3. Tale modello organizzativo ha trovato definitiva consacrazione con la riforma attuata dal D. Lgs. n. 502 del 1992, e con le successive modifiche del D. Lgs. 7 dicembre1993, n. 517. L'art. 11, comma 9, del decreto stabilisce il principio che i contributi per le prestazioni del servizio sanitario nazionale e le altre somme ad essi connesse, sono attribuiti alle regioni in relazione al domicilio fiscale posseduto al 1° gennaio di ciascun anno dall'iscritto al servizio sanitario nazionale;
e il finanziamento delle singole unità sanitarie locali è trasferito conseguentemente alla Regione. L'art. 4, comma 7, citato decreto (con le modifiche apportate dal D. Lgs. n. 517 del 1993), precisa che la regione, nel determinare le modalità di finanziamento delle aziende, ne determina gli introiti. Al tempo stesso, la pur riconosciuta autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica delle aziende sanitarie locali trova il suo limite nel divieto, fatto alle unità sanitarie locali (D. Lgs. n. 502 del 1992, art. 3, comma 5, lett. f), di ricorrere a qualsiasi forma di indebitamento, fatte salve le eccezioni espressamente previste, e che non riguardano i rapporti con le farmacie, i medici specialisti convenzionati e con le strutture private convenzionate.

2.4. Ciò posto, la norma in materia di individuazione del soggetto passivo delle obbligazioni di pagamento in favore delle farmacie va letta nell'ambito del quadro normativo di riferimento. Per questi soggetti vale la regola che essi sono creditori dell'ente “incaricato del pagamento”, da intendere come ente finanziatore delle aziende sanitarie, poiché l'autorizzazione della prestazione sanitaria costituisce non la fonte dell'obbligazione dell'unità sanitaria che la autorizza, ma la condizione del pagamento da parte dell'ente obbligato per legge, e che è quello di ciò incaricato. In sintesi, la Corte, oggi chiamata a pronunciarsi di nuovo su tale questione, ritiene che non vi siano ragioni per dover mutare orientamento soprattutto alla luce della chiara ripartizione dei ruoli fra ente che autorizza la spesa e soggetto finanziatore cui è demandato il pagamento dell'obbligazione3. In conclusione, il ricorso è da dichiararsi inammissibile.>>
Nell'ambito di detto modello organizzativo, di fonte normativa, è la regione Lazio che per effetto di una trattenuta indebita, ha erogato a parte attrice un minore importo che va posto in restituzione essendo indebito. L'unico soggetto legittimato passivo è quindi l'ente finanziatore regione Lazio e non l' e va, quindi, disatteso il motivo Parte_3
in esame anche in relazione alla prospettata violazione dell'art. 102 c.p.c. non risultando i soggetti e regione Lazio litisconsorti necessari nel giudizio Parte_3
proposto dal soggetto erogatore delle prestazioni.
Rimangono assorbite le questioni di merito.
§ 7. – Le spese del grado seguono la soccombenza dell'appellante e vengono liquidate in favore della parte appellata sulla base dello scaglione di valore della causa (fino a €
260.000,00) nei valori medi per tutte le fasi fatta eccezione per la fase di trattazione ed istruttoria che ha avuto minimo svolgimento e per la quale si liquidano i compensi medi dimidiati.
§ 8. – Il rigetto dell'appello comporta la declaratoria, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del d.p.r. n. 115/2002, dell'obbligo dell'appellante di pagare l'ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l'appello, se dovuto, restando demandate in sede amministrativa le verifiche sull'effettiva sussistenza dell'obbligo di pagamento (cfr. Cass. n. 26907/2018, Cass. n. 13055/2018).

PQM

La Corte definitivamente pronunciando sull'appello proposto da Parte_1
nei confronti di contro la sentenza resa
[...] Controparte_1
tra le parti dal Tribunale di Roma n. 5091/2021 pubblicata in data 24/03/2021, ogni altra conclusione disattesa, così provvede:

1. rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma l'impugnata sentenza;

2. Condanna l'appellante alla rifusione delle spese di lite in favore di
[...]
che liquida in € 12.154,00per compensi, Controparte_1
oltre rimborso forfetario ed accessori di legge;

3. dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art. 13, comma 1 quater,
DPR 115/2002 per porre a carico dell'appellante l'ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l'appello, se dovuto.
Così deciso in Roma il giorno 7/03/2025.
Il Consigliere est. Il Presidente
dott.ssa Claudia De Martin dott.ssa Antonella Izzo