REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI Sezione controversie di lavoro, previdenza ed assistenza composta dai magistrati:

1. dr. Piero F. De Pietro Presidente

2. dr. Stefania Basso Consigliere

3. dr. Anna Rita Motti Consigliere rel.
riunita in camera di consiglio, ha pronunciato in grado di appello all'udienza di discussione del 4.2.25 la seguente
S E N T E N Z A nella controversia iscritta al n. 1046/23 r. g. sez. lav., vertente tra
MA AN rappresentata e difesa come in atti dall' Avv. MARIA PIROZZI;

- Appellanti E
REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente e legale rappresentante p.t, rappresentata e difesa come in atti dall'Avv. ALBA DI LASCIO;

- Appellata
MOTIVI IN FATTO ED IN DIRITTO Parte appellante ha proposto gravame avverso la sentenza del tribunale di Napoli n. n. 5665/2022 con la quale era stata rigettata la sua domanda volta ad ottenere la declaratoria di illegittimità della riapertura del procedimento disciplinare e dell'irrogazione della relativa sanzione dopo la cessazione del rapporto ( licenziamento irrogato il 15.6.2021, cessazione del rapporto avvenuta il 2.3.2017 quando il ricorrente ha ricevuto la pensione diretta di inabilità). Questi i fatti ritenuti pacifici dal primo giudice: l'istante è stato dipendente della Regione Campania, matr. 13109 ctg D. settore T.A.P. formazione Professionale di Napoli, sino al 01.03.2017 allorquando il rapporto è cessato per dispensa dal servizio;
nei suoi confronti è stato avviato il procedimento disciplinare, con atto di contestazione, giusta nota prot. n° 1037421 del 05.12.2007 a seguito di informativa ex art. 129 disp. Att. c.p.p. del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, relativa al procedimento penale n°54046/2007; in data 29.11.2007 è stato adottato nei confronti del
GL provvedimento di sospensione cautelare obbligatoria acquisita al protocollo 1016880
a partire dal 28.11.2007; il procedimento disciplinare è stato, pertanto, sospeso fino alla emissione di provvedimenti decisori definitivi, in conformità all'art. 26 comma 2 del CCNL Regioni autonomie locali 2002-2005. Con decreto dirigenziale n. 427 del 5.9.2008 è stata revocata la sospensione obbligatoria dal servizio emessa in data 29.11.2007 e, pertanto, il GL è stato riammesso in servizio. In data

1.03.2017 il GL è cessato dal servizio.
In seguito alla trasmissione in data 18.9.2020 a mezzo pec della sentenza n.2879/2016 emessa dalla Corte di Appello di Napoli, 2 sez del 16.3.2016, passata in giudicato il 28.6.2018 e con cui l'istante è stato condannato alla pena di 2 anni e 9 mesi di reclusione, oltre alla interdizione dai pubblici uffici per la durata della pena principale, per la condotta riqualificata di induzione indebita ai sensi dell'art. 319 quater cp, il ricorrente in data 19.02.2021 ha ricevuto missiva avente ad oggetto la riattivazione del provvedimento disciplinare, con convocazione personale;
nei suoi confronti è stata così irrogata la sanzione del licenziamento senza preavviso, ai sensi dell'art 25 comma 8 lett c n. 2 CCNL regioni e autonomie locali 2002-2005 (cfr. provvedimento del 15.06.2021).
Il primo giudice, esaminata la normativa anche contrattuale ( art. 25 e 27 CCNL) applicabile e la giurisprudenza in materia ha ritenuto che non si applicasse l'art. 55 bis TU come modificato dal Dlgs 75/2017, bensì la precedente formulazione in base alla quale permaneva l'interesse della Pa alla definizione del procedimento disciplinare, ancorché sospeso, come nella specie;
che non vi era previsione cogente in ordine alla necessità di esplicitare le ragioni di tale interesse, come requisito di legittimità del procedimento stesso;
che nel caso specifico la sanzione irrogata era proporzionata posto che il ricorrente con sentenza passata in giudicato, era stato condannato alla reclusione per due anni e nove mesi per il reato ex art. 319 quater cp, oltre alla interdizione dai pubblici uffici per la durata della pena principale (cfr. sentenza n. 2879/2016 della Corte d'Appello di Napoli). Ciò in quanto, con condotta dolosa, addetto al settore Tecnico amministrativo provinciale di Napoli, abusando della sua qualità di pubblico ufficiale o dei suoi poteri, aveva indotto un terzo a dare indebitamente, a lui e a altri, denaro. Tale condotta rappresentava non solo un delitto ma anche una violazione dei doveri di ufficio che ha arrecato un grave pregiudizio all'amministrazione e leso irrimediabilmente il rapporto fiduciario con il datore di lavoro pubblico, tale da giustificare l'irrogazione della sanzione espulsiva. Ha infine ritenuto che il motivo di doglianza relativo alla violazione del termine di riavvio del procedimento disciplinare, contenuto nelle note del 19.9.2022, fosse inammissibile in quanto tale fatto non era mai stato dedotto in ricorso. Avverso tale pronuncia ha proposto gravame l'appellante censurando la sentenza nella parte in cui aveva erroneamente applicano la normativa pertinente al caso di specie posto che che l'art. 55-bis, comma 9, D.lgs. n. 165/2001, nella versione aggiornata con la riforma Brunetta, D.lgs. n. 150/2009, prevedeva la possibilità di proseguire il procedimento disciplinare in caso di infrazioni sanzionate con il licenziamento o di sospensione cautelare, solo nell'ipotesi di dimissioni del dipendente, fattispecie, questa, ben diversa da quella che afferisce al caso de quo costituita invece dal collocamento a riposo;
né poteva trovare applicazione la nuova formulazione dell'art. 55 bis, sicché il procedimento disciplinare non poteva essere riaperto, trovando applicazione l'art. 55 dlgs 165/2001 nell'originaria formulazione. Quanto all'inammissibilità della doglianza circa i termini del procedimento disciplinare ha dedotto di aver allegato in ricorso che “dagli atti risulta che il procedimento disciplinare è stato avviato, e contestualmente sospeso, in data 05.12.2007 e, successivamente, riaperto in data 19.02.2021 ai sensi dell'art. 55 ter, comma 4, d.lgs. n. 165/2001, e infine concluso con l'adozione della sanzione disciplinare del 15.06.2021” (cfr. pag. 2 del ricorso). Dunque il primo giudice autorizzando il deposito di note aveva implicitamente autorizzato la modificazione della domanda.
Ha chiesto pertanto la riforma della sentenza gravata.
Si è costituita tardivamente la Regione Campania che ha chiesto il rigetto del gravame. La controversia alla presente udienza è discussa e decisa come da dispositivo in atti. L'appello non può essere accolto. Ritiene il collegio che nel caso di specie si applichi il principio più volte ribadito dalla Suprema Corte secondo cui “in tema di procedimento disciplinare nel pubblico impiego contrattualizzato, ove la notizia dell'infrazione sia stata acquisita prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2009, e l'amministrazione abbia optato per il differimento dell'iniziativa disciplinare all'esito del giudizio penale, la fattispecie resta regolata dalla disciplina previgente, in forza del generale principio per cui i procedimenti sono regolati dalla normativa del tempo in cui gli atti sono stati posti in essere, sicché non vi è alcun onere di riattivazione del procedimento in conseguenza della definitiva soppressione della regola della pregiudizialità penale ad opera della novella”. Ha spiegato la Suprema Corte che “Come questa Corte ha già avuto modo di affermare (Cass., n. 11985 del 2016 e n. 11635 del 2016), a seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici, essendo divenuto inapplicabile il D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 117, (cfr. allegato a, sub 6^,
"Scuola", del D.Lgs. n. 165 del 2001), che stabiliva il divieto di avvio di un procedimento disciplinare in pendenza di quello penale, all'amministrazione è data facoltà in ogni tempo di scegliere se avviare il procedimento disciplinare o attendere l'esito del giudizio penale (v.,
Cass., n. 9458 del 2009). Nella vigenza del regime di pubblico impiego "privatizzato" la regola è costituita dalla possibilità - e non più dall'obbligo - di attendere l'esito del processo penale in ordine all'accertamento dei fatti prima di avviare il procedimento disciplinare, così come è facoltà dell'Amministrazione sospendere il procedimento già avviato in attesa dell'esito del giudizio penale.
Una volta optato per l'attesa dell'esito definitivo - come è avvenuto nella specie - la fattispecie restava regolata dalla stessa disciplina contrattuale per tutta la durata del procedimento. La P.A. aveva optato per il differimento dell'iniziativa disciplinare, nè poteva incidere sulla situazione così determinatasi il sopravvenire delle nuove regole introdotte dal D.Lgs. n. 150 del 2009, che non prevedono una disciplina transitoria, per cui deve trovare applicazione il generale principio per cui i procedimenti sono regolati dalla normativa del tempo in cui gli atti sono posti in essere. …. La circostanza della introduzione medio tempore di nuove regole del procedimento disciplinare non poteva incidere sulla situazione determinatasi al tempo della vigenza del precedente regime;
ciò in forza del generale principio per cui i procedimenti sono regolati dalla normativa del tempo in cui gli atti sono posti in essere, non esclusa, ovviamente, quella che consentiva di differire la contestazione disciplinare all'esito del giudizio penale (cfr., pure Cass. n. 21032 del 2006). Pertanto, non vi era alcun onere della P.A. di avviare il procedimento disciplinare o comunque di riattivarsi una volta entrato in vigore il D.Lgs. n. 150 del 2009, che, all'art. 55 ter (rapporti fra procedimento disciplinare e procedimento penale), ha definitivamente soppresso la regola della pregiudizialità penale in favore di quella della autonomia dei due procedimenti, prevedendo che il procedimento disciplinare, che abbia ad oggetto, in tutto o in parte, fatti in relazione ai quali procede l'autorità giudiziaria, "è proseguito e concluso anche in pendenza del procedimento penale". Come affermato nella giurisprudenza di legittimità sopra richiamata, la nuova disciplina procedurale si applica a tutti i fatti disciplinarmente rilevanti per i quali la notizia dell'infrazione sia acquisita dagli organi dell'azione disciplinare dopo l'entrata in vigore della riforma, ossia dal 16 novembre 2009 e restano regolati dalla disciplina previgente al D.Lgs. n. 150 del 2009, i casi in cui la notizia dell'infrazione è stata acquisita anteriormente…” ( cfr. Cassazione civile sez. lav., 09/01/2017, n.209). Dunque, come correttamente già osservato dal primo giudice, la disciplina applicabile era quella vigente nel 2007, anno in cui il ricorrente, tratto in arresto, veniva sospeso obbligatoriamente.
Ebbene il primo giudice ha correttamente richiamato la contrattazione collettiva, regolatrice della fattispecie, prima dell'entrata in vigore della L. 150/2009 che ha introdotto una rilegificazione della materia. E sulla scorta degli art. 25 e 27 del CCNL risulta doverosa per l'amministrazione la apertura e conclusione del procedimento disciplinare. Ciò si desume innanzitutto dal testo delle norme contrattuali che si esprime in termini di doverosità e non di facoltatività, ma anche in linea di principio permanendo un interesse generalizzato dell'Amministrazione, interesse che è stato circoscritto e regolamentato specificamente solo con l'introduzione del'art. 55 bis TU e con la sua modifica che, come detto, non trovano qui applicazione. La materia è stata trattata dalla Suprema Corte che così si è espressa: “…I suddetti motivi devono essere trattati congiuntamente in ragione della loro connessione, gli stessi non sono fondati.

3.1. Come questa Corte ha già affermato (si v., tra le altre, Cass., n. 20914 del 2019), con orientamento qui condiviso, in tema di pubblico impiego contrattualizzato, qualora sia stata disposta la sospensione cautelare dal servizio a seguito di procedimento penale, l'interesse all'esercizio dell'azione disciplinare da parte della pubblica amministrazione permane anche nell'ipotesi di sopravvenuto collocamento in quiescenza del dipendente, e ciò non solo per dare certezza agli assetti economici tra le parti ma anche per finalità che trascendono il rapporto di lavoro già cessato, poichè il datore pubblico è pur sempre tenuto a intervenire a salvaguardia di interessi collettivi di rilevanza costituzionale, nei casi in cui vi sia un rischio concreto di lesione della propria immagine;
sicchè il datore di lavoro ha l'onere di attivare o riprendere l'iniziativa disciplinare al fine di valutare autonomamente l'incidenza dei fatti già sottoposti al giudizio penale e definire il destino della sospensione cautelare, legittimando, in difetto, la pretesa del lavoratore a recuperare le differenze stipendiali fra l'assegno alimentare percepito e la retribuzione piena che sarebbe spettata in assenza della misura cautelare.

3.2. Invero la questione della permanenza del potere disciplinare della
Pubblica Amministrazione nei confronti dei dipendenti cessati dal servizio e delle condizioni che devono ricorrere affinchè detto potere possa essere egualmente esercitato non è sorta con la cosiddetta contrattualizzazione dell'impiego pubblico, poichè già il legislatore del T.U. delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, aveva previsto, agli artt. 118 e 124, fattispecie nelle quali il procedimento disciplinare doveva essere comunque concluso, o avviato nel caso di dimissioni presentate dal dipendente sospeso in via cautelare, sul presupposto che la cessazione del rapporto non facesse venire meno l'interesse dell'ente datore all'accertamento della responsabilità disciplinare.

3.3. Poichè, peraltro, la disciplina citata non risultava prima facie applicabile a tutte le ipotesi nelle quali era astrattamente configurabile detto interesse, nella giurisprudenza amministrativa era sorto contrasto sulla possibilità di applicare le disposizioni citate anche in fattispecie similari, sicchè si era reso necessario l'intervento della
Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 8 del 6 marzo 1997, aveva affermato la doverosità della iniziativa disciplinare postuma in ogni caso di sospensione cautelare dal servizio, giustificandone il fondamento nella necessità di regolare i rapporti economici tra l'amministrazione ed il suo dipendente e di impedire che quest'ultimo potesse avvalersi della estinzione del procedimento, o della sua mancata attivazione, per pretendere la restitutio in integrum. La giurisprudenza sopra richiamata ha posto in evidenza come si era, peraltro, osservato dalla dottrina che l'interesse del datore di lavoro pubblico ad accertare, anche a rapporto cessato, la responsabilità del dipendente nei casi di gravi illeciti disciplinari, trascendeva quello meramente economico. Era stato anche evidenziato che il principio di buon andamento ed imparzialità della Pubblica
Amministrazione giustifica l'intervento disciplinare postumo in tutti i casi in cui il comportamento del dipendente infedele abbia leso l'immagine della P.A. che è, quindi, tenuta ad intervenire a salvaguardia di interessi collettivi di rilevanza costituzionale.

3.4. La contrattualizzazione dell'impiego pubblico e l'attribuzione alle parti collettive del potere di intervenire anche nella materia disciplinare hanno dato nuovi temi al dibattito sulla sopravvivenza del potere disciplinare nelle ipotesi di cessazione del rapporto, poichè da un lato si è fatto leva, per giustificare la permanenza del potere, sui medesimi principi già affermati in relazione al rapporto di natura pubblicistica;
dall'altro, invece, sono state valorizzate la sopravvenuta inapplicabilità della normativa dettata dal T.U. e la stretta correlazione esistente nel rapporto di lavoro di diritto privato fra potere disciplinare e obblighi contrattuali, per escludere che l'esercizio del potere medesimo potesse avere fondamento, in assenza di una espressa previsione dettata dalle parti collettive, una volta cessato, per qualunque causa, il rapporto di lavoro.

3.5. In questo contesto è, dunque, poi intervenuto il legislatore che, nel riformare il procedimento disciplinare attraverso la riduzione degli ambiti di intervento della contrattazione collettiva, ha previsto al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55 bis, comma 9 introdotto dal D.Lgs. n. 150 del 2009, che: in caso di dimissioni del dipendente, se per l'infrazione commessa è prevista la sanzione del licenziamento o se comunque è stata disposta la sospensione cautelare dal servizio, il procedimento disciplinare ha egualmente corso e le determinazioni conclusive sono assunte ai fini degli effetti giuridici non preclusi dalla cessazione del rapporto di lavoro. Le regole del D.Lgs. n. 165 del 2001, sono state oggetto di riforma con il D.Lgs. n. 75 del 2017, che ha riscritto l'art. 55 bis. Il comma 9, però, sebbene semplificato nella formulazione, continua a stabilire il medesimo principio di diritto: "la cessazione del rapporto di lavoro estingue il procedimento disciplinare salvo che per l'infrazione commessa sia prevista la sanzione del licenziamento o comunque sia stata disposta la sospensione cautelare dal servizio. In tal caso le determinazioni conclusive sono assunte ai fini degli effetti giuridici ed economici non preclusi dalla cessazione del rapporto".

3.6. In tal modo ha trovato consacrazione quell'approdo interpretativo che, anche a prescindere dal più recente intervento legislativo di cui si è detto, ha fatto leva sulle peculiarità del rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A. rispetto a quello privato, per sostenere il perdurante interesse all'accertamento della responsabilità disciplinare a fini che trascendono il rapporto già cessato, ma che rispondono comunque ai principi di legalità, di buon andamento e di imparzialità che, per volontà del legislatore costituzionale, devono sempre caratterizzare l'azione della pubblica amministrazione.

3.7. Tanto premesso si osserva che il momento determinante ai fini dell'assoggettamento o meno della fattispecie alla disciplina di cui al D.Lgs. n. 150 del 2009, è costituito dall'acquisizione della notizia (qualificata) dell'infrazione (nel caso in esame intervenuta nel 2002). Ed infatti, dal momento di tale acquisizione decorrono i termini per la contestazione dell'addebito all'incolpato, e il procedimento nella sua unitarietà si snoda a partire dall'acquisizione della notizia (Cass., n. 21193 del 2018). Pertanto, non può trovare applicazione il citato art. 55 bis, ciò tuttavia non esclude la correttezza della decisione della Corte d'Appello di legittimità del licenziamento disciplinare in esame
Va rilevato che l'art. 25, comma 8, CCNL Enti locali 1995, prevede "Il procedimento disciplinare, ai sensi dell'art. 24, comma 2, deve essere avviato anche nel caso in cui sia connesso con procedimento penale e rimane sospeso fino alla sentenza definitiva. La sospensione è disposta anche ove la connessione emerga nel corso del procedimento disciplinare. Qualora l'amministrazione sia venuta a conoscenza dei fatti che possono dar luogo ad una sanzione disciplinare solo a seguito della sentenza definitiva di condanna, il procedimento disciplinare è avviato nei termini previsti dall'art. 24, comma 2, dalla data di conoscenza della sentenza". L'art. 27, la cui rubrica reca "Sospensione cautelare in caso di procedimento penale", a sua volta, al comma 1, sancisce: "Il dipendente che sia colpito da misura restrittiva della libertà personale è sospeso d'ufficio dal servizio con privazione della retribuzione per la durata dello stato di detenzione o comunque dello stato restrittivo della libertà", e al comma 2, riferibile al D.P.R. n. 3 del 1957, art. 92, stabiliva: "Il dipendente può essere sospeso dal servizio con privazione della retribuzione anche nel caso in cui venga sottoposto a procedimento penale che non comporti la restrizione della libertà personale quando sia stato rinviato a giudizio per fatti direttamente attinenti al rapporto di lavoro o comunque tali da comportare, se accertati, l'applicazione della sanzione disciplinare del licenziamento ai sensi dell'art. 25, commi 6 e 7" (licenziamento con preavviso e licenziamento senza preavviso). Di talchè, la disciplina contrattuale successiva al D.Lgs. n. 29 del 1993, che regola la fattispecie, mutuava dal D.P.R. n. 3 del 1957, gli istituti della sospensione cautelare obbligatoria
e facoltativa in pendenza di procedimento penale, così facendo persistere e contrattualizzando le ragioni già poste, come sopra illustrato (in particolare punto 2.3.), a fondamento della persistenza del potere disciplinare, come previsto dal D.P.R. n. 3 del 1957. Il lavoratore, nella fattispecie in esame, veniva sospeso cautelativamente dal servizio con decreto sindacale n. 116 del 2003, e la Corte d'Appello proprio alla sospensione cautelare del P. "dal servizio per oltre 5 anni a seguito del procedimento penale", richiamando la giurisprudenza amministrativa sopra ricordata, oltre che di legittimità, dà rilievo quale fondamento della persistenza della potestà disciplinare in capo all'Amministrazione anche successivamente al collocamento a riposo per sopraggiunti limiti di età, con statuizione che, facendo corretta applicazione dei princi pi sopra richiamati, si sottrae a censura…” ( cfr. Cassazione civile sez. lav., 05/07/2021, (ud. 20/01/2021, dep. 05/07/2021), n.18944).
La Suprema Corte, in definitiva, in caso perfettamente sovrapponibile a quello in esame, scioglie ogni nodo esaminando i profili fatti oggetto di censura dall'appellante in questa sede. Pertanto, anche applicando la disciplina contrattuale deve ritenersi la doverosità della riapertura del procedimento disciplinare, a prescindere dalla cessazione dal servizio, ed al di là degli aspetti economici.
Ciò detto, resta da esaminare il motivo di gravame attinente alla violazione dei termini del procedimento disciplinare.
Il primo giudice ha ritenuto che la doglianza, attivata solo con le note, fosse tardiva e mai allegata in ricorso. L'appellante in questa sede ha censurato la pronuncia deducendo di aver allegato in ricorso che “dagli atti risulta che il procedimento disciplinare è stato avviato, e contestualmente sospeso, in data
05.12.2007 e, successivamente, riaperto in data 19.02.2021 ai sensi dell'art. 55 ter, comma 4, d.lgs.
n. 165/2001, e infine concluso con l'adozione della sanzione disciplinare del 15.06.2021; e che il primo giudice, autorizzando il deposito di note aveva implicitamente valutato i gravi motivi di cui all'art. 420 c.p.c. per la modificazione delle domande. Va detto che è lo stesso appellante nel suo motivo che dice di essere a conoscenza del fatto che la modificazione potrebbe essere autorizzata solo purché non vengano alterate la causa petendi ed il petitum.
Orbene la parte chiedeva con le note la decisione in ordine a circostanze che chiaramente alteravano la causa petendi e operavano una chiara modificazione dei fatti giuridici posti a fondamento dell'azione, un tema di indagine e di decisione nuovo, fondato su circostanze diverse da quelle prospettate nell'atto introduttivo tali da non consentire la difesa della controparte e da alterare il regolare svolgimento del contraddittorio.
Come ripetutamente chiarito dalla Suprema Corte, nel rito del lavoro, la disciplina della fase introduttiva del giudizio - risponde ad esigenze di ordine pubblico attinenti al funzionamento stesso del processo, in aderenza ai principi di immediatezza, oralità e concentrazione che lo informano
(cfr. Cass. 29/7/2014 n. 17176). In tale prospettiva, ai sensi dell'art. 420 c.p.c., non è consentito di proporre domande nuove per "causa petendi" o "petitum", neppure con il consenso della controparte esplicito, mediante l'espressa accettazione del contraddittorio, ovvero implicito nella difesa nel merito, (vedi Cass. 8/3/2019 n. 6728). Né l'appellante può ritenere che si sia formato un consenso implicito alla modificazione della domanda da parte del Tribunale. Tale tesi è radicalmente smentita dal tenore della sentenza che dichiara l'inammissibilità della domanda nuova come proposta nelle note che avevano la sola funzione di precisare i termini della domanda, giammai di modificare il petitum o la causa petendi.
Pertanto anche questo motivo di gravame non può trovare accoglimento. In definitiva l'appello va rigettato. Le spese del grado possono essere compensate in ragione della complessità oggettiva della materia trattata.
Si dà atto, ai fini delle valutazioni di competenza di questo Collegio - e salva la sussistenza di esenzioni, la cui verifica amministrativa è deputata a controlli successivi- della sussistenza dei presupposti di cui al primo periodo dell'art. 13, 1 quater, DPR
n 115/2002 come introdotto dall'art. 1 comma 17 legge 228/2012.



P.Q.M.


La Corte così provvede:
rigetta l'appello; compensa le spese;
contributo unificato come in motivazione.
Così deciso in Napoli, il 4.2.25

Il consigliere Estensore
Il Presidente