N. R.G. 854/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI BOLOGNA
II SEZIONE CIVILE
La Corte, riunita in Camera di Consiglio nelle persone dei seguenti Magistrati: dott. Giampiero Fiore Presidente dott.ssa Anna Maria Rossi Consigliere dott.ssa Bianca Maria Gaudioso Consigliere Relatore sentito il consigliere relatore, all'esito della discussione fra le parti all'udienza in data 13.6.2025, ha pronunciato ex art. 429 c.p.c. la seguente
SENTENZA nella causa d'appello iscritta al r.g. n. 854/2023 promossa da:
Parte_1
Avv.ti Ferdinando Carabba Tettamanti, Michele Renato e Simona Segneri

contro

:
Comune di Bologna
Avv. Antonio Carastro e Controparte_1
In punto a: locazione
Fatti di causa
Con ricorso ex art. 447 bis c.p.c. depositato in data 5.7.2022 presso il Tribunale di Bologna,
[...]
C (già d'ora in poi, “ ”) espose: Parte_1 Controparte_2
- di essere titolare dell'impianto di distribuzione carburanti sito in Bologna, in Via Emilia Ponente n.
37/A, insistente su un'area di proprietà del Comune di Bologna, non appartenente al demanio necessario e priva di funzione pubblica, ad essa concessa in godimento dall'ente con contratto rep. 921 del 17.4.2015, per la durata di anni 6 e con prima scadenza al 17.4.2021 (doc. 2 e 3);
- il Comune di Bologna, con nota p.g. n. 525484 dell'11.12.2020 (doc. 4), trasmessa in data
14.12.2020, in modo del tutto inaspettato e senza osservare il termine per il rituale diniego di rinnovo del contratto di locazione, fissato inderogabilmente dall'art. 28 l. 392/1978 (12 mesi prima della prima scadenza del contratto) e nemmeno quello stabilito – seppure in modo illegittimo in quanto derogatorio a quello di legge – dall'art. 3 del medesimo contratto (6 mesi prima della prima scadenza del contratto),
pagina 1 di 6 C aveva comunicato ad che la concessione (rectius: locazione) dell'area sarebbe scaduta il 16.4.2021 e con successiva nota p.g. n. 18101 del 12.1.2021 (doc. 5), trasmessa in data 15.1.2021, aveva ordinato di avviare le pratiche volte alla rimozione dell'impianto di distribuzione carburanti e alle operazioni di bonifica del sito entro il 31.12.2021, rappresentando – per la prima volta ed in modo peraltro generico – che l'area in questione era interessata da una procedura di esproprio per la realizzazione di un'opera pubblica;
C
- con ricorso al TAR dell'Emilia Romagna, aveva impugnato le suddette note chiedendone l'annullamento sul rilievo che il rapporto contrattuale tra le parti doveva essere sussunto nello schema privatistico del contratto di locazione, con ogni conseguenza in termini di giurisdizione ed il TAR, con sentenza del 9.3.2021 (doc. 7), aveva accertato che “il rapporto di cui si discute è riconducibile allo schema della locazione privatistica”, che la richiesta di lasciare la porzione di terreno era inquadrabile nell'esercizio di un potere negoziale di diritto privato ed aveva dichiarato che la controversia rientrava nella giurisdizione del giudice ordinario. C In diritto, sostenne che l'area in parola non apparteneva al demanio comunale e, sebbene definita nel contratto come bene del patrimonio indisponibile, non assolveva alcuna funzione pubblica e non poteva quindi essere oggetto di affidamento in concessione, ma solo in locazione, a prescindere dal nomen iuris dato al rapporto dalle parti.
La cessione in godimento del bene non poteva, dunque, essere ricondotta a un rapporto di concessione amministrativa, bensì allo schema privatistico del contratto di locazione con la conseguenza che in assenza di un valido diniego di rinnovo da parte del Comune di Bologna – in quanto inviato solo in data 14.12.2020, quattro mesi prima della scadenza, anziché entro dodici mesi ex art. 28 l. 392/1978 – il contratto di locazione si era rinnovato per altri 6 anni dalla prima scadenza, intervenuta il 17.4.2021. C
concludeva chiedendo di dichiarare che il contratto di locazione si era rinnovato sino al 17.4.2017. C Il Comune di Bologna contestò le domande, di cui chiese il rigetto, evidenziando che non aveva tempestivamente riassunto la causa promossa davanti al TAR la cui statuizione, quindi, non aveva valore di giudicato esterno. C Quanto al merito, sostenne la natura demaniale dell'area data in concessione a e quella pubblicistica del rapporto cui non era applicabile la l. 392/1978. Contestò quindi la domanda, posto che l'ente non aveva esercitato la potestà di anticipato recesso e non aveva dunque alcun onere di osservare il termine di sei mesi previsto dall'art. 3 della convenzione che aveva scadenza al 16.4.2021.
Con la sentenza n. 3008/2022, il Tribunale di Bologna rigettò le domande proposte daIP e compensò le spese fra le parti con la seguente motivazione: “Anche a seguire la prospettazione di parte ricorrente in ordine al rinnovo automatico del contratto di locazione, la comunicazione 12 gennaio 2021 esprime in pagina 2 di 6 modo univoco la volontà del Comune di recuperare la disponibilità dell'area (interessata dal progetto denominato “Prima linea tranviaria di Bologna – Linea rossa” in Comune di Bologna) su cui insiste
l'impianto, così che, ove il rapporto fosse stato ritenuto (dal Comune) ancora in essere (in quanto di diritto privato), sarebbe stata implicita la volontà di sciogliersi unilateralmente dal medesimo.
La comunicazione può, pertanto, essere qualificata in termini di esercizio del generale potere di recesso dai contratti di diritto privato della PA previsto dall'art. 21 sexies della L. n. 241/1990, che il contratto tra le parti senz'altro prevedeva all'art. 1 con sei mesi di preavviso, pur utilizzando
l'espressione pubblicistica “revocabilità” (per motivi di pubblico interesse, qui sussistenti, anche se, a seguire la prospettazione della ricorrente, l'equivalente privatistico è perfino un recesso “ad nutum”).
Se di contratto si tratta, occorre interpretarlo ai sensi degli artt. 1362 e 1366 cc, in modo cioè da salvaguardare la comune intenzione dei contraenti, che senz'altro avevano attribuito alla parte locatrice pubblica la facoltà di sciogliersi unilateralmente dal rapporto (al di là del regime privatistico
o pubblicistico a cui ricondurla).
La pronuncia richiesta da parte ricorrente, di accertamento dell'efficacia del contratto fino al 17 aprile 2027, deve dunque essere rigettata poiché sono ampiamente trascorsi sei mesi dal 12 gennaio
2021.
Seppure il Comune non abbia specificamente eccepito il profilo su cui è stata fondata la decisione
(tuttavia, senz'altro compreso nel perimetro delle allegazioni acquisite al processo), il Tribunale osserva che non si tratta di un'eccezione in senso stretto poiché il recesso ex art. 21 sexies LPA non è un diritto potestativo “il cui esercizio in giudizio da parte del titolare è necessario perché si verifichi il mutamento della situazione giuridica” (SS.UU., sent. n. 15661/2005, che richiama SS.UU., sent. n.
1099/1998); il mutamento della situazione giuridica avviene infatti già sul piano sostanziale nel momento in cui lo si esercita, tanto che la corrispondente tutela processuale avrebbe natura non costitutiva ma dichiarativa.
Ogni questione sulla natura del bene può dirsi assorbita, tenendo conto altresì che la domanda di accertamento del Comune è stata formulata in sede di discussione ed è dunque tardiva. C Le spese di lite sono compensate in ragione dell'affidamento fatto da sull'applicabilità della disciplina dei contratti di locazione uso non abitativo, a seguito delle pronuncia resa dal TAR sotto il profilo della giurisdizione”.
Con ricorso ex art. 447 bis c.p.c. regolarmente notificato, ha proposto appello alla Parte_1 sentenza di primo grado.
Si è costituito il Comune di Bologna contestando le censure, chiedendo il rigetto del gravame e proponendo appello incidentale condizionato. pagina 3 di 6 La Corte ha rigettato l'istanza ex art. 283 c.p.c. proposta dall'appellante.
Le parti hanno discusso la causa all'udienza del 13.6.2025 ed all'esito la Corte ha deciso come da separato dispositivo, dandone lettura.
Ragioni della decisione
Con un unico articolato motivo, l'appellante principale censura l'impugnata sentenza con le seguenti motivazioni. C Ribadita la qualificazione del rapporto tra ed il Comune di Bologna come contratto di locazione disciplinato dalla normativa speciale di cui alla l. 392/1978, l'appellante insiste nell'affermare che la nota del 14.12.2020 del Comune di Bologna debba essere qualificata come diniego di rinnovo alla prima scadenza e, quindi, in assenza di motivato e tempestivo diniego di rinnovo, il contratto di locazione avrebbe dovuto essere dichiarato rinnovato per un altro seennio, con conseguente prossima scadenza al 17.4.2027.
Dunque, la sentenza è errata e contraddittoria, perché il Giudice di prime cure, da un lato, ha C implicitamente riconosciuto l'esistenza di un rapporto di locazione tra ed il Comune di Bologna, con conseguente applicabilità alla fattispecie in esame dello ius privatorum, e tuttavia, dall'altro, non ha inspiegabilmente dato applicazione alla lex specialis prevista per tale tipo di fattispecie, ossia la l.
392/1978.
Ribadisce, che l'area non appartiene al demanio comunale e non assolve ad una funzione pubblica.
Per altro verso, il primo Giudice ha erroneamente applicato l'art. 21 sexies l. 241/1990 che, invece, può trovare applicazione solo in specifiche e determinate circostanze che nulla hanno a che vedere con la fattispecie in esame.
A dimostrazione di ciò, evidenzia che la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto, a più riprese, applicabile tale normativa ai casi in cui si fosse in presenza, ad esempio, di una concessione (TAR
Veneto sentenza n. 602/2016 e TAR Puglia sentenza n. 817/2017), mentre nella fattispecie in decisione non è configurabile una concessione, ma si è in presenza di un contratto di locazione ad uso non abitativo.
***
L'appello si connota per un alto tasso di genericità laddove reitera le stesse difese spiegate in primo grado e non censura in modo specifico le motivazioni poste a fondamento della decisione limitandosi ad affermare che sono errate;
in ogni caso, l'impugnazione è infondata.
La sentenza non è affetta da alcuna contraddizione: il Tribunale afferma che, anche aderendo alla prospettazione attorea secondo cui il rapporto fra le parti è qualificabile come un contratto di locazione di diritto privato, la domanda è infondata ritenendo – con motivazione puntuale, logica, coerente, del pagina 4 di 6 tutto condivisibile e non oggetto di alcuna specifica censura – che con la comunicazione del 12.1.2021 il Comune abbia inequivocabilmente espresso la volontà di recuperare la disponibilità dell'area – in quanto interessata dal progetto per la realizzazione di un'opera pubblica, la linea tramviaria – e che, ove ancora fosse in essere in quanto di diritto privato, abbia implicitamente espresso la volontà di sciogliersi unilateralmente dal contratto di locazione.
Del tutto correttamente, poi, il Tribunale qualifica la volontà manifestata dall'ente nella suddetta comunicazione del 12.1.2021 quale esercizio del generale potere di recesso dai contratti di diritto privato della PA previsto dall'art. 21 sexies l. 241/1990 – ed anche sul punto l'appello non pone alcuna specifica censura – il quale prevede che “Il recesso unilaterale dai contratti della pubblica amministrazione è ammesso nei casi previsti dalla legge o dal contratto”.
Tanto precisato, proseguendo nella valutazione della fattispecie secondo la prospettazione contrattuale C allegata da , il Tribunale interpreta le clausole negoziali secondo le ordinarie regole ermeneutiche, in modo da salvaguardare la comune intenzione dei contraenti, e condivisibilmente conclude che le stesse avevano attribuito alla parte pubblica la facoltà di recesso unilaterale di cui all'art. 21 sexies l.
241/1990, pur utilizzando l'espressione pubblicistica “revocabilità”.
Osservando che l'appello non censura specificamente nemmeno questo passo motivazionale, la Corte ritiene ineccepibile l'interpretazione del Tribunale alla luce della lettura dell'art. 3 del contratto che così recita: “

1. La durata della concessione è stabilita in sei anni … fermo restando il carattere precario della concessione stessa, revocabile dal Concedente per motivi di pubblico interesse in qualsiasi momento con preavviso scritto di mesi 6 … Il concessionario potrà recedere dal contratto con preavviso scritto di mesi 6 (sei)”.
La clausola, dunque, prevede in modo letterale ed esplicito la facoltà di recesso unilaterale dal contratto a favore del Comune;
né, occorrendo, vi sono dubbi sulla sussistenza di motivi di pubblico interesse alla restituzione dell'area, in quanto interessata dalla realizzazione della linea tramviaria pubblica.
Da ultimo, l'appellante si limita a genericamente affermare che l'art. 21 sexies cit. può trovare applicazione “solo in specifiche e determinate circostanze che nulla hanno a che vedere con la fattispecie in esame” senza indicare le ragioni per cui tale istituto non sarebbe applicabile alla fattispecie contrattuale dalla stessa IP qui prospettata.
IP richiama, senza riportarla né esaminarla, giurisprudenza amministrativa che avrebbe ritenuto applicabile “tale normativa” (e non specificamente l'art. 21 sexies l. 241/1990 sopra riportato) ai casi in cui si fosse in presenza “ad esempio” di una concessione. Il riferimento, probabilmente, è l'art. 21 quinquies l. 241/1990 che disciplina l'ipotesi di revoca di un provvedimento amministrativo di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici per sopravvenuti motivi di pubblico interesse e, pagina 5 di 6 dunque, trova applicazione in un ambito del tutto diverso da quello contrattuale disciplinato dal successivo art. 21 sexies l. 241/1990 – qui condivisibilmente applicato dal Tribunale – la cui ratio è quella di attribuire alla pubblica amministrazione il potere di recesso dai contratti qualora la prosecuzione del rapporto negoziale contrasti con esigenze di diritto pubblico di carattere generale o con esigenze specifiche legate al singolo negozio giuridico.
In conclusione, l'appello è infondato, ciò che esonera dall'esame dell'appello incidentale, condizionato all'accoglimento del primo.
Le spese processuali del presente grado seguono la soccombenza ex art. 91 c.p.c. e sono liquidate nel dispositivo ex d.m. 55/2014 in relazione al valore ed alla natura della causa, nonché all'attività difensiva effettivamente svolta ed ai criteri tutti indicati nel citato decreto.
Atteso l'esito dell'impugnazione, sussistono i presupposti di cui all'art. 13 comma 1 quater d.p.r.
115/2002, come introdotto dalla l. n. 228/2012, per il pagamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.


P.Q.M.


La Corte d'Appello, definitivamente pronunciando:
- rigetta l'appello proposto da avverso la sentenza emessa dal Tribunale di Parte_1
Bologna n. 3008/2022 e la condanna alla rifusione a favore del Comune di Bologna delle spese processuali del presente grado che liquida in € 12.000 per compensi oltre a spese forfettarie, I.V.A. e
C.P.A. se dovuti;

- dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art. 13 comma 1 quater d.p.r. n. 115/2002, introdotto dalla l. n. 228/2012, per il pagamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.
Così deciso nella camera di consiglio della seconda sezione civile in data 13.6.2025.
Il Consigliere relatore dott.ssa Bianca Maria Gaudioso
Il Presidente dott. Giampiero Fiore
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