R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DI APPELLO DI P^ALERMO PRIMA SEZIONE CIVILE nella causa iscritta al n. 2257 dell'anno 2019 del Ruolo Generale degli Af- fari civili contenziosi, promossa nel presente grado di giudizio
DA
(C.F. e P. I.V.A.: ), in persona del legale rap- Parte_1 P.IVA_1 presentante pro-tempore, ai fini del presente giudizio elettivamente do- miciliata in Palermo, Via Simone Cuccia n. 45, presso lo studio dell'avv. Ni- cola Messina (PEC , che la Email_1 rappresenta e difende giusta procura rilasciata in separato foglio;

Appellante
CONTRO
, in persona del pro Controparte_1 CP_2 tempore;
Appellato contumace
E
in persona del procuratore speciale, rappresentata e Controparte_3 difesa dall'Avv. Mario Giudice (pec: , con studio Email_2 in Palermo nella Piazza Don L. Sturzo n. 4, presso il quale è elettivamente domiciliata, il tutto per mandato agli atti;
Appellato
NEL GIUDIZIO DI APPELLO PROPOSTO AVVERSO la sentenza del Tribunale di Palermo n. 3717/2019 del 30 luglio 2019;
OGGETTO: Revoca contributi pubblici;

IN FATTO
Con atto di citazione la conveniva in giudizio dinanzi Parte_1 al Tribunale di Palermo il e la banca Controparte_1 concessionaria per ottenere l'accertamento del proprio Controparte_3 diritto al mantenimento integrale del contributo pari a € 644.104,38 – concessole con ex lege n. 488/92 per la realizzazione di un opificio indu- striale nel territorio del comune di Trapani – revocato parzialmente, nella misura di € 139.009,53 oltre accessori, con D.D. 5900/16 notificatole il 28.10.16, e ciò a seguito dei controlli effettuati dagli ispettori ministeriali il 3.4.03. La società – eccepita in via preliminare la prescrizione della prete- sa restitutoria avanzata dall'amministrazione – deduceva l'illegittimità del provvedimento di revoca perché emesso: in violazione degli artt. 21 quin- quies e novies della L. 241/90 e del principio di affidamento;
in violazione degli artt. 10 e 11 del DM 527/95 (regolamento attuativo della L. 488/92),
Corte di Appello di Palermo pag. 1 di 14 e comunque per infondatezza delle violazioni contestate e poste a base della revoca. Eventualmente chiedeva il risarcimento dei danni ex art. 2043 c.c. per € 244.749,55 e comunque la decorrenza degli interessi dall'atto di revoca, ex art. 2033 c.c. Con comparsa di costituzione si costituiva la sola banca conces- sionaria, la quale eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva, con- testando comunque la fondatezza delle domande attoree. Con sentenza n. 3717/2019 del 30 luglio 2019 il Tribunale di Pa- lermo rigettava le domande formulate dalla parte attrice, evidenziando l'irrilevanza della deduzione secondo la quale il ritardo nell'incasso degli assegni sarebbe imputabile al fornitore, che gli assegni relativi alla fattura Cont SIR. non sono datati, che gli effetti cambiari rilasciati per il pagamen- to della fattura , benchè garantiti da fideius- Parte_2 sione, hanno una scadenza successiva a quella della presentazione della documentazione finale di spesa, e che il fatto che tali mezzi di pagamento siano stati originariamente ritenuti regolari, al punto da emettere la con- cessione definitiva, non impedisce i successivi controlli ministeriali, per i quali non è previsto alcun termine di decadenza, anche al fine di verificare la regolarità dell'operato della banca concessionaria preposta all'istruttoria e alle verifiche. Rigettava altresì l'eccezione di prescrizione, atteso che il diritto dell'amministrazione alla restituzione può sorgere solo nel momento della revoca, ossia a seguito della scoperta e dell'accertamento dell'illegittimità dell'erogazione, momento da cui de- corre il termine decennale di prescrizione del diritto alla ripetizione. Con atto di appello del giorno 13.7.2019 la si duole Parte_1 dunque delle suddette conclusioni giudiziali. Con il primo motivo lamenta allora che le modalità di pagamento delle fatture oggetto di contestazione risultavano essere assolutamente conformi alla circolare ministeriale di riferimento n. 234363 del 20.11.1997 e alla normativa di settore (L. 488/1992 e relativo Regolamento approvato con D.M. n. 527 del 1995), e cioè: a) che sono ammissibili tutte le spese documentate ed effettivamen- te sostenute;
b) che la data di effettuazione della spesa è quella riportata nel titolo o quella della “quietanza” di avvenuto pagamento (come da punto 8.3. della citata circolare ministeriale); c) che in caso di pagamento rateizzato la data di effettuazione della spesa coincide con quella riportata nel primo titolo di spesa. Più in particolare: 1) con riferimento alla fattura n.190/D del 14/3/2001 emessa dalla questa risulta inte- Controparte_5 ramente pagata come da quietanza del fornitore, e anche se, a causa dell'inadempimento di questi, la materiale negoziazione degli assegni è avvenuta in epoca successiva alla data di fine programma, tale circostanza è del tutto irrilevante ai fini del riconoscimento e della ammissibilità della spesa, considerato che, per l'appunto, la circolare ministeriale n. 234363/1997 prescrive solamente che i titoli di spesa debbano essere quietanzati o “comunque pagati”, come qui pacificamente avvenuto. 2) Con riferimento alla fattura n. 690/2000, emessa dalla Parte_2
Corte di Appello di Palermo pag. 2 di 14 anch'essa è stata pagata per intero come risulta dalla di- Parte_3 chiarazione di quietanza rilasciata dal fornitore, pure contenente l'accettazione di n. 8 titoli cambiari garantiti da fideiussione della
[...]
, modalità di pagamento esplicitamente comunicata sia in sede Parte_4 di rendicontazione finale che di verifica. Come poi risulta dalla fideiussio- ne citata i n. 8 effetti cambiari in questione avevano “scadenze consecuti- ve dal 31-05-2001 al 31-10.2001, e poiché la documentazione finale di spesa andava trasmessa dall'impresa beneficiaria entro sei mesi dalla data di ultimazione del programma di investimenti, qui il 30.03.2001, è eviden- te che la scadenza di detti effetti cambiari era antecedente al termine prescritto. In ogni caso nelle ipotesi di pagamento rateizzato la data di ef- fettuazione della spesa coincide con quella riportata nel primo titolo, qui il 07.07.2000, data del primo pagamento avvenuto contestualmente alla stipula del contratto. 3) Relativamente infine alle altre fatture indicate nell'elenco allegato alla comunicazione di avvio del procedimento del 04.02.2009 eccepisce che risultano anch'esse interamente pagate e quie- tanzate. Con il secondo motivo denuncia l'avvenuta decadenza dal potere di revoca arrogatosi dal , in quanto, in base agli artt. 10 e 11 CP_1 comma 1 del D.M. 527/1995, a seguito dell'emanazione del decreto di concessione definitiva e della conseguente erogazione del contributo a conclusione delle operazioni di riscontro tra spese documentate e spese ammissibili, il non potrà più legittimamente esercitate il potere CP_1
“autoritativo” di revoca o annullamento in autotutela del decreto di con- cessione definitiva del contributo, ma soltanto esercitare i comuni poteri previsti dalle norme civilistiche. Con il terzo motivo denuncia l'illegittimità della operata revoca parziale anche per essere stata adottata in assenza dei presupposti che giustificano il ricorso agli strumenti della revoca o dell'annullamento in autotutela, poiché ai sensi degli artt. 21 quinquies e 21 nonies della L. 241/1990 il provvedimento amministrativo può essere revocato o annullato d'ufficio solo ove ne sussistono ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari, dovendo la rimozione rispondere ad un interesse attuale e concreto diverso dal mero ripristino della legalità, e ciò specialmente al- lorquando l'atto di ritiro venga ad incidere su una posizione soggettiva consolidatasi in favore del privato in virtù di un precedente atto della pubblica amministrazione, dal momento che, diversamente, il destinatario resterebbe esposto ad una indefinita incertezza giuridica, in contrasto col principio del buon andamento della P.A. sancito dall'art. 97 della Costitu- zione. Deduce che trattasi di principi che trovano applicazione anche nelle ipotesi di revoca di agevolazioni finanziare pubbliche, e che nella fattispe- cie in esame l'atto pregiudizievole, notificato il 28.10.2016, viene ad inci- dere su di una situazione giuridica ampiamente consolidata essendo stato adottato a distanza di quasi 16 anni dall'ultimazione programma d'investimento (30.03.2001), di 14 anni dalla concessione definitiva del contributo di che trattasi (03.10.2002) e dopo 10 anni dalla scadenza degli
Corte di Appello di Palermo pag. 3 di 14 obblighi a cui è sottoposto il beneficiario delle agevolazioni per i 5 anni successivi dall'ultimazione del programma di investimento. Eccepisce, inoltre, che l'avversato decreto di revoca è illegittimo anche perché adot- tato dopo la scadenza del vincolo temporale dei 18 mesi prescritto per l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio dei provvedimenti di attri- buzione di vantaggi economici dall'art. 21 nonies comma 1 della L. 241/1990, e perché, ai sensi dell'art 21 quinquies, la revoca degli atti am- ministrativi produce effetti ex nunc, salvaguardando quelli medio tempore prodotti dal provvedimento revocato. Con il quarto motivo ribadisce co- munque l'eccezione di prescrizione dell'asserito diritto di credito, poiché ove il presunto difetto della causa solvendi preesista all'atto della conces- sione in via definitiva del contributo pubblico – come qui avvenuto - es- sendo il difetto della causa solvendi di immediata percezione da parte del- la P.A., il dies a quo di decorrenza del termine prescrizione coincide con il pagamento delle somme indebitamente versate, come chiarito anche dal- la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. III^, 28.09.2015, n. 4536). Poiché qui l'ultima rata a saldo è stata versata in data 18.11.2002, doven- dosi escludere che alla comunicazione di avvio del procedimento di revoca parziale del contributo, inviata alla Società appellante il 09.02.2009, possa essere attribuita natura interruttiva della prescrizione, il credito va consi- derato prescritto. Con il quinto motivo denuncia poi omessa pronuncia del giudice, poiché nella fattispecie ricorrono tutti presupposti per la condan- na del e della Banca concessionaria al Controparte_1 risarcimento del danno ex art. 2043 cod. civ., essendo l'evento dannoso imputabile esclusivamente a questi, i quali, in violazione del principio co- stituzionale di buona amministrazione e di tutela dell'affidamento, hanno inferto un grave ed ingente danno economico alla società appellante esercitando la pubblica funzione in modo illegittimo e negligente: questi infatti hanno dapprima determinato il consolidamento della posizione giu- ridica dell'appellante, per poi inopinatamente rimuoverne gli effetti attra- verso gli impugnati atti. Chiede quindi il risarcimento in forma specifica o per equivalente, da realizzarsi “confermando” tutte le somme di cui si pretende la restituzione, per un importo complessivo di € 244.749,55, eventualmente da compensare con le avverse pretese creditorie. Con il sesto motivo fa presente eventualmente che, trattandosi di ricezione di somme in buona fede, la rivalutazione e gli interessi legali debbano essere computati con decorrenza dal giorno della notifica del decreto di revoca parziale (28.10.2016), e non dal 02.08.1999, come invece ha fatto la
[...] con l'impugnato prospetto di calcolo, ai sensi dell'art. 2033 CP_6 cod. civ. Con comparsa di risposta si è costituita in giudizio l'appellata
[...]
la quale, anzitutto, eccepisce l'inammissibilità dell'appello ex CP_6 art. 348 bis c.p.c. Eventualmente ribadisce l'eccezione di difetto di legitti- mazione passiva, proposta anche sotto forma di appello incidentale, atte- so che l'attività dalla quale trae origine il provvedimento di revoca parzia-
Corte di Appello di Palermo pag. 4 di 14 le di cui si lamenta l'illegittimità è conseguenza esclusivamente riferibile all'attività ispettiva condotta dal ai sensi dell'art. 11 del DM CP_1
527/1995. La natura meramente strumentale ed istruttoria del ruolo della banca comporta infatti la carenza di legittimazione sostanziale della stessa rispetto alle richieste di verifica della legittimità del provvedimento am- ministrativo, come pure affermato dalla Suprema Corte (Cass. Civ. n. 2757/2016), determinando la carenza di legittimazione della stessa rispet- to alle richieste di verifica della legittimità del provvedimento amministra- tivo volto al ricalcolo del finanziamento da ammettere in via definitiva ov- vero di accertamento del diritto dell'impresa ad ottenere in via definitiva il finanziamento nella stessa misura ammessa a titolo provvisorio. Even- tualmente contesta inoltre la fondatezza delle censure avversative della statuizione giudiziale. All'udienza del 19.2.2025, celebrata mediante note scritte sostitutive, le parti hanno insistito nelle rispettive conclusioni e con ordinanza del 25.2.2025 la causa è stata assunta in decisione assegnando i termini di cui all'art. 190 c.p.c. per il deposito delle memorie conclusionali e delle note di replica. IN DIRITTO
In limine litis occorre allora anzitutto vagliare la legittimità a contraddire della banca concessionaria convenuta, da questa negata mer- cè appello incidentale in ragione della natura meramente strumentale ed istruttoria, e dunque non decisionale, del proprio ruolo, dal momento che il provvedimento di revoca parziale, di cui si lamenta l'illegittimità, è con- seguenza esclusivamente riferibile all'attività di verifica condotta dagli ispettori del Ministero, unico titolare del credito per cui è azione di accer- tamento negativo. Gli è, tuttavia, che se è vero che l'ente privato non ha titolo alcuno per contraddire rispetto alle doglianze di insussistenza del credito pecuniario pubblicistico prospettate dal debitore, e ciò proprio perché estraneo al rapporto obbligatorio, l'ente appellante gli attribuisce però nella vicenda una specifica condotta contra ius, là dove afferma che “Nella fattispecie, infatti, è pacifico che, comunque, la rivalutazione e gli interessi legali debbano essere computati con decorrenza dal giorno della notifica del decreto di revoca parziale (28.10.2016) e non dal 02.08.1999, come, invece, ha fatto la con l'impugnato prospetto di calcolo” Controparte_3
(così atto di appello, pag. 33). Da qui la legittimazione a contraddire, per l'appunto azionata mediante la vocatio in ius. Anche l'appello principale risulta tuttavia inaccoglibile. Premesso che trattasi di revoca parziale di contributo ex lege n. 488/1992 concesso per la realizzazione di un nuovo opificio industriale, quanto alle doglianze compendiate nel primo motivo, recita l'art. 8 comma 1 lett. d) del D.M. 20 ottobre 1995, n. 527 (Regolamento recante le modalità e le procedure per la concessione ed erogazione delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del
Corte di Appello di Palermo pag. 5 di 14 Paese) che le agevolazioni sono revocate in tutto o in parte dal Ministero dell'industria “qualora il programma non venga ultimato entro quarantotto mesi dalla data del relativo decreto di concessione provvisoria delle agevolazioni”, salvo eccezionale proroga, una sola volta, previa preventiva richiesta, per non oltre sei mesi e per cause di forza maggiore. Prevede invece l'art. 9 comma 1 del medesimo D.M. che entro sei mesi dalla data di ultimazione del programma di investimenti l'impresa trasmette alla banca concessionaria la documentazione finale di spesa per i necessari riscontri e le verifiche sulle spese effettivamente sostenute a fronte del programma agevolato. Aggiunge il comma 5 che alla documentazione contabile deve essere allegata specifica dichiarazione attestante, fra l'altro, “che le forniture sono state pagate a saldo”. Sancisce poi l'invocata Circolare n. 234363 del 20/11/1997 che “Dopo l'ultimazione del programma di investimenti e dopo aver effettuato il pagamento delle relative spese, l'impresa beneficiaria (…) trasmette alla banca concessionaria la documentazione comprovante l'effettuazione delle spese stesse. La trasmissione deve avvenire entro e non oltre sei mesi dalla data di ultimazione del programma o, per i programmi già ultimati alla data di ricevimento del decreto di concessione provvisoria, entro e non oltre sei mesi da quest'ultima data (omissis). Alla scadenza dei sei mesi, in assenza di gravi e giustificati motivi - che, comunque, devono essere rassegnati con congruo anticipo alla banca concessionaria - quest'ultima propone la revoca delle agevolazioni al il quale procede alla CP_1 emanazione del conseguente decreto.” (art. 8.2). Aggiunge che “La documentazione di spesa consiste nella copia autentica delle fatture o delle altre documentazioni fiscalmente regolari, ivi comprese le commesse interne di lavorazione, quietanzate o accompagnate dalle dichiarazioni di avvenuto pagamento a saldo, sottoscritte da ciascun fornitore” (8.3.) e che ai fini di ciascuna erogazione, “l'impresa e/o l'istituto collaboratore dichiarano l'importo delle spese sostenute per le opere realizzate e/o i macchinari, impianti e attrezzature acquistati o realizzati, distinto per capitolo di spesa, espresso in lire ed in percentuale del programma di investimenti approvato per la parte di rispettiva competenza, alla data cui si riferisce lo stato d'avanzamento anche finale;
a tal fine si fa riferimento alla data dell'effettivo pagamento delle fatture e degli altri titoli di spesa.” (7.4). Onde quindi perseguire gli obiettivi di sviluppo nelle aree economicamente depresse del territorio nazionale, sono stati concessi finanziamenti alle imprese volti alla realizzazione di specifici programmi di investimento, quest'ultimi da realizzarsi secondo una tempistica stringente, tanto da essere prevista una vincolata revoca ove il programma non fosse stato ultimato entro quarantotto mesi dalla data del relativo decreto di concessione provvisoria, salvo eccezionale proroga
“per cause di forza maggiore”. Solo dopo l'ultimazione del programma di investimenti e dopo aver effettuato il pagamento delle relative spese,
Corte di Appello di Palermo pag. 6 di 14 inteso come “data dell'effettivo pagamento” di ciascuna fattura, “entro e non oltre sei mesi” da tale data andava invece trasmessa la documentazione di spesa, corredata dalle quietenze a saldo del fornitore. Distinto dunque il termine di ultimazione del programma dal tempus ad quem previsto per la rendicontazione al fine di riscuotere l'ultima rata del contributo e il Decreto di concessione “definitiva”, con ri- ferimento alla fattura n.190/D del 14/3/2001 emessa dalla Controparte_5 deduceva l'amministrazione già nella comunicazione dell'avvio del proce- dimento (in all. 8 alla produzione dell'appellante) che buona parte del do- cumentato esborso è stato effettuato mesi o anni dopo rispetto alla di- chiarazione asseverata per l'ottenimento del saldo, risultando dalla tabel- la allegata all'atto che quattro pagamenti sono avvenuti addirittura nel 2002 e 2003, e ciò, spiega invece l'appellante, in ragione della documen- tata consegna a un difensore di quattro assegni privi di data, in tesi avve- nuta il giorno 8.6.2001 (ibidem in all. 10). Anziché, dunque, asseverare la data dell'effettivo pagamento della fattura già quietanzata dal fornitore, solo risulta la ricevuta del legale il quale prendeva in consegna gli assegni privi di data con l'espresso impegno di consegnarli al fornitore solo all'atto dell'avvenuto adempimento dell'obbligo di eliminazione dei difetti: non solo, dunque, la consegna sarebbe comunque avvenuta oltre il termine perentorio per l'ultimazione del programma (31.3.2001), entro il quale l'esborso doveva essere invece effettivamente contabilizzato, ma a fronte delle rimostranze sulla tempistica degli effettivi esborsi, ricavate dalle di- stinte contabili d'incasso degli assegni, è rimasto invero indimostrato per- sino che la consegna sia avvenuta prima del termine finale di rendiconta- zione. A fronte allora della semplicistica deduzione difensiva secondo la quale ciò che conterebbe sarebbe solo la trasmissione di “fatture quietan- zate”, a prescindere quindi dalla veridicità di una tale dichiarazione di scienza (che per l'appunto la normativa pretende sia accompagnata da una formale asseverazione dell'imprenditore, da compiersi mediante di- chiarazione su apposito modulo), è d'uopo invece rammentare che è al- tresì necessario che una tale dichiarazione sia veritiera e dimostrabile.
con riferimento alla fattura n. 690/2000 emessa dalla CP_7
costituisce dato pacifico – e documen- Parte_5 tato -, che questa è stata saldata mercè n. 8 effetti cambiari con scadenze consecutive dal 31-05-2001 al 31-10.2001: lungi dunque dal poter attesta- re che la data dell'effettivo pagamento della fattura era anteriore al ter- mine di ultimazione del programma, risulta invece per tabulas che a tale data, e persino ancora al momento della rendicontazione, anziché la
“quietanza a saldo” pretesa dalla normativa, sussisteva nella realtà un de- bito, per quanto garantito. La normativa speciale citata non prevede invece l'asserito e disto- nico fittizio arretramento alla prima rata. Rispetto poi alla generica deduzione secondo la quale anche le
Corte di Appello di Palermo pag. 7 di 14 altre fatture indicate nell'elenco allegato alla comunicazione di avvio del procedimento del 04.02.2009 risultano essere state interamente pagate e quietanzate, in alcun modo si confronta con il diverso e decisivo dato riportato nell'analitica tabella citatam la quale indica precise date di effettuazione dei pagamenti tutte posteriori rispetto al termine di rilievo, senza che sia stato nemmeno adombrato il contrario. Con il secondo motivo si deduce un'asserita decadenza dal potere di revoca, in quanto, in base agli artt. 10 e 11 comma 1 del D.M. 527/1995, il , dopo il ricevimento della documentazione finale di CP_1 spesa e della relazione finale da parte delle banche concessionarie, dispo- ne accertamenti sull'avvenuta realizzazione del programma di investimen- ti, e, sulla base di tali accertamenti e della relazione finale di cui all'art. 9 comma 10, provvede al ricalcolo delle agevolazioni spettanti ed alla ema- nazione del Decreto di concessione definitiva o alla revoca delle agevola- zioni, mentre i controlli e le ispezioni, anche a campione, potevano essere effettuati in ogni fase e stadio del procedimento, e non dunque dopo l'adozione del provvedimento concessorio finale, il quale segnerebbe il confine per esercitare il potere “autoritativo” di revoca o annullamento in autotutela. Al di là tuttavia del dato, oggetto di mancato confronto sebbene specificamente qui avversato, che già il Decreto di revoca parziale (in all. 2) evidenzia tuttavia che nel modulo di domanda (allegato alla circolare citata) l'impresa ha autorizzato la banca concessionaria ed il ad CP_1 effettuare tutte le indagini tecniche e amministrative dagli stessi ritenute necessarie, sia in fase di istruttoria che dopo l'eventuale concessione delle agevolazioni e l'erogazione a saldo delle stesse, anche tramite sopralluo- ghi e/o acquisizione di documentazione aggiuntiva rispetto a quella espressamente prevista dalla normativa, fra le disposizioni citate né è da- to rintracciare una previsione di “decadenza”, né si comprende come le norme regolamentari de quibus avrebbero potuto derogare alle disposi- zioni della legge n. 241/1990 che tale potere attribuiscono. Con il terzo motivo ribadisce tuttavia la ditta appellante l'intervenuta decadenza, o comunque l'illegittimità dell'atto amministrati- vo pretensivo per cui è giudizio, anche per l'assenza dei presupposti che giustificano il ricorso agli strumenti della revoca o dell'annullamento in autotutela, ai sensi degli artt. 21 quinquies e 21 nonies della L. 241/1990. Anzitutto trattasi però di vicenda estranea alla “revoca del provve- dimento” disciplinata dall'art. 21- quinquies della legge 241/1990 (peral- tro introdotto solo con la legge 15/2005 e dunque anni dopo rispetto all'avviso di avvio del procedimento di revoca parziale, ricevuto come det- to il 9.2.2009), la quale solo opera ex nunc per il provvedimento ammini- strativo che per l'appunto è ad efficacia durevole, e solo in caso di soprav- venuti motivi di pubblico interesse ovvero di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento, mentre qui trattasi di riscontrato vizio di legittimità del provvedimento di
Corte di Appello di Palermo pag. 8 di 14 concessione definitiva, ossia di annullamento in autotutela ai sensi dell'art. 21 nonies. Giova allora premettere che tradizionalmente la funzione del rie- same è stata ritenuta espressione dello stesso potere esercitato in primo grado, di cui condivideva il carattere di inesauribilità, e il suo fondamento costituzionale è stato rintracciato nel principio di buon andamento dell'amministrazione. Ne è conseguito, sotto il profilo temporale, che il potere di annullamento è stato ritenuto inconsumabile e discrezionale nel quando, salvo il limite individuato dalla giurisprudenza, dapprima, nella carenza di un interesse concreto e attuale all'annullamento e, di seguito, nella decorrenza di un termine ragionevole (Consiglio di Stato n. 1812 del 1999 e n. 939 del 1996, e ancor prima nella giurisprudenza europea: C.G.C.E sentenza 3 marzo 1982, causa 14/81, LP ST LT contro
). CP_8
L'art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 – introdotto dall'art. 14 della legge n. 15/2005, che per la prima volta ha positivizzato, in termini generali, il potere di riesame – ha fatto proprio il concetto del «termine ragionevole», inserendo la presenza di specifiche ragioni di interesse pub- blico che giustifichino l'annullamento del provvedimento, distinte dal me- ro ripristino della legalità violata, e della valutazione degli interessi dei de- stinatari del provvedimento (in primis, l'affidamento da loro in esso ripo- sto) e dei controinteressati. L'intervento legislativo del 2005, per un verso, è stato inquadrato in un più ampio contesto di evoluzione ordinamentale caratterizzata da «una sempre maggiore attenzione al valore della certez- za delle situazioni giuridiche e alla tendenziale attenuazione dei privilegi riconosciuti all'amministrazione» e, per altro verso, ha indotto alla parzia- le rimeditazione della teorica della perennità della potestà amministrativa di annullare in via di autotutela gli atti invalidi (Consiglio di Stato, adunan- za plenaria, sentenza 17 ottobre 2017, n. 8). Tuttavia, la scelta normativa di una limitazione temporale tramite il ricorso a «un concetto non para- metrico ma relazionale, riferito al complesso delle circostanze rilevanti nel caso [concreto]» ha comportato la sua qualificazione non come termine di decadenza del potere di autotutela, con sua conseguente consumazione in via definitiva, bensì come elemento determinante nella «modalità di esercizio» di tale potere (ancora, Consiglio di Stato, sentenza n. 8 del 2017), in una logica conformativa del potere al suo interno. Proprio per ovviare agli inconvenienti connaturali all'adozione di un concetto giuridico indeterminato in caso di annullamento di atti favo- revoli ai privati, il legislatore è tornato sul termine, modificando, in dupli- ce senso, l'art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990. La legge n. 124/2015, infatti, tenuta in considerazione la fiducia sui “titoli pubblici” dei destinatari e dei terzi, non ultimi degli investitori stranieri e degli ope- ratori del libero mercato europeo, negativamente incisi «dall'incertezza giuridica delle procedure amministrative» (considerando n. 43 della diret- tiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre
Corte di Appello di Palermo pag. 9 di 14 2006, c.d. direttiva Bolkestein), è intervenuta a novella, in prima battuta, sul comma 1, specificando, per i provvedimenti autorizzatori e di attribu- zione di vantaggi economici – e dunque per gli atti ampliativi in cui è più evidente l'affidamento del “beneficiario” dell'atto –, che l'annullamento possa intervenire «entro un termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione». L'argine temporale di tipo fisso è stato inteso come un vero e proprio termine decadenziale di «va- lenza nuova volto a stabilire limiti al potere pubblico nell'interesse dei cit- tadini, al fine di consolidare le situazioni soggettive dei privati» e, dunque, espressione di una «regola di certezza dei rapporti tra il potere pubblico e i privati, che rende immodificabile l'assetto (provvedimentale- documentale-fattuale) che si è consolidato nel tempo, sì da far prevalere l'affidamento» (Consiglio di Stato, commissione speciale, parere 30 marzo 2016, n. 839). Anche la Corte Costituzionale, del resto, occupandosi dei poteri di controllo postumi riservati alla P.A. in caso di SCIA nel termine e alle condizioni di cui all'art. 21-nonies (art. 19, comma 4, della legge n. 241 del 1990), si è espressa nel senso che la decorrenza del relativo ter- mine determina l'«effetto estintivo di tale potere» e il consolidamento de- finitivo della situazione soggettiva dell'interessato nei confronti dell'amministrazione «ormai priva di poteri» e dei terzi controinteressati (sentenza n. 45 del 2019). Tuttavia, com'è noto, nel nostro ordinamento, come in quello eu- ropeo (sin da CGCE, sentenza 22 marzo 1961, nelle cause riunite 42 e 49/59, Controparte_9
è riconosciuta tutela all'affidamento solo se legittimo, vale a dire
[...] se incolpevole o fondato sulla buona fede. E ciò vale tanto nei rapporti tra privati quanto in quelli tra questi e la pubblica amministrazione, e per questi ultimi con riferimento sia all'attività amministrativa provvedimen- tale, sia all'attività amministrativa di diritto privato (art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990 e art. 5 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, recante «Codice dei contratti pubblici»). Per questo − nel solco dell'orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa con ri- guardo all'autotutela nel suo complesso −, in seconda battuta, il legislato- re ha accompagnato il termine decadenziale fisso a una fattispecie di esclusione di sua applicabilità per immeritevole considerazione della posi- zione del destinatario del provvedimento invalido: all'art. 21-nonies è sta- to così aggiunto il comma 2-bis, a mente del quale l'amministrazione è le- gittimata all'annullamento del provvedimento invalido anche dopo la sca- denza del predetto termine, allora fissato in diciotto mesi, in caso «di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato». Tale eccezione, è il caso di ricordare, è interpretata dal giudice amministrativo − sulla base del dato testuale costituito dalla disgiunzione «o» e di un argomento te- leologico − nel senso che il termine finale non opera tutte le volte in cui si
Corte di Appello di Palermo pag. 10 di 14 riscontri che il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all'interessato, tanto se determinato da dichiara- zioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsifi- cazione penalmente rilevante, dovrà scontare l'accertamento definitivo in sede penale, quanto se determinato da una falsa rappresentazione della realtà di fatto, accertata inequivocabilmente dall'amministrazione con i propri mezzi (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 7 maggio 2025, n. 3876 e 14 agosto 2024, n. 7134; sezione sesta, sentenza 27 febbraio 2024, n. 1926). Anche in tale caso, infatti, l'erroneità dei pre- supposti per il rilascio del provvedimento amministrativo non è imputabi- le (neanche a titolo di colpa concorrente) all'amministrazione, ma esclusi- vamente alla parte che ha fornito una falsa descrizione della realtà fattua- le, oggettivamente verificabile e non opinabile. L'operare del termine rigido e la previsione della sua inapplicabili- tà, con il riespandersi del solo limite del «termine ragionevole», secondo la logica della protezione dell'affidamento solo se meritevole, trova ri- scontro anche nella loro differente decorrenza: a) la scadenza a mesi si computa − secondo la chiara formula legislativa − «dal momento dell'adozione» del provvedimento di primo grado;
b) diversamente, il termine ragionevole − secondo la giurisprudenza amministrativa − ha il suo avvio dal momento della scoperta dell'illegittimità da parte della PA. Infatti, in questo secondo caso, l'amministrazione è nell'impossibilità, in un momento anteriore, di conoscere fatti e circostanze rilevanti a causa del comportamento imputabile al soggetto che ha beneficiato del provve- dimento. In senso opposto, nel primo caso, l'esclusione della “decorrenza mobile” si spiega con la ragione che non può la negligenza dell'amministrazione procedente tradursi nel suo vantaggio di differire continuamente il dies a quo per l'esercizio della potestà di annullamento (tra le altre, Consiglio di Stato, sentenze n. 7134 e n. 1926 del 2024). Più di recente, con D.L. n. 77/2021, poi convertito nella legge n. 108/2021, è stato ulteriormente modificato il tempus ad quem previsto dal predetto comma 1 dell'art. 21-nonies, riducendolo da diciotto a dodici mesi. Orbene, nel caso di specie, è anzitutto ad evidenziarsi che, al mo- mento dell'avviso di avvio del procedimento di revoca parziale, ricevuto come detto il 9.2.2009, solo vigeva la previsione ante novella del 2015, che imponeva dunque il rispetto di un termine ragionevole per l'annullamento, e non il qui invocato termine di mesi diciotto. In quell'assetto ordinamentale, in particolare, il lungo tempo inter- corso tra l'emanazione del provvedimento e la sua rimozione assumeva rilievo per la legittimità dell'annullamento in quanto induceva a dubitare dell'effettiva esistenza dell'interesse ad annullare quando l'amministra- zione non avesse esplicitato i motivi che consigliavano di modificare una situazione che si era a lungo protratta. Il «consolidamento» della posizio- ne costituita con l'atto illegittimo, che si suole collegare al passare del
Corte di Appello di Palermo pag. 11 di 14 tempo, operava dunque solo di riflesso a beneficio dell'interessato, in conseguenza cioè dell'onere di motivazione gravante sull'amministrazio- ne, alla quale veniva chiesto di spiegare perché l'interesse all'annullamen- to era rimasto non avvertito durante tutto il tempo intercorso tra l'ema- nazione del provvedimento e la decisione di annullarlo. L'aggravamento dell'onere di motivazione rafforzava quindi in un certo qual modo la posi- zione dell'interessato, non però al punto da considerarlo al riparo dalla tardiva iniziativa della P.A. Gli è, però, che già allora si affermava che nel caso di recupero di somme illegittimamente corrisposte un tale interesse era da considerarsi in re ipsa (C.di S. n. 5893 del 2002; C.di S. sez V n. 2559 del 2003), con la conseguenza che non può venire qui in rilievo decadenza alcuna, proprio qui trattandosi di recuperare quanto illegittimamente illo tempore corri- sposto a titolo di saldo. Aggiungasi, peraltro, in secondo luogo, che il dedotto intangibile consolidamento dell'atto concessivo del 2002 in forza del principio di affi- damento non sarebbe nella specie opponibile alla luce della suddetta tu- tela del solo “affidamento legittimo”, ossia incolpevole o fondato sulla buona fede, mentre nella vicenda, come detto, ai fini dell'ottenimento della terza rata e del provvedimento di concessione “definitiva”, è dato riscontrare asseverazioni, su moduli ove si rammentava la responsabilità penale, nei quali anziché far riferimento “alla data dell'effettivo pagamento delle fatture e degli altri titoli di spesa”, dietro lo schermo delle fatture in effetti apparentemente quietanzate venivano incluse spese ancora da sostenersi dopo il termine perentorio di ultimazione del programma, o persino dopo quello di rendicontazione. Quanto all'eccepita prescrizione (quarto motivo) basti invece ribadire che l'avviso di avvio del procedimento di revoca parziale, ricevuto come detto il 9.2.2009 e dunque prima del decennio, menzionava per l'appunto le somme de quibus di cui si chiedeva la restituzione, ossia eser- citava proprio il diritto di credito poi definitivamente preteso con il nuovo atto interruttivo costituito dal D.D. 5900/16 notificatole il 28.10.2016, per il quale è ancora oggi vertenza giudiziaria. Con il quinto motivo la appurata l'omessa pronuncia Parte_1 sull'azione risarcitoria, ribadisce l'esistenza di tutti i presupposti per la condanna del e della Controparte_1 CP_10
al risarcimento del danno ex art. 2043 cod. civ., essendo l'evento
[...] dannoso imputabile esclusivamente a questi, i quali, in violazione del principio costituzionale di buona amministrazione e di tutela dell'affida- mento, le hanno inferto un grave ed ingente danno economico esercitan- do la pubblica funzione in modo illegittimo e negligente: questi infatti hanno dapprima determinato il consolidamento della posizione giuridica dell'appellante, per poi inopinatamente rimuoverne gli effetti attraverso gli impugnati atti. Chiede quindi il risarcimento da realizzarsi “conferman- do” tutte le somme di cui si pretende la restituzione, per un importo
Corte di Appello di Palermo pag. 12 di 14 complessivo di € 244.749,55, eventualmente da “compensare” con le av- verse pretese creditorie. Premesso allora che l'azione di risarcimento del danno ingiusto da provvedimento non costituisce una “materia” di giurisdizione esclusiva appartenente al giudice amministrativo, ma che la domanda risarcitoria proposta nei confronti dell'amministrazione per i danni subiti dal privato che ritiene di aver subito gli effetti dell'incolpevole affidamento su un provvedimento ampliativo illegittimo, rientra nella giurisdizione ordinaria allorchè, come nella specie, il provvedimento di rimozione era vincolato e non discrezionale, va tuttavia rilevato, anzitutto, come, sulla scorta delle suddette considerazioni, l'inesistenza di un termine finale caducatorio del potere di annullamento dell'atto, in uno alla fondatezza delle ragioni po- ste a fondamento della pretesa restitutoria, ammantino di legittimità l'operato della P.A., la quale non può dunque ritenersi aver agito contra ius di modo da integrare fatto illecito generatore di danno ingiusto. Al di là poi della suddetta considerazione secondo la quale l'ordinamento tutela il solo “affidamento legittimo”, ossia incolpevole o fondato sulla buona fede, contrariamente a quanto qui avvenuto, aggiun- gasi che, al di là del – certamente biasimevolmente non breve – tempo trascorso fra la concessione finale del 3.10.2002 e l'atto di avvio del pro- cedimento di revoca, giunto a legale conoscenza il 9.2.2009, alla successi- va inerzia della P.A., in tesi fondante l'affidamento leso per cui è domanda di ristoro, ha pure concorso la ditta, la quale ha infatti preferito rimanere nella lunga incertezza data dall'attesa del provvedimento conclusivo, anzi- ché infrangere gli indugi e procedere a diffide o eventualmente a intra- prendere i rimedi contro il silenzio-inadempimento (di cui ad esempio all'allora vigente art. 21-bis della L. 1034/1971, introdotto dalla L. 205/2000, o di cui al poi introdotto Codice del processo amministrativo). Anche sul piano del danno invocato, in ogni caso, sarebbe stata pure a rilevarsi la mancata consequenzialità eziologica fra l'illecito addebi- tato, l'inerzia amministrativa generatrice dell'affidamento sulla legittimità della concessione definitiva, e il “danno economico” lamentato, corri- spondente all'importo restitutorio avanzato dalla P.A. in conseguenza dell'inammissibilità di alcune spese del programma di investimento: lungi cioè dal collegare determinati esborsi (danno emergente) o mancati gua- dagni (lucro cessante) al ritardo dell'autotutela posto in essere in violazio- ne dei principio di buona amministrazione di cui all'art. 97 Cost. (pregiudi- zio patrimoniale in qualche caso risarcito sotto forma di spese sostenute, ad esempio, per essersi dovuti rivolgere a professionista: vedasi ad esem- pio Cass., n. 5120 del 2011), il danno viene qui invece indicato nel provve- dimento in sé e per sé, provvedimento la cui fondatezza è stata di contro già sopra asseverata. Residua infine la rimostranza sulla decorrenza e prescrizione degli accessori. Al di là allora della suddetta malafede dell'accipiens ex art. 2033
Corte di Appello di Palermo pag. 13 di 14 c.c., quantomeno per l'ottenimento della terza rata a saldo, la più arretata decorrenza degli accessori, lungi dall'esser stata illegittimamente prospettata da risulta invece consacrata all'art. 3 lett. I Controparte_3 del Decreto di concessione (in all. 6). Infondata è infine altresì l'eccepita prescrizione quinquennale ex art. 2948 n. 4 c.c. del diritto di credito agli interessi legali maturati. Il proprium dell'art. 2948 n. 4 c.c. è infatti la periodicità degli interessi. Quando invece difetta una specifica pattuizione di periodicità, come nel caso degli interessi moratori dovuti ex lege a causa del ritardo nel pagamento del debito principale, difetta il requisito della periodicità (sul punto ancora Cass. n. 11125 del 2024). Alla luce della superiore disamina, dunque, l'impugnata sentenza va confermata. La distribuzione delle spese di lite fra le parti costituite e contrapposte in questo giudizio d'appello, stante la reciproca soccombenza, ben può essere lasciata a carico di ciascuno, secondo lo schema della compensazione integrale. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. 30.5.2002 n. 115, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il c.d. raddoppio del contributo unificato da parte dell'appellante principale e di quello incidentale.

P.Q.M.

La Corte di Appello di Palermo, definitivamente pronunziando.
• Rigetta l'appello proposto dalla nei confronti del Parte_1 [...] avver- Controparte_11 so la sentenza Tribunale di Palermo n. 3717/2019 del 30 luglio 2019;
• Rigetta l'appello incidentale proposto dalla nei con- Controparte_3 fronti della avverso la sentenza Tribunale di Palermo n. Parte_1
3717/2019 del 30 luglio 2019;
• Compensa integralmente le spese di lite fra le parti;

• Dichiara la sussistenza dei presupposti per il pagamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l'impugnazione proposta, da parte dell'appellante principale e da quello incidentale. Così deciso in Palermo il 25.7.2025
Il Consigliere est. Il Presidente
dott. Riccardo Trombetta dott. Giovanni D'Antoni Il presente provvedimento viene redatto su documento informatico e sottoscritto con firma digitale dal Presidente del collegio dr. Giovanni D'Antoni e dal consigliere relatore dr. Riccardo Trombetta.
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