n. 2380/2019 R.G. (a cui è riunito il n. 2417/19 r.g.)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
PRIMA SEZIONE CIVILE riunita in camera di consiglio nelle persone dei magistrati: dr. Fulvio Dacomo Presidente dr. Antonio Mungo Consigliere dr. Angelo Del Franco Consigliere rel./es ha pronunciato la seguente
SENTENZA nei procedimenti in oggetto, relativi ad appalto di opere pubbliche, riservati in decisione con assegnazione dei termini di legge ex art 190
c.p.c. alla udienza a trattazione scritta del 19-2-2025, pendenti
NEL PROCEDIMENTO N. 2380/2019 R.G.
FRA
(c.f. ) in persona Parte_1 P.IVA_1 del l.r.p.t., rappresentato e difeso, come da procura alle liti agli atti, dall'avv. PIRO PAOLA (C.F. ) elettivamente C.F._1 domiciliato in VIA CASTANITO N. 33/35 80074 Parte_1
[...]
APPELLANTE
E
in persona del Controparte_1 legale rappresentante pro tempore, partita iva , ora P.IVA_2
Controparte_2 in persona del Soggetto Liquidatore dott.
[...] Controparte_3
, con sede in TI (Ce) alla Via Fosse Ardeatine, 1 - p.i.
[...]
, elettivamente domiciliato in Giugliano in Campania al P.IVA_3
Corso Campano, 139 presso e nello studio dell'avv. Francesco Paolo
Pianese che lo rappresenta e difende giusta procura allegata e depositata in atti;

-APPELLATO- NONCHÈ
(c.f. ), in persona del Sindaco Controparte_4 P.IVA_4 pro – tempore, rappresentato e difeso, come da procura alle liti agli atti, dall'avv. Alessandro Barbieri e con questi C.F._2 elettivamente domiciliato in Napoli alla via Loggia dei Pisani n. 13
APPELLATO
NEL PROCEDIMENTO N. 2417/2019 R.G.
FRA
(c.f. ), in persona del Sindaco Controparte_4 P.IVA_4 pro – tempore, rappresentato e difeso, come da procura alle liti agli atti, dall'avv. Alessandro Barbieri e con questi C.F._2 elettivamente domiciliato in Napoli alla via Loggia dei Pisani n. 13
APPELLANTE
E
in persona del Controparte_1 legale rappresentante pro tempore, partita iva , ora P.IVA_2
Controparte_2 in persona del Soggetto Liquidatore dott.
[...] Controparte_3
, con sede in TI (Ce) alla Via Fosse Ardeatine, 1 - p.i.
[...]
, elettivamente domiciliato in Giugliano in Campania al P.IVA_3
Corso Campano, 139 presso e nello studio dell'avv. Francesco Paolo
Pianese che lo rappresenta e difende giusta procura allegata e depositata in atti
APPELLATO
NONCHÉ
(c.f. ) in persona Parte_1 P.IVA_1 del l.r.p.t., rappresentato e difeso, come da procura alle liti agli atti, dall'avv. PIRO PAOLA (C.F. ) elettivamente C.F._1 domiciliato in VIA CASTANITO N. 33/35 80074 Parte_1
[...]
APPELLATO
FATTO E SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con ricorso monitorio del 27.5.2008 il Controparte_1
, dopo avere premesso: di avere effettuato per una serie
[...] di Comuni, tra questi il e quello di Controparte_4 Parte_1
lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani dal 1995 al 1998, che il
[...] servizio di conferimento era stato effettuato dalla società Risan s.r.l., poi e poi che era stato dichiarato il Controparte_5 Controparte_6 fallimento della predetta società, che i Comuni erano obbligati in solido con la ditta alla quale era stato appaltato il servizio di raccolta dei rifiuti, che non era stata mai comunicata alcuna liberatoria nei confronti dei Comuni, chiedeva di ingiungere al ed Controparte_4
a quello di il pagamento, rispettivamente, Parte_1 della somma di euro 345.463,52 e di quella di euro 286.334,18.
L'istanza era accolta ed era ingiunto ai Comuni di Ischia e di di pagare, rispettivamente, la somma di euro Parte_1
345.463,52 e di euro 286.334,18.
Il con atto di citazione del 2/10/2008 proponeva Controparte_4 opposizione avverso il Decreto Ingiuntivo n. 255/08, emesso dal
Tribunale in data 30/5/2008.
Con autonomo atto di citazione del 2/10/2008 anche il
[...]
proponeva opposizione avverso il medesimo Parte_2
Decreto Ingiuntivo n. 255/08.
Entrambi i Comuni contestavano di essere obbligati al pagamento della somma ingiunta, tenuto conto che non avevano dato alcun incarico al , che non avevano sottoscritto alcun contratto, CP_1 che lo smaltimento era stato effettuato dalla Risan, dalla e CP_5 quindi dalla , che tutte le fatture depositate erano intestate CP_6 alla Risan s.r.l., che le lettere di riconoscimento del debito erano state firmate dalla , che il credito era prescritto, che difettava la CP_5 prova del rapporto tra le parti, dell'esistenza del contratto, delle condizioni poste alla base dello stesso, che a tal fine erano insufficienti le fatture in quanto atti di parte, che anche le scritture contabili depositate contenevano numerose correzioni e non erano autenticate da notaio. Si costituiva in entrambe le cause il , Controparte_7 per resistere alle impugnazioni e chiederne il rigetto col favore delle spese.
Nel corso dell'istruttoria i due appelli erano riuniti.
La causa passava in decisione e veniva definita con la sentenza n.
2884/2019, pubblicata il 18/03/2019.
In particolare, la sentenza gravata così provvedeva: “rigetta l'opposizione e per l'effetto conferma il decreto ingiuntivo n. 255/08 emesso dal Tribunale di Napoli – sezione distaccata di Marano – il
30.05.2008 e ne dichiara l'esecutorietà; condanna gli opponenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese del giudizio di opposizione sostenute dall'opposto che liquida in euro 25.000,00 oltre rimborso forfettario nella misura del 15%, iva e CPA con attribuzione all'Avv.
Francesco Paolo Pianese”.
Avverso la predetta sentenza proponevano distinti appelli il
[...]
(R.G. 2380/19) e il (R.G. Parte_2 Controparte_4
2417/2019), chiedendo entrambi, nel merito, in accoglimento dei detti appelli, dichiararsi infondata ogni pretesa sollevata dal CP_1 appellato nei confronti dei medesimi.
Si costituiva il ora Controparte_1
, Controparte_2 che chiedeva il rigetto dei detti appelli.
In data 20-11-2019 il procedimento n. 2417/2019 r.g. era riunito a quello avente n. 2380/2019 r.g.
All'esito, le cause riunite erano rinviate per la precisazione delle conclusioni alla udienza a trattazione scritta del 19-2-2025, in cui la
Corte ha riservato le stesse in decisione, con l'assegnazione alle parti dei termini ex art. 190 cod. proc. civ. per il deposito di comparse conclusionali e memorie di replica.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Col primo motivo il censura la gravata Parte_2 sentenza del Tribunale di Napoli (ex sezione distaccata di Marano) per non aver dichiarato la propria incompetenza per territorio, per essere competente il Tribunale di Napoli, sezione distaccata di Ischia.
Tale motivo è infondato, in quanto fra ufficio giudiziario centrale e sezione distaccata non sussiste un rapporto di competenza territoriale in senso stretto.
Invero, «La ripartizione delle cause tra la sede centrale di un ufficio giudiziario e le sezioni distaccate, stabilita dall'art. 48 quater del r.d.
30 gennaio 1941 n. 12, introdotto dall'art. 15 del d.lgs. 19 febbraio
1998, n. 51, attiene alla redistribuzione degli affari tra le articolazioni appartenenti ad un unico ufficio;
non individua una peculiare competenza della sezione distaccata rispetto alla sezione centrale. Pertanto, l'iscrizione a ruolo della causa mediante deposito della relativa nota negli uffici di cancelleria di una sezione distaccata, piuttosto che in quelli della sede centrale (o viceversa), non configura una causa di nullità del procedimento, e men che mai una questione di competenza, ma costituisce una mera irregolarità» (Corte di cassazione, Sezione III, 8 ottobre 2010 n. 20921).
Con i rispettivi primo e terzo motivo gli appellanti e Controparte_4
censurano la gravata sentenza nella Parte_2 parte in cui il Tribunale ha affermato l'obbligo dei Comuni medesimi impugnanti di pagamento del corrispettivo per lo smaltimento dei rifiuti presso i siti di smaltimento gestiti dal e in particolare CP_1 laddove “Il Giudice di primo grado ha affermato: "questo [id est il servizio di smaltimento presuntivamente reso dal ] è stato CP_1 reso in loro favore [id est in favore, tra gli altri, del ] Controparte_4 cosicché l'obbligo di pagare il corrispettivo deve essere affermato anche nei loro confronti" (cfr. pag. 4 della sentenza appellata)”.
Gli appellanti deducono al riguardo che “le premesse del sillogismo giudiziale consistono in ciò: a) che non formerebbe oggetto di contestazione che il abbia smaltito dagli anni dal 1995 al CP_1
1998 anche i rifiuti provenienti anche dal Comune di e di CP_4
; b) che il servizio di smaltimento di che trattasi Parte_1 costituirebbe un compito "che è stato svolto dall'opposto nella sua veste di soggetto pubblico istituzionalmente deputato al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella Regione Campania"; c) che, ancora, la circostanza per la quale il "concreto conferimento dei rifiuti" sia stato effettuato dall'appaltatrice del appellante, non CP_4 varrebbe ad esonerare quest'ultimo dal pagamento del costo del servizio di smaltimento”.
Aggiungono gli appellanti che “nella cornice normativa, vigente con riferimento alle annualità oggetto ricorso per decreto ingiuntivo, non vi
è dubbio allora che l'amministrazione comunale legittimamente abbia siglato affidamenti e rapporti con Risan s.r.l. o diverso soggetto privato che via abbia succeduto, pienamente legittimando tale cornice, infatti, il ricorso all'appalto di servizi finalizzato alla raccolta, trasporto e smaltimento RSU. l'amministrazione appellante ha dimostrato come il costo del conferimento in impianti dei rifiuti fosse ampiamente remunerato dal prezzo dell'appalto, gravando, se del caso, in capo all'appaltatrice l'obbligazione autonoma ed indipendente – rispetto a quella assunta ex contractu quale appaltatrice del Appellante CP_4
– di eventualmente sopportare quel costo nei confronti del , CP_1 incaricato ex lege della gestione degli impianti (e di null'altro o di poco altro).
In ragione dei rapporti (di dubbia ed indimostrata consistenza) intervenuti tra appaltatrice e , cui il è rimasto CP_1 CP_4 estraneo, la prima era tenuta al pagamento del servizio di conferimento negli impianti, irrilevante, anzitutto, è la circostanza che, secondo il Primo Giudice, non formi oggetto di contestazione che gli impianti gestiti dal abbiano accolto rifiuti provenienti dal CP_1 appellante;
sì come irrilevante è che il abbia svolto CP_4 CP_1 attività istituzionali quali soggetto pubblico.
Pacificamente erroneo è l'assunto per il quale il servizio di smaltimento sia stato reso "in loro favore" in quanto, al più, esso è stato reso in favore dell'appaltatrice a tal fine ampiamente remunerata dall'amministrazione appellante”. Con i rispettivi secondo e quarto motivo, i Comuni appellanti censurano la appellata sentenza nella parte in cui il Tribunale ha affermato che la pretesa azionata in via monitoria fosse dimostrata nell'an e nel quantum, deducendo che “le fatture, per quanto registrate, sono inidonee, per costante giurisprudenza a fondare la prova che la controprestazione per la quale si richiede il pagamento sia stata resa, ciò massimamente quando, come nella specie, difetti addirittura un contratto fra il e l'appaltatrice”. CP_1
Con i rispettivi terzo e primo motivo, i Comuni appellanti censurano la appellata sentenza nella parte in cui il Tribunale avrebbe omesso di
“pronunciarsi in ordine alla eccezione di prescrizione del credito dedotta da parte appellante alla pag. 4 dell'atto di citazione in opposizione e coltivata ancora nello scritto conclusionale”.
Col quarto motivo, il appellante censura la appellata Controparte_4 sentenza nella parte in cui il Tribunale ha regolato e liquidato le spese di lite.
Orbene, la causa in oggetto può essere decisa nel merito sulla base del principio della ragione più liquida e cioè, nel caso di specie, sulla base dell'esame dei suddetti motivi primo e terzo, relativi al dedotto difetto di legittimazione passiva in capo ai Comuni appellanti, senza che sia necessario esaminare tutti gli altri (cfr. Cass. Sez. Un. n.
26242-3/2014).
Tali motivi sono è fondati, con il conseguente assorbimento degli altri motivi di merito.
In punto di diritto si rileva che, con particolare riguardo ai rifiuti solidi urbani, già con il d.P.R. 915/1982 ai Comuni era attribuito la competenza sulla raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, come poi confermato dal decreto Ronchi - d.lgs. n. 22 del
1997 e poi dal d. lgs. n. 152 del 2006 (Codice dell'Ambiente).
Inoltre, già la legge 8 giugno 1990, n. 142 (Sull'ordinamento delle autonomie locali) stabiliva che i servizi pubblici locali (compresi i rifiuti) potessero essere gestiti direttamente o tramite affidamento a terzi, ma che il Comune restava titolare del servizio e quindi anche responsabile del suo controllo.
Successivamente, l'articolo 198, comma 1del D.Lgs. 3 aprile 2006, n.
152 (Codice dell'Ambiente) ha attribuito ai Comuni la competenza in materia di gestione dei rifiuti urbani e assimilati, inclusa l'organizzazione del servizio e la vigilanza sul corretto svolgimento delle attività affidate a terzi.
Dunque, è vero che sotto il profilo organizzatorio-amministrativo il
è l'ente deputato istituzionalmente al servizio pubblico di CP_4 gestione dei rifiuti solidi urbani, tuttavia, sotto il diverso profilo giuridico-patrimoniale non è anche vero che il medesimo sia CP_4 obbligato, per tale sola qualità e in ogni caso, al pagamento dei costi di smaltimento dei rifiuti solidi urbani prodotti nel proprio territorio.
In particolare, nella ipotesi in cui abbia “affidato” tale servizio a soggetti privati terzi tramite appalto, il deve certamente CP_4 svolgere un'attività di “vigilanza e controllo” sulla attività svolta da questi ma in tale sede esso si limita a svolgere una funzione amministrativa e regolatoria, controllando che il gestore privato rispetti contratto e legge.
Pertanto, in tale ipotesi il se pure resta ente responsabile CP_4 verso i cittadini per il buon funzionamento del servizio pubblico, non ne assume, per ciò solo e in ogni caso, i costi operativi diretti.
Il gestore privato, a sua volta, è, infatti, tenuto a rispettare le normative ambientali vigenti, garantire la tracciabilità dei rifiuti, assicurare la corretta esecuzione delle operazioni di raccolta, trasporto, trattamento e smaltimento.
Infatti, nel nostro ordinamento giuridico i soggetti obbligati a pagare costi di smaltimento dei rifiuti sono il “produttore” o “detentore” degli stessi (cfr. Decreto Legislativo n. 152/2006 - Testo Unico Ambientale).
Tale obbligo giuridico si basa sul principio: “chi inquina paga”, per cui il produttore e detentore dei rifiuti sono responsabili della corretta gestione del rifiuto (raccolta, trasporto, trattamento, smaltimento o recupero) fino alla sua destinazione finale e sono anche responsabili dei relativi costi.
In particolare, il detentore di rifiuti è chiunque abbia fisicamente i rifiuti, anche se non li ha prodotti direttamente e li tiene per conto proprio o di altri e a suo carico (come anche per conto dei precedenti detentori o del produttore dei rifiuti) e al medesimo sono posti “gli oneri relativi alle attività di smaltimento”, in quanto il medesimo
“consegna i rifiuti ad un raccoglitore autorizzato, effettua le operazioni di smaltimento (art. 10 decreto Ro. e, oggi, art. 188 decr. leg.vo
152/2006).
La prima formulazione del principio “chi inquina paga” è dovuta a livello internazionale all'OCSE, che nella Raccomandazione del 26 maggio 1972, n.128 ha affermato la necessità che all'inquinatore fossero imputati “i costi della prevenzione e delle azioni contro l'inquinamento come definite dall'Autorità pubblica al fine di mantenere l'ambiente in uno stato accettabile”. (Racc.3 marzo1975,
n.436).
Il principio viene incontro alla necessità che siano gli operatori economici a sopportare i costi dell'inquinamento prodotto. Con la revisione del Trattato di Roma ad opera dell'Atto Unico Europeo del
1987, il principio “chi inquina paga” trova definitivo riconoscimento nell'art.130R (oggi art.174) quale principio fondamentale della politica comunitaria in materia ambientale.
Orbene, deve ritenersi che nella suddetta ipotesi di affidamento a privati del servizio di gestione dei rifiuti urbani la responsabilità di vigilanza e controllo da parte del sul relativo operato CP_4 dell'affidatario-appaltatore non implichi, però, che anche il sia CP_4 giuridicamente obbligato a pagare direttamente al gestore del sito di discarica i costi dello smaltimento dei rifiuti ivi conferiti dall'appaltatore. Infatti, questi due aspetti – controllo amministrativo e obbligo economico – sono distinti e l'onere economico dei detti costi non può che ex lege ricadere soltanto sui soggetti che abbiano assunto la qualità di produttori o detentori dei rifiuti, qualità che nella ipotesi in esame non possono ritenersi che siano rivestite dal CP_4 soltanto perché lo smaltimento abbia riguardato rifiuti prodotti nel proprio territorio.
Dunque, nel caso di specie deve ritenersi che il Tribunale, in mancanza di una espressa previsione di legge ad hoc oppure di una eventuale
Convenzione fra i soggetti coinvolti nel caso di specie, diversamente regolatrice dell'obbligo giuridico di pagamento dei costi di smaltimento dei rifiuti urbani oggetto delle fatture emesse dal Controparte_2
di cui in citazione, non abbia adeguatamente motivato in
[...] ordine alle eventuali specifiche ragioni in base alle quali la individuazione di ciascun appellante come “soggetto pubblico CP_4 istituzionalmente deputato al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella regione Campania” nonché il fatto che il servizio di smaltimento dei rifiuti sia stato “reso in loro favore”, pur se svolto dalla impresa appaltatrice del servizio pubblico di gestione dei rifiuti medesimi, implichino giuridicamente un loro obbligo di pagare il costo del servizio di tale smaltimento, né tanto meno sulle eventuali specifiche ragioni in base alle quali i Comuni appellanti dovrebbero essere considerati solidalmente obbligati con la impresa appaltatrice
(del servizio pubblico di gestione dei rifiuti prodotti nel rispettivo territorio), che ha, in quanto tale, provveduto direttamente a conferire i medesimi rifiuti presso gli impianti di smaltimento gestiti dal detto e che ex lege (in quanto detentore dei rifiuti conferiti) è CP_1 divenuto soggetto obbligato a pagarne i costi, non avendo il primo giudice esattamente identificato la sussistenza nel caso di specie dei relativi presupposti e cioè la identicità della prestazione (eadem res debita) e l'unitarietà del fatto generatore dell'obbligazione (eadem causa obligandi) o quanto meno la individuazione di un eventuale titolo (altrettanto legale o anche convenzionale) collegato a quello legale di cui sopra con un nesso tale da eventualmente farli considerare entrambi come un complesso unitario all'effetto del vincolo che ne deriva. Né la fonte “ex lege” asseritamente “contrattuale” di un tale obbligo giuridico a carico dei Comuni appellanti può essere individuata, come deduce la parte appellata, negli “atti autoritativi, dispositivi ed autorizzativi emessi all'uopo da parte del Commissariato nell'ambito delle sue esclusive attribuzioni e comunicati al debitore , Pt_3 disciplinati dalla richiamata normativa emergenziale, che hanno vincolato, d'autorità e tassativamente, da una parte il Comune opponente a smaltire i rifiuti solo ed esclusivamente presso gli impianti del e, dall'altra parte, quest'ultimo a riceverli per forza e CP_1 sulla base di una tariffa autoritariamente determinata”.
Invero, anche a prescindere dal fatto che i suddetti atti non hanno previsto alcun obbligo giuridico dei Comuni di pagare in ogni caso e in quanto tali i costi di smaltimento dei loro rifiuti urbani, nel caso di specie nessuna disposizione normativa imponeva ratione temporis alle amministrazioni comunali l'obbligo di avvalersi, in via esclusiva, dei
Consorzi ai fini dello svolgimento del servizio di raccolta e smaltimento
RSU. Infatti, solo successivamente, con l'art. 4 del D.L. n. 61 del 2007
(conv. con modificazione in Legge n. 87/2007), il Legislatore nazionale ha (cfr. commi 1 e 2), da un lato, imposto ai Comuni della Regione di avvalersi in via esclusiva dei Consorzi costituiti ex lege regionale n.
10/93 per lo svolgimento del servizio di raccolta differenziata e, dall'altro, facendo salvi "i contratti già stipulati nonché quelli in corso di esecuzione anche con eventuali proroghe già concordate tra le parti prima della entrata in vigore del presente decreto, tra i Comuni ed i soggetti anche privati, per l'affidamento della raccolta sia del rifiuto differenziato che indifferenziato".
Pertanto, non sussistendo nel caso di specie fonti legali o convenzionali di un eventuale obbligo giuridico dei Comuni appellanti di pagare, anche in via solidale con la impresa appaltatrice, i costi di smaltimento oggetto delle fatture di cui in citazione, gli appelli in esame devono ritenersi fondati, per cui devono essere accolti e per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, devono essere rigettate le domande di pagamento proposte dal nei loro Controparte_2 confronti
Le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio devono essere integralmente compensate fra le parti, in considerazione della complessità della interpretazione normativa della questione di diritto esaminata nella presente sentenza e del contrasto giurisprudenziale
(cfr. sentenze di merito e del TAR allegate dalla parte appellata da un lato e le due sentenze della Corte di Appello di Lecce, allegate dalla parte appellante dall'altro) attualmente esistente in ordine alla stessa.

P. Q. M.

La Corte, definitivamente pronunziando sull'appello avverso la sentenza n. 2884/2019 del Tribunale di Napoli, proposto dal con atto notificato al Parte_1
, ora Controparte_1 [...]
e al Controparte_2
e sull'appello avverso la medesima sentenza Controparte_4 proposto dal con atto notificato al Controparte_4
, ora Controparte_1 [...]
e al Controparte_2
così provvede: Parte_2
• accoglie gli appelli proposti dai detti Comuni e per l'effetto, in riforma della gravata sentenza, revoca il decreto ingiuntivo n. 255/08 e rigetta le domande di pagamento proposte dall'appellato nei loro CP_1 confronti;

• dichiara le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio integralmente compensate fra le parti.
Così deciso nella camera di consiglio del 14-5-2025.
IL CONSIGLIORE ESTENSORE IL PRESIDENTE
(dott. Angelo Del Franco) (dott. Fulvio Dacomo)