N. R.G. 6020/2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
SEZIONE SECONDA
Specializzata in materia d'impresa
La Seconda Sezione Civile della Corte d'Appello di Roma, riunita in camera di consiglio e composta da
Gianna Maria Zannella Presidente
Camillo Romandini Consigliere
Lilia Papoff Consigliere relatore
SENTENZA
nella causa civile di secondo grado iscritta al n. 6020 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2018, trattenuta in decisione all'udienza del 26.11.2024, vertente

TRA

(C.F. e P.IVA ), rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessia Parte_1 P.IVA_1
Melchiorri e Paolo Melchiorri.
APPELLANTE
E
pagina 1 di 8 , (P. IVA ), rappresentata e difesa dall'avv. Controparte_1 P.IVA_2
Rachele Ambrosio.

REGIONE (CF. ), rappresentata e difesa dall'avv. Andrea Ferraguto. CP_2 P.IVA_3

APPELLATE
CONCLUSIONI
L'appellante ha così concluso:
“Piaccia alla Ecc.ma Corte d'Appello, contrariis reiectis, in riforma delle parti della sentenza
n.2882/2018, oggetto di dettagliata censura,


1. in via principale, accertato e dichiarato che la è creditrice dell'importo di €. Pt_2
487.175,10, condannare la ovvero la ovvero la e la CP_3 Parte_3 Parte_3 in via solidale al pagamento del relativo importo di €. 487.175,10 oltre interessi ex CP_3
D.Lgs.n. 231/02.
[... 2. In via subordinata, condannare la , ovvero la ovvero la CP_3 Parte_3 Pt_3
e la in via solidale al pagamento della somma di €. 487.175,10, oltre interessi Pt_3 CP_3 legali, rivalutazione monetaria e maggior danno;



3. Ancora in via subordinata condannare la , ovvero la ovvero la CP_3 Parte_3
e la in via solidale tra loro, al pagamento in favore della , a Parte_3 CP_3 Pt_2 titolo di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 C.C., pari ai costi sostenuti dalla struttura sanitaria per le prestazioni riabilitative per cui è causa, ovvero di quella maggiore o minore somma che risulterà all'esito della istruttoria anche a seguito di disponenda CTU, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria.
Il tutto oltre interessi anatocistici sugli interessi scaduti almeno da 6 mesi a far data dalla domanda giudiziale”.
L' ha così concluso: CP_1
“Voglia l'Ecc.ma Corte di Appello adita:
- in via principale e nel merito, rigettare l'appello proposto anche a titolo di interessi ai sensi del
D. Lgs. n. 231/2002 poiché infondato in fatto ed in diritto e comunque non provato per tutti i motivi
pagina 2 di 8 esposti e, per l'effetto, confermare la sentenza n°2882/2018 emessa dal Tribunale di Roma e pubblicata in data 08.02.2018;
- sempre in via principale e nel merito, accertare e dichiarare che nulla è dovuto alla appellante anche a titolo di indebito arricchimento e, pertanto, confermare la sentenza n°2882/2018 emessa dal
Tribunale di Roma e pubblicata in data 08.02.2018;
- in via subordinata, nella denegata e non creduta ipotesi di accoglimento del presente gravame, accertare e dichiarare che gli interessi così come richiesti non sono dovuti stante il rapporto contrattuale intercorrente tra le parti.
Con vittoria di spese di lite dei due gradi di giudizio”.

La ha così concluso: CP_3
“Voglia l'adita Corte, respinta ogni contraria richiesta e deduzione di parte appellante, dichiarare
l'infondatezza nel merito, in fatto ed in diritto, delle sue domande e rigettare l'appello, confermando la sentenza di primo grado.”.

MOTIVI IN FATTO E IN DIRITTO
La Corte, visti gli atti e sentito il relatore, osserva quanto segue.

1. La citava in giudizio, dinanzi al Tribunale di Roma, la e la Parte_4 CP_1
Contr
, per ottenere la condanna della , o della o di entrambe in CP_3 CP_3
solido, al pagamento della somma di €. 487.175,10, oltre interessi, quale corrispettivo per l'attività di assistenza riabilitativa ex art. 26 L. n. 833/1978, espletata nel periodo gennaio
2010- dicembre 2011. In via subordinata chiedeva la condanna al pagamento del medesimo importo a titolo di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c..
Riferiva che in data 18.6.2010 aveva sottoscritto con la , in virtù di Decreto CP_1
Commissariale n. 38/2010, accordo con cui le era stato assegnato il volume di prestazioni riabilitative fatturabili nell'anno 2010 e che in data 18.4.2011 aveva sottoscritto accordo in virtù di Decreto n. 24/2011 con cui le era stato assegnato il volume di prestazioni riabilitative fatturabili nell'anno 2011.
L'attrice lamentava l'illegittimità dei decreti n. 38/2010 e n. 24/2011, così come del precedente decreto n. 51/2008 a cui quelli facevano riferimento. Tali decreti evidenziavano la necessità di ridefinire nel corso dei rispettivi anni i fabbisogni riabilitativi delle prestazioni
ex art. 26 L. n. 833/1978 e i requisiti di accesso nonché la valorizzazione dell'attività delle pagina 3 di 8 strutture sulla base delle giornate di accesso, previa rimodulazione anche del trattamento economico delle giornate di presa in carico.
La previsione da un lato di un tetto meramente provvisorio, che però era rimasto tale,
totalmente sganciato dall'effettivo fabbisogno sanitario e la mancata previsione di una regressione del rimborso tariffario delle posizioni rese oltre il tetto, rendevano i provvedimenti commissariali sopra citati illegittimi, tali da dovere essere disapplicati.

2. Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 2882/2018, rigettava le domande attoree, ritenendo incontestabili dinanzi al giudice ordinario i criteri di fissazione del budget e che, in presenza di un titolo contrattuale, non poteva trovare applicazione l'art. 2041 c.c..

3. La ha proposto appello per i seguenti motivi. Parte_4
Con il primo motivo l'appellante ha censurato l'assunto del Tribunale secondo cui i provvedimenti aventi a oggetto la fissazione dei budget dovevano essere sindacati dinanzi al giudice amministrativo, perché si trattava invece di tetti non opponibili, in quanto provvisori e in continuo aggiornamento, soggetti a verifica a consuntivo, stante la necessità di una ridefinizione del fabbisogno riabilitativo in conseguenza del passaggio dal sistema della remunerazione per “giornate di presa in carico” a quello per “accesso del paziente”.
Il mancato adempimento da parte della P.A. ai propri obblighi connessi alla determinazione di un budget definitivo non poteva quindi essere fonte di pregiudizio della struttura sanitaria, creditrice delle maggiori somme corrispondenti alla effettiva produzione.
Inoltre il Tribunale aveva omesso di considerare che con riferimento alle prestazioni ex art. 26 L. 833/78, erogabili esclusivamente dalle strutture private accreditate, non poteva essere imposto alcun vincolo di spesa.
Con il secondo motivo l'appellante ha lamentato che il Tribunale aveva escluso l'operatività dell'azione sussidiaria ex art. 2041 c.c., poiché aveva identificato la fonte della domanda negli accordi ex art. 8 quinquies del D.Lgs. n. 502/92 e non considerando invece la natura incomprimibile delle prestazioni sanitarie espletate, la non definitività del volume di spesa come fissato nei citati decreti, e che gli accordi ex art. 8 quinquies del D.Lgs. n. 502/92
erano privi dei requisiti ex lege richiesti, quali l'accreditamento istituzionale e la previsione pagina 4 di 8 della regressione tariffaria per regolamentare l'ipotesi in cui vi fosse una produzione extra,
ovvero l'erogazione di prestazioni al di fuori del volume di spesa.
Infine l'appellante ha ribadito l'applicabilità degli interessi di mora nella misura e con le modalità di cui al D.Lgs.n. 231/2002, o in subordine, al tasso legale, ma con il riconoscimento del maggior danno.

4. Il primo motivo d'appello non è fondato.
Quanto alla rilevanza dei tetti di spesa e alla natura vincolante dei provvedimenti di fissazione dei budget destinati alle strutture che operano in regime di accreditamento, si ritiene opportuno riportare un brano di una recente pronuncia della Corte di Cassazione che ha ripeilogato l'orientamento ormai consolidato della giurisprudenza di legittimità e al quale si intende aderire: “4.2. È opportuno premettere che questa Corte ha già avuto modo di occuparsi in
più occasioni dei c.d. tetti di spesa fissati per le strutture sanitarie in regime di accreditamento con le
Tali limiti devono essere ricondotti alle esplicite previsioni di cui agli artt.

8 -quinquies e 8 - CP_3
sexies del d.lgs. n. 502 del 1992, entrambi aggiunti nel testo originario da parte del decreto legislativo
19 giugno 1999, n. 229, con l'evidente obiettivo di fissare all'erogazione della spesa sanitaria un limite
di spesa compatibile con le esigenze di bilancio del nostro Paese. L'art.

8 -quinquies, comma 2, cit.,
dispone che le Regioni e le Unità sanitarie locali «definiscono accordi con le strutture pubbliche ed
equiparate, comprese le aziende ospedaliero-universitarie, e stipulano contratti con quelle private e con
i professionisti accreditati», il cui obiettivo è quello di fissare il volume massimo delle prestazioni che
tali strutture si impegnano ad assicurare e il corrispettivo preventivato;
e l'art.

8 -sexies, comma 1, cit.
stabilisce che le strutture che erogano prestazioni a carico del Servizio sanitario nazionale «sono
finanziate secondo un ammontare globale predefinito negli accordi contrattuali di cui all'art. 8-
quinquies». Anche la Corte costituzionale, d'altra parte, ormai non pochi anni fa ebbe a porre in luce
come «si sia progressivamente imposto nella legislazione sanitaria il principio della programmazione,
allo scopo di realizzare un contenimento della spesa pubblica ed una razionalizzazione del sistema
sanitario. In questo modo si è temperato il predetto regime concorrenziale attraverso i poteri di
Parte programmazione propri delle Regioni e la stipula di appositi "accordi contrattuali" tra le
competenti e le strutture interessate per la definizione di obiettivi, volume massimo e corrispettivo delle
pagina 5 di 8 prestazioni erogabili» (cfr. art.

8 -quinquies cit.; sentenza n. 200 del 2005). 9 I limiti di spesa, quindi,
sono previsti dalla legge;
non a caso, infatti, la più recente giurisprudenza di questa Corte ha affermato
il principio dell'insuperabilità dei tetti di spesa, trattandosi del rispetto di obblighi ai quali la P.A. è
vincolata (così, tra le altre, le sentenze 29 ottobre 2019, n. 27608, e 6 luglio 2020, n. 13884, nonché
l'ordinanza 31 ottobre 2019, n. 27997). In tali pronunce si è detto, in piena sintonia con la concorde
giurisprudenza del Consiglio di Stato, che: 1) il limite dei tetti di spesa è, appunto, un vincolo
ineludibile, tanto che è giustificata la mancata previsione di criteri di remunerazione delle prestazioni
extra budget (in considerazione del vincolo delle risorse disponibili); 2) solo il mancato superamento dei
limiti di spesa dà diritto alla struttura accreditata di chiedere la remunerazione integrale delle
prestazioni erogate (sentenza n. 27608 del 2019); 3) la struttura privata accreditata non è obbligata
all'erogazione delle prestazioni oltre il tetto di spesa, a differenza di quella pubblica (sentenza n. 27608
del 2019); 4) il fondamento di tale limite sta, come si è detto, nella legge (artt.

8-quinquies e 8-sexies
d.lgs. n. 502 del 1992), e la fissazione del tetto è rimessa ad un atto autoritativo e non ad una fase
concordata e convenzionale, per cui gli operatori sanitari rimangono liberi di valutare se sia o meno
conveniente, per loro, continuare ad operare in regime di accreditamento (sentenza n. 13884 del 2020).
Altre pronunce, in coerenza con questo inquadramento, hanno stabilito che il superamento del tetto di
spesa rileva come fatto impeditivo dell'obbligo di remunerazione, con conseguente onere della prova a
Cont carico della parte debitrice, cioè l' (v. le ordinanze 13 febbraio 2018, n. 3403, 2 marzo 2021, n.
5661, e 16 aprile 2021, n. 10182). Le Sezioni Unite di questa Corte hanno insegnato in più di
un'occasione che il regime dell'accreditamento è di natura concessoria (sentenze 14 gennaio 2015, n.
473, e 18 giugno 2019, n. 16336) e hanno attribuito alla giurisdizione del giudice ordinario le cause
aventi ad oggetto il pagamento dei corrispettivi eccedenti i limiti di spesa a condizione che sia stato
preventivamente annullato in sede giurisdizionale il provvedimento che stabiliva il c.d. tetto
(ordinanza 16 ottobre 2019, n. 26200). Solo dopo l'eliminazione di quel provvedimento, infatti, la
causa non involge più l'esercizio di un potere autoritativo della P.A. e si fonda sul diritto soggettivo
all'esatto adempimento di un'obbligazione.” (Cass. n. 26334/2021).
Nella fattispecie in esame negli accordi del 18.6.2010 e del 8.4.2011 si precisava appunto che non sarebbero state remunerate le prestazioni erogate oltre il tetto massimo che in quel pagina 6 di 8 momento era quello individuato, sia pure, in via provvisoria, dai decreti sopra citati. La
sturttura si era quindi espressamente adeguata ai tetti di spesa vigenti e avrebbe dovuto impugnare dinanzi al giudice amministrativo gli stessi, anche al fine di ottenerne la caducazione sulla base della asserita illegittimità per la natura intrinsecamente provvisoria.
Né rileva la natura fondamentale delle prestazioni che comunque la struttura sanitaria accreditata non è obbligata a rendere oltre il volume prefissato.

5. Anche il secondo motivo di appello è infondato.
Anche sul punto si è espressa la giurisprudenza di legittimità affermando che “L'azienda
sanitaria, comunicando alla struttura accreditata il limite di spesa stabilito per l'erogazione delle
prestazioni sanitarie, manifesta implicitamente la sua contrarietà ad una spesa superiore, ovvero a
prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel predetto limite. Pertanto,
l'arricchimento che la P.A. consegue dall'esecuzione delle prestazioni "extra budget" assume un
carattere "imposto" che preclude l'esperibilità nei suoi confronti dell'azione di ingiustificato
arricchimento ex art. 2041 c.c.” (Cass. n. 13884/2020, Rv. 658618 – 02 e, in termini analoghi, più
di recente Cass. n. 25514/2024).

6. L'appello deve pertanto essere integralmente rigettato.

7. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate, ai sensi del DM n. 55/2014,
come da dispositivo, tenuto conto del valore della controversia.
Sussistono, ai sensi dell'art. 13, comma 1, quater D.P.R. n. 115/2002, i presupposti processuali per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l'impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) Rigetta l'appello;
2) Condanna parte appellante al pagamento in favore delle parti appellate delle spese di lite del presente grado di giudizio che liquida in favore di ciascuna in € 12.000,00 per compensi, oltre accessori di legge.
pagina 7 di 8 Dà atto della sussistenza, ai sensi dell'art. 13, comma 1, quater D.P.R. n. 115/2002, dei presupposti processuali per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l'impugnazione, se dovuto.
Così deciso nella camera di consiglio della Corte d'Appello di Roma del 3.2.2025
Il Consigliere estensore Il Presidente
Lilia Papoff Gianna Maria Zannella
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