REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI sezione controversie di lavoro e di previdenza ed assistenza composta dai magistrati: dott. Piero Francesco De Pietro Presidente dott. Antonietta Savino Consigliere dott. Gabriella Gentile Consigliere rel. riunita in camera di consiglio all'esito dell'udienza in trattazione scritta del 23.09.2025 ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 1981/23 R. G. sezione lavoro, vertente
TRA
, rappresentato e difeso dagli avv. Federico Bergamo e Marco Bergamo, Parte_1 presso il cui studio elettivamente domicilia in Napoli, alla Piazza G. Matteotti n. 7;
APPELLANTE
E
Controparte_1 in persona del Presidente , rappresentata e difesa dall'avv. Giorgio
[...] CP_2
Micheletta, elettivamente domiciliata presso il domicilio digitale
; Email_1
APPELLATO
FATTO E DIRITTO
Con ricorso depositato in data 24.04.2023, la parte appellante impugnava la sentenza del Tribunale di Napoli n. 9563 del 2022 che aveva rigettato l'opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione n. 2019/1727, emessa dalla Camera di Commercio di Napoli
, Controparte_3 con cui era stata irrogata una sanzione amministrativa di € 30.000,00 per la violazione degli artt. 104 e 112 del D.lgs. n. 206/205 nonché degli artt. 4 e 15 del D.lgs. n.
194/2007.
In particolare, con varie argomentazioni, evidenziava:

1 -la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, commi da 537 a 544, della L. 228/2012,
100 c.p.c., 2909 c.c., 22 L. 689/1981 e 6 L. 150/2011, per non aver il primo giudice dichiarato la cessazione della materia del contendere, ritenendo tardiva la produzione documentale e irrilevante la circostanza ai fini del decidere. Sul punto sosteneva che la richiesta di sospensione della cartella che era scaturita dall'ordinanza impugnata fosse una circostanza nuova e rilevante, tenuto conto che sulla stessa si era formato il silenzio accoglimento (ai sensi dell'art. 1, commi da 537 a 544, della L. 228/2012) per essere trascorsi duecentoventi giorni dalla data di presentazione dell'istanza senza che fosse intervenuto alcun provvedimento espresso dell'amministrazione;
-la violazione e falsa applicazione degli artt. 6 della Convenzione CEDU, 28 della L.
689/1981, 2 della L. 241/1990, 10 e 15 e del D. Lgs. 194/2007, tenuto conto che la garanzia del giusto processo doveva essere attuata anche nella fase amministrativa di emissione dell'atto conclusivo del procedimento che, pertanto, doveva essere emanato in un tempo ragionevole e tale certamente non era stato il termine di oltre quattro anni decorrente tra l'accertamento (del 16.07.2015) e la notifica dell'ordinanza ingiunzione
(del 23.09.2019). Sosteneva che un'interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata imponesse l'applicazione anche alla legge 689/1981 della norma di cui all'art. 2 della L. 241/1990, con la conseguenza dell'intervenuta decadenza dell'Amministrazione dal potere esercitato. Quanto, poi, all'eccezione di prescrizione, riteneva che il termine decorresse dalla commissione della violazione, come previsto dall'art. 28 della L. 689/1981, e non dal suo accertamento;
pertanto, poiché la normativa di cui al D. Lgs. n. 194/2007 individuava la violazione nella
“immissione sul mercato” era evidente che la stessa fosse antecedente all'accertamento e risalente al momento in cui i prodotti erano stati importati in Italia, per cui l'Amministrazione avrebbe dovuto fornire la prova della data dell'importazione della merce ai fini della tempestività dell'ordinanza impugnata;

-la violazione e falsa applicazione degli artt. 11 della L. 689/1981 e 15 del D. Lgs.
194/2007, posto che era stata ritenuta congrua la sanzione di € 30.000,00, che era superiore al limite massimo edittale di € 24.000,00, con vizio di motivazione ai sensi dell'art. 132 c.p.c.; precisava che l'art. 8 della L. 24 novembre 1981 n. 689, pur prevedendo l'applicabilità del c.d. "cumulo giuridico", non era invocabile con riferimento alla diversa ipotesi di concorso materiale, come nel caso in esame;
inoltre, si trattava di violazioni meramente formali, prive di pericolo concreto, poiché afferenti alla mancanza della mera documentazione cartacea (peraltro rinvenibile su internet) e
2 la cui sanzione irrogata era sproporzionata rispetto all'esiguo valore dei beni sequestrati (valutabile in meno di € 500,00).
Si costituiva in giudizio la parte appellata che chiedeva la reiezione del gravame, con vittoria di spese.
La causa era assegnata alla Va sezione civile di questa Corte e, poi, in virtù del decreto del Presidente della Corte n. 402/2024, a questa sezione.
Disposta la trattazione dell'udienza nella modalità sopra detta, le parti inviavano note con richiesta della decisione ed assegnazione dei termini di legge per il deposito delle comparse conclusionali e delle repliche;
la causa era allora decisa, tenuto conto che con provvedimento del 10.10.2023 il precedente collegio aveva disposto la conversione al rito lavoro.
I motivi di gravame non sono fondati, condividendosi le argomentazioni già espresse dal primo giudice.
La cessazione della materia del contendere “-che, se si verifichi in sede
d'impugnazione, giustifica non l'inammissibilità dell'appello o del ricorso per cassazione, bensì la rimozione delle sentenze già emesse, perché prive di attualità - si ha per effetto della sopravvenuta carenza d'interesse della parte alla definizione del giudizio, postulando che siano accaduti nel corso del giudizio fatti tali da determinare il venir meno delle ragioni di contrasto tra le parti e da rendere incontestato l'effettivo venir meno dell'interesse sottostante alla richiesta pronuncia di merito, senza che debba sussistere un espresso accordo delle parti anche sulla fondatezza (o infondatezza) delle rispettive posizioni originarie nel giudizio, perché altrimenti non vi sarebbero neppure i presupposti per procedere all'accertamento della soccombenza virtuale ai fini della regolamentazione delle spese, che invece costituisce il naturale corollario di un tal genere di pronuncia, quando non siano le stesse parti a chiedere congiuntamene la compensazione delle spese” (cfr. Cass. n. 10553 del 2009).
Con riferimento al caso in esame, l'istante, a fondamento della richiesta, evidenziava di aver inoltrato, invano, richiesta di sospensione della cartella emessa a seguito dell'ordinanza impugnata, per cui si era formato il silenzio assenso all'annullamento dell'atto.
La prospettazione non può però essere condivisa.
Risultano prodotti la cartella e il modello di richiesta di sospensione, mancano, però, specifiche allegazioni e prove per ritenere calzante, tempestiva e compiuta la procedura di cui alla disposizione normativa invocata (art. 1, commi da 537 a 544,
3 della L. 228/2012 sull'annullamento di diritto delle pretese oggetto della cartella esattoriale, ove il concessionario non provveda entro duecento venti giorni sulla istanza di sospensione proposta dal contribuente), anche alla luce della espressa contestazione di parte appellata.
È, parimenti, infondato il motivo sulla decadenza e prescrizione.
La Suprema Corte, anche a sezioni unite, ha evidenziato che “Nelle ipotesi in cui trovano applicazione le norme generali dettate dalla legge n. 689 del 1981 il potere di emanare l'ordinanza-ingiunzione, onde procedere alla riscossione della sanzione pecuniaria, ai sensi dell'art. 18 della stessa legge, può essere legittimamente esercitato nel termine di prescrizione del credito, siccome il termine fissato per la conclusione dei procedimenti amministrativi dall'art. 2 della legge n. 241 del 1990 attiene esclusivamente alla possibilità, accordata all'interessato, di esperire i mezzi di tutela apprestati per reagire all'inerzia dell'Amministrazione. Tale principio è conseguente all'inquadramento del suddetto procedimento nella categoria dei procedimenti non autoritativi, o, più esattamente, meramente esecutivi, nei quali, cioè, il tratto autoritativo concerne esclusivamente la formazione di un titolo esecutivo stragiudiziale (secondo il regime della c.d. "autotutela esecutiva"), con il conseguente effetto di assoggettamento dell'ingiunto ad esecuzione forzata.” (Cfr. Cass. n. 10452 del 2006).
Del resto, “l'impianto normativo della L. n. 689 del 1981, art. 18, nella parte in cui fissa il termine di trenta giorni dalla contestazione dell'illecito, o dalla sua notificazione, per il trasgressore che intende svolgere attività di difesa, mentre nessun termine specifico è contemplato per la decisione dell'autorità di archiviare o di emanare l'ordinanza, non può ritenersi lesivo del diritto di difesa, ne' del principio di ragionevolezza. Invero, la difesa in sede amministrativa ha carattere meramente eventuale e facoltativo, mentre solo con la notifica dell'ordinanza- ingiunzione diventa esperibile la tutela giurisdizionale. Al riguardo, la Corte costituzionale, sul rilievo che il verbale di contestazione-accertamento non è, di per sé, immediatamente lesivo di posizioni del soggetto cui viene attribuita la violazione, ne' può costituire in alcun modo titolo esecutivo o comunque atto di irrogazione di sanzione, neppure cautelare, ha ritenuto la manifesta infondatezza della questione di legittimità delle norme che consentono di adire il giudice soltanto a seguito della notificazione dell'ordinanza- ingiunzione (C. Cost. n. 160 del 2002)” (Cfr. Cass. n. 14890 del 2006).
4 Dunque, ampiamente rispettato il termine di novanta giorni (di cui all'art. 14 della legge in esame) per la notifica dei verbali, avendo la p.a. effettuato una contestazione immediata, la mancata previsione del lasso temporale entro cui concludere il procedimento amministrativo o emanare l'ordinanza ingiunzione, correttamente, portava il primo giudice ad escludere la decadenza e la prescrizione quinquennale di cui all'art. 28 della Legge n. 689/1981 (a norma del quale: “Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”).
Non è del resto condivisibile la prospettazione che ancorerebbe la decorrenza del termine di prescrizione non già al momento dei verbali di accertamento delle violazioni bensì al momento dell'immissione dei prodotti sul mercato e quindi alla data di importazione, con onere della prova a carico della Camera di Commercio.
Invero, anche a prescindere dall'interpretazione del dies a quo sanzionato dalla norma
(se epoca di accertamento o di importazione), l'onere della prova sul decorso dei termini sarebbe stato comunque a carico della parte istante, posto che
“L'eccezione di prescrizione deve sempre fondarsi su fatti allegati dalla parte ed il debitore che la solleva ha l'onere di allegare e provare il fatto che, permettendo
l'esercizio del diritto, determina l'inizio della decorrenza del termine, ai sensi dell'art.
2935 c.c., restando escluso che il giudice possa accogliere l'eccezione sulla base di un fatto diverso.” (Cfr. Cass. n. 14135 del 2019).
Pertanto, atteso l'accertamento in data 16.07.2015, la notifica dell'ordinanza in data
25.09.2019 risultava effettuata nei termini di legge.
Del resto, se compete al giudice del merito valutare la congruità del tempo utilizzato per l'accertamento (Cfr. Cass. n. 26734 del 2011), è evidente che spetta all'autorità competente stabilire il momento di avvio dell'istruttoria; ragionando diversamente, si trasformerebbe il giudizio sulle sanzioni conseguenti alle irregolarità accertate in un giudizio di valutazione sulla diligenza e congruità dell'attività istruttoria svolta dall'Autorità accertatrice.
Con riferimento all'ultimo motivo di gravame, poi, non si ignora che “In tema di sanzioni amministrative, l'art. 8 della l. n. 689 del 1981, nel prevedere
l'applicabilità dell'istituto del cd. "cumulo giuridico" tra sanzioni nella sola ipotesi di concorso formale (omogeneo od eterogeneo) tra le violazioni contestate - ipotesi di violazioni plurime, ma commesse con un'unica azione od omissione -, non è legittimamente invocabile con riferimento al concorso materiale tra violazioni
5 commesse con più azioni od omissioni;
né è ammissibile l'applicazione analogica della disciplina della continuazione ex art. 81 c.p., sia perché il citato art. 8 contempla espressamente detta possibilità soltanto per le violazioni in materia di previdenza ed assistenza, sia perché la differenza morfologica tra reato penale ed illecito amministrativo non consente che, attraverso un procedimento di integrazione analogica, le norme di favore previste in materia penale vengano estese alla materia degli illeciti amministrativi.” (Cfr. Cass. n. 10775 del 2017).
Nel caso in esame, la p.a., nel provvedimento impugnato, sosteneva che l'istante: “Ha violato il D. Lgs. 6 11 2007, n. 194 art. 10 c. 1, art. 16 c. 1 immissione nel mercato o installazione di apparecchiature non conformi ai requisiti di protezione di cui all'allegato 1 della L. 194/2007; il D. Lgs 06.09.2005 n. 206 art. 112 comma 5
Obblighi del produttore e del distributore per immissione sul mercato di prodotti sicuri” e ordinava: “di pagare quale sanzione amministrativa dovuta per le sopracitate violazioni, in considerazione di quanto disposto dall'art. 8 comma 2 della legge
24/11/81 n. 689, la somma di € 30.000 …, pari al massimo edittale previsto per la violazione più grave”.
si doleva che il primo giudice avesse ritenuto corretta l'applicazione della Parte_1 disciplina del concorso formale con cumulo giuridico, che aveva comportato l'irrogazione di una sanzione superiore al massimo edittale dell'art. 15 del d. lgs. n.
194/2007 (fissato in € 24.000,00).
Sul punto si evidenzia che nell'esercizio commerciale dell'opponente erano rinvenuti n. 320 laser di colorazione rossa e n. 43 laser da tavola, privi del marchio CE e del foglio illustrativo trascritto in lingua italiana, sulle avvertenze e le modalità di uso, in violazione degli artt. 104 c. 6 e 112 c. 5 del D. lgs. n. 206/2005 (verbale n. 064117), nonché n. 19 ricetrasmittenti, prive del marchio CE e del foglio illustrativo sulle modalità d'uso e le istruzioni trascritte in lingua italiana, in violazione degli artt. 4 e
15 c. 1 del D. lgs. n. 194/2007 (verbale n. 064116).
Tale essendo la situazione concreta, la Corte condivide la ricostruzione della commissione di un'unica condotta (di commercializzazione di una serie di prodotti, privi del marchio CE e del foglio illustrativo) violativa di una pluralità di previsioni legali, con conseguente applicazione dell'art. 8 della legge 689/81 a norma del quale:
“Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con un'azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni
6 della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo.”.
Pertanto, ritenuta più grave la violazione di cui agli artt. 104 c. 6 e 112 c. 5 del D. lgs.
n. 206/2005, prevedendo una sanzione pecuniaria compresa tra € 1.500,00 e €
30.000,00, rispetto a quella di cui agli artt. 4 e 15 c. 1 del D. lgs. n. 194/2007, compresa tra € 4.000,00 e € 24.000,00, considerato il notevole numero di prodotti incriminati, congruamente la p.a. determinava la sanzione nella misura finale complessiva di €
30.000,00.
Peraltro, evidenziando che l'istituto applicato è ispirato al favor rei, a considerare, invece, l'invocato concorso materiale, sostanziatosi in una pluralità di azioni violative di diverse disposizioni, la sanzione complessiva sarebbe stata senz'altro più elevata, dovendo sommarsi quelle previste da ciascuna norma, e quella di cui alla violazione più grave era afferente a una pluralità di beni.
La misura irrogata era, inoltre, congrua anche ai sensi dell'art. 11 della L. n. 689/1981
(per il quale: “nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche”).
Sul punto, si evidenzia che “il giudice dell'opposizione, investito della questione relativa alla congruità della sanzione, non è chiamato propriamente a controllare la motivazione dell'atto sul punto, ma a determinare la sanzione applicando direttamente
i criteri previsti dall'art. 11 della legge 24 novembre 1981, n. 689” (cfr. Cass. n. 9126 del 2017, n. 24212 del 2010 e n. 1811 del 2003), e, ove la norma indichi un minimo ed un massimo della sanzione pecuniaria, spetta al potere discrezionale del giudice determinarne l'entità entro tali limiti, allo scopo di commisurarla alla gravità del fatto concreto, globalmente desunta dai suoi elementi soggettivi e oggettivi.
Non sono emersi, però, significativi elementi per valorizzare un comportamento collaborativo dell'istante e, di converso, sono ostativi alla riduzione della sanzione sia la dualità delle violazioni commesse sia la quantità di prodotti incriminati sia la pericolosità in sé dell'immissione sul mercato di beni privi del marchio CE e di foglio illustrativo in italiano. E tali considerazioni non sono scalfite dalle deduzioni di parte sulla reperibilità delle istruzioni su internet e sulla sproporzione della sanzione irrogata rispetto all'esiguo valore dei beni sequestrati, tenuto conto della necessità di mettere
7 in commercio prodotti completi di tutte le informazioni e comunque affidabili perché dotati dei requisiti essenziali di sicurezza, salute e tutela ambientale definiti dall'Unione Europea.
L'appello, pertanto, non può essere accolto.
Le spese seguono la soccombenza nella misura di cui in dispositivo.

P.Q.M.


La Corte così decide: rigetta l'appello; condanna l'appellante al pagamento delle spese di lite che liquida 2.000,00 oltre spese generali, IVA e CPA, come per legge.
Dà atto che ricorrono le condizioni processuali, ai sensi dell'art. 1 comma 17 della legge 24 dicembre 2012 n. 228 che ha introdotto il comma 1-quater all'art. 13 D.P.R.
115/2002, per il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto il contributo unificato.
Così deciso in Napoli il 23.09.2025
Il Cons. rel. est. Il Presidente
Dott. Gabriella Gentile Dott. Piero Francesco De Pietro
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