REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE D'APPELLO DI L'AQUILA
Sezione Controversie di Lavoro
La Corte d'Appello riunita in camera di consiglio e composta dai seguenti magistrati:
- Fabrizio Riga Presidente
- Anna Maria Tracanna Consigliera
- Emanuela Vitello Consigliera relatrice
Ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nella causa di secondo grado iscritta al n. 346 dell'anno 2024 e vertente
TRA
, rappresentata e difesa dall'Avv. GALIZIA OSVALDO e dall'Avv. Parte_1
BUCCIARELLI FRANCESCA giusta procura in atti;

RICORRENTE IN RIASSUNZIONE
E
, rappresentato e difeso Controparte_1
ex lege dall'Avv. AVVOCATURA DISTRETTUALE DELLO STATO L'AQUILA
RESISTENTE IN RIASSUNZIONE
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con ricorso depositato il 29.7.2024 il sig. ha riassunto il giudizio a seguito di Pt_1
ordinanza n. 13071/24 della Corte di Cassazione che ha cassato con rinvio la sentenza di questa Corte n. 140/2019.
Tale sentenza respingeva l'appello proposto da avverso la sentenza del Parte_1
Tribunale di Pescara con la quale era stata rigettata l'opposizione del medesimo avverso

l'ordinanza-ingiunzione n. 334/2013 con cui gli erano state irrogate sanzioni amministrative
(per € 272.191), per la violazione di diverse disposizioni della normativa in materia di assunzione e regolarizzazione dei lavoratori, a seguito di accertamento ispettivo riguardante oltre 40 docenti dell'Istituto scolastico Il NO (di cui l'opponente era legale rappresentante) e l'appalto di servizi, giudicato illegittimo, con la coop. San Leone Magno.
Avverso tale sentenza il sig. proponeva ricorso in cassazione per diversi motivi, 1) Pt_1
lamentando la violazione del principio del ne bis in idem rispetto al procedimento penale avente ad oggetto gli stessi fatti, nonché l'ingiusta applicazione della sanzione vigente al momento della violazione, poiché – avendo la sanzione amministrativa in questione i requisiti di sanzione penale – avrebbe dovuto invece essere applicata la norma successiva più favorevole sulla base del principio del favor rei 2) lamentando violazione e falsa applicazione dell'art. 2094 c.c. perchè le attività accertate avrebbero natura volontaristica e non di rapporto di lavoro subordinato, 3) lamentando l'omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio perché trenta posizioni lavorative ritenute “in nero” sarebbero in realtà inesistenti, e 4) chiedendo infine di rinviare la controversia in via pregiudiziale alla corte di giustizia per accertare se a) alla fattispecie possa essere applicata la sanzione vigente al momento della violazione ovvero – avendo la sanzione amministrativa in questione i requisiti di sanzione penale – non debba invece essere applicata la norma successiva più favorevole sulla base del principio del favor rei e b) se – considerata la natura penale della sanzione – questa possa essere applicata nonostante l'intervento di una sentenza di proscioglimento in sede penale.
La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibili il secondo e terzo motivo, ritenendo avessero sostanzialmente ad oggetto questioni in fatto non rivisitabili in sede di legittimità.
Quanto al primo motivo lo ha dichiarato infondato con riferimento all'asserita violazione del principio del ne bis in idem, evidenziando che il riconoscimento della garanzia del ne bis in idem nel diritto europeo non pregiudica di per sé l'adozione, negli ordinamenti giuridici nazionali, di meccanismi sanzionatori strutturati secondo lo schema del doppio binario in cui, in una logica di efficienza, lo stesso fatto risulta sottoposto contemporaneamente sia a sanzione penale, sia a sanzione amministrativa, e che nel caso di specie sono diverse le finalità sottese all'irrogazione della sanzione penale e di quella amministrativa, per cui non sussiste violazione del principio del divieto del ne bis in idem, perché l'illecito penale e quello amministrativo sanzionano condotte lesive di beni giuridici differenti (cfr., in fattispecie diversa ma affine, Cass. n. 12936/2018). Ha dichiarato il primo motivo invece fondato con riferimento alla necessità di applicazione della lex mitior.
La Suprema Corte ha evidenziato che:
“La natura sostanzialmente penale, alla luce dei cd. criteri Engel, tenuto conto della qualificazione giuridica e della natura degli illeciti contestati, e del grado di severità delle sanzioni applicate nel caso concreto, impone di valutare la fattispecie alla luce di principi enunciati da Corte Cost.
63/2019.
32.
Con questa pronuncia (successiva alla sentenza impugnata) la Corte delle leggi ha dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione degli artt. 3 e 117, primo comma, Cost. - l'art.
6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015, nella parte in cui esclude l'applicazione retroattiva delle modifiche in mitius apportate dal comma 3 dello stesso art. 6 alle sanzioni amministrative previste per l'illecito di abuso di informazioni privilegiate, di cui all'art. 187- bis del d.lgs. n. 58 del 1998.
33.
Per quanto qui rileva (trattandosi di normativa afferente a violazioni diverse da quelle qui in esame), è stata ravvisata una deroga irragionevole al principio della retroattività della lex mitior in materia penale, avendo la sanzione amministrativa in questione in tale giudizio elevatissima carica afflittiva in funzione di deterrenza, o prevenzione generale negativa, comune anche alle pene in senso stretto e con natura punitiva;
se ne è ricavata la necessità di applicazione delle garanzie che la Costituzione e il diritto internazionale dei diritti umani assicurano alla materia penale.
34.
La Corte Costituzionale ha osservato che il principio della retroattività della lex mitior in materia penale possiede un duplice, e concorrente, fondamento: l'uno (di matrice domestica) riconducibile allo spettro di tutela del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.; l'altro
(di origine internazionale, avente ingresso nel nostro ordinamento attraverso l'art. 117, primo comma, Cost.) riconducibile all'art. 7 CEDU, nella lettura offertane dalla giurisprudenza di Strasburgo;
la regola della retroattività della lex mitior in materia penale
è riconducibile anzitutto al principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., e tale riconduzione segna anche il limite della garanzia costituzionale, nel senso che, mentre l'irretroattività in peius della legge penale costituisce un valore assoluto e inderogabile, la regola della retroattività in mitius della medesima legge penale è suscettibile di limitazioni e deroghe legittime sul piano costituzionale, ove sorrette da giustificazioni oggettivamente ragionevoli.
35.
Nel caso di specie, parte ricorrente lamenta la comminazione a suo carico di sanzioni per
“lavoro nero” sulla base della legge vigente al momento della commissione del fatto (art. 3, comma 3, D.L. n. 12/2002, conv. in legge n. 73/2002, come modificato dall'art. 36-bis, comma
7, D.L. n. 223/2006, conv. in legge n. 248/2006) che prevede(va) una sanzione amministrativa da € 1.500 a € 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di € 150 per ciascun giorno di lavoro effettivo, sanzione più sfavorevole rispetto a quella prevista dalla legge vigente al momento dell'emanazione dell'ordinanza- ingiunzione in data 11.12.2013, stante la riduzione, in forza della legge n. 183/2010 (c.d. Collegato Lavoro) della sanzione alla misura da € 1.000 a € 8.000 per ciascun lavoratore irregolare, maggiorata di € 30 per ciascuna giornata di lavoro irregolare, nel caso in cui il lavoratore risulti regolarmente occupato per un periodo successivo (circostanza allegata nel caso in esame).
36. In tale contesto, rilevato che l'intervento della Corte Costituzionale ha censurato una specifica disposizione di diritto transitorio, ritiene il Collegio di valorizzare nella fattispecie concreta la portata generale del principio in relazione alle sanzioni amministrative applicate nel caso concreto, ritenutane la natura sostanzialmente penale, e comunque elevatamente afflittiva, nei termini definiti dalla giurisprudenza della Corte Europea di Giustizia (che richiama la giurisprudenza della Corte EDU) e da questa Corte (in particolare con le pronunce richiamate nei paragrafi precedenti).
37.
Infatti, nella normativa in esame non è espressa una disposizione di carattere transitorio, e occorre fare riferimento al principio generale espresso dall'art. 1 della legge n. 689/1981, che esprime il principio di legalità in materia di sanzioni amministrative, vietando
l'applicazione retroattiva delle stesse, e fissando altresì il principio tempus regit actum.
38.
Reputa il Collegio che, in assenza di disposizioni di diritto transitorio che dispongano diversamente, non vi siano ostacoli (e che, segnatamente, tali ostacoli non siano rinvenibili nel principio tempus regit actum) all'applicazione del principio generale dell'applicazione retroattiva della lex mitior, ovvero della legge più favorevole dal punto di vita sanzionatorio.
39.
Con la sentenza n. 63/2019, invero, la Corte Costituzionale ha ritenuto estensibile il complesso dei principi enucleati dalla Corte di Strasburgo a proposito della “materia penale” – ivi compreso, dunque, il principio di retroattività della lex mitior - a “singole” sanzioni amministrative che abbiano natura e finalità “punitiva”.
40.
Nella sentenza appena citata (§ 6.2) si è rilevato che “l'estensione del principio di retroattività della lex mitior in materia di sanzioni amministrative aventi natura e funzione
“punitiva” è, del resto, conforme alla logica sottesa alla giurisprudenza costituzionale sviluppatasi, sulla base dell'art. 3 Cost., in ordine alle sanzioni propriamente penali.
Laddove, infatti, la sanzione amministrativa abbia natura “punitiva”, di regola non vi sarà ragione per continuare ad applicare (…) tale sanzione, qualora il fatto sia successivamente considerato non più illecito;
né per continuare ad applicarla in una misura considerata ormai eccessiva (e per ciò stesso sproporzionata) rispetto al mutato apprezzamento della gravità dell'illecito da parte dell'ordinamento. E ciò salvo che sussistano ragioni cogenti di tutela di

contro

-interessi di rango costituzionale, tali da resistere al medesimo «vaglio positivo di ragionevolezza», al cui metro debbono essere in linea generale valutate le deroghe al principio di retroattività in mitius nella materia penale”.
41.
Sulla scorta delle univoche affermazioni di principio della Corte costituzionale, applicati i cd. criteri Engel alla normativa sanzionatoria in esame, deve percorrersi l'interpretazione dell'art. 1 della legge n. 689/1981 nel senso della sua applicabilità tanto alle modifiche in peius delle sanzioni amministrative, in base al principio di legalità, quanto della diretta applicabilità del correlato principio generale, di matrice chiaramente costituzionale e convenzionale, della retroattività delle modifiche in mitius delle sanzioni punitive, pianamente ricavabile in forza dell'accertata natura elevatamente afflittiva delle sanzioni applicate e del doppio binario sanzionatorio seguito in materia dal legislatore, compatibile con l'architettura normativa europea in misura e in funzione della necessaria interferenza ed espansione dei principi garantisti generali, espressi dalla Carta dei diritti fondamentali.
42. In questo senso, trattandosi di interpretazione conforme allo spirito, alla lettera e allo scopo dell'art. 49 CDFUE, la richiesta di rinvio pregiudiziale ad esso riferita rimane assorbita
43.
In conclusione, deve essere accolto per quanto di ragione il primo motivo di ricorso;
la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione al motivo accolto, e rinviata al giudice indicato in dispositivo, al fine di procedere alla rideterminazione della sanzione amministrativa da applicare per le violazioni accertate tenendo conto delle intervenute modiche sanzionatorie più favorevoli, ricorrendone le condizioni, in base al principio di diritto secondo cui, qualora in un procedimento amministrativo sanzionatorio, concernente i medesimi fatti oggetto di un procedimento penale, in circostanze quali quelle del procedimento in esame, siano intervenute modifiche sanzionatorie più favorevoli, trova applicazione il principio di retroattività della legge più favorevole.”
Sulla base di tali principi il sig. ha chiesto di procedere alla rideterminazione Pt_1
delle sanzioni amministrative accertate.
L' si è costituito insistendo per il rigetto dell'appello del sig. confermando CP_2 Pt_1
la quantificazione della sanzione contenuta nell'ordinanza-ingiunzione opposta, o in subordine applicare la misura massima della sanzione prevista dalla lex mitior. A sostegno della propria difesa l' ha dedotto che il principio enunciato dalla Corte di Cassazione CP_2
sarebbe inapplicabile al caso di specie a seguito di un accertamento in fatto, poiché il trattamento sanzionatorio più favorevole si applicherebbe solamente nel caso in cui il lavoratore venga regolarmente assunto dal datore di lavoro effettivo, cioè dal trasgressore (si applicherebbe la riduzione della sanzione alla misura da € 1.000 a € 8.000 per ciascun lavoratore irregolare, maggiorata di € 30 per ciascuna giornata di lavoro irregolare - anziché da 1.500 a € 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di € 150 per ciascun giorno di lavoro effettivo - nel caso in cui il lavoratore risulti regolarmente occupato per un periodo successivo).
I lavoratori in questione, invece, non risulterebbero essere stati assunti dal sig. Pt_1
(trasgressore), né dalla società “Il NO” (obbligata in solido), bensì dalla San CP_3
Leone Magno soc. coop., ossia dal soggetto che formalmente figurava quale datore di lavoro dei medesimi al momento dell'accertamento della violazione. Il sig. non avrebbe dato quindi prova dell'avvenuta Pt_1
regolarizzazione dei rapporti di lavoro. L'ordinanza di ingiunzione opposta nel presente giudizio è stata emessa con riferimento alle seguenti violazioni:
1) art. 3 comma 3 L. 23.04.2002 n. 73, legge di conversione del D.L. 22.02.2002, n.12, così come modificato dall'art. 36 bis, comma 7, lett. A) L. 04.08.2006, n. 24, legge di conversione del D.l. 04.07.2006, n. 223, “poiché il datore di lavoro ha occupato lavoratori in nero, non risultanti dalle scritture o da altra documentazione di lavoro obbligatoria, come da prospetto
“allegato C-bis” parte integrante del suindicato verbale conclusivo, per i periodi e il numero delle giornate in esso indicate (n. 43 lavoratori per n.1988 giornate lavorative);
2) art.4 bis, comma 2, Dlgs. 21.04.2000, n.181, così come introdotto dall'art. 6, comma 1
Dlgs. 19.12.2002 , n. 297 “poiché il datore di lavoro effettivo, accertato nella Società CP_3
non ha consegnato ai lavoratori, di cui agli allegati C-bis e all'atto
[...] Pt_2 dell'instaurazione del rapporto di lavoro, le dichiarazioni di assunzione (n.80 dichiarazioni di assunzione[poi rettificato in 78 posizioni]) allegati C-bis (lavoro nero) e F1-bis (lavoro somministrato)”;
3) art. 14 comma 2 Dlgs. 23.02.2000 n. 38, “poiché il datore di lavoro effettivo, accertato nella il NO non ha provveduto ad effettuare la comunicazione di Parte_3 CP_3 inizio rischio lavorativo all'Inail territorialmente competente”;
4) art. 20 comma 1 DPR 30.06.1965 N.1124, “poiché il datore di lavoro effettivo, accertato nella società Ucis il NO S.r.l. non ha provveduto ad istituire il libro matricola aziendale, all'atto dell'occupazione del primo lavoratore dipendente, accertato a far data dal 05.09.2005 nella Sig.ra ”; Parte_4
5) art. 20 comma 1 1 DPR 30.06.1965 n.1124, “poiché il datore di lavoro effettivo, accertato nella società il NO srl non ha provveduto ad istituire il libro paga/presenze CP_3 aziendale, all'atto dell'occupazione del primo lavoratore dipendente, accertato a far data dal
05.09.2005 nella Sig.ra ” Parte_4
Per le violazioni di cui al punto 1 l' ha applicato la maxi sanzione per il CP_1
lavoro nero, nella misura di euro 231.625, di cui il ricorrente in riassunzione chiede la rideterminazione sulla base della lex mitior, sul presupposto che dei rapporti di lavoro dei 43 nominativi indicati nell'allegato C-bis alcuni (in particolare cinque lavoratori) non siano mai stati denunciati (e quindi fossero totalmente in nero), gli altri siano stati solo parzialmente denunciati con rapporti di lavoro a tempo determinato (alle dipendenze formali della cooperativa San Leone Magno), ma abbiano svolto periodi di lavoro ulteriore in nero, non regolarizzato.
L' ha applicato inoltre la circolare 38/2010 del Ministero del lavoro CP_1
prevedendo la riduzione a 50 euro (invece di 150) al giorno per le 1988 ore di lavoro nero accertate. La sanzione applicata è quindi composta da euro 99.400 (50 euro al giorno per

1.988 giorni) e 132.225 (pari a 3.075 euro per 43 lavoratori).
Per 78 lavoratori assunti dalla cooperativa San Leone Magno, compresi quelli assunti dalla stessa solo per alcuni periodi, ritenuta irregolare la somministrazione in favore dell'istituto Il
NO, sono state elevate le ulteriori sanzioni con riferimento alle violazioni di cui ai punti
2, 3, 4 e 5 (nella misura di euro 40.549).
Occorre notare preliminarmente che la Cassazione ha respinto i motivi di ricorso volti ad una diversa qualificazione dei rapporti di lavoro e miranti ad accertare l'insussistenza delle violazioni. E' quindi passata in giudicato sia la parte della sentenza della Corte d'Appello che ha ritenuto illegittimo il contratto di appalto con la cooperativa San Leone Magno, sia la parte della sentenza che ha confermato lo svolgimento di lavoro non regolarizzato in alcun modo
(né presso la San Leone magno, né presso il datore di lavoro effettivo) per 1988 giornate per i 43 lavoratori indicati nell'allegato C-bis dell'ordinanza di ingiunzione opposta.
Quanto alla rideterminazione delle sanzioni occorre precisare quanto segue: come affermato dallo stesso Ispettorato nel verbale di accertamento del 21.12.2009, lo stesso ha inteso per lavoratore “in nero” il prestatore di lavoro totalmente sconosciuto alle PPAA e non risultante dai libri e dalle scritture obbligatorie aziendali. Difatti, ai fini dell'irrogazione della sanzione, lo stesso istituto ha applicato – per i lavoratori assunti formalmente dalla San
Leone Magno – la maxi sanzione per il lavoro nero solamente con riferimento alle giornate non regolarizzate in alcun modo, tutte precedenti l'assunzione presso la San Leone Magno, non per l'intero rapporto prestato alle dipendenze della cooperativa (durante il quale comunque vi era un rapporto di lavoro denunciato agli istituti competenti), rispetto al quale invece è stata applicata la diversa sanzione prevista per la somministrazione illecita di manodopera.
Non è dunque fondata l'eccezione dell' secondo cui la mancata assunzione CP_1
da parte del datore di lavoro effettivo equivarrebbe a ritenere il rapporto ancora “in nero” (e dunque impedirebbe la riduzione della sanzione) nonostante sia intervenuta l'assunzione e la denuncia del rapporto da parte del datore di lavoro formale. Occorre però rilevare che l'assunzione da parte della cooperativa, successiva alle giornate di lavoro in nero, risulta dimostrata (dallo stesso allegato C-bis all'ordinanza di ingiunzione) solo per 38 dei 43 lavoratori coinvolti (non risulta infatti alcuna formalizzazione
Per_ Per_ del rapporto per i lavoratori , , , per un totale di 1045 Per_1 Per_4 Per_5
giornate). Solo rispetto ad essi, ed in relazione alle giornate di lavoro in nero riscontrate per ciascuno di essi (pari a 943) dunque, può essere applicato il principio enunciato dalla Suprema
Corte, per cui occorre applicare l'art. 3 comma 3 d.l. 12/2002, come modificato dalla l. n.
183/2010, secondo cui:
“ferma restando l'applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore, in caso di impiego di lavoratori subordinati senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del datore di lavoro privato, con la sola esclusione del datore di lavoro domestico, si applica altresì la sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo”.
“L'importo della sanzione è da euro 1.000 a euro 8.000 per ciascun lavoratore, maggiorato di euro 30 per ciascuna giornata di lavoro irregolare, nel caso in cui il lavoratore risulti regolarmente occupato per un periodo successivo”.
Per 38 lavoratori, dunque, applicando una riduzione proporzionale alla sanzione intera applicata (pari al doppio del minimo edittale), per un totale di 2.000 euro a lavoratore, in aggiunta all'importo di euro 30 a giornata per 943 giornate di lavoro nero, la sanzione amministrativa da applicare è pari a 104.290 (76.000 + 28.290).
Per gli altri 5 lavoratori, per 1043 giornate lavorative, resta ferma la sanzione applicata dall'ispettorato, pari ad euro 67.525 (15.375 +52.150).
La sanzione complessiva, che il sig. è tenuto a pagare in ragione della violazione Pt_1 riscontrata dall'Ispettorato di cui al punto 1 dell'ordinanza di ingiunzione opposta (ferme le sanzioni per le altre violazioni oggetto dell'ordinanza-ingiunzione), è quindi pari ad euro
171.815.
Le spese di lite dei primi tre gradi del giudizio seguono la soccombenza, tenuto conto dell'ammontare della sanzione accertata (Cass. 7638 del 21 aprile 2004), dovendo invece integralmente compensarsi le spese del giudizio in riassunzione in cui il sig. si è limitato Pt_1
a chiedere la rideterminazione della sanzione.

PQM

- A parziale modifica dell'ordinanza-ingiunzione n. 334/2013 notificata dall' CP_1
al sig , quantifica l'ammontare della sanzione per la violazione di cui al punto Parte_1
1 nella misura di euro 171.815, ferme le sanzioni relative alle ulteriori violazioni oggetto dell'ordinanza-ingiunzione.
- Condanna il sig. al pagamento in favore dell' delle spese dei Parte_1 CP_1
primi tre gradi di giudizio, nella misura di euro 6.115,00 per il primo grado, 4.997 per il grado di appello, 3.828 per il giudizio in Cassazione, in tutti e tre i casi oltre spese generali, IVA e
CPA;
- Compensa le spese del presente giudizio in riassunzione.
Così deciso in L'Aquila, nella camera di consiglio del 27/03/2025
La Consigliera est.
Emanuela Vitello
Il Presidente
Fabrizio Riga