N. R.G. 237/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO di PERUGIA
SEZIONE CIVILE
La Corte di Appello di Perugia, nella persona dei seguenti magistrati:
Dott. Simone Salcerini Presidente relatore
Dott.ssa Paola De Lisio Consigliere
Dott.ssa Ombretta Paini Consigliere
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al Nr. 237/2024 R.G. promossa da
, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, Parte_1
(C.F. ), rappresentata e difesa dagli Avv.ti Luca Benci e Tiziana Caselli ed P.IVA_1
elettivamente domiciliata presso il Servizio Avvocatura Regionale sito in Perugia, corso
Vannucci n.96, in forza di delega apposta in calce al ricorso in appello;

-Appellante=
nei confronti di
, in persona del suo Presidente e legale Controparte_1
rappresentante pro tempore, c.f. , rappresentata e difesa dall' Avv. P.IVA_2
Francesco A. de Matteis ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Perugia, via
Bonazzi n.9, in forza di procura apposta in calce alla comparsa di risposta in appello;

-Appellata=
e pagina 1 di 11 nato a [...] il [...], C.F. , rappresentato e CP_2 CodiceFiscale_1
difeso dall'Avv. Francesco Mangano ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in
Perugia, via Scarlatti n.37, giusta procura apposta in calce alla comparsa di costituzione;

-Appellato=
e
nato ad [...] il [...], C.F. , rappresentato CP_3 CodiceFiscale_2
e difeso dall'Avv. Michele Bromuri ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in
Perugia, via del Sole n.8, giusta procura apposta in calce alla comparsa di costituzione;

-Appellato=
OGGETTO: opposizione ad ordinanza-ingiunzione
CONCLUSIONI:
Per parte appellante come alle note scritte depositate per l'udienza del 27.3.2025, e cioè:
“In accoglimento del presente appello, riformare la sentenza del Tribunale Ordinario di
Perugia, seconda sezione civile (Giudice On. Di Pace Dott. Carlo Gambucci)
n.372/2024, pubblicata il 04/03/2024 e notificata il 12/03/2024, procedimento R.G.
n.4518/2021, e per l'effetto confermare le determinazioni dirigenziali – ordinanze di
ingiunzione n.6848/2021, n.6850/2021, n.10742/2021 e n. 2438/2022, tutte emanate
dalla sulla scorta dei presupposti processi verbali di accertamento e Parte_1
contestazione, dichiarando l'infondatezza delle richieste nei confronti della Pt_1
con condanna di , e
[...] Controparte_4 CP_3
al pagamento di tutte le spese, diritti e onorari di causa e alla restituzione CP_2
alla di quanto eventualmente corrisposto in adempimento della Parte_1
sentenza di primo grado;
- condannare comunque le controparti al pagamento delle
spese di lite di entrambi i gradi di giudizio e restituzione del contributo unificato per
l'appello. Si richiede la trasmissione del fascicolo d'ufficio a cura della cancelleria”;
pagina 2 di 11 per l'appellato come alle note scritte del 26.3.2025 e cioè: “- in via CP_2
principale e nel merito, rigettare l'appello proposto dalla e per l'effetto Parte_1
confermare la sentenza n.324/224 emessa dal Tribunale di Perugia;
- con vittoria di
spese, funzioni e compensi, nonché con ripetizione dei c.u. versati in anticipazione per
l'introduzione dei giudizi di primo grado, da distrarsi in favore del procuratore
antistatario ex art. 93 cpc”;
per l'appellata come alla memoria conclusionale del 17.1.2025; CP_1
per l'appellato ome alle note scritte depositate per l'udienza del 27.3.2025. CP_3
CONCISA ESPOSIZIONE DELLE RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA
DECISIONE
Con sentenza n.372/2024 il Tribunale di Perugia ha accolto i ricorsi proposti dagli opponenti (quale legale rappresentante all'epoca dei fatti di CP_1 CP_3
A.T.I. n.2 e (all'epoca legale rappresentante di , e, per Pt_1 CP_2 CP_1
l'effetto, ha annullato le determinazioni dirigenziali – ordinanze di ingiunzione n.6848/2021, n.6850/2021, n.10742/2021 e n. 2438/2022, tutte emanate dalla Pt_1
sulla scorta dei presupposti processi verbali di accertamento e contestazione.
[...]
Avverso tale decisione ha proposto appello la per 4 motivi, e Parte_1
segnatamente:
1. “Errata interpretazione degli artt. 3 e 6 della legge 689/81 e dell'art.23, penultimo
comma, legge 689/1981, oggi art.6, comma 11 del D. Lgs. n.150/2011.
Contraddittorietà, insufficienza ed illogicità della motivazione. Erronea valutazione
delle risultanze istruttorie nelle parti in cui il giudice ha ritenuto non provata la
responsabilità dell'opponente. Errore giuridicamente rilevante ai fini della decisione”.
Sostiene l'appellante che il giudice di prime cure abbia erroneamente interpretato la normativa applicabile alla materia tenuto conto che, essendo pacifico il mancato pagina 3 di 11 raggiungimento degli obiettivi minimi della raccolta differenziata dei rifiuti per l'ATI di riferimento (cioè l'Ambito Territoriale Integrato, cui è succeduta l' , e quindi la CP_1
violazione dell'art.20, comma 1 della Legge regionale n.11/2009 (“...ciascun ATI
assicura una raccolta differenziata dei rifiuti urbani pari alle seguenti percentuali
minime di rifiuti prodotti…”), dovevano ritenersi consequenziali le sanzioni previste dall'art. 21, comma 3, della citata Legge Regionale (“...La Regione...nel caso in cui a
livello di ATI non siano conseguiti gli obiettivi minimi previsti dall'art.20, fino alla
certificazione della produzione dei rifiuti di cui all'art.3, comma 2, lettera d) per l'anno
2017, applica a carico di ciascun ATI una sanzione da €.2,00 a €.5,00 per ciascuna
tonnellata di rifiuti avviati a smaltimento in eccedenza rispetto ai suddetti obiettivi,
tenuto conto della popolazione del comune, della quantità pro-capite dei rifiuti prodotti
e della quota di raccolta differenziata”).
Con riferimento all'elemento soggettivo, ribadito che non è attribuibile la qualificazione di autore/trasgressore alla persona giuridica, la stessa non potrà che figurare quale obbligata in solido, mentre l'autore della violazione va identificato nel legale rappresentante della persona giuridica.
In ordine alla prova occorre inoltre evidenziare che il primo giudice non ha correttamente valutato le prove documentali versate in atti e la circostanza che gli opponenti non abbiano “adeguatamente dimostrato i fatti a supporto delle loro
opposizioni”.
2 “Erronea interpretazione della normativa regionale L.R. n.11 del 13 maggio Pt_1
2019, omessa valutazione della stessa nella sua ratio complessiva: Illogicità,
contraddittorietà ed insufficienza della motivazione – errore giuridicamente rilevante ai
fini della decisione”.
pagina 4 di 11 Ha sostenuto il Tribunale di Perugia che la stessa normativa regionale escluda una responsabilità diretta dei legali rappresentanti degli . dal momento che i CP_5 CP_6
depositari del potere di coercizione (sanzionatorio) e di controllo nei confronti degli utenti spettano soltanto ai Comuni, ma tale impostazione trascura il fatto che sono numerose le previsioni che riconducono all' (ora il ruolo attivo nel CP_7 CP_1
governo della raccolta differenziata, tra cui l'art.8 della L.R. n.11/2009, che assegna a ciascun A.T.I. il compito di organizzare il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani e definisce gli obiettivi da perseguire, assegna i contributi ed irroga le sanzioni ai
Comuni “in funzione del conseguimento dei risultati di raccolta differenziata”.
3. “Errata interpretazione dell'art.6 della legge 689/81. Erroneità, illogicità,
contraddittorietà ed insufficienza della motivazione”.
Ritiene la che il Tribunale di Perugia abbia erroneamente interpretato il Parte_1
principio di solidarietà espresso dall'art. 6 Legge n.689/81, visto che l'obbligo solidale permane anche nel caso di mancata identificazione dell'autore dell'illecito, in conformità dell'autorevole insegnamento della Suprema Corte secondo cui l'obbligazione del corresponsabile solidale è autonoma rispetto a quella dell'obbligato in via principale (Cass. S.U. n.22082 del 22.9.2017).
“4. Errata compensazione delle spese di lite”.
La necessaria riforma della sentenza impugnata comporta, come ovvia conseguenza, la condanna degli opponenti al pagamento delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.
In conformità dei motivi di appello proposti e di quanto argomentato, la Parte_1
ha chiesto che, previa riforma della sentenza del Tribunale Ordinario di Perugia
n.372/2024, vengano confermate le determinazioni dirigenziali – ordinanze di ingiunzione n.6848/2021, n.6850/2021, n.10742/2021 e n. 2438/2022, con condanna di
, e al Controparte_4 CP_3 CP_2
pagina 5 di 11 pagamento di tutte le spese, diritti e onorari di causa e alla restituzione alla Pt_1
di quanto eventualmente corrisposto in adempimento della sentenza di primo
[...]
grado e con condanna delle controparti al pagamento delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio e restituzione del contributo unificato per l'appello.
Si sono costituiti in giudizio e che hanno resistito CP_1 CP_3 CP_2
all'appello sostenendo l'infondatezza di tutti i motivi di appello proposti dalla Pt_1
e, in via principale, ne hanno chiesto il rigetto, con conferma della sentenza
[...]
impugnata; in via subordinata hanno insistito nell'eccezione di illegittimità
costituzionale degli artt. 20 e 21 L. R. dell'Umbria n.11/2009, in rapporto alla previsione dell'art. 3 Cost. (violazione dei canoni di ragionevolezza), ed in via ulteriormente subordinata hanno chiesto la riduzione della sanzione irrogata.
Istruita solo in base alla documentazione prodotta e già acquisita, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione all'udienza del 27.3.2025.
*****
Ritiene il Collegio che l'appello proposto dalla non possa trovare Parte_1
accoglimento.
Premesso che i primi tre motivi di impugnazione debbono essere trattati congiuntamente, in quanto tra loro strettamente connessi ed interdipendenti l'uno dall'altro, osserva questa Corte che l'iter logico seguito dal primo giudice per accogliere le opposizioni di cui trattasi non è stato minimamente scalfito dalle argomentazioni dell'appellante.
Ha sostenuto il primo giudice che si debba in primo luogo “dibattere” della specifica responsabilità personale degli autori materiali della violazione, nel senso che il soggetto incolpato deve aver “effettivamente compiuto un'azione o un'omissione cosciente e
volontaria, dolosa o colposa, tale da integrare la fattispecie prevista dalla norma
pagina 6 di 11 assunta come violata” (cfr. pag.7), non essendo ipotizzabile un “mero automatismo” che faccia discendere dall'incarico ricoperto la responsabilità della violazione.
In altri termini, in tema di sanzioni amministrative -ai sensi dell'art.3 legge 689/81- è
necessaria e al tempo stesso sufficiente la coscienza e volontà della condotta attiva ed omissiva da parte del trasgressore (Cass. n.26306/17), fermo restando che l'elemento soggettivo costituisce al contempo il fondamento ed anche il limite della punibilità.
Orbene, nella fattispecie in esame le determinazioni impugnate sembrano distinguersi per una inversione logica, nel senso che non viene contestata ai legali rappresentanti di ed una condotta specifica, quanto il mancato raggiungimento degli CP_7 CP_1
obiettivi di raccolta differenziata da parte dell' CP_1
Il fatto è che il raggiungimento degli obiettivi minimi di raccolta dipende -in tutto o comunque in larga misura- dal comportamento degli utenti residenti nei territori comunali interessati, ed è evidente che i diversi soggetti che operano nel sistema dei rifiuti urbani possono essere ritenuti responsabili della scarsità della raccolta differenziata solo in quanto il risultato negativo sia ascrivibile a scelte discrezionali sbagliate o ad un erroneo svolgimento delle funzioni loro attribuite, al netto del fatto che le competenze gestionali in materia di rifiuti erano attribuite ai singoli Comuni e non ai soppressi A.T.I..
Sostiene l'appellante che la normativa regionale riconosce espressamente in capo all' ora il potere di irrogare sanzioni ai Comuni in funzione del CP_7 CP_1
conseguimento dei risultati di raccolta differenziata (cfr. pag.14 del ricorso in appello),
ma l'impugnazione non contiene alcun riferimento al requisito della colpevolezza degli opponenti, come se il potere riconosciuto all' -la cui natura giuridica è quella di CP_1
realizzare una forma speciale di cooperazione fra i Comuni- sia sufficiente di per sé solo a versarla in colpa per il mancato raggiungimento degli obiettivi minimi di raccolta pagina 7 di 11 differenziata che, come sopra detto, possono essere raggiunti solo in quanto i Comuni
siano in grado di realizzare efficienti sistemi di raccolta dei rifiuti e collaborino le popolazioni interessate.
Ritiene questa Corte che la tesi della sia errata proprio perché inverte l'onere Pt_1
della prova (“...in realtà le parti opponenti nel corso del giudizio di primo grado non
hanno compiutamente ed adeguatamente dimostrato i fatti a supporto delle loro
opposizioni”; cfr. pag.10 del ricorso in appello), richiedendo agli opponenti di dimostrare perché non sono stati raggiunti gli obiettivi, quando invece il compito della
Regione -che esercita in tema di rifiuti le funzioni di programmazione, indirizzo,
coordinamento e controllo- non può limitarsi al rilievo del mancato raggiungimento degli obiettivi.
In pratica l'appellante non ha dimostrato che l'evento oggetto della sanzione, vale a dire il mancato raggiungimento delle percentuali di raccolta differenziata dei rifiuti, sia ricollegabile ad un'azione od omissione colposa degli opponenti, ma così procedendo si dissolve l'elemento soggettivo dell'illecito amministrativo, disancorandolo da condotte giuridicamente censurabili.
Del resto non appare superfluo rilevare che nel corso degli anni gli obiettivi minimi di raccolta differenziata rispetto al totale dei rifiuti prodotti sono stati ripetutamente rimodulati (anche a causa delle criticità riscontrate nell'implementazione dei sistemi di raccolta differenziata da parte dei Comuni), ed i tempi assegnati per il raggiungimento delle percentuali minime sono stati prolungati rispetto all'originaria scansione temporale
(sul punto si veda l'aggiornamento del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti
approvato con delibera G.R. n. 360 del 2015). Con successiva delibera n.34 del 2016 la
Giunta Regionale ha poi previsto nuovi obiettivi di raccolta differenziata, abbassando i tetti minimi e prolungando i tempi, a riprova che gli obiettivi inizialmente fissati fossero pagina 8 di 11 irrealistici e che il loro mancato raggiungimento dipendesse da una concatenazione di cause molto complessa (dal sistema di raccolta dei rifiuti da parte dei singoli Comuni
alle risorse ad esso destinate, fino ad interessare le abitudini e gli stili di vita dei cittadini, residenti e non).
Inoltre non pare superfluo rilevare che il calcolo delle percentuali minime di raccolta differenziata si è inizialmente fondato su basi non corrette (nelle stesse ordinanze impugnate si dà atto di “riscontrate imprecisioni nell'editazione di alcune formule
matematiche riportate nell'Allegato A del Regolamento 1/2012”, per cui la Giunta
Regionale ha poi dovuto approvare un nuovo Regolamento in data 2/9/2020 diretto alla
Revisione dell'Allegato A), quindi gli successivamente si sono dovuti CP_7 CP_1
confrontare con elementi di calcolo imprecisi e contraddittori, tali da ingenerare elementi di incolpevole confusione nell'individuare gli obiettivi da conseguire.
Del resto le singole condotte colpose -che sarebbero state poste in essere dal legale rappresentante di e poi di non sono state specificatamente individuate e CP_7 CP_1
provate dall'odierna appellante, non integrando di per sé una violazione dell'obbligo di vigilanza o di controllo dell'ente il semplice fatto del mancato raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata.
Del pari infondata è inoltre la censura, contenuta al punto 3. dei motivi di appello,
secondo la quale il primo giudice avrebbe erroneamente interpretato il principio di solidarietà espresso dall'art.6 della legge 689/81, in quanto l'irrogazione della sanzione può aversi anche se sia sconosciuto o irreperibile il trasgressore, quindi l'allora CP_7
oggi dovrebbe ritenersi responsabile anche nel caso in cui gli obbligati in CP_1
solido dovessero ritenersi incolpevoli.
Invero l'iter argomentativo seguito dal primo giudice -secondo il quale una volta che viene meno la responsabilità in capo all'autore materiale della violazione cessa anche pagina 9 di 11 l'obbligo solidale della persona giuridica “indissolubilmente connesso con l'obbligo di
pagamento dell'obbligazione principale”- è pienamente corretto.
Ad un'attenta valutazione la solidarietà, che non si limita ad assolvere una funzione di sola garanzia ma persegue soprattutto uno scopo pubblicistico di deterrenza generale nei confronti di quanti abbiano interagito con il trasgressore rendendo possibile la violazione
(Cass. Civile SS.UU. n.22082/2017), opera solo nella misura in cui un trasgressore ci sia, vuoi che sia conosciuto oppure no, ma non quando non viene riconosciuta alcuna responsabilità in capo al presunto autore della violazione.
In altri termini, la solidarietà presuppone l'esistenza di un autore materiale dell'illecito,
che con il suo comportamento -azione od omissione, cosciente e volontaria, dolosa o colposa- abbia integrato la fattispecie conforme al tipo legale ed oggetto di sanzione, e non quando non vi siano concorrenti alla commissione del ritenuto illecito amministrativo.
Ne deriva che l'interpretazione del concetto di solidarietà fornita dal primo giudice risulta perfettamente in linea con il dettato legislativo.
*****
Infine, quanto alle spese di lite, è del tutto ovvio che dal rigetto dei motivi di appello riguardanti il merito derivi anche il rigetto della censura relativa alla compensazione integrale delle spese di lite disposta dal primo giudice, che va confermata al pari delle altre statuizioni.
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Da tutto quanto sopra argomentato consegue che l'appello proposto debba essere integralmente rigettato.
pagina 10 di 11 Le spese di lite del presente grado di giudizio seguono la soccombenza sostanziale (art. 91 cpc) e sono liquidate come da dispositivo, tenuto conto del valore della causa e della non particolare complessità delle questioni trattate.
L'omessa proposizione dell'appello incidentale da parte degli appellati comporta che la statuizione del primo giudice in ordine alle spese, una volta respinta l'impugnazione della non sia suscettibile di modifica. Parte_1

P.Q.M.

La Corte di Appello di Perugia, pronunciando sull'appello proposto dalla
[...]
, in persona del suo Presidente della G.R. pro tempore, nei confronti della Parte_1
sentenza emessa dal Tribunale di Perugia n.372/2024, respinta ogni diversa domanda,
istanza ed eccezione, così decide:
- rigetta l'appello e per l'effetto conferma la sentenza impugnata;

- condanna l'appellante alla refusione delle spese del presente grado di giudizio,
sostenute dagli appellati costituiti, che liquida in €.7.160,00 per compensi, per ciascuna parte, oltre rimborso per spese generali e accessori di legge, con distrazione a favore dell'Avv. Francesco Mangano, dichiaratosi antistatario;

- condanna altresì l'appellante al pagamento del doppio del contributo unificato, ai sensi dell'art. 13 c.1 quater D.P.R. n.115/2002, sussistendone i presupposti.
Così deciso in Perugia, lì 27 marzo 2025
Il Presidente relatore
(Dott. Simone Salcerini)
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